| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A Caixa Geral de Aposentações, devidamente identificada nos autos, no âmbito da Ação Administrativa intentada por M., na qual peticionou, em síntese, a anulação do ato que fixou uma dívida no valor de €22.339,85, por efeito da sua prescrição, inconformada com a Sentença proferida no TAF de Braga em 3 de junho de 2020, que decidiu julgar procedente a Ação, mais tendo sido anulado o ato objeto de impugnação, veio a Recorrer em 7 de julho de 2020, tendo então concluído:
“A- O regime de pensão de sobrevivência do funcionalismo público, instituído pelo Decreto-Lei n.º 24.046, de 21 de junho de 1934, correspondia, a uma conceção de previdência em que esta era deixada à iniciativa, dos próprios interessados. Assim, a sua reduzida adesão e a escolha de soluções de menor custo, originavam uma cobertura insuficiente da população que pretendia beneficiar, nomeadamente, por efeito da referida escolha, deixarem, por morte, à família pensões insignificantes e manifestamente desajustadas das suas necessidades.
B- O Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, Estatuto das Pensões de Sobrevivência, (EPS), veio rever este regime e instituir um novo regime obrigatório, para responder às necessidades dos servidores do Estado, não dependente da vontade dos interessados, ficando a contribuição dos servidores para o funcionamento do sistema fixada pela mesma percentagem de remuneração auferida e a pensão de sobrevivência, igual em todos os casos, correspondente a metade da pensão de aposentação que o funcionário se encontre a perceber na data da sua morte ou que teria direito se fosse aposentado nessa data.
C- Note-se que o Decreto-Lei n.º 142/73 manteve em vigor o anterior instituído pelo Decreto-Lei n.º 24.046, de 21 de junho de 1934, para os seus contribuintes, permitindo-lhes, aderir ao novo Estatuto das Pensões de Sobrevivência, facultativamente.
D- Perante a necessidade de harmonização dos dois regimes de sobrevivência o Decreto-Lei n.º 343/91 de 17 de setembro, veio dar nova redação ao Capítulo VII do Decreto-Lei n.º 142/73, quanto à aplicação do EPS aos contribuintes do regime do Decreto-Lei n.º 24.046, de 21 de junho de 1934, exprimindo um acentuado benefício para as pensões em curso e para todas as outras que viessem a ser concedidas, de futuro, passando todas a ser calculadas do mesmo modo.
E- Decorre claramente do artigo 61.º e 62.º do EPS que o tempo de inscrição no Decreto-Lei n.º 24.046, de 21 de junho de 1934, cuja retroação não foi requerida será contado oficiosamente em sede de pensão de sobrevivência.
F- No presente caso, J. nunca requereu à CGA a retroação da inscrição e de contagem de tempo nos termos do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, razão pela qual nunca lhe foi solicitado a regularização das quotizações em falta.
G- Ou seja, o marido da Autora optou por exercer um direito cujo exercício estava na sua disponibilidade. Assim, não foram pagas quotas à CGA, pelo que não se formou tempo de serviço a que corresponda direito à pensão.
H- Nessa medida, e de acordo com o estabelecido nos dos artigos 61.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 142/73 de 31 de março, a Autora ao requerer a pensão de sobrevivência, acionou a retroação da contagem do tempo que o seu marido beneficiou do regime do Decreto-Lei n.º 24.046, de 21 de junho de 1934, razão pela qual, para a Autora beneficiar da pensão de sobrevivência é necessário a liquidação das quotas em dívida que ascendem ao valor global de € 22.339,85.
I- É que, a não liquidação da dívida importará o recálculo da pensão sem a consideração desse tempo, dado que, a lei impõe que apenas releve no cálculo da pensão de sobrevivência o tempo de serviço em relação ao qual tenham sido ou venham a ser pagas quotas – cfr. artigo 11.º do EPS, razão pela qual não existe prescrição de quotas.
J- Acresce que nos termos do artigo 6.º e do n.º 2 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março, a retroação da contagem de tempo de serviço pode ser requerida a todo o tempo, gerando assim a obrigação de liquidação de valores em dívida. Assim, a dívida de quotas está corretamente calculada não padecendo o despacho impugnado de qualquer vício.
K- Pelo que ao decidir de modo diferente, violou a sentença Recorrida o disposto no artigo 11.º, 61.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março.
Nestes termos e com o douto suprimento de V. Ex.ªs deve a Sentença recorrida ser revogada, com as legais consequências.”
A Autora, aqui Recorrida/M. apresentou as suas contra-alegações de Recurso em 25 de setembro de 2020, aí tendo concluído:
“1ª O objeto de um recurso jurisdicional é a sentença recorrida e seu conteúdo.
2ª A Recorrente tinha de alegar e provar que o ato administrativo por si emitido, eventualmente completado com as comunicações que manteve com a Recorrida, estava fundamentado, de facto e de direito, o que não fez.
3ª O recurso interposto pela Recorrente não versa sobre a sentença, que não é contestada, antes se tratando de uma peça processual em que é reproduzida a tese vertida na contestação, pelo que deve ser julgado improcedente.
4ª Subsidiariamente I: a sentença sob recurso explica cabalmente porque entende verificar-se o vício de falta de fundamentação, com uma completa análise da factualidade provada e sua subsunção ao Direito, pelo que não merece qualquer censura, devendo manter-se.
5ª Subsidiariamente II: prevenindo a hipótese do recurso ser procedente e a sentença ser por isso revogada (o que apenas se coloca como hipótese), a Recorrida requer, ao abrigo do disposto no artigo 149º/nºs. 2 e 4 do CPTA, que as duas causas de invalidade apontadas ao ato impugnado e não conhecidas pela sentença recorrida sejam apreciadas pelo Tribunal Central Administrativo Norte, caso o Coletivo considere que possui todos os elementos necessários à tomada de uma decisão, ou, se assim não entender, seja ordenada a baixa dos autos à 1ª instância para ulterior tramitação.
Termos em que deve o recurso interposto ser julgado improcedente ou, se assim não se entender, ser o ato impugnado anulado por verificação de um dos dois vícios invocados ou, se tal não se mostrar possível sejam os autos remetidos à 1ª instância para ulterior tramitação.”
Por Despacho de 9 de outubro de 2020 foi admitido o Recurso, mais se tendo afirmando nada “haver a suprir nos termos do artigo 613º, n.º 2, do Código de Processo Civil.”
O Ministério Público, notificado em 22 de outubro de 2020, veio a emitir Parecer logo no dia seguinte, no qual conclui que “A sentença não merece censura” e que “O recurso deve ser julgado improcedente.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa verificar, designadamente, a suscitada violação pela Sentença Recorrida do “disposto no artigo 11.º, 61.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de março”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade, como provada, a qual aqui se reproduz:
“1. A Autora era casada, desde 16.03.1975, em primeiras núpcias, com J., no regime da comunhão geral de bens – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial;
2. J. faleceu em 11.11.2018, vítima de doença prolongada – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial;
3. J. foi funcionário público, tendo-lhe sido fixada, em data que não se logrou apurar, pensão de aposentação por efeito de 36 anos de serviço com descontos para a Caixa Geral de Aposentações, pensão esta que, à data do seu óbito, se fixava no valor de € 2.760,50;
4. Como consequência do falecimento do marido da Autora, ganhou esta o direito à designada pensão de sobrevivência, que veio oportunamente a requerer;
5. Neste enquadramento recebeu a Autora o ofício EAC232HS.294555/01 de 15.02.2019, enviado pela Ré, que lhe fixou, com efeitos reportados à data de 11.11.2018, a pensão de sobrevivência no valor de € 1.380,25 e, em simultâneo, lhe impôs uma dívida no valor de €22.339,85, a pagar em 60 prestações (5 anos), uma no valor de € 372,38 e 59 no valor de €372,33 – cfr. doc. 3 junto com a petição inicial:
(Dão-se por reproduzidos os Documentos fac-similados constantes da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
6. Tal notificação teve por base a seguinte informação, sobre a qual recaiu despacho de concordância, em 15.02.2019 – cfr. fls. 58 e 59 do PA incorporado no SITAF:
(Dão-se por reproduzidos os Documentos fac-similados constantes da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
7. A Autora enviou uma carta à Ré, datada de 27.02.2019, pedindo esclarecimento quanto à indicada dívida – cfr. doc. 4 junto com a petição inicial e fls. 65 e 66 do PA incorporado no SITAF;
8. Não tendo obtido resposta, a Autora remeteu mensagem de correio eletrónico à Ré, em 26.03.2019, com o seguinte teor – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial:
“O meu n.º de utente é 0XXXXXX-00.
O n.º de utente do meu marido é 2XXXXX-00.
Estive 30 minutos à espera que me atendessem o telefone até que desliguei.
Já enviei o NIB conforme requerido, mas este mês pagaram-me o subsídio por morte e não me pagaram a pensão de sobrevivência.
Gostava de saber porquê?
Apesar de não perceber o ofício que me enviaram com a pensão de sobrevivência, no tocante a uma dívida, que não é da minha responsabilidade e que não a aceito (e irei impugnar a mesma, caso a mantenham), a verdade é que têm que me depositar a pensão que Vs. Exas., acham que tenho direito.
Cumprimentos.”;
9. A Ré, em 17.04.2019, enviou e-mail à Autora com o seguinte teor:
“Reportando ao seu e-mail, bem como à carta que nos remeteu, informamos V. Ex.ª de que o seu marido inscreveu-se voluntariamente no Ex Montepio dos Servidores do Estado, para efeitos de sobrevivência, mas nunca requereu a adesão ao regime de pensões instituído pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência, com a consequente regularização de quotas.
Nesta situação, para poder beneficiar da pensão de sobrevivência que lhe foi fixada, na qualidade de herdeiro hábil de pensionista, foi necessário calcular uma dívida por retroação, de modo a fazer coincidir os tempos com descontos para aposentação e sobrevivência.
A regularização dessa situação é feita de acordo com o disposto no art.º 61º do referido Estatuto tendo relevado para o cálculo da dívida a pensão do falecido e a taxa vigente na data do óbito, cujo plano de pagamento teve em atenção o número máximo de prestações permitido por lei. Neste cálculo foram também consideradas as quotas pagas ao Ex Montepio dos Servidores do Estado, cujo valor total foi deduzido à divida, depois de atualizado de acordo com a legislação.
Importa ainda referir que, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 40º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência (Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de Março), o cônjuge sobrevivo é considerado herdeiro hábil, assistindo-lhe, por isso, o direito à pensão de sobrevivência, a qual corresponde a metade da pensão de aposentação ou de reforma que o contribuinte se encontre a perceber na data da sua morte (artigo 28º, n.º 1 do mencionado Estatuto).” – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial;
10. A Autora, em 21.04.2019, respondeu ao e-mail recebido pela Ré, nos seguintes termos – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial:
“Li o vosso e-mail com muita atenção, mas continuo sem perceber que dívida é essa.
Continuam por explicar como fizeram os cálculos, ou seja, que valores, que taxas, que montante é aquele que referem que foi pago ao Ex Montepio dos Servidores do Estado...
Eu não consigo saber se os cálculos foram bem feitos.
Eu pedi na carta diversos elementos que não me foram facultados.
Vs. Exas. referem uma dívida que eu não conheço nem é da minha responsabilidade.
Essa dívida, que eu desconheço, deveria ter sido calculada aquando a pensão de aposentação do meu marido.
Na carta que me enviaram, não explicam nada de nada. Referem o valor total de uma dívida e alguns períodos de tempo.
Vocês referem o artigo 61.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência.
Essa norma diz que os herdeiros têm que requerer essa tal retroação de que falam. Sucede que, eu não requeri nada.
Nunca podiam ter utilizado tal norma, pois eu não requeri nenhuma retroação.
Por outro lado, essa norma também fala no limite máximo de 36 anos. Vocês nem explicam a partir de quando fizeram essa tal retroação.
Essa dívida não existe, o meu marido de certeza que pagou as quotas todas.
Aguardo explicações.
Os meus cumprimentos.”;
11. Em 29.04.2019 a Autora recebeu um e-mail, enviado pela R é, com o seguinte teor:
“Tal como indicado, a regularização é feita de acordo com o disposto no art.º 61º do referido Estatuto tendo relevado para o cálculo da dívida a pensão do falecido e a taxa vigente na data do óbito, bem como as quotas pagas ao Ex Montepio dos Servidores do Estado.
Com efeito, a dívida apurada resultou da divergência de quotas verificada, pois o seu marido descontava 15$00 por mês e a regularização agora efetuada é feita com base em 3% do valor da pensão que lhe competia à data do óbito.” – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial;
12. Tendo a Autora respondido da seguinte forma – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial:
“Continuam a referir a lei e a dizer como se faz, mas não indicam os cálculos que fizeram, nem as quantias apuradas, nem em que valores foram as taxas aplicadas...continuo sem perceber as contas que foram feitas...
Em suma, como já referi, não requeri nenhuma retroação, nem existe qualquer dívida porque o meu marido tinha as quotas em dia.
Cumprimentos.”;
13. Em 09.05.2019, a Ré enviou à Autora o e-mail com o seguinte teor:
“Tal como indicado anteriormente, o seu marido inscreveu-se voluntariamente no Ex Montepio dos Servidores do Estado, tendo descontado a quota de 15$00 entre 1969-03-01 e 1991-08-31.
Aquando da aposentação, apurou-se uma dívida para efeitos de pensão de sobrevivência para o período de 1963-08-07 a 1969-02-28.
Ora, para efeitos de pensão de sobrevivência, só pode ser considerado o tempo de serviço a que tenham correspondido descontos para aquele efeito, nos termos do referido Estatuto das Pensões de Sobrevivência.
Deste modo, dada a divergência de quotas entre o referido regime (15$00) e o estabelecido pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência (3%), houve lugar ao apuramento da dívida comunicada, fixada como se indica:
- Pensão do falecido = € 2.760,50
- Quota Sobrevivência = 3%
- Tempo a contar convertido em meses: 22A 06M = 270M
- Dívida Sobrevivência = € 2.760,50 x 3% x 270M = € 2 2.360,05
- Quotas pagas ao Ex Montepio dos Servidores do Estado =15$00 x 270M = 4.050$00 =€20,20
- Dívida Total = € 22.360,05 - € 20,20 = € 22.339, 85.” – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial;
14. Ao qual a Autora respondeu, em 10.05.2019, nos seguintes termos – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial:
“Agora é que não percebo nada.
Se ele pagou as quotas devidas na altura porquê que descontam o dinheiro que foi pago e obrigam a pagar novamente??
Não faz sentido nenhum.
E aquando a aposentação o meu marido regularizou a situação, pelo que percebo do e-mail.
Eu não concordo nem percebo o que se passa.
Cumprimentos.”;
15. E, por fim, no dia 22.05.2019 a Ré enviou novo e-mail com o seguinte teor:
“Exma. Sr.ª,
O seu marido descontou a quota de 15$00 em vez de 3% do vencimento. Assim, dada a divergência de quotas, foi apurada a respetiva dívida.
Aquando da aposentação o seu marido apenas regularizou a situação para o período de 1963-08-07 a 1969-02-28, ficando por regularizar o período de 1969-03-01 a 1991-08-31.
Com os melhores cumprimentos,
Equipa de Atendimento Escrito” – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial;
16. O falecido marido da Autora efetivou inscrição, em 21.05.1969, no Montepio Servidores do Estado, passando a pagar mensalmente a quota de 15$00 – cfr. fls. 33 do PA incorporado no SITAF;
17. O falecido marido da Autora declarou, à data, que pretendia inscrever-se na 1ª classe de pensão – cfr. fls. 35 do PA incorporado no SITAF;
18. A petição inicial que origina os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 05.06.2019 – cfr. registo SITAF.”
IV – Do Direito
Está posta em causa a decisão que julgou procedente a ação.
Por forma a enquadrar a questão que aqui se mostra controvertida, no que aqui releva, infra se transcreve o discurso jurídico fundamentador da Sentença recorrida.
“(…)
A presente ação administrativa reveste-se de ação anulatória, porquanto a Autora pretende a anulação do ato que lhe fixou uma dívida no valor de 22.339,85€. A Autora pretende, assim, a expurgação deste ato do ordenamento jurídico, ficando a sua situação estabilizada com tal (mantendo, como indica a primeira parte do ato, em que lhe é fixada a pensão de sobrevivência por óbito do seu marido).
Aduz a Autora que a alegada dívida não existe, mas que, existindo, estará, já, prescrita; que o ato não estava fundamentado, vindo tal a ser feito aquando da troca de mensagens de correio eletrónico com a Ré; que ocorre erro nos pressupostos de facto e direito, porquanto, a existir dívida, será, apenas, relativa ao período de 07.08.1963 a 28.02.1969, não se compreendendo, nem sabendo, porque é que não foi cobrada a dívida ou se o falecido marido da Autora não a terá pago; além de que, não compreende a alusão a 270 meses de dívida, sendo que o período de 1963 a 1969 corresponde apenas a 67 meses; que não pode a Ré cobrar 3%, quando o artigo 14º, n.º 1 do Estatuto das Pensões de Sobrevivência prevê a percentagem de 1%; que não consegue compreender que o valor da quota paga seja insuficiente e porque é que a Ré pretende cobrar, novamente, quotas já pagas; por fim, sustenta que a Ré sempre lhe deveria ter dado oportunidade de decidir se pretendia pagar a alegada dívida e receber a pensão de sobrevivência tal qual foi calculada, ou se pretendia pensão de sobrevivência de valor inferior (ficando desonerada da dívida).
Por seu lado, em sede de contestação, redarguiu a Ré que o marido da Autora não pagou quotas, não se tendo formado tempo de serviço para efeitos de pensão de sobrevivência, que a Autora despoletou a retroação da contagem do tempo ao requerer a pensão, tendo que liquidar a dívida de quotas apurada, para beneficiar da pensão; mais refere que não há prescrição de quotas (artigo 11º do EPS) e que a retroação pode ser requerida a todo o tempo, gerando a obrigação de liquidação dos valores em dívida; conclui que a dívida está corretamente apurada, devendo improceder a ação.
Muito embora a Autora venha invocar prescrição e erro nos pressupostos de facto e direito, importa, antes de mais, aferir da efetiva fundamentação do ato (contemporânea ou, eventualmente, posterior à prática do ato). Na verdade, a análise da legalidade do ato e, bem assim, a dedução de conveniente defesa por parte da Autora depende da compreensão, na sua globalidade, do ato em causa. Analise-se.
Ao nível da falta de fundamentação, importa que, nos termos do disposto no artigo 152º do C.P.A., sob a epígrafe de “Dever de fundamentação”, determina-se que:
(...)
Por outro lado, estatui o artigo 153º do C.P.A. que:
(...)
Estes normativos correspondem ao cumprimento do postulado no atual artigo 268.º, n.º 3 da C.R.P., no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação, sendo que, com a consagração de tal dever, se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à administração de atuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Dito de outro modo, a fundamentação traduz a exigência de exteriorização das razões ou motivos determinantes da decisão, obrigando o autor do ato a ponderar a solução. Um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação.
Ou seja, fundamentar um ato administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto face às normas jurídicas que regulam tal situação, ou que, pelo menos, permitem à Administração que um dado assunto seja apreciado, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público.
Conforme vem decidindo a jurisprudência, a fundamentação é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, porém só é suficiente quando permite a um destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão. Assim, há suficiência de fundamentação quando um destinatário normal, colocado na situação do real destinatário, apreender as razões de facto e de direito por que o autor do ato atuou como atuou.
Diferente da falta de fundamentação, é a discordância com o seu teor, o que se insere já num vício de violação de lei e não em vício de falta de fundamentação.
Cotejado o ato impugnado vertido na notificação remetida à Autora, constata-se que não resulta, do mesmo, qualquer fundamentação – na verdade, apenas são apresentados vários dados e, a final, são indicados os valores, quer da pensão de sobrevivência, quer da imputada dívida. Nenhum cálculo ou norma jurídica vem indicado, de modo a que se compreenda de onde advêm os referidos valores.
Tal basta para que não se dê por verificado o vício de fundamentação. Se é certo que, ali, se encontram as seguintes indicações, quanto à dívida: “O montante global dos descontos que não se encontram pagos, necessários para que a pensão de sobrevivência seja igual a metade da pensão de aposentação/reforma a que o falecido tinha/teria direito, é o seguinte:
Valor global da dívida: € 22 339,85 Tempo: 22a 06m 00d
Períodos: de 1963-08-07 a 1965-03-14 de 1965-03-15 a 1969-02-28 de 1969-03-01 a 1984-12-31 de 1985-01-01 a 1991-08-31
Plano de pagamento da dívida que lhe compete em função da pensão a que tem direito: 1 de € 372,38 e 59 de € 372,33”, a verdade é que não se compreende em que pressupostos tais indicações assentam. Ou seja, é afirmada a existência de uma dívida, nos referidos montantes e por referência a determinados períodos, mas não se esclarece como se gerou a dívida, que valores foram considerados para o seu cálculo, entre outros. A notificação, somente, refere que há aquela dívida, conclusivamente, não cuidando de esclarecer de onde a mesma provém.
Mas avance-se, mais um pouco, no sentido de melhor decidir esta questão.
Na sequência de insistências várias da Autora, foram sendo facultadas diversas informações, as quais, todavia, também, não conduzem a que se compreenda qual o itinerário empreendido para a obtenção da dívida. Senão, atente-se.
Num primeiro momento, é afirmado que o falecido marido da Autora nunca requereu a adesão ao regime de pensões instituído pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência, pelo que foi necessário calcular uma dívida por retroação de modo a fazer coincidir os tempos de descontos para aposentação e sobrevivência (cfr. ponto 9 da matéria de facto assente).
Posteriormente, a Ré informa a Autora de que a dívida resultou da divergência de quotas verificada, pois o seu marido descontava 15$00 por mês e a regularização agora é efetuada com base em 3% do valor da pensão que lhe competia à data do óbito (cfr. pontos 11 e 13 da matéria de facto assente).
Na última comunicação, a Ré indica que o falecido marido da Autora descontou 15$00 entre 01.03.1969 e 31.08.1991, que aquando da aposentação foi apurada uma dívida para efeitos de pensão de sobrevivência para o período de 07.08.1963 e 28.02.1969; mais, que, para efeitos de pensão de sobrevivência, só relevam os descontos feitos com essa finalidade e que, tendo havido divergência, entre o que foi descontado e o que resulta do Estatuto das Pensões de Sobrevivência, foi apurada a dívida.
Ora, nesta sequência, pode afirmar-se, ainda assim, que, na verdade, nada resultou esclarecido quanto ao fundamento do ato ora impugnado. Note-se que, em momento algum, são apresentadas as normas concretas que fundamentam a criação de tal dívida (havendo referências genéricas ao Estatuto das Pensões de Sobrevivência, sem referir sequer, qual a redação aplicada – considerando que está, em causa, situação, que teve o seu início em 1963), nem tampouco, é avançada qualquer fundamentação de facto (devidamente suportada em documentação). Aliás, consultado o processo administrativo, não é possível compreender de onde resulta que o falecido marido da Autora não tenha pago as quotas a que estava adstrito, ou que tenha tido uma dívida (e que a tenha pago), como invocado, ou que se tenha negado (ou pelo menos, assumido explicitamente) a não adesão ao sistema de descontos para pensão de sobrevivência.
Estranha-se, até, tal invocação, considerando que, do processo administrativo, resulta que o falecido marido da Autora se inscreveu no Montepio Servidores do Estado e declarou qual a classe em que pretendia ingressar. Se o fez, e nada havendo em sentido diverso, não se compreende a afirmação da Ré no sentido de que, por um lado, o falecido marido da Autora não requereu adesão ao regime de pensões e que, por outro, houve uma divergência entre os descontos efetuados, carecendo de ser realizado um acerto.
Reitere-se que o ato não indica qualquer norma jurídica que sustente a existência de dívida, nem apresenta o fundamento jurídico para o cálculo da própria dívida; e, ainda, não sustenta factualmente a imputação da dívida à Autora (demonstrando quais os descontos que foram, ou não, efetuados, qual o período de tempo em causa, quais os valores das remunerações de referência, ao longo do tempo).
Portanto, na sequência do que se vem expondo, conclui-se que, efetivamente, o ato notificado à Autora padece de falta de fundamentação, não tendo contribuído, em nada, no sentido de esclarecer o que estava em causa, a troca de mensagens de correio eletrónico, entretanto ocorrida.
Com isto, entende o Tribunal que o ato impugnado padece de falta de fundamentação, por não constar do mesmo (vertido na notificação remetida à Autora), o percurso empreendido para apuramento da dívida aqui em causa.
E, por ser deste modo, a eventual prescrição e o erro nos pressupostos que a Autora invoca não podem ser apreciados, porque, em bom rigor, desconhece o Tribunal, e bem assim a própria Autora, do que é que a dívida em causa trata, qual a natureza da mesma e qual o regime que lhe é aplicável.”
Vejamos:
Há desde logo uma questão que resulta evidenciada pelo Ministério Público e que se prende com o modo como a CGA lida com os seus beneficiários, através de uma linguagem cifrada e impercetível, refugiando-se em fórmulas não intuitivas nem explícitas, mantendo a mesma postura quando litiga contenciosamente.
Está aqui em causa, na fixação da pensão de sobrevivência, uma suposta divida do então cônjuge da Autora, aqui recorrida, sem que se percecione a que se reporta essa divida, quem terá sido o responsável pela mesma, e quais os normativos em que assentam as operações aritméticas com vista à fixação do valor da divida e do emergente valor da pensão fixada.
Os ofícios remetidos à aqui Recorrida, pela CGA cingem-se, no essencial, a um conjunto de parcelas, datas, fórmulas e quadros, sem que se percecione o seu fio condutor, quer em termos factuais, quer em termos normativos, assemelhando-se a enigmas insuscetíveis de serem revelados.
Afirma a este propósito o MP, o seguinte:
“Despiciendo se torna estar a repetir a necessidade da fundamentação e os termos em que a mesma deve transparecer. Sublinharemos, contudo, a exigência que a jurisprudência vem recorrentemente fazendo de que quanto mais complexo, intrincado ou inextricável for o assunto subjacente mais clara, transparente e explicativa terá de ser a decisão. O que bem se compreende. Se o assunto for facilmente apreensível pelo comum dos mortais óbvio é que a fundamentação, sempre exigível e dentro dos requisitos claro, poderá ser menos densa. Mas se o assunto for complexo, for de difícil perceção ou apreensão, mister é que a fundamentação se espraie clara e explicativamente de modo a que o homem médio se aperceba do que se decidiu.
No caso a atribuição da pensão de sobrevivência com a concomitante exigência de quotas não pagas pelo falecido marido mostra-se de grande complexidade. Que precisa de ser desmontada com esclarecimentos dos termos em que a pensão de sobrevivência é atribuída, qual a causa da dívida, a razão do respetivo montante, como foi calculada a taxa mensal em dívida, com indicação do regime legal.
É que, se assim se não fizer, o beneficiário não fica a saber o que paga, porque paga e para que paga.
E, outrossim, porque anuncia a CGA, (cfr suas contra-alegações), “a não liquidação da dívida importará o recálculo da pensão sem a consideração desse tempo, dado que, a lei impõe que apenas releve no cálculo da pensão de sobrevivência o tempo de serviço em relação ao qual tenham sido ou venham a ser pagas quotas – cfr. artigo 11.º do EPS, razão pela qual não existe prescrição de quotas.”, inelutavelmente terá de se indicar à beneficiária a consequência do não pagamento da exigida dívida. Princípio da transparência e princípio da boa-fé obligent.
Sublinhe-se, contudo, que a decisão recorrida, como pedido, só anulou o ato na parcela da exigida dívida.
A AP não pode reagir em sucessivos e ligeiros telegramas, em jeito de “diz tu direi eu”, num recorrente tik-tok, quando já se apercebeu que a beneficiária está perdida no meio das suas respostas. Impõe-se que pare e que alguém, em cumprimento do princípio da colaboração com os particulares, (art. 11 do CPA), agarre no assunto e detalhadamente, com todos os dados, justifique a decisão.”
Em bom rigor e em concreto, o tribunal a quo anulou o ato objeto de impugnação por falta de fundamentação, sendo que a Recorrente CGA, no essencial, se limita a reproduzir tudo quanto foi discorrendo ao longo dos articulados que foi apresentando, desinteressando-se do teor da Sentença, que não ataca.
Tendo o ato objeto de impugnação sido anulado por falta de fundamentação, caso a CGA se não conformasse com tal solução, esperar-se-ia que centrasse a sua argumentação em justificar que o controvertido ato se mostraria suficiente e adequadamente fundamentado, o que não logrou fazer, incumprindo assim o ónus a que estava obrigado, perante a apresentação de Recurso.
No que concerne especificamente à Fundamentação, refira-se que em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º/1 do CPA).
Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.
Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCA nº 2303/99 de 09/01/2003).
Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.
Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do Colendo STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.
Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19 de Fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”
É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.
A fixação do valor de uma pensão, e a enunciação de eventuais dívidas de quotização que se refletirão no valor a atribuir mensalmente ao interessado, é um daqueles tipos de ato que carece de uma circunstanciada e clara fundamentação
A fundamentação que deverá suportar o controvertido ato, não poderá deixar de conter aquela fundamentação mínima, que permita ao seu destinatário ficar a saber a razão pela qual, ao valor da pensão será deduzido um valor mensal correspondente a uma divida no pagamento da quotização, importando que se percecionem todas as operações aritméticas relevantes efetuadas, qual a razão dessa dedução, qual o fundamento de facto e de direito subjacente à referida operação, e em que momento ocorreu a divida em questão e quem foi o seu responsável.
As meras referências a quadros ou fórmulas conclusivas, não são adequadas a permitir uma fundamentação eficaz e adequadamente percetível.
Assim, e sem necessidade de acrescida argumentação, ratifica-se o entendimento adotado na sentença recorrida, no sentido de considerar o ato objeto de impugnação insuficientemente fundamentado, impondo-se que nova decisão que venha ser proferida cumpra designadamente os desideratos alinhavados pelo MP no seu Parecer, designadamente, desmontando “com esclarecimentos dos termos em que a pensão de sobrevivência é atribuída, qual a causa da dívida, a razão do respetivo montante, como foi calculada a taxa mensal em dívida, com indicação do regime legal.
É que, se assim se não fizer, o beneficiário não fica a saber o que paga, porque paga e para que paga.”
Esta é uma situação litigiosa que certamente poderia e deveria ter sido evitada se a CGA tivesse adotado uma postura não mecânica e automatizada mas antes dialogante, à luz do principio da colaboração com os particulares (Artº 11º CPA).
Em face de tudo quanto se expendeu supra, não merece censura a Sentença Recorrida, em face do que se negará provimento ao Recurso interposto* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.* Custas pelo Recorrente * Porto, 27 de novembro de 2020
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
