Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00746/15.9BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:06/15/2018
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Frederico Macedo Branco
Descritores:ACIDENTE DE SERVIÇO; PSP; CADUCIDADE DO DIREITO DE AÇÃO
Sumário:
1 – Não é pelo facto do Autor, aqui Recorrente, ter requerido a declaração de nulidade do ato objeto de impugnação, que esse ato se constitui desde logo como ato nulo, pois que as invalidades que lhe imputa são apenas potencialmente determinantes de mera anulabilidade.
2 - As ilegalidades apontadas pelo Recorrente não são pois cominadas com o desvalor da nulidade, até por não estar em causa a violação de qualquer disposição legal que concretamente preveja a nulidade como consequência.
O desvalor da ilegalidade assacada pelo Autor ao ato em apreciação, contende apenas com a sua mera legalidade, ou seja, em saber se padece o mesmo de vício de violação de lei, mais concretamente, se se encontravam preenchidos os requisitos para a qualificação do incidente suscitado pelo Autor, como acidente de serviço.
Não está em causa a afetação do núcleo essencial do invocado direito a que se reporta o artigo 59.º, n.º 1, alínea f) da CRP, mas tão-só e apenas a legalidade do ato administrativo que decidiu pela não verificação dos pressupostos para que pudesse ser qualificado o incidente participado, como acidente de trabalho.
3 - Perante a mera potencial anulabilidade do ato objeto de impugnação, a Ação foi manifestamente apresentada intempestivamente, uma vez que o prazo de que o então Autor dispunha para impugnação do ato lesivo, era de 3 meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA, sendo que a Ação foi intentada muito para além daquele prazo. *
*Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:JMPS
Recorrido 1:Polícia de Segurança Pública
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:
Negar provimento ao recurso
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Emitiu parecer no qual, a final, se pronunciou no sentido de dever "ser negado provimento ao recurso".
1
Decisão Texto Integral:Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório
JMPS, devidamente identificado nos autos, no âmbito de Ação Administrativa que intentou contra a Polícia de Segurança Pública, tendente a impugnar o Despacho de 25/10/2013 que rejeitou a qualificação como acidente de trabalho, relativamente a acidente que sofreu em 05/10/2013, inconformado com a Sentença proferida em 30 de setembro de 2016 no TAF do Porto, que decidiu absolver o Réu da Instância em resultado da verificada caducidade do direito de Ação, veio, em 2 de novembro de 2016, recorrer da Sentença, na qual concluiu (Cfr. fls. 110v a 113 Procº físico):
a) Com o devido respeito, que é muito, entende o Recorrente que esteve mal o Mm° Juiz do Tribunal ad quo ao decidir nos moldes em que o fez, falhando na qualificação jurídica dos factos e no direito aplicável, razão pela qual, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, por provado, revogando-se a decisão recorrida e, em consequência, substituindo-se a mesma por outra que, em conformidade, julgue procedente a ação administrativa apresentada a juízo pelo aqui Recorrente. Vejamos,
b) A impugnação judicial do Recorrente, teve por base um despacho do Comandante do Comando Metropolitano do Porto, de 25.10.2013 que, na esteira de Informação/Proposta, decidiu negar a organização de processo de sanidade ao Recorrente, negando-lhe, por conseguinte, a qualificação de acidente de serviço ao evento por aquele sofrido em 05.10.2013.
c) Ora, o Recorrente no dia 05.10.2013, estava no interior da Esquadra onde habitualmente presta serviço, ia vestir a sua farda policial em ordem a iniciar o seu turno das 19 horas às 24 horas.
d) Quando se uniformizava para iniciar o seu serviço — sendo este um ato relacionado com o serviço policial — em resultado de um jeito decorrente de um movimento mais repentino sentiu o Recorrente uma forte dor na seu ombro esquerdo,
e) dores essas que foram direta e necessariamente decorrentes do movimento levado a cabo para vestir a sua camisa, causando-se súbita, violenta e inesperada incapacidade, ficando quase tolhido nos movimentos desse seu ombro/braço esquerdo.
f) O Recorrente sentiu necessidade de se deslocar ao Hospital, tendo de imediato entrado de baixa por incapacidade temporária para o serviço, situação em que se manteve por longo período, quanto se saiba, que ainda hoje se mantém.
g) Nenhumas dúvidas nos assistem de que o referido evento de 05.10.2013, tendo ocorrido em tempo de serviço, no local de trabalho e havendo claro nexo causal entre o evento em causa e a lesão, só pode preencher o conceito de acidente em serviço nos precisos termos em que a lei assim o qualifica.
h) Porém, viria o Recorrente a ser notificado do teor do despacho de 25.10.2013, que negou o pedido de abertura de processo de sanidade, aparentemente por se entender que o Recorrente "foi simplesmente acometido de doença súbita e natural",
i) Se o Recorrente se encontrava a fardar, para iniciar o turno de serviço, encontrando-se no interior das instalações policiais, ao que se soma o facto de as lesões apresentadas disporem de nexo causal em face do evento participado, então, parece poder concluir-se de que a situação sub judice é subsumível naquilo que a lei tipifica como acidente em serviço.
j) Por isso, a decisão pelo Sr. Comandante de 25.10.2013, e, para o que importa aqui, a sentença recorrida, enquadram mal os factos do ponto de vista jurídico, cristalizando-se no ordenamento jurídico aquele que foi um ato administrativo ilegal, com o desvalor jurídico de nulidade,
k) que, ao ser negada a organização de processo de sanidade ao Recorrente, sendo negada também, por efeito reflexo, a qualificação do evento de infortúnio por aquele sofrido em 05.10.2013 quando se encontrava ao serviço, acabam por ser violados grosseiramente direitos fundamentais do Recorrente,
l) que se vê privado da possibilidade de vir a ser ressarcido de todos os valores já despendidos com o evento de infortúnio que sofreu em 05.10.2013.
m) Contrariamente ao entendimento do Mm° Juiz do Tribunal ad quo entende o Recorrente que o despacho de 25.10.2013 é um ato administrativo nulo, nos termos dos artigos 133.°, n.º 1 e n.º 2, al. d) do CPA (hoje, artigo 161.°, n.º 1 e n.º 2, al. d) do CPA).
n) O despacho de 25.10.2013, fere de morte o conteúdo essencial de um direito fundamental do Recorrente, ferindo o núcleo essencial do previsto no artigo 59.°, n.º 1, al. f) da CRP,
o) com a cominação prevista no artigo 286.° do Código Civil, artigo 134.°, n.º 2 do CPA, e artigo 58.°, n.º 1 do CPTA.
p) Além disso, o referido despacho viola, entre outros, o disposto nos artigos 4.°, 5.° e 7.° do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20.11, que estabelece o regime jurídico dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais ocorridos ao serviço de entidades empregadoras públicas, assim como do disposto nos artigos 8.°, n.º 1 e n.º 2, e 10.° da Lei n.º 98/2009, de 04.09, que fixa o regime jurídico dos acidentes de trabalho e de doenças profissionais.
q) Basta, pois, no caso em apreço, que se desvende se o conteúdo essencial de direito fundamental previsto na Constituição foi, ou não, ferido no seu "núcleo duro".
r) Entende o Recorrente que no caso sub judice foi claramente violado o conteúdo essencial de um direito fundamental seu, muito simplesmente porque no seu local e tempo de trabalho, enquanto se fardava — e por ai em ato relacionado com o serviço policial — foi acometido por evento súbito, violento, inesperado e de ordem exterior ao próprio lesado, que lhe causou lesão que derivou em incapacidade para o trabalho, com todos os prejuízos dai advenientes,
s) razão pela qual deveria ter sido aberto processo de sanidade que, por certo, pelas razões aduzidas iria ter de concluir tratar-se de um acidente de serviço e, por ai, ser o Recorrente reembolsado de todas as despesas que teve (e ainda continua a ter) em virtude de evento de infortúnio ocorrido no tempo e local de trabalho,
t) muito mal andando a sentença recorrida quando não reconhece a violação do preceito constitucional vertido no artigo 59.°, n.º 1, al. f) da CRP, onde o núcleo essencial do que ai se prevê é precisamente o direito à reparação em caso de acidente em trabalho, mas que no caso em apreço não ocorreu.
u) O artigo 59.°, n.º 1, al. f) da CRP é aquela "concreta norma" que foi violada pela Polícia de Segurança Pública, o que faz quando não reconhece o evento sofrido pelo Recorrente em 05.10.2013 como sendo um acidente em serviço, com consequente não reparação dos prejuízos por aquele suportados.
v) Muito mal andou a sentença recorrida quando segue o entendimento trazido aos autos pelo R., ora Recorrido, de que em causa não estará a nulidade de ato administrativo,
w) quando ao cabo, ressalta à evidência de que foi ferido de morte o conteúdo essencial de um direito fundamental do Recorrente, nomeadamente o previsto no artigo 59.°, n.º 1, al. O da CRP,
x) fazendo com que o ato administrativo impugnado não padeça de desvalor de anulabilidade, mas sim de nulidade, nos termos dos artigos 133.°, n.º 1 e n.º 2, al. d) do CPA (hoje, 161.°, n.º 1 e n.º 2, al. d) do CPA).
y) Salvo o devido respeito, que é muito, enferma a douta sentença recorrida de erro crasso de avaliação jurídica, mormente no que ao desvalor jurídico aqui em causa respeita.
z) Isto, porque se entende que o evento sofrido pelo Recorrente é um verdadeiro acidente em serviço, nos termos do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20.11, assim como no regime geral previsto na Lei n.º 98/2009, de 04.09,
aa) pois, sabendo-se, que um evento de infortúnio ocorrido no tempo e local de trabalho, havendo nexo causal entre o facto e o dano, e cujo evento seja exterior ao próprio visado e lhe cause lesão com consequente incapacidade para o trabalho, em princípio será mesmo um acidente em serviço, será qualificado como acidente de trabalho.
bb) Por comprovação médica, o Recorrente no referido dia 05.10.2013 teve uma lesão corporal no seu serviço, que teria de ser debelado por meio de intervenção cirúrgica, devendo, por conseguinte, esse evento ter sido qualificado como sendo um acidente em serviço nos exatos moldes em que a lei assim o qualifica, o que não sucedeu.
cc) Nos termos do artigo 1.0, al. a) da Lei dos Acidentes de Serviço "Acidente em serviço - o acidente de trabalho que se verifique no decurso da prestação de trabalho pelos trabalhadores da Administração Pública".
dd) Determina o artigo 7.°, n.º 1 da Lei dos Acidentes de Serviço "Acidente em serviço é todo o que ocorre nas circunstâncias em que se verifica o acidente de trabalho, nos termos do regime geral, incluindo o ocorrido no trajeto de ida e de regresso para e do local de trabalho".
ee) Remetendo-se para a lei geral, por força do artigo 3.°, n.º 1, al. a) da Lei dos Acidentes de Serviço, determina o artigo 8°, n.º 1 da Lei dos Acidentes de Trabalho, que "acidente de trabalho" "é a acidente de trabalho aquele que se verifique no local e no tempo de trabalho e produza direta ou indiretamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença de que resulte redução na capacidade de trabalho ou de ganho ou a morte".
ff) Ora, o evento de infortúnio sofrido pelo Recorrente ocorreu no interior da Esquadra (local de trabalho), no momento em que se encontrava a vestir o seu uniforme policial, estando ele, efetivamente, efetivamente, no seu período normal de trabalho (tempo de trabalho),
gg) em que ao vestir o seu uniforme, houve um movimento corporal que lhe causou lesão corporal, in casu, no ombro do Recorrente, cuja lesão decorre diretamente do movimento levado a cabo, que lhe causou súbita, violenta e inesperada dor nessa zona do seu corpo afetada pelo evento, com consequente redução na sua capacidade de trabalho.
hh) Há um nexo causal entre o movimento que consistiu na uniformização pelo Recorrente e a dor aguda que sentiu no seu ombro esquerdo e, ademais, lhe viria a causar uma redução na capacidade de trabalho, e, consequentemente de ganho.
ii) Nos termos do artigo 7.°, n.º 2 da Lei dos Acidentes de Serviço é estabelecida uma presunção de causalidade entre o acidente e o dano físico ou psíquico sempre que este ocorra num plano espacial e temporal à prestação de trabalho.
jj) O Sr. Comandante do Comando Metropolitano do Porto, no seu despacho de 25.10.2013, jamais poderia seguir o entendimento sustentado na proposta de que "os factos descritos não podem ser subsumíveis ao conceito normativo de acidente de trabalho", porquanto, alegadamente, o Recorrente havia sido "acometido de doença súbita e natural...em nada relacionado com o serviço policial".
kk) Salvo o devido respeito, não nos parece que um traumatismo no ombro esquerdo do Recorrente nos moldes em que se deu possa ser considerado de "doença natural", pois, tal não decorreu de qualquer patologia pré existente, mas sim de evento súbito e inesperado derivado do movimento levado a cabo pelo Recorrente para vestir a camisa do seu uniforme policial.
ll) Nem tão pouco poderia ter sido entendido que o evento de infortúnio sofrido pelo Recorrente em 05.10.2013 "em nada se relacionou com o serviço policial", sendo pois que a uniformização faz parte do serviço policial, sem a qual, não poderá o elemento iniciar as suas funções de patrulhamento.
mm) Aquilo que interessa ver é se o evento sofrido pelo Recorrente foi, ou não, ocorrido no tempo de trabalho — e foi —; se foi, ou não, ocorrido no local de trabalho — e foi —; e se há, ou não, nexo causal entre o evento e a lesão — que há —.
nn) O evento de infortúnio sofrido pelo Recorrente foi "súbito", na medida em que ocorreu de repente, sem que nada o fizesse prever numa altura em que o Recorrente, estando em serviço, ao vestir o seu fardamento se viu, violentamente e inesperadamente, assolado por dor atroz no seu ombro esquerdo.
oo) O evento de infortúnio sofrido pelo Recorrente foi também "violento" na medida em que logo após teve necessidade de se deslocar ao Hospital onde permaneceu, e permanece, de baixa por incapacidade para prestar serviço, tendo já, inclusive, sido intervencionado cirurgicamente.
pp) O evento de infortúnio sofrido pelo Recorrente foi também "inesperado e de ordem exterior ao próprio lesado", na medida em que se deu sem que o Recorrente pudesse esperar que tal se desse, não tendo ele, por isso, preparado qualquer ato defensivo ou de auto proteção, sendo acometido de forte e agonizante dor no seu ombro esquerdo.
qq) Destarte, parece não poder restar qualquer dúvida de que a situação sub Judice acolhe total subsunção naquilo que a lei qualifica como acidente de trabalho, fazendo com que a decisão de 25.10.2013 que negou a qualificação de acidente de trabalho ao evento de infortúnio sofrido pelo Recorrente em 05.10.2013 seja um ato nulo, nos termos dos artigos 133.°, n.º 1 e n.º 2, al. d) do CPA (hoje, artigo 161.°, n.º 1 e n.º 2, al. d) do CPA),
rr) com a cominação prevista no artigo 286.° do Código Civil, artigo 134.°, n.º 2 do CPA, e artigo 58.°, n.º 1 do CPTA.
ss) O referido despacho de 25.10.2013, fere de morte o conteúdo essencial de um direito fundamental do Recorrente, ferindo o núcleo essencial do previsto no artigo 59.°, n.º 1, al. f) da CRP, vendo-se o Recorrente privado de receber os valores que entretanto já suportou com aquilo que foi um claro acidente em serviço.
tt) Além disso, o referido despacho viola, entre outros, o disposto nos artigos 4.°, 5.° e 7.° do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20.11, assim como do disposto nos artigos 8.°, n.º 1 e n.º 2, e 10.° da Lei n.º 98/2009, de 04.09,
uu) muito mal andando a sentença recorrida quando não o reconhece, mas que acaba por violar os citados preceitos.
vv) Razão pela qual, tudo ponderado, muito requer o Recorrente a V. Exas., Venerandos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte, que a sentença recorrida proferida pelo Mm° Juiz do Tribunal ad quo seja revogada na parte em que faz uma errada subsunção dos factos ao enquadramento jurídico que lhes deva ser aplicado, substituindo-se nomeadamente o segmento decisório por outro que, em conformidade com o que é de direito, reconheça a total procedência da "ação administrativa especial para declaração de nulidade de ato administrativo" apresentada a Juízo pelo aqui Recorrente 04.03.2015, condenando-se o aqui Recorrido ao peticionado por aquele.
V. DO PEDIDO
Nestes termos, e nos demais de Direito — do sempre mui Douto Suprimento de V. Exas., Venerandos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte — deve o presente recurso ser considerado totalmente procedente, por provado, e em consequência, revogar-se a sentença recorrida, na parte em que faz uma errada subsunção dos factos ao enquadramento jurídico que lhes deva ser aplicado, substituindo-se nomeadamente o segmento decisório por outro que, em conformidade com o que é de direito, reconheça a total procedência da "ação administrativa especial para declaração de nulidade de ato administrativo" apresentada a Juízo pelo aqui Recorrente, condenando-se o R. ao peticionado por aquele, assim se fazendo a sempre costumada, JUSTIÇA!”
*
O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 19 de dezembro de 2016 (Cfr. fls. 120 e 121 Procº físico).
*
A Entidade Recorrida/PSP, não veio apresentar contra-alegações de Recurso.
*
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 26 de janeiro de 2018 (Cfr. fls. 130 Procº físico), veio a emitir Parecer em 29 de janeiro de 2018, no qual, a final, se pronunciou no sentido de dever “ser negado provimento ao recurso” (Cfr. fls. 131 a 133 Procº físico).
*
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir, designadamente, o invocado facto da sentença recorrida fazer uma errada subsunção dos factos ao enquadramento jurídico que lhes deva ser aplicado, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
a) O Comandante do Comando Metropolitano do Porto da PSP, por seu despacho datado de 25 de outubro de 2013, negou ao Autor a qualificação de acidente de trabalho, quanto à factualidade ocorrida em 05 de outubro de 2013 - Cfr. doc.s n.ºs 1 e 4 juntos com a Petição inicial;
b) O Autor foi notificado do ato sob impugnação, datado de 25 de outubro de 2013, da autoria do Comandante do Comando Metropolitano do Porto da PSP, em 12 de novembro de 2013 - Cfr. fls. 21 do Processo Administrativo;
c) Dessa decisão, o Autor apresentou no dia 27 de dezembro de 2013, junto do Comandante do Comando Metropolitano do Porto da PSP, recurso hierárquico dirigido ao Diretor Nacional da PSP - Cfr. fls. 4 a 9 do Processo Administrativo;
d) O recurso hierárquico foi remetido pelo Comandante do Comando Metropolitano do Porto da PSP, ao Diretor Nacional da PSP, em 02 de janeiro de 2014, não tendo sobre o mesmo recaído, por parte deste, qualquer decisão - Cfr. fls. 1 a 3 do Processo Administrativo;
e) A Petição inicial que motiva os presentes autos, foi remetida a este Tribunal pelo Autor, em 04 de março de 2015 – Cfr. fls. 2 dos autos em suporte físico.

IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Inconformado com a decisão proferida em 1ª instância, veio JMPS interpor recurso jurisdicional da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou verificada a exceção da caducidade do direito de Ação, e que mais determinou a absolvição da instância da PSP.
No que ao “direito” concerne, expendeu-se em 1ª instância:
“No nosso ordenamento jurídico, a sanção regra que recai sobre um ato administrativo inválido é a da sua anulabilidade [Cfr. artigo 135.º do CPA], só ocorrendo a sua nulidade quando lhe faltar um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione com essa forma de invalidade [Cfr. artigo 133.º do mesmo CPA]. Daí se extrai que só pode assacar-se o regime da nulidade a dois tipos de atos administrativos: aqueles que vêm previstos na Lei – Cfr., designadamente, o artigo 133.º n.º 2 do CPA - e os que o são pela sua própria natureza, isto é, aqueles a que falte qualquer um dos seus elementos essenciais.
(...)
E desde já adiantamos que não assiste razão ao Autor.
Com efeito, o desvalor da ilegalidade assacada pelo Autor ao ato em apreciação, contende apenas com a sua mera legalidade, ou seja, em saber se padece o mesmo [ou não] de vício de violação de lei [de uma concreta norma, ou por ocorrência de erro nos seus pressupostos de aplicação], mais concretamente, se se encontravam preenchidos os requisitos para a qualificação do incidente suscitado pelo Autor, como acidente de serviço.
Como julgamos, e em conformidade com o que veio sustentado pelo Réu, o que está em causa não é o direito à assistência e justa reparação, por ter sido vítima de acidente de trabalho ou de doença profissional [como alegou o Autor] enquanto direito fundamental que esteja a ser violado, mas o direito à assistência e justa reparação, na base de pressupostos determinados, concretos, que o Autor assaca ao Réu, como por si violados, e que sejam determinantes, nesse conspecto legal e factual, da subsunção do incidente invocado pelo Autor, ao conceito de acidente de trabalho, como assim não decidiu o Réu.
Ou seja, apesar de o Autor, a final da Petição inicial, requerer a nulidade do ato sob impugnação, as invalidades que lhes assaca [ao ato] são conducentes, apenas, à mera anulabilidade.
Por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai parte do Douto Acórdão do TCA Norte, proferido no Processo n.º 00235/11.0BEPNF, como segue:
“[…]
”XII. A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caraterizadores o facto do ato ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n.º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.
XIII. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo (cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA), sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.
XIV. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).
[…]
XV. Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos atos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do ato administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do ato” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).
XVI. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.
(...)
XVIII. Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um ato é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.
XIX. Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de caráter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na proteção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição atualizada, revista e aumentada, pág. 646).
XX. Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).
XXI. Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).
XXII. Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.
XXIII. Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.
[…]”
De maneira que, na particular invocação de ocorrência de invalidade caraterizada por nulidade, por julgarmos não estar em causa a afetação do núcleo essencial [como invocado pelo Autor] do direito a que se reporta o artigo 59.º, n.º 1, alínea f) da CRP, antes apenas a mera legalidade do ato administrativo que decidindo pela não existência de qualquer acidente de serviço, determinou que se não organize qualquer processo de sanidade, por aqui julgamos que a Petição inicial foi intempestivamente apresentada, pois que o prazo de que o Autor dispunha para impugnação do ato lesivo, era de 3 [três] meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA, sendo que, à data de 04 de março de 2015, há muito que o mesmo estava transcorrido, considerando, mesmo para tanto, os prazos advenientes da dedução de recurso hierárquico [facultativo], enquanto meio de impugnação administrativa [Cfr. artigo 59.º, n.º 4 do CPTA]. Efetivamente, entre a data da notificação ao Autor do ato sob impugnação, e a data da apresentação da Petição que motiva os presentes autos, decorreram mais de 16 [dezasseis] meses, e entre a data da remessa do recurso por parte do autor do ato impugnado, ao Diretor Nacional da PSP, em 02 de janeiro de 2014, e a data da apresentação da Petição que motiva os presentes autos, também decorreram mais de 14 [catorze] meses.
De maneira que, julgo procedente a suscitada questão prévia, atinente à caducidade do direito de ação.”
Vejamos o suscitado:
Em bom rigor, o que está aqui em causa, não é saber se o acidente sofrido pelo aqui Recorrente se tratará, ou não, de um acidente em serviço, mas antes e tão-só, saber se o indeferimento da pretensão apresentada, se consubstanciará num ato nulo.
Objetivando, e tal como foi sublinhado pelo tribunal de 1ª instância, a regra vigente no nosso regime jurídico relativamente à invalidade de atos, aponta no sentido da anulabilidade [Cfr. artigo 135.º do CPA], sendo que a nulidade apenas ocorrerá perante a falta de um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione como tal [Cfr. artigo 133.º do mesmo CPA].
Serão atos nulos, nomeadamente, aqueles que se mostrem violadores do conteúdo essencial de um direito fundamental [v.g., cfr. artigo 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA], sendo que na situação em apreciação não se vislumbra que o ato objeto de impugnação, se consubstancie numa violação de um direito fundamental, pois que o mesmo se limitou a indeferir uma pretensão apresentada, no que respeita à qualificação do acidente verificado, como acidente de trabalho.
No mesmo sentido se pronunciaram Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, r ed. p. 656, onde afirmam que "A sanção geral da invalidade do ato ferido de ilegalidade - ou seja, o ato desconforme com o ordenamento jurídico, por ofensa ou dos princípios gerais de direito ou de normas jurídicas escritas constitucionais, internacionais, comunitárias, legais ou regulamentares (omitindo-se referência paralela às normas consuetudinárias, por não serem consideradas generalizadamente fontes formais de direito administrativo) ou, ainda, por ofensa de vinculações derivadas de ato jurídico ou contrato administrativo anterior - é a da anulabilidade".
Efetivamente, resulta do Código de Procedimento Administrativo, que serão atos nulos, em função do que vem invocado, aqueles que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental ou que careçam em absoluto de forma legal, o que não é manifestamente o caso aqui em apreciação.
Com efeito, a existir vício no ato objeto de impugnação o mesmo geraria anulabilidade e não nulidade, em face do que se mostra ultrapassado o prazo para que a Ação pudesse ser intentada.
Não obstante o afirmado, o Autor, aqui Recorrente, entende que terá sido violado o seu direito à assistência e justa reparação, por ter sido vítima de acidente de trabalho ou de doença profissional, nos termos do Artº 59.º, n.º 1, alínea f) da CRP, o que terá determinado a violação do “núcleo duro” do direito constitucional.
O que está em causa não é, nem poderia ser a violação de um qualquer direito fundamental, mas tão-só a verificação da legalidade da prática de um ato de indeferimento de uma pretensão apresentada, importando singelamente apurar se se encontrariam preenchidos os requisitos para a qualificação do incidente suscitado, como acidente de serviço, o que se não consubstancia na violação de um direito fundamental.
Não é pelo facto do Autor, aqui Recorrente, ter requerido a declaração de nulidade do ato objeto de impugnação, que esse ato se constitui desde logo como ato nulo, pois que as invalidades que lhe imputa são apenas potencialmente determinantes de mera anulabilidade.
É certo que serão nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental, nos termos do Artº 161º nº 2 alínea d) do novo CPA, extensível à violação de direitos, liberdades e garantias, bem como aos direitos de caráter análogo, sendo que não é nenhum desse tipo de ato que aqui está em causa, tanto mais que mesmo uma violação de um direito fundamental, se não atingir o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", será apenas sancionado com a anulabilidade.
As ilegalidades apontadas pelo Recorrente não são pois cominadas com o desvalor da nulidade, até por não estar em causa a violação de qualquer disposição legal que concretamente preveja a nulidade como consequência.
Como se escreveu na decisão aqui Recorrida, "o desvalor da ilegalidade assacada pelo Autor ao ato em apreciação, contende apenas com a sua mera legalidade, ou seja, em saber se padece o mesmo [ou não] de vício de violação de lei [de uma concreta norma, ou por ocorrência de erro nos seus pressupostos de aplicação], mais concretamente, se se encontravam preenchidos os requisitos para a qualificação do incidente suscitado pelo Autor, como acidente de serviço."
Efetivamente, na situação em apreciação, não está em causa a afetação do núcleo essencial do invocado direito a que se reporta o artigo 59.º, n.º 1, alínea f) da CRP, mas tão-só e apenas a legalidade do ato administrativo que decidiu pela não verificação dos pressupostos para que pudesse ser qualificado o incidente participado, como acidente de trabalho.
Aqui chegados, perante a mera potencial anulabilidade do ato objeto de impugnação, a Ação foi manifestamente apresentada intempestivamente, uma vez que o prazo de que o então Autor dispunha para impugnação do ato lesivo, era de 3 meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA, sendo que a 4 de março de 2015, há muito que o mesmo estava esgotado.
O precedentemente referido, significa que a invocada nulidade teve apenas como objetivo, alargar o prazo, já então há muito ultrapassado, para a apresentação da presente Ação.
Não merece pois censura a decisão recorrida, ao ter concluído pela verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, nos termos do art° 89º, n.º 1, alínea h) do CPTA.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão proferida em 1ª instância.
Custas pelo Recorrente
Porto, 15 de junho de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira