| Decisão Texto Integral: | Acordam os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo do Norte:
I.RELATÓRIO
1.1. C., LDA., sociedade comercial por quotas, NIPC (…), com o capital social de € 5 000,00 (cinco mil euros), matriculada na Conservatória do Registo Comercial de (...) sob o mesmo número, com sede na Rua (…) (...) intentou ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, peticionando:
a) A declaração de nulidade ou, ao menos, a anulação do ato administrativo do Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Educação, alegadamente sem data, que lhe aplicou uma pena de multa de 5 salários mínimos nacionais no montante de € 3 600,00 (três mil e seiscentos euros) e determinou a reposição de € 56 073,46 (cinquenta e seis mil e setenta e três euros e quarenta e seis cêntimos),
b) A condenação da Administração à prática de um ato que absolva o Autor das imputações constantes do processo disciplinar nº 10.07/00069/RC/07 e que por isso a exima do pagamento de qualquer multa e de qualquer de restituição aos cofres do Estado;
c) A condenação do Réu, a pagar à autora, por via do contrato de associação 2004/2005, uma quantia, por cada um dos 348 alunos equivalente ao custo (real, incluindo, nomeadamente, vencimentos a pessoal docente e não docente, amortização de edifícios, material didático e não didático, contribuições obrigatórias, despesas correntes) de manutenção e funcionamento, por aluno, das escolas públicas de nível e grau equivalente à Escola P.;
d) Subsidiariamente em relação ao predito pedido, a condenação do Réu a pagar à autora, por via da execução do contrato de associação 2004/2005, a quantia de € 15 942,75 (quinze mil novecentos e quarenta e dois euros e setenta e cinco cêntimos), acrescida de juros moratórios à taxa comercial desde a citação até efetivo e integral pagamento.
Alegou, para o efeito, em síntese, que a decisão impugnada sofre dos seguintes vícios invalidantes: 1º Inexistência, por falta de data e assinatura; 2º Incompetência, por ser da autoria de um secretário de estado mas o despacho ministerial de delegação de poderes (Nº 17 313/2007 de 20/4, DR II nº 150 de 6/8/2007) não abranger a competência para aplicar sanções nos termos do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (DL nº 553/80 de 21/11), designadamente não a tem a Inspeção-geral de Educação; 3º Vício de falta de fundamentação, porque nem o despacho do Senhor Secretário de Estado («sem data»), nem a própria informação n.º 10/AO/DRC-IGE/2009 «se debruçam sobre os argumentos jurídicos alegados pela impugnante em sede de defesa no âmbito do procedimento disciplinar"; 4º Nulidade da decisão, «nos termos conjugados do artigo 379.º do CPP, aplicável por força do n.º 4 do artigo 35.º do Estatuto Disciplinar», pois a notificação da decisão condenatória não respeitou o exigido pelas alíneas c) e d) do n.º 1 e nºs 2 e 3 do artigo 374.º do CPP; 5º Prescrição do procedimento disciplinar, porque o processo disciplinar foi instaurado por despacho de 13/03/2007 e a decisão final apenas foi notificada em 18/09/2009; 6º Inconstitucionalidade material do regime sancionatório (artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11 e a Portaria n.º 207/98, de 28/3); 7º Vício de falta de competência do Senhor Secretário de Estado (que não dispõe de competências próprias) para instaurar o procedimento disciplinar, competência esta que a lei atribui à Direção Regional de Educação do Centro (DREC); 8º Violação dos princípios da legalidade e da tipicidade das sanções disciplinares, porque:
- A eventual «violação dos deveres expressos no contrato de associação para o ano letivo 2004/2005 e dos princípios ínsitos ao Despacho 256-A/ME/96, de 11/12, na redação introduzida pelo Despacho n.º 19411/2003, de 11/10», jamais «poderá acarretar qualquer violação disciplinar» mas apenas, em abstrato, a «profanação contratual»;
- Não tem suporte legal a condenação na reposição, nos cofres do Estado, de 56 073,46 €, pois nem o n.º 1 do artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11, nem a Portaria n.º 207/98, de 28/3, prevêem tal sanção; 9º Diminuição das garantias constitucionais de defesa do arguido porque, dadas as alterações introduzidas no relatório final relativamente à acusação, se vedou à Autora a possibilidade de defesa em toda a sua plenitude; 10º Nulidade da acusação e, reflexamente, do ato administrativo sancionatório, porque, sendo o Autor uma sociedade comercial por quotas, uma pessoa coletiva, incumbia ao acusador e sancionador imputarem também «a alegada atuação objetiva e subjetiva aos órgãos sociais da referida sociedade comercial»; 11º Nulidade (insuprível) por falta de concessão de prazo para defesa por parte do ora demandante e vício de falta de fundamentação do ato administrativo impugnado, pois o Autor apenas sabe que a nota de culpa previa «a restituição aos cofres do Estado da quantia de € 115 918,31 mas a decisão do Sr. SE ordenou a restituição de € 56 073,46», não tendo sido notificado de qualquer fundamentação, nem das alterações relativamente à nota de culpa;12º Falta de fundamentação na concreta fixação da sanção (a salários mínimos);13º Anulabilidade do ato administrativo por ininteligível, pois sendo de € 450,00 o salário mínimo nacional, a sanção de 5 destes salários ascenderia a € 2250,00 e não a € 3600,00, como foi aplicado pelo Senhor Secretário de Estado,
Mais alegou, como causa de pedir, os seguintes pressupostos errados da decisão impugnada: 14º As entidades titulares das Escolas, uma vez fixado o montante de um contrato de associação e pagas as contrapartidas financeiras devidas às Escolas, «poderão utilizar os respetivos recursos como bem entende toda e qualquer sociedade comercial que presta serviços ao Estado»;15º O Ministério da Educação, através da DREC, apenas entregou à Autora a quantia de € 1 463.353,30, pelo que a demandante ainda é credora da quantia de € 15 942,75 pela execução do contrato de 2004/5; 16º O Autor, conforme o artigo 15º nº 1 do DL nº 553/80 de 21/11, sempre teria direito a receber um subsídio por aluno (num total de 348 alunos) igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente; 17º O Ministério da Educação estava ainda obrigado a pagar ao Diretor Pedagógico a retribuição mensal de € 2 818,00;18º O Autor apenas conhecia o valor global que reclamou do Ministério da Educação por via do contrato de associação, desconhecendo o quantitativo que alegadamente se destinava ao pagamento de salários, contribuições para a Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações, etc., pelo que só após a fixação do montante a apor em sede de aditamento e apenas após o último pagamento é que esteve em condições de acertar o número de horas com os docentes;19º O Autor acertou contas com a psicóloga S. em Setembro de 2005, bem como entregou as competentes verbas à Segurança Social; 20º Não recebeu qualquer verba que não tenha aplicado em relação ao cumprimento do contrato de associação 2004/2005, sendo ainda credora do Ministério da Educação;21º Não está legalmente obrigada a entregar qualquer conta de gestão à DREC dado que, enquanto sociedade comercial por quotas apenas estava obrigada a cumprir o Plano Oficial de Contabilidade, mas tal incumprimento, se o fosse, é de âmbito contratual e não disciplinar.
1.2.Regularmente citado, o Réu contestou defendendo-se por impugnação, alegando, em suma, que não ocorre falta de competência do Secretário de Estado quer para decidir, quer para instaurar o procedimento disciplinar, seja porque o despacho de delegação de competências mencionado no parecer exarado na Informação n.º 10/AO/DRC/-IGE/2009 — Despacho n.º 17 313/2007, de 20/04/2007, da Senhora Ministra da Educação — expressamente delega «A competência que me é atribuída pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 99.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro (regulamentado pela Portaria n.º 207/98, de 28 de Março), em matéria de ação disciplinar», seja porque a competência da DREC não é exclusiva, podendo ser exercida, nos termos gerais, como competência simultânea, pelo superior hierárquico que é o Secretário de Estado Adjunto e da Educação.
O despacho impugnado tem a data de 15/07/2009, contrariamente ao que alega o Autor e encontra-se fundamentado, porque recaiu sobre um parecer fundamentado de facto e de direito, que remete para o Relatório Final (cfr. Informação n.º 10/AO/DRC/-IGE/2009) que contém a explicitação clara e suficiente das razões de facto e de direito da proposta acolhida.
Não tem razão o Autor ao alegar a nulidade da decisão por a notificação da decisão condenatória não ter respeitado o exigido pelas alíneas c) e d) do n.º 1 e nºs 2 e 3 do artigo 374.º do CPP. Mesmo que a notificação fosse deficiente ou irregular, tal irregularidade não interferiria com a legalidade do acto, como é jurisprudência pacífica.
Aliás, foi entregue à Arguida cópia da Informação n.º 10/AO/DRC/-IGE/2009, de 25/03/2009, que contém os factos dados como provados.
Quanto à alegada prescrição do procedimento: estabelece o n.º 2 do artigo 4.º da citada Lei n.º 58/2008, que os prazos de prescrição do procedimento disciplinar se contam a partir da data da entrada em vigor do Estatuto, pelo que, tendo o mesmo entrado em vigor no dia 1 de Janeiro de 2009 (nos termos do artigo 7.º da mesma Lei, conjugado com o artigo 23.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro), a referida prescrição só ocorreria em Junho de 2010.
No que se reporta à alegada inconstitucionalidade material do regime sancionatório (artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21/11 e a Portaria n.º 207/98, de 28/3), até à eventual declaração de inconstitucionalidade, a Administração tem o dever de cumprir escrupulosamente a legislação em vigor, no respeito pelo princípio da legalidade.
Aliás, o Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro, foi emitido ao abrigo e em cumprimento do disposto no artigo 17.º da Lei n.º 9/79, de 19 de Março (Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo) e «densificou suficientemente as soluções em matéria de sanções, sem transferir para regulamento nenhuma opção relevante quanto às soluções a especificar, pelo que não se tornou materialmente inconstitucional face à redação do artigo 115.º n.º 5 da Constituição introduzida na revisão de 1982 (hoje n.º 5 do artigo 112.º). Acresce que a Portaria n.º 207/98 não definiu em termos inovatórios qualquer «regime geral de punição das infrações disciplinares», pois esse mesmo regime já constava do referido Decreto-Lei e do Estatuto Disciplinar, para o qual remete, a título subsidiário (n.º 12.º) e «confina-se ao território próprio do regulamento e as respetivas normas não sofrem de inconstitucionalidade orgânico-formal, nem de ilegalidade» (cfr. Acórdão do STA 020/03, de 12/01/2005).
Relativamente à alegada violação dos princípios da legalidade e da tipicidade das sanções disciplinares não tem razão o Autor.
Pelo contrato de associação o Autor beneficia de apoio financeiro em função do interesse público e por isso a Administração goza de uma prerrogativa de autoridade própria que se reconduz à tutela inspetiva do Estado, nos termos do artigo 58.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro) e n.º 2 do artigo 2.º, alínea f) do artigo 4º e n.º 5 do artigo 12º, todos do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo (Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro), no exercício da qual pode o membro do Governo competente, verificada a entrega indevida de dinheiros públicos à Autora, obrigar à sua reposição. O que está em causa na ordem de reposição do indevidamente recebido não é uma controvérsia sobre a validade do contrato ou a interpretação de cláusulas contratuais, mas a reposição do indevidamente prestado em dinheiros públicos.
Esta responsabilidade do Autor é efetivada em procedimento disciplinar, com aplicação subsidiária do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, às situações não previstas na citada Portaria, de que pode resultar a aplicação de uma sanção, provadas que estejam as infrações aqui previstas. Assim, no exercício da sua ação fiscalizadora do ensino particular (tutela inspetiva) o Estado sancionou uma entidade titular de escola particular, em processo disciplinar, pela prática das condutas que caracteriza como infrações disciplinares, no presente caso, a alínea g) do nº 3 da citada Portaria nº 207/98 e, na sequência disso, exige, em nome da realização do interesse público, a reposição da quantia devida ao Estado (auto tutela executiva).
Da análise dos autos resulta que foi dado cumprimento integral a todas as normas que consubstanciam as garantias do arguido, tendo inclusive sido prorrogado o prazo inicialmente previsto para apresentação da sua defesa escrita.
Quer a nota de culpa quer o ato administrativo sancionatório foram corretamente notificados ao Autor.
Não ocorre a alegada nulidade insuprível do procedimento disciplinar. Com efeito, foi em função da prova apresentada pelo próprio Autor, na fase de defesa, que foi reduzido o montante a repor e, como já se referiu, foi até permitida a prorrogação do prazo para a sua apresentação.
Não tem razão o Autor quando afirma que «...poderão utilizar os respetivos recursos como bem entende toda e qualquer sociedade comercial que presta serviços ao Estado». Na verdade, por força do contrato de associação celebrado, o Autor estava obrigada, nomeadamente, a aplicar as verbas do apoio financeiro recebido de acordo com as finalidades para que foram atribuídas, isto no cumprimento de uma obrigação contratual a que se vinculou, competindo ao Estado velar pela sua correta aplicação (alínea f) do artigo 4.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo).
O montante que consta da ordem de reposição encontra-se devidamente fundamentada nos factos dados como provados no processo disciplinar e que reproduzem fielmente a prova testemunhal e documental apresentada e constante dos mesmos autos.
O Autor estava obrigado a apresentar a conta de gestão, na qual o estabelecimento de ensino justifica as despesas efetuadas, considerando as receitas respeitantes ao apoio financeiro concedido pelo Ministério da Educação, conforme previsto no ponto 4 do Despacho n.º 256-A/ME/96, de 24 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Despacho n.º 19411/2003, de 11 de Outubro, sendo de realçar que no clausulado do contrato assinado pelo Autor e a cujo cumprimento livremente se vinculou, se refere expressamente a aplicação ao contrato do mencionado Despacho nº 256-A/ME/96.
No que concerne ao alegado vício de falta de fundamentação na concreta fixação da sanção, igualmente não assiste razão ao Autor. A multa proposta foi de 8 salários mínimos, ou seja, ficou aquém do máximo em que legalmente poderia ser graduada (já que pode ser fixada entre 2 e 20 salários mínimos nacionais), o que logo indicia ter sido efetuada ponderação das circunstâncias a ter em conta na graduação da pena, devendo ter-se em consideração que o disposto no artigo 20.º do Estatuto Disciplinar, aplicável subsidiariamente por força do n.º 12 da Portaria 207/98, face ao texto do preceito, tem de ser entendido com as necessárias adaptações.
De resto o Autor não concretizou quais as circunstâncias que não teriam sido ponderadas.
Quanto à alegada ininteligibilidade, pois sendo de € 450,00 o salário mínimo nacional, a sanção de 5 destes salários ascenderia a € 2250,00 e não a € 3600,00, a multa proposta quer no Relatório Final, quer na Informação n.º 10/AO/DRC-IGE/2009, de 25.03.2009, onde foi exarado o despacho objeto de impugnação, e que mereceu a concordância do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Educação, era graduada em oito salários mínimos nacionais, a que corresponde o montante de € 3.600,00. A menção de cinco salários é um lapso manifesto, entretanto retificado, nos termos previstos no artigo 148.º do CPA, conforme doc. 1.
Conclui pela improcedência da ação.
1.3. O TAF de Coimbra indeferiu um requerimento de ampliação do pedido, proferiu despacho saneador, no qual julgou nada haver que obstasse ao conhecimento do mérito da causa, fixou o valor da ação em 58 323,46 €, correspondente à soma da quantia a repor e da multa, e decidiu não haver matéria controvertida relevante para a apreciação da causa, pelo que foram as partes notificadas para apresentarem as respetivas alegações finais escritas, o que apenas o Réu veio fazer.
1.4.Em 04.09.2014, o TAF de Coimbra proferiu sentença, que julgou a presente ação parcialmente procedente, constando a mesma do seguinte segmento decisório:
«Por tudo o exposto:
- Declara-se nulo o contrato de associação celebrado entre o Autor e o Réu para o ano de 2004/5, incluindo a respectiva adenda.
- Julga-se a acção procedente na parte em que se pedia a anulação do acto impugnado (alínea a) da enunciação do pedido) e a condenação da Administração a praticar um acto que exima o autor do pagamento de qualquer multa relativamente ao contrato de associação 2004/5, embora sem se condenar o Réu na prática de qualquer acto administrativo, pois o peticionado já resulta desta decisão, sem necessidade de qualquer acto administrativo;
- Julga-se a acção, no mais, improcedente.
Custas por Autor e Réu na proporção de 50% para cada um: artigo 527º do CPC e 6º do RCP.»* 1.5. Inconformado com esta decisão, o Réu interpôs o presente recurso de apelação, pedindo que a decisão recorrida seja revogada.
Concluiu as suas alegações da seguinte forma:
«A) A Administração tem, por força da lei, poderes de autoridade para celebrar contratos “na prossecução das suas atribuições”, como o que está em causa nesta ação [contrato de associação], não dependendo de qualquer concretização por via regulamentar prévia esse mesmo poder, nos termos do disposto dos arts. 179º; 180, a); 185º, 3 do CPA; e dos arts. 12º; 14º e 15º, todos do DL n.º 553/80, de 21.11, em vigor à data da prática dos factos, pelo que o aliás douto acórdão recorrido não podia dar como provado que o art.º 15º do DL n.º 553/80, de 21-11, não podia servir de suporte a esse contrato, por falta de densificação por via regulamentar, na definição do “custo de manutenção” por aluno;
1) Ao ter, assim, decidido pela nulidade do contrato, incorreu o aliás douto acórdão recorrido em erro de interpretação e aplicação das normas dos arts. 179º; 180, a); 185º, 3 do CPA; e dos arts. 12º; 14º e 15º, todos do DL n.º 553/80, de 21.11, em vigor à data da prática dos factos, pelo que deve ser revogado;
B) O ato em crise nesta ação é o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, de 15.7.2009, que mandou repor certa quantia considerada, em ação de fiscalização à execução do contrato, corresponder a parte deficientemente executada, foi exercido no âmbito de um poder que a Administração tinha ao abrigo do art.º 180º, a) do CPA, e não constitui uma prestação contratual, não se pode confundir com ela, antes sai “fora” do contrato, sendo um exercitar de poderes de autoridade, destacável desse contrato, pelo que o aliás douto acórdão aqui recorrido, ao anulá-lo, com fundamento na nulidade do contrato – e, portanto, não lhe assacando vícios próprios -, confunde contrato com ato, cometendo manifesto erro de interpretação e aplicação das normas dos art.º 180º, a) e 185º, ambos do CPA, em vigor na data da prática dos factos e, por isso, deve ser revogado;
C) O vício assacado pelo acórdão aqui recorrido ao contrato, a haver – o que não se concede – sempre geraria a sua anulabilidade e não a sua nulidade, como se decidiu, pois fundamentou-se em inconstitucionalidade e ilegalidade de normas que consubstanciaram cláusulas contratuais, vício a que não corresponde a imputada nulidade, pelo que ao decidir como decidiu, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação dos art.ºs 133º e 135º, ambos do CPA;
D) Erra também o aliás douto acórdão aqui recorrido, ao considerar que não se podia saber o valor económico da prestação que o A. fez; e se o valor da prestação efetuada pelo contraente público foi superior, para exigir validamente a reposição, visto não estar regulamentado “o custo de manutenção por aluno” objeto do contrato, constante do art.º 15º do DL n.º 553/80, de 21.11, por a isso não ter procedido o Despacho n.º 256-A/96, de 11.1.1997, na versão do Despacho n.º 19411/2003, de 11.1, em vigor à data da prática dos factos, quando esse cálculo resulta do art.º 3º deste despacho, e da aplicação que destes normativos legais fez o contrato, que, aliás, se baseia nos mapas fornecidos pelo próprio A. e o respetivo acerto, após fiscalização, e onde se baseou o ato de reposição efetuada em relação a cada item, pelo que
1)Ao assim decidir pela ilegalidade e inconstitucionalidade dos Despacho n.º 256-A/ME/96decidir, o acórdão aqui recorrido incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas dos arts. 14º, 15º e 16º do DL n.º 533/80, de 21.11 e do art.º 3º do Despacho n.º 256- A/ME/96, de 19.12, na redação do Despacho n.º 19411/2003, de 11.10, em vigor à data dos factos, pelo que deve ser revogado.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, fazendo-se assim JUSTIÇA!»* 1.6.O Autor contra-alegou e requereu a AMPLIAÇÃO DO OBJETO do recurso, formulando as seguintes conclusões:
«1) O ato de reposição de verbas não é um ato administrativo destacável e por isso bem andou o tribunal "a quo" ao anulá-lo.
2) Quanto à ampliação do objeto do recurso: o tribunal "a quo" devia ter considerado provados, por falta de impugnação, os factos alegados em 59°, 61°, 63° (com remissão para o documento n° 3 junto com a p.i.), 68°, 70°, 71°, 72°, 73°, 74°, 75°, 76°, 770, 78°, 80°, 81°, 82°, 83°, 84°, 85°, 86°, 87°, 88°, 89°, 90°, 91°, 92°, 93°, 94° e 95°, todos da petição inicial ou pelo menos tê-los considerado controvertidos e ordenado a produção de prova.
3) O regime de financiamento previsto no Despacho ME n° 256-A/ME/96, de 11/12, na redação introduzida pelo Despacho ME 19411/2003, de 24/9, não viola o disposto no artigo 15° do DL n° 553/80, de 21/11, e por isso não viola as normas que regem a hierarquia das fontes dos atos normativos;
4) Não viola porque os citados despachos foram proferidos por quem tinha competência legal e no cumprimento do n° 2 do artigo 15° do DL n° 553/80, de 21/11 (foi proferido por S. Exa. o Ministro da Educação, com prévia audição do conselho consultivo do ensino particular e cooperativo), e cumpriam os princípios de precedência de lei, o dever de citação da lei habilitante, e os princípios constitucionais de financiamento (o da garantia da suficiência de meios financeiros e o da diferenciação de custos, por ano letivo);
5) Uma vez que o fator preponderante para fixar o custo do aluno é o custo do pessoal docente afeto ao contrato de associação; variável esta absolutamente considerada no citado regime de financiamento, na exata medida em que até as verbas referentes às despesas de funcionamento e de pessoal não docente não afeto à cantina estavam indexadas à massa salarial e encargos com o pessoal docente, tudo por ano letivo.
6) O contrato de associação 2004/2005, e respetiva adenda, não é nulo, uma vez que, para além do que ficou dito no que tange ao cumprimento dos referidos princípios, o objeto do mesmo foi integralmente cumprido por parte da recorrida, uma vez que ministrou o ensino aos alunos abrangidos pelo contrato de associação nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público, pelo que o seu objeto não é impossível, desde logo em função dos direitos adquiridos e das expectativas criadas pelo próprio recorrente.
7) Por outro lado, o tribunal "a quo" não sopesou a possibilidade de redução ou conversão de todos os contratos administrativos, mesmo no caso de serem nulos (total ou parcialmente);
8) Ainda assim, jamais estaríamos perante uma invalidade total do contrato, mas quanto muito, devia circunscrever-se à cláusula que fixa a contrapartida financeira devida à contraente privada (invalidade parcial), pois por um lado, nenhuma outra obrigação assumida pelas partes viola qualquer outra disposição legal e por outro, não consta dos factos dados por provados que as partes não concluiriam o negócio jurídico sem a parte viciada;
9) Mas mesmo que a invalidade fosse total, no que não se concede e apenas por mera hipótese académica se coloca, então mister se tornava proceder à conversão do contrato de associação;
10) O tribunal "a quo" limitou-se a declarar a nulidade total do contrato de associação e adenda com referência ao ano letivo 2004/2005, sem materializar qualquer das referidas operações (redução ou conversão) e sem ter possibilitado às partes a possibilidade de se pronunciarem em relação à solução jurídica que o tribunal, por si, decidiu trilhar;
11 ) Consubstanciando tal omissão em nulidade processual que se repercute na nulidade da própria sentença, que expressamente se argui para todos os legais e devidos efeitos. Reforçando ainda a referida realidade a impossibilidade de o tribunal "a quo" declarar a nulidade total do contrato, dado que a ação foi instaurada em momento temporal posterior ao "terminus" do ano letivo 2004/2005.
12) Sem prejuízo do supra referido a propósito da aplicabilidade do despacho n° 256-A/ME/96, na redação introduzida pelo Despacho ME n° 19411/2003 e sem embargo de a recorrida entender que a exigência do n° 2 do artigo 15° do DL n° 553/80, de 21/11 não consubstanciar a exigência de um regulamento complementar, devia o tribunal "a quo", em qualquer circunstância, ter condenado o recorrente ao pagamento da quantia peticionada a título subsidiário, por aplicação direta do n° 1 do artigo 15° do DL n° 553/80, de 21/11, ainda que a liquidar em sede de execução de sentença;
13) A decisão "sub judice" violou todos os normativos apontados, nomeadamente os artigos 14° a 16° do DL n° 553/80, de 21/11, o despacho n° 256- A/ME/96, na redação introduzida pela Despacho ME n° 19411/2003;
14) Pois devia ter julgado (integralmente) procedentes os pedidos formulados nas alíneas b), c) e d) da p.i.
Face ao exposto e por tudo o mais que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser negado provimento ao recurso, ou quando assim se não entenda, deve ser decidida e julgada procedente a ampliação do objeto recurso, com todas as consequências legais.»* 1.7.O Réu contra-alegou no âmbito da ampliação do objeto de recurso apresentado pelo autor, mas não formulou conclusões.* 1.8.O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n. º1 do CPTA, emitiu parecer, pronunciando-se contra a improcedência do recurso principal e pela confirmação da decisão recorrida.* 1.9. Prescindindo-se dos vistos legais mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.** II.DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado em função do teor das conclusões do Recorrente, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso –cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e artigos 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do NCPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA – e, por força do regime do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem no âmbito dos recursos de apelação não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Nos presentes autos, as questões que a este tribunal cumpre ajuizar, cifram-se em saber:
A- No Recurso Principal Interposto pelo Ministério da Educação:
- se a decisão recorrida padece de erro de julgamento por ter considerado:
(i)nulo o contrato de associação celebrado entre a Autora e o Ministério da Educação, e, nulo, em consequência, o despacho de 15.07.2009, o que passa por saber se o despacho n.º 256-NME/96, na redação conferida pelo despacho n° 19411/2003, de 11/01 cumpre o regime substantivo e formal fixado pelas normas de hierarquia superior;
(ii) o ato de reposição e verbas como não destacavel relativamente ao contrato de associação.
B- Na Ampliação do Objeto de Recurso apresentado pelo autor:
- se a decisão recorrida enferma de:
(i) nulidade decorrente da nulidade processual por violação do princípio do contraditório;
(ii) erro de julgamento sobre a matéria de facto;
(iii) erro de julgamento na subsunção jurídica por:
-ter julgado nulo o contrato de associação;
-ter julgado não ser diretamente aplicável a disciplina do art.º 15 do DL n.º 533/80 e não ter procedido á redução ou á conversão do contrato de associação;
- não ter julgado integralmente procedentes os pedidos formulados sob as alíneas b), c) e d) do pedido deduzido na p.i..**
III.FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
O Tribunal que emanou a decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:
«1º
O Autor é uma sociedade comercial por quotas que se dedica, além do mais, às criação, gestão e administração de Estabelecimentos de Educação e Ensino Particular, conforme se alcança da fotocópia da Certidão da Conservatória do Registo Comercial que se junta e se dá por reproduzida para todos os efeitos legais (doc. 1).
2º
No âmbito da actividade exercida, o Autor é titular do Alvará e titular da autorização definitiva relativos ao estabelecimento de ensino denominado por Escola P., em (...).
3º
A Escola P. é um estabelecimento de ensino privado enquadrado no sistema nacional de educação no qual é ministrado o ensino básico gratuito dos 1º, 2º e 3º ciclos nos termos do nº 2 do artigo 3º da Lei nº 9/79 e dos nºs 1 e 2 do artigo 8º Decreto-Lei nº 553/80, de 21/11 (Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo).
4º
Relativamente a esta escola e ao ano lectivo de 2004/5 foram celebrados entre Autor e Réu, no dia 19 de Janeiro de 2005, o contrato de associação nº 18/2005, cuja cópia a fs.57 e sgs do PA aqui se dá por reproduzida, e, no dia 13 de Setembro de 2005, o aditamento ao mesmo contrato, cuja cópia a fs. 60 e sgs do PA aqui se dá como reproduzida.
5º
Por despacho de 13/3/2007 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Educação foi instaurado um processo disciplinar ao ora autor, processo que correu termos na Inspecção-Geral da Educação — Delegação Regional do Centro sob o nº 10.07/00069/RC/07.
6º
Em 7 de Julho de 2008 foi proferida, nesse processo, a nota de culpa cujo teor, de fs. 487 a 498 do PA aqui se dá por reproduzido.
7º
No dia seguinte foi o Autor notificado de todo o teor da nota de culpa, na pessoa do seu representante legal, a quem foi entregue cópia integral da mesma, bem como para apresentar defesa em 20 dias.
8º
Nesse mesmo dia o Autor requereu a prorrogação, até ao limite de sessenta dias, do prazo para apresentação da defesa, tendo obtido uma prorrogação por vinte dias.
9º
Em data ignorada compreendida no prazo concedido o Autor entregou a sua defesa, com 4 documentos, cujos teores a fs. 512 e sgs do PA aqui se dá por reproduzidos.
10º
Sobre as diligências de prova requeridas na defesa da aqui Autora versou o despacho de fs. 530 e sgs do PA, que aqui se dá por reproduzido.
11º
Em 15 de Janeiro de 2009 foi proferido o relatório final cujo teor a fs. 1047 a 1086 do PA aqui se dá por reproduzido, o qual terminava com a seguinte proposta:
IX - PROPOSTA
1. Em face da prova produzida e das conclusões que antecedem, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 54º, do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, proponho que:
1.1. Nos termos dos artigos 1º, alínea b) e 3º, da Portaria n.º 207/98, de 28 de Março, à entidade titular da Escola P. seja aplicada a pena de multa graduada em oito salários mínimos nacionais.
2. À mesma entidade, seja exigida a devolução aos cofres do Estado da importância em que este ficou lesado, ou seja 56.073,46 C (cinquenta e seis mil, setenta e três euros e quarenta e seis cêntimos).
2.1. A aplicação da pena proposta é da competência da Excelentíssima Ministra da Educação, nos termos do artigo 1º, da Portaria n.º 207/98, de 28 de Março.
2.2. O processo seja remetido a Sua Excelência a Senhora Ministra da Educação.
12º
Sobre este relatório recaiu a informação nº 10/AO/DRC-IGE/2009, de 25/3/2009, da autoria de uma senhora inspectora superior principal, informação cujo teor integra o doc. Nº 2 da PI e aqui se dá como reproduzida.
13º
No rosto dessa informação exarou S. Exa o Secretário de Estado Adjunto da Educação, datado de 15/7/2009, o despacho cujo teor aqui se dá por reproduzido, destacando o seguinte:
"Concordo.
Aplico à arguida (...) a pena de multa graduada em 5 salários mínimos nacionais no montante de 3 600,00 E, nos termos e com os fundamentos propostos".
Determino que a arguida proceda à reposição nos cofres do Estado, das verbas com que o lesou, no total de 56.073.46 e, nos termos e com os fundamentos propostos."
14º
No dia 18/9/2009, o ora Autor foi notificado do sobredito despacho, com cópia do mesmo e da informação sobre que fora exarado. Doc. 2 da PI.»**
III. B. DO DIREITO
B.1.DO RECURSO PRINCIPAL INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO.
1.1.O Ministério da Educação não se conforma com o acórdão proferido pelo TAF de Coimbra que julgou parcialmente procedente a ação administrativa especial intentada pelo C., julgando procedente o pedido formulado sob a alínea a) e improcedentes os demais pedidos formulados sob as alíneas b), c) e d) do pedido, imputando-lhe erro de julgamento na subsunção jurídica por ter julgado nulo o contrato de associação celebrado com o autor e improcedente a reposição da quantia que foi determinada ao autor que devolvesse ao Ministério da Educação.
1.2.O pedido que a decisão recorrida julgou procedente refere-se à impugnação do ato administrativo prolatado pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Educação por via do qual aplicou à autora uma pena de multa de 5 salários mínimos nacionais no montante de € 3.600,00 e que determinou a reposição de €56.073,46,com fundamento na invalidade das normas contidas no artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, «que fixaram sem a densidade que, ratione materia, seria constitucionalmente exigida ao regime sancionátorio aplicável às escolas privadas», secundando decisão proferida pelo Tribunal Constitucional no Ac. n.º 398/2008 sobre a ilegalidade do direito sancionatório fixado pelo referido artigo 99.º do Decreto-Lei n.º 553/80.
Esta decisão transitou em julgado, uma vez que ambas as partes se conformaram com a mesma, dela não tendo interposto recurso.
1.3. No que concerne à ordem de reposição da quantia de € 56.073,46 o tribunal a quo, precisando que a mesma não configurava uma sanção, situação em que estaria inquinada da mesma falta de fundamento que atingia a sanção disciplinar mas que se tratava «antes de repetir o que se entende indevidamente prestado», pelo que « a exigência de devolução não carece de procedimento disciplinar ou sancionatório algum para ter o necessário fundamento legal», acabou por julgar não ser devida a reposição da dita quantia, atenta a nulidade do contrato de associação dado como fonte da obrigação de repor a quantia imposta pelo ato impugnado, decidindo a este respeito que «a ação terá de proceder também na parte em que se impugna a ordem de reposiçao das quantias dadas como indevidamente pagas ao Autor enquanto execuçao do contrato de associação para 2004/5».
1.3. Complementarmente, considerou não ser diretamente aplicável e, portanto, que não pode ser fonte do contrato, a norma do art.º 15º do DL n.º 553/80, por ser uma norma que necessita de mediação de um regulamento (regulamento complementar) e os regulamentos em questão – os despachos citados- não complementaram o disposto naquela norma citada, «sem o qual a norma é logicamente insuscetível de aplicação concreta, ao menos no desígnio do legislador» e «é legalmente impossível suprir as cláusulas ilegais, porque baseadas nos sobreditos despachos, do contrato de associação sub judice, na parte relativa à contraprestação do Estado, mediante recurso a uma aplicação direta, mais ou menos “experimental”, do critério material do n.º 1 do artigo 15º do DL n.º 553/80».
1.4. Julgou ainda não ser viável a validação do despacho do Secretário de Estado, que ordenou a reposição da quantia a que o Ministério da Educação se achava e acha com direito, por aplicação do critério da «vontade das partes», já que enquanto a lei (o art.º 15º do cit.º DL n.º 553/80) não for regulamentada, a mesma é inaplicável, conforme decorre do princípio da legalidade, que afasta o princípio da consensualidade dos contratos e da autonomia das partes.
1.5.Precise-se que o Ministério da Educação apenas recorreu da decisão neste segmento, ou seja, na parte em que a decisão recorrida considerou nulo o contrato de associação e adenda referente ao ano letivo 2004/2005 e na parte em que foi decidida a improcedencia da ordem de reposição de € 56 073,46 (cinquenta e seis mil setenta e três ouros e quarenta e seis cêntimos), pelo que, considerando que são as conclusões de recurso que delimitam o seu objeto e que o Tribunal ad quem apenas pode conhecer das questões postas pelos recorrentes, não está em discussão a questão da anulação do ato sancionatório e de pagamento de multa, que transitou em julgado e que, relembre-se, o Tribunal a quo, julgou procedente, por força da reconhecida inconstitucionalidade do regime disciplinar sancionatório previsto no decreto-lei n° 553/80, de 21/11 e na portaria n° 207/98, 28/3, secundando o Tribunal Constitucional.* B.2.Do Erro de Julgamento da decisão recorrida por ter considerado nulo o contrato de associação celebrado entre a Autora e o Ministério da Educação, e, nulo, em consequência, o despacho de 15.07.2009.
2.1.O Apelante, nas conclusões A) a C) do presente recurso, sublinha que a Administração tem, por força da lei, poderes de autoridade para celebrar contratos “na prossecução das suas atribuições”, como o que está em causa nesta ação (contrato de associação), não dependendo esse mesmo poder de qualquer concretização por via regulamentar prévia, nos termos do disposto dos arts. 179º; 180, a); 185º, 3 do CPA; e dos arts. 12º; 14º e 15º, todos do DL n.º 553/80, de 21.11, em vigor à data da prática dos factos.
Como tal, entende que o acórdão recorrido não podia dar como certo que o art.º 15º do DL n.º 553/80, de 21-11, não era idóneo a servir de suporte a esse contrato, por falta de densificação por via regulamentar da definição do “custo de manutenção” por aluno, pelo que, ao ter decidido pela nulidade do contrato, incorreu em erro de interpretação e aplicação das normas dos arts. 179º; 180, a); 185º, 3 do CPA; e dos arts. 12º; 14º e 15º, todos do DL n.º 553/80, de 21.11, em vigor à data da prática dos factos, pelo que deve ser revogado.
Ademais, defende que o ato de reposição foi exercido no âmbito de um poder que a Administração tinha ao abrigo do art.º 180º, a) do CPA, e não constitui uma prestação contratual, não se podendo confundir com ela, antes sai “fora” do contrato, sendo um exercitar de poderes de autoridade, destacável desse contrato, pelo que, o acórdão aqui recorrido, ao anulá-lo, com fundamento na nulidade do contrato – e, portanto, não lhe assacando vícios próprios -, confunde contrato com ato, cometendo manifesto erro de interpretação e aplicação das normas dos art.º 180º, a) e 185º, ambos do CPA, em vigor na data da prática dos factos e, por isso, deve ser revogado.
Acrescenta que o vício assacado pelo acórdão aqui recorrido ao contrato, a haver – o que não se concede – sempre geraria a sua anulabilidade e não a sua nulidade, como se decidiu, pois fundamentou-se em inconstitucionalidade e ilegalidade de normas que consubstanciaram cláusulas contratuais, vício a que não corresponde a imputada nulidade, pelo que ao decidir como decidiu, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação dos art.ºs 133º e 135º, ambos do CPA.
2.2. Em síntese, o Apelante considera que o contrato de associação 2004/5 e adenda não é nulo, por duas ordens de razão:
(i)a primeira, porque o despacho n.º 256-NME/96, na redação conferida pelo despacho n° 19411/2003, de 11/01, cumpre o regime substantivo e formal fixado pelas normas de hierarquia superior ( não viola o artigo 15.º do DL 533/80 – diploma habilitante);
(ii)a segunda, porque em última instância, a consequência jurídica a extrair seria somente a da anulabilidade e não a da nulidade.
Ademais, considera que independentemente da nulidade do contrato de associação, o ato de reposição de verbas é um ato administrativo destacável, pelo que os vícios que eventualmente afetem o contrato não determinarão consequências naquele ato administrativo, pugnando pela sua validade e pela condenação do autor a repor a quantia cuja devolução foi determinada por esse ato.
Em face do enunciado, impõe-se decidir se o Tribunal a quo julgou incorretamente ao considerar nulo o contrato de associeação e improcedente o pedido de reposição de verbas determinado pelo despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, de 15.7.2009, que na sequência de ação de fiscalização à execução do contrato, mandou repor a dita quantia, com fundamento em corresponder a parte deficientemente executada do contrato de associação.
Vejamos, uma a uma, as questões colocadas.
2.3. Da questão de saber se o despacho n.º 256-NME/96, na redação conferida pelo despacho n° 19411/2003, de 11/01 cumpre o regime substantivo e formal fixado pelas normas de hierarquia superior.
Referindo-se ás versões do despacho em causa, pode ler-se na decisão recorrida que «Confrontados estes dipomas normativos é impossível não se deparar o aplicador do direito com uma perplexidade, a montante dos argumentos de direito esgrimidos pelas partes. Consiste esta em que nenhuma das versões do despacho acima citado como supostamente aplicável determinação da contrapartida a pagar pelo Estado como sua prestação no contrato de associação tem alguma coisa a ver com a determinação de um valor, por aluno abrangido pelo contrato de associação, igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.
Sucede, contudo, que o acima citado artigo 15.º, nº1 impõe inequivocamente como critério material do valor do subsídio a atribuir à escola associada, exactamente o valor, por aluno abrangido pelo contrato de associação, correspondente ao custo por aluno da escola pública de nível e grau equivalente. E o n.º 2, ao dispor que o “subsidio” referido no número anterior será fixado anualmente pelo Ministro da Educação, não só confere a este órgão de topo da Admnistração uma habilitação para reglamentar a sua execução, como lhe comete o encargo de o fazer em respeito pelo materialmente ali preconizado.
Portanto, para cumprirem com a lei habilitante e que deviam complementar, quer o regulamento de 1996 quer o de 2003 deviam antes de mais fixar um valor a pagar por aluno, valor que deveria ser igual ao que, fundamentadamene, fosse considerado o do custo previsto por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.
Mais: segundo o nº 2 do referido artigo, aquele subsídio devia ser fixado pelo Ministro da Educação anualmente, isto é, ano a ano, e por nível e grau de escola.
Nada disso ocorre com os despachos supra citados. Pelo contrário, o que se determina é o pagamento por despesas globais efetuadas e comunicadas na execçã concreta do contrato de associação e por percenagem global dessas despesas globais, para mais variando consoante a qualidade e a quantidade de equipamento didático, as qualificações dos docentes, a quantidade de iniciativas de formação profissional para docentes e não docentes, etc…
Enfim, lidas as normas regulamentares acima transcritas, somos obrigados a concluir que as mesmas, em lugar de densificarem a norma legal que deviam complementar, que é o artigo 15.º do DL n.º 553/80, ignoram-na “soberanamnete”.
Ora, por muito que se possa compreender ou justificar de jure condendo, a ereção, como critério de determinação da prestação do Estado, destes fators materiais, atinentes á prestação de execução de cada contrato por parte de cada estabelecimeto de ensino particular ou cooperativo, o certo é que eles nada têm a ver com o reconzado no artigo 15º nº1 do DL nº 553/80 antes rsuta em algo forçosamente diverso. E o ato normativo de gizar os factores do cálculo do valor- do final como do previsional- a entregar a cada escola também nada tem a ver com o disposto pelo nº 2 do mesmo artigo 15º, antes resulta em alg forçosamente diverso.
Quando dispuserem em senido desconforme com a Lei em geral, que sempre devem respeitar, ou com a Lei que em especial devam executar, os regulamentos da Administração são não só ilegais como também inconstitucionais por violarem a hierarquia das fontes dos atos normativos. Por isso não devem ser aplcadas em caso concreto algum por tribunal algum.
Quanto aos Tribunais Administrativos, dispõe expressamnete o ETAF, no seu artigo 1º n.º 2, que “ nos feitos submetidos a julgamento, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal não podem aplicar normas que infrinjam o diposto na Constituição”.
A constação desta ilegalidade e das suas sobreditas consequências não tem, portanto, de decorrer de uma ação especial de impugnação de normas administrativas.
Fica, assim, assente que os despachos acima transcritos não se aplicam ao contrato de associação e respetivo aditamento, com fundamento nos quais é ordenada, pelo acto impugnado, a devolução da quantia de 56.073,46€».
2.4.Resulta da decisão recorrida que esta considerou que o contrato de associação celebrado entre a autora e o réu é nulo, porquanto os regulamentos constantes dos Despachos números 256-A/ME/96, de 11.12, publicado no DR, II, 9, de 11.1.1997 e aquele que o alterou – o Despacho n.º 19411/2003, de 24.9, in DR, II, 236, de 11.10.2013 – não podiam ser aplicados ao contrato de associação em causa, por «não densificaram a norma que deviam complementar», ou seja, a norma do art.º 15º, 1 e 2 do DL n.º 553/80, de 21.11.
Esse entendimento tem na base a consideração pelo Tribunal de 1.ª instância de que o Ministério da Educação não fixou um valor a pagar por aluno, que deveria ser igual ao que, fundamentadamente, fosse considerado como custo previsto por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente, razão pela qual esses regulamentos são (i) Ilegais e (ii) Inconstitucionais (violam a hierarquia das fontes de direito).
Será assim? Será que o despacho n° 256-A/ME/96 (publicado no DR - ll Série, n° 9, de 11/1/1997), na redação introduzida pelo despacho do Senhor Ministro da Educação n° 19411/2003, não cumpre as imposições constitucionais de precedência da lei habilitante, violando o Decreto-lei n° 553/80, de 21/11, na redação aplicável?
Sobre esta questão, já por diversas vezes os tribunais superiores desta jurisdição foram chamados a pronunciar-se, existindo um significativo número de decisões cuja jurisprudência diverge claramente do entendimento que foi adotado pelo Tribunal de 1.ª instância na decisão recorrida, quanto à legalidade do referido Despacho que regulamenta o artigo 15.º do DL n.º 533/80.
É o caso do Acórdão de 21 de março de 2006, do Pleno da 1ª Secção, do STA, proferido no processo 020/03, em que esta questão foi tratada nos seguintes termos:
«(…)
Quanto à inconstitucionalidade do Despacho 256/A/ME/96, a questão também foi já apreciada neste Supremo Tribunal, em termos exaustivos, como se pode ver, por exemplo no Acórdão de 11-5-2005, proferido no recurso, 02004/02:
“Relativamente à inconstitucionalidade do Despacho 256/A/ME/96, de 11 de Dezembro, a questão é colocada noutros termos. A recorrente considera que tal despacho é “frontalmente inconstitucional” na medida em que desfigura os contratos de associação, fugindo à indicação do valor da contrapartida prevista na Lei Habilitante: “custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas equivalentes”, referido no art. 15º, n.º 1 do Dec Lei 535/80.
Nos termos do contrato ficou claramente estipulado: “Da celebração do presente contrato resultam para o segundo outorgante obrigações para com o Ministério da Educação de acordo com o Dec. Lei n.º 141 de 26/4/1997 e do Despacho n.º 256/A/ME/96 de dezanove de Dezembro, cumprirá junto do Director Regional de Educação e Centro” (cfr. fls. 25 do apenso).
Ao celebrar o contrato a recorrente sabia quais os critérios da Administração aplicáveis, e que vinham definidos no referido Despacho Normativo, designadamente, (quanto aos meios financeiros):“a) pagamento integral dos encargos com os vencimentos do pessoal docente, nos termos do contrato colectivo de trabalho e respectivos encargos sociais;
b) atribuição de um salário ao director pedagógico, pago pelo nível mais elevado praticado no grupo de docentes a que respeita a al. a), igual a trinta e três ou vinte e duas horas semanais, consoante o número de alunos seja, respectivamente, superior ou inferior a 500;
c) bonificação de oito/horas/semana/turma, equiparadas a horas lectivas para o desempenho das funções pedagógicas de subdirector, assessores da direcção, directores de ciclo, directores de turma, delegados de disciplina, responsáveis bibliotecas, laboratórios e instalações, ou outras semelhantes, devidamente conformadas e justificadas em conformidade com o projecto científico de cada escola (….)”.
Portanto, o acordo da recorrente e a referência especialmente feita no contrato ao regime do referido Despacho 256/A/ME/96 implicam a concordância da recorrente com os termos em que a Administração entendia atribuir o subsídio e quais os respectivos critérios, quer de atribuição, quer de posterior afectação. Tal decorre claramente do estipulado na clausula 2.B),b), através da qual a Administração se obrigou a “pagar um montante global de 58.441.466$00 (cinquenta e oito milhões quatrocentos e quarenta e um mil e quatrocentos e sessenta e seis escudos) em função da frequência do estabelecimento de ensino e de acordo com os critérios superiormente fixados”.
Como se vê, o próprio texto contratual estabelecia que a obrigação de pagamento do subsídio fosse feita de acordo com o critério legalmente estabelecido. Deste modo, o critério constante do Despacho, foi assumido no contrato e com ele concordou a recorrente.
Não há violação da liberdade de ensino, na medida em que a recorrente não foi obrigada a aceitar o critério para onde remetia o contrato. Poderia gerir os custos de exploração do Colégio como muito bem entendesse, não celebrando pura e simplesmente o contrato. Este aspecto é importante, uma vez que o alegado incumprimento do art. 15º, 1 do Dec. Lei 535/80, pelo Despacho (regulamento) em causa, radica essencialmente na violação da liberdade de ensino, como se verá.
Este artigo determina que “O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e aduaneiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente”. O Despacho 256/A/ME/96, de 11-1-1997 (junto ao apenso a fls. 92 e seguintes) estabelece um critério – art. 3º - que no essencial redunda no pagamento integral dos encargos com pessoal docente, pagar a um director pedagógico, a um psicólogo, pagamento ao pessoal não docente, com o pessoal da cantina. O pessoal não docente era pago por uma percentagem a calcular em função das despesas, número de professores profissionalizados e outros.
A nosso ver o método seguido pela Administração de encontrar o “custo de manutenção de cada aluno” é um método matematicamente (em termos quantitativos) possível. O custo de manutenção de cada aluno é, assim, a proporção encontrada entre o custo total considerado relevante pela Administração e cada um dos alunos em causa: dividindo o valor do subsídio, pelo número de alunos temos o “custo de manutenção de cada aluno”. Daí que o método de cálculo do subsídio encontrado no Despacho em causa esteja compreendido nos métodos racionalmente possíveis e permitidos pela lei habilitante.
A questão é mais complexa quando deixa de ser meramente quantitativa. Quando se entende – como defende a recorrente – que a lei habilitante ao referir “custo de manutenção de cada aluno” quer referir-se a um valor objetivo, válido para todas as escolas e todas as regiões do país, independentemente da afectação que o particular interessado venha a dar a essa verba. Ora este entendimento – que também cabe no leque de possibilidades de execução da norma – seria o único que salvaguardaria a liberdade de ensino, ou a autonomia das escolas particulares e dos respectivos projectos educativos.
Para refutar este entendimento é que, como acima dissemos, é relevante ter em conta que os contratos de associação não são impostos às escolas particulares. As limitações da sua autonomia e da sua liberdade não são, deste modo, administrativamente impostas, tendo antes a sua fonte nessa autonomia e liberdade, exercida através da liberdade contratual – que é uma das mais evidentes expressões da autonomia privada. Logo, o critério imposto pela Administração é possível, porque compreendido no âmbito da previsão da lei habilitante e não põe em causa autonomia das escolas, porque só é aplicado nos casos em que os interessados privados o queiram aceitar…
Daí que, a nosso ver, também não se verifique a apontada inconstitucionalidade.»
No mesmo sentido, apontam-se também os Acórdãos do STA, de 04.10.2005, proferido no processo n.º 01985/02 e de 23.01.2007, proferido no processo n.º 0300/03, em cujo sumário, deste último acórdão, pode ler-se que :
«IV- Dado que o Despacho do Ministro da Educação nº 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro de 1996, se circunscreveu ao que se estabelece no nº5 do artº 8.º da Lei 9/79, e ao que decorre do citado DL 553/80 …, o mesmo não enferma de qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade.»
2.5.Adiante-se que subscrevemos esta jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, pelo que se nos afigura que o tribunal a quo fez um julgamento errado sobre a questão.
Vejamos.
O contrato de associação é um contrato administrativo entre o Ministério da Edução e um estabelecimento de ensino particular e cooperativo, no âmbito do qual este se compromete a prestar serviços de ensino em substituição do ensino público.
No artigo 15°, n.º1 do DL n° 553/80 dispõe-se que «O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e financeiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.»
Decorre, de forma clara, do teor literal do n.° 1 do artigo 15° do DL n° 553/80 que o pagamento devido ao contraente privado pela prestação de um serviço de interesse público de educação deve ser efetuado em função do custo de manutenção e funcionamento das escolas públicas de nível e grau equivalente, por aluno.
Por outro lado, importa ter presente os critérios que são definidos para a determinação dos montantes a atribuir às escolas em regime de Contrato de Associação, pelo Despacho n.º 256-A/ME/96, de 11 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Despacho n.º19411/2003, de 18 de agosto, e que são os seguintes:
«3 - [...] 3.1 - O cálculo do apoio financeiro é realizado em função do universo de alunos abrangidos por contrato de associação e das respectivas turmas a constituir, nos termos das normas gerais em vigor, nos termos seguintes:
a) Pagamento integral dos encargos, devidamente comprovados e justificados, com os vencimentos do pessoal docente identificado como necessário para o número de turmas admissíveis de acordo com as citadas normas gerais, nos termos do contrato colectivo de trabalho em vigor de valor mais baixo, com o limite máximo do valor efectivamente pago; a estes encargos são adicionados os respectivos encargos sociais, bem como o pagamento de seguro de acidentes de trabalho, quando este existir, com o limite máximo, quanto ao seguro, de 1,5% sobre os encargos totais com as remunerações ilíquidas;
b) [...] c) [...] d) Pagamento dos encargos com o vencimento de um psicólogo escolar, quando existir, aplicando o contrato colectivo de trabalho em vigor ou mediante o pagamento efectivo, bem como os respectivos encargos sociais e o seguro de acidentes de trabalho, nos precisos termos das condições mencionadas na alínea a);
e) [...] f) Pagamento das despesas com o pessoal afecto à cantina, quando funcione em regime de exploração directa, ou, no caso de o serviço de refeitório estar atribuído a empresa de restauração colectiva, pagamento das despesas resultantes da diferença entre o preço da refeição paga pelos alunos, nos termos legais, e o preço da refeição paga à empresa, tendo, no primeiro caso, o cálculo de encargos por base a correspondência seguinte:
Até 100 alunos - um cozinheiro;
De 101 a 300 alunos - um cozinheiro + um funcionário;
De 301 a 500 alunos - um cozinheiro + dois funcionários, crescendo de forma uniforme em termos de mais um funcionário por cada grupo adicional de 200 alunos;
g) Existindo contrato de associação para o ensino recorrente nocturno, não se consideram quaisquer despesas relativas à cantina e todas as restantes despesas devem ser, contrato a contrato, acordadas entre a direcção regional de educação respectiva e a escola particular, considerando o número de alunos e o funcionamento concreto das unidades ou blocos capitalizáveis e as despesas efectivamente feitas, devidamente comprovadas e justificadas, de acordo com critérios de racionalidade de funcionamento;
h) Nos cálculos a efectuar, para efeitos das adequadas alíneas anteriores, deve considerar-se apenas os encargos proporcionais ao número de alunos abrangidos pelo contrato de associação quando o mesmo não abranja a totalidade dos alunos da escola.
3.2 - A definição concreta da percentagem a pagar a cada escola com contrato de associação por conta das despesas de funcionamento, dentro dos limites máximo e mínimo estipulados na alínea e) do n.º 3.1, deve ter em consideração, nomeadamente, os seguintes parâmetros:
a) Razão entre o número de alunos e o número de turmas abrangidas por contrato de associação;
b) [...] c) [...] d) [...] e) [...] f) [...] g) [...] h) [...]
3.3 - O peso de cada um dos parâmetros identificados no número anterior é o que consta do anexo II ao presente despacho.
3.4 - [...] 3.5 - Para efeitos do disposto nas diversas alíneas do n.º 3.1 e com vista ao devido acompanhamento do processo, devem ser apresentadas, quando solicitado, cópias dos documentos a seguir indicados, sem prejuízo de, a todo o tempo, poder ser solicitada informação adicional:
a) Pessoal docente e outro: contratos individuais de trabalho; folhas de vencimentos confirmadas e justificadas; horário dos docentes; listagem nominativa dos descontos obrigatórios da entidade titular acompanhada das guias de pagamento; mapa de assiduidade dos funcionários; declarações de certificação do tempo de serviço dos docentes em condições de transição de nível de CCT; mapa de pessoal docente com indicação das habilitações académicas e profissionais, grupo disciplinar, tempo de serviço, número de horas semanais atribuídas devidamente discriminadas, nível de CCT; recibo do pagamento do seguro de acidentes de trabalho e listagem nominativa do pessoal abrangido;
b) Outros documentos: modelo n.º 22 IRC e anexos; certidão que comprove a inexistência de dívidas perante a segurança social, a Caixa Geral de Aposentações e a Fazenda Pública; comprovativos da realização e da participação nas acções de formação, bem como de contratação de acções de formação, quando constituir oferta própria da escola privada, previstas em plano e realizadas, com referência ao ano anterior; contrato celebrado com empresa de restauração colectiva, se existir.
6 - [...] 6.1 - Os contratos são válidos, pelo menos, para o ano lectivo em que são celebrados, podendo a renovação ocorrer, nos termos da lei e da negociação das partes.
6.2 - A contrapartida financeira relativa a cada contrato de associação é fixada nos termos seguintes:
a) No momento da assinatura do contrato é fixado um quantitativo da contrapartida financeira, de acordo com valores previsionais desse quantitativo;
b) Logo que haja condições, no decurso do ano lectivo e preferencialmente antes do final do 1.º trimestre do ano lectivo, para o apuramento definitivo da contrapartida financeira relativa ao contrato, este será objecto de aditamento, no qual constará o valor da mesma, a que se seguirá, logo no primeiro pagamento seguinte, o acerto correspondente à diferença entre os valores previsionais, entretanto pagos, e aquele montante definitivo;
c) Para além do dever de aplicar estritamente os critérios de cálculo da contrapartida financeira a que se refere a presente cláusula, a direcção regional de educação outorgante fica obrigada a, imediatamente após o apuramento dos cálculos definitivos, comunicá-los fundamentadamente ao director do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Educação, para efeitos de controlo e de obtenção, através deste, da homologação do Secretário de Estado da Administração Educativa;
d) A contrapartida financeira prevista nas alíneas a) e b) será paga em prestações mensais, calculadas, inicialmente, por referência ao valor previsional apurado e, logo que possível, ao montante definitivo a que se refere a alínea b);
e) O montante global da contrapartida financeira a prestar é objecto de correcção sempre que se verificarem, no decurso da execução do contrato, quaisquer alterações aos elementos que serviram de base ao respectivo cálculo.
6.3 - [...]"
2 - O disposto no presente despacho aplica-se aos contratos de associação relativos ao ano lectivo de 2003-2004 e seguintes».
2.6. Ora, prescrutando com rigor estes critérios que o Ministério da Educação estabeleceu para o cálculo do subsídio a atribuir a cada escola, não cremos que se possa concluir, sem mais, que com a sua fixação nos moldes decsritos se esteja perante uma violação do artigo 15.º do diploma habilitante, ou seja, perante um valor a atribuir aos estabelecimentos de ensino com contrato de associação sem qualquer correspondência, distante ou não similar ao custo por aluno da escola pública de nível e grau equivalente, que é suportado pelo Estado.
Se bem ponderarmos, percebemos que só poderíamos chegar á conclusão a que chegou o Tribunal a quo, com a certeza que é necessária para se afirmar que os critérios estabelecidos no mencionado despacho não respeitam o critério estabelecido na lei habilitante, caso soubessemos rigorosamente qual era o custo por aluno da escola pública, o que se desconhece.
Na verdade, só da comparação entre esse valor ( que se desconhece, em termos rigorosos) e o valor pago aos estabelecimentos de ensino com contrato de associação é que poderia concluir-se sobre o acerto ou desacerto dos critérios fixados no Despacho por referência ao disposto no artio 15.º do diploma habilitante. A não ser assim, a conclusão a retirar é antes da conformidade do montante calculado por referência aos referidos critérios ao que se prevê naquele normativo, considerando que os factores que influem na determinação do montante a atribuir aos estabelecimentos de ensino com contrato de associação, são os que se prefiguram como de impacto relevante na aferição do custo com a prestação de serviço de educação, seja público, ou privado.
Acresce dever ter-se em consideração que o Ministério da Educação conhece os diplomas legais que enquadram e delimitam a sua atuação e que, no caso, não ignorava a disciplina inserta no artigo 15.º do D.L. 533/80, pelo que, ao fixar os critérios que estabeleceu para determinar o montante do subsidio a atribuir a cada estabelecimento de ensino com quem viesse a celebrar um contrato de associação, teve em consideração, como não podia deixar de ser, uma vez que tem a seu cargo gerir dinheiros públicos num domínio absolutamente fulcral ao desenvolvimento do país, como é a Educação, os vários factores que influenciam o custo por aluno na escola pública.
Isso mesmo, resulta da natureza de cada um dos critérios que vêm estabelecidos no Despacho n.º 256-A/ME/96, de 11 de dezembro, com as alterações introduzidas pelo Despacho n.º19411/2003, de 18 de agosto, que traduzem as componentes essenciais que determinam o custo de funcionamento do serviço de educação, seja privado ou público.
Na verdade, se bem pensarmos, o que é que influi relevantemente nos custos de funcionamento da escola pública? Que despesas têm de ser contabilizadas e que relevam para a determinação do custo médio por aluno da escola pública?
Assaz, existem despesas incluidas nos critérios fixados no dito Despacho que não tenham correspondência ou não encontrem paralelo na escola pública?
Seguramente, que não.
As componentes de despesas a considerar em função dos critérios fixados são também aquelas que relevam para determinar o custo médio do aluno na escola pública.
Por conseguinte, diversamente do que foi entendido pelo Tribunal de 1.ª instância não subscrevemos a afirmação segundo a qual o critério estabelecido no artigo 15.º do DL 533/80 foi “soberanamente” ignorado pelo Ministério da Educação no referido despacho.
O Tribunal a quo não conhecia o custo médio por aluno na escola pública, pelo que, ignorando esse dado não podia, com a necessária segurança dar como certo que que os valores a pagar no âmbito do contrato de associação não equivalessem ao custo por aluno na escola pública. É que, conforme vimos e se reitera, os critérios dos quais depende a fixação do montante a pagar ao estabelcimento escolar com contrato de associação traduzem factores de custo, que são também os que determinam o “preço” de funcionamento da escola pública ( aliás, nem outra coisa seria admissível), como resulta das normais regras da experiência de vida.
Note-se que, como vem alegado, o factor preponderante para fixar o custo do aluno é o custo do pessoal docente afeto ao contrato de associação, variável esta absolutamente considerada no citado regime de financiamento, na exata medida em que até as verbas referentes às despesas de funcionamento e de pessoal não docente não afeto à cantina estavam indexadas à massa salarial e encargos com o pessoal docente, tudo por ano letivo.
E o custo de manutenção de cada aluno é «a proporção encontrada entre o custo total da estrutura de ensino e serviços complementares considerados relevantes em termos previsionais pela Administração e cada um dos alunos em causa. E, multiplicando o “custo de manutenção de cada aluno” pelo número de alunos teríamos o valor global estimado e pago, mas sujeito ao controlo e acerto de acordo com os preços unitários, os índices e a execução efetuada.»
Por conseguinte, o pagamento de acordo com a despesa efetivamente realizada nos vários itens do Despacho, atendendo à natureza desses itens, não conduz a que se possa afirmar sem mais que os montantes assim obtidos não correspondem a um valor, por aluno abrangido pelo contrato de associação, similar ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.
O que podemos concluir com segurança e a necessária certeza é que o Ministério da Educação fixou aqueles critérios (os critérios administrativamente fixados no Despacho n° 256-A/ME/96) tendo em vista calcular um valor, que fosse, assim, próximo/igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.
O modo como nos referidos despachos é estabelecida a determinação do montante do subsídio a pagar no âmbito dos contratos de associação celebrados entre as escolas e o Ministério da Educação, não permite a conclusão retidada pelo Tribunal a quo de que tais despachos ignoram soberanamene o disposto na lei habilitante, máxime, o artigo 15.º do D.L. 553/80.
Quer o Ministério da Educação, quer o autor, são concordantes no entendimento de que contrato de associação é valido, não questionando a constiticionalidade e a legalidade dos referidos despachos. E nesse sentido, existe abundante jurisprudência do mais alto tribunal desta jurisdição.
Nesta conformidade, impõe-se revogar a decisão recorrida na parte em que considera nulo o contrato de associação.** B.3. Do Erro de Julgamento decorrente da não consideração do ato de reposição e verbas como um ato destacavel relativamente ao contrato de associação.
3.1.Na conclusão B), o Apelante Ministério da Educação, sustenta que o despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, de 15.7.2009, que mandou repor a referida quantia que foi considerada, em ação de fiscalização à execução do contrato, por corresponder a parte deficientemente executada, foi proferido no âmbito de um poder que a Administração tinha ao abrigo do art.º 180º, a) do CPA, não constituindo uma prestação contratual, pelo que não se pode confundir com ela, antes saindo “fora” do contrato, sendo um exercitar de poderes de autoridade, destacável desse contrato.
Nessa conformidade, considera que a decisão recorrida, ao anulá-lo, com fundamento na nulidade do contrato – e, portanto, não lhe assacando vícios próprios -, confunde contrato com ato, cometendo manifesto erro de interpretação e aplicação das normas dos art.º 180º, a) e 185º, ambos do CPA, em vigor na data da prática dos factos e, por isso, deve ser revogada.
Em suma, o Apelante advoga que independentemente da nulidade do contrato de associação, o ato de reposição de verbas é um ato administrativo destacável, pelo que os vícios que afetam o contrato não atingem o ato administrativo.
O Apelado, diversamente, considera que o ato de reposição de verbas não é um ato administrativo destacável, pugnando pelo acerto da decisão recorrida neste segmento, ao anulá-lo.
Para tanto, aduz que o contrato de associação não confere poderes de autotutela ao contraente público, não sendo subsumivel na norma jurídica do art.º 180.º, al.a) do CPA, então em vigor, por se tratar de: (i) Interpretar as cláusulas contratuais referentes ao modo de aplicação das contrapartdas financeiras pagas ao Ministério da educação pela prestação de um serviço público; (ii) de contrato já cumprido e (iii) por a ordem de reposição configurar antes uma indemnização.
3.2. Nos termos do art.º 58º, n.º 2 da Lei 46/86, «o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efetivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas».
A celebração de contratos de associação foram, e ainda são, embora em muito menor dimensão em relação ao que sucedia num passado ainda não muito longínquo, um dos instrumentos por via do qual o Estado realizava a incumbência que lhe está constitucionalmente atribuída de garantir a todos a concretização do direito ao ensino, designadamente, o acesso ao ensino básico universal, obrigatório e gratuito (vide artigo 74.º da CRP).
Conforme se aponta em Acórdão deste TCAN «Neste contexto constitucional, os contratos de associação são um instrumento de realização dessa tarefa do Estado, justificando-se apenas quando e onde haja carência de escolas públicas, como expressamente se refere no artigo 14.º/1 do Decreto-Lei n.º 553/80 (salientando este aspeto, veja-se o Acórdão do STA, de 14.10.2004, P. 01841/02). Assim, o contrato de associação é um contrato administrativo entre o Ministério da Edução e um estabelecimento de ensino particular e cooperativo, no âmbito do qual este se compromete a prestar serviços de ensino em substituição do ensino público.»
Assiste ao Ministério da Educação o poder de fixar unilateralmente a contrapartida financeira que é devida ao estabelecimento de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, pela prestação de tal serviço.
Nesse sentido, prescreve o artigo 15.º, n.º2 do DL 533/80 que o referido “subsídio” será fixado anualmente pelo Ministério da Educação, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo (e, posteriormente, a Associação de Estabelecimentos de Ensino Particular e Cooperativo).
Por outro lado, como supra tivemos ensejo de verificar, os critérios através dos quais o Ministério da Educação determina unilateralmente o montante de apoio financeiro a conceder aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, no âmbito dos ensinos básico e secundário, localizados em áreas carenciadas de estabelecimentos de ensino públicos, na situação vertente, com os quais venha a celebrar contrato de associação, são os que constam e vêm definidos no Despacho do Ministro da Educação n.º 256-A/ME/96, alterado pelo Despacho n.º 19411/2003.
A determinação desse subsídio resulta, assim, de um ato regulamentar, para o qual previamente o contrato de associação remete.
Foi com base, quer no contrato de associação celebrado, que expressamente remetia para os artigos 14.°, 15.° e 16° do Decreto-Lei n°553/80, de 21.07, e para o Despacho n.º 256-A/ME/96, alterado pelo Despacho n.º 19411/2003, quer nos citados despachos, que o Ministério da Educação calculou o montante previsional entregue ao autor a título de “subsídio”, sendo esse montante o que servirá de ponto de partida para apurar o valor definitivo da contrapartida financeira, que será objeto de aditamento ao contrato de associação.
No âmbito dos contratos de associação, o valor inicialmente transferido não representa o valor definitivo da contrapartida financeira a cargo do Ministério da Educação, o qual ainda não está apurado na data da celebração do contrato, que será, assim, objeto de um aditamento ao contrato.
Deste modo, é apodítico que o montante do “ subsídio” a atribuir reveste um certo grau de incerteza o qual só será definido já em plena execução do contrato, e a resolução dessa incerteza quanto ao montante devido ao contraente particular é feita, não por acordo das partes, mas antes por decisão unilateral do Ministério da Educação, a quem incumbe, não apenas a concretização dos critérios abstratamente fixados nos referidos Despachos, como também a validação da documentação entregue pelo estabelecimento com vista à documentação dos encargos relevantes para o efeito e a verificação da veracidade dos elementos declarados.
Por isso, o apuramento definitivo da comparticipação financeira devida (denominado “valor efetivo do ano escolar”) raramente é igual ao “valor previsional” previsto para o mesmo ano escolar, sendo muitas vezes inferior, mas podendo também ser superior.
Por isso, o legislador cuidou de acautelar, no artigo 12.º, n.º5 do DL n.º 553/80, de 21.11., sob a epígrafe “ dos contratos” que as escolas que celebrem contratos de associação ficam sujeitas às inspeções administrativas e financeiras.
Decorre deste preceito legal que no âmbito do regime jurídico dos contratos de associação vigente à data dos factos em análise na situação em juízo, estavam cometidos à Administração inegáveis poderes de autoridade na fiscalização da execução dos contratos de associação.
Sobre esta questão veja-se o Acórdão do STA de 04.10.2005, proferido no recurso n.º 1985-02, confirmado por Ac. do Pleno do STA, de 04.05.2006, em cujo sumário se firmou a seguinte jurisprudência:
«I- No contrato administrativo de associação entre os serviços do Ministério da Educação e um Colégio para este prestar serviços de ensino em substituição do ensino público, a Administração tem, nos termos da alínea a) do artigo 180.º do CPA, o poder de modificar unilateralmente o conteúdo da sua prestação como contrapartida da modificação da prestação do Colégio que não realizou o serviço nos termos da estrutura de custos prevista no orçamento que serviu de base ao cálculo das importâncias entregues como preço.
II - O artigo 186.º do CPA não obsta ao exercício do poder da parte pública de alterar a sua prestação e ordenar a reposição do indevidamente pago, porque não está em causa uma controvérsia sobre a validade do contrato ou a interpretação de cláusulas contratuais, mas a decisão vinculativa de reposição do indevidamente prestado em dinheiros públicos, como modificação unilateral da prestação, dentro do objecto do contrato e decorrente da antecedente alteração das condições estabelecidas no contrato para a prestação do serviço devido à gestão da execução do contrato que foi efectuada pelo Colégio»
Deste acórdão de 04.05.2006 do STA foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, que dele decidiu não conhecer, conforme decisão sumária de 26.06.2006, proferida no processo n.º 675/06, da 2.ª Secção, mas na qual, ainda assim foram vertidas considerações pertinentes para a decisão que temos em mãos, e que passamos a transcrever:
«O primeiro argumento, segundo o qual, do regime jurídico dos contratos de associação não resulta a atribuição de um poder de definição autoritária da presente situação, não tem em conta que estão cometidos à Administração claros poderes de autoridade na fiscalização da execução dos contratos de associação. Tal resulta do art. 12º, n.º 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe “dos contratos” dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspeções administrativas e financeiras. O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58º, n.º 2 da Lei 46/86, que dispõe: “o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas”.
Parece-nos assim que o regime legal da atribuição de incentivos através de um módulo contratual, não afasta (pelo contrário consagra) uma reserva de autonomia administrativa a exercer por acto administrativo no que diz respeito à fiscalização da aplicação das verbas concedidas.
O regime legal da fiscalização dos contratos de associação tem ainda uma marca clara de reserva de autonomia administrativa ao remeter para o procedimento disciplinar dos funcionários e agentes do estado – art. 12º da Portaria 207/98, de 28 de Março. O art. 180º do C.P.Adm. admite expressamente a reserva de autonomia administrativa, isto é, a possibilidade de praticar actos administrativos, no que respeita à fiscalização da execução (al. d)) e aplicação de sanções pela inexecução do contrato (al. e), bem como a possibilidade de modificação unilateral do conteúdo das prestações (al. a)). Finalmente, o art. 65º do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84, de 165/01) aplicável por força do referido art. 12º da Portaria 207/98, de 28 de Março, atribui ao inspector o dever de se referir às importâncias “que porventura haja a repor e o seu destino”.
Não pode, assim, dizer-se, que o regime legal não atribui à Administração um poder de definir autoritariamente as situações em causa nos autos, sendo certo que em causa nos autos está a reposição de verbas atribuídas pela Administração. A existência de um contrato administrativo é perfeitamente compatível com este regime de fiscalização autoritária – por acto administrativo - e, se, nos termos da lei, a fiscalização compreende a aplicação das verbas recebidas, tal âmbito há-de estender-se ao cumprimento das obrigações contratualmente assumidas quanto ao destino a dar a tais verbas.
(…)
O terceiro argumento invoca a inexistência de cláusulas contratuais atribuindo a reserva de autonomia administrativa, também não é concludente. Nas obrigações contratualmente assumidas encontra-se obrigação da Administração de “fazer cumprir os termos do presente contrato procedendo por intermédio da inspecção-geral da Educação à fiscalização do estabelecimento de ensino”. A expressa sujeição à fiscalização deve ser completada com as disposições legais, acima referidas, sobre o âmbito da fiscalização, pelo que também não podemos invocar o texto contratual para afastar a reserva de autonomia administrativa, quanto à fiscalização do cumprimento da execução do contrato de associação.
(…)
Finalmente, o quarto argumento assenta na qualificação dos actos em causa como dando por certa a “ilegalidade de uma cláusula”. Reconduz, assim, o acto recorrido a um acto que se pronuncia sobre a “validade” de uma dada cláusula contratual. Se a qualificação estiver certa – ou seja, se estiver em causa a ilegalidade de uma cláusula – o argumento é irrepreensível, uma vez que esta matéria não pode ser alvo de reserva de autonomia administrativa, nos termos do art. 180º do C.P.Adm. Porém, julgamos – aceitando que a fronteira não seja nítida - que o acto que ordena a reposição de quantias que não foram gastas nos termos acordados não põe em causa a validade da cláusula que define o montante dos subsídios a pagar. É certo que a reposição se funda numa ilegal afectação dos subsídios, mas a ilegalidade da afectação das verbas tem a ver com a má execução do contrato, ou seja, com o incumprimento das cláusulas que impõem uma concreta afectação das verbas. Não foi assim, a nosso ver, a cláusula que se refere ao montante do subsídio que foi considerada ilegal, como se argumentou. O acto recorrido baseou-se numa situação de incumprimento das obrigações legais que impunham uma afectação das verbas recebidas. Foi o uso dos subsídios de forma divergente da contratualmente assumida, que esteve na base do acto administrativo, pelo que a nosso ver não está em causa a validade, de cláusulas contratuais, mas sim o seu incumprimento. É certo que o referido incumprimento unilateralmente decretado assentou na interpretação de uma cláusula contratual, e portanto, neste sentido, também na afirmação da sua validade. Mas este tipo de actividade é aceite pela doutrina como podendo ser prosseguida através de actos administrativos. Como referem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, (C.P.Adm pág. 850) “a grande questão que se levanta é saber se a regra estabelecida (art. 186º do CPA) vale apenas para os actos que tenham por objecto a interpretação ou validade do contrato ou vale também para aqueles que, tendo outro objecto, assentam em determinada interpretação do contrato ou da sua validade. Sendo esta interpretação ampla a teoricamente preferível – até para evitar que a Administração abrisse a janela àquilo que o legislador fechou a porta – a verdade, porém, é que a ser aceite ela inviabilizaria, e não pode inviabilizar a prática de qualquer acto administrativo (por exemplo, em matéria de direcção e sanções contratuais) que estivesse ligado a uma cláusula contratual, já que chamar esta à baila, aplicá-la, representa sempre um acto da sua interpretação e uma afirmação da sua validade”.
Também nos parece que é assim. O art. 180º não pode inviabilizar a prática de actos administrativos decorrentes do poder de fiscalizar, mesmo que para tanto tenha que dar-se por assente a interpretação e a validade das cláusulas contratuais – sem prejuízo, claro do recurso contencioso.
Note-se que o próprio art. 180º, al. d) e e) do CPA consagra expressa reserva de autonomia para a prática de actos administrativos relativamente à fiscalização do modo de execução e aplicação de sanções para a inexecução do contrato. Uma interpretação de ambos os preceitos que não inviabilize qualquer deles parece limitar o âmbito do art. 186º do CPA aos casos em que o acto administrativo tenha por objecto apenas a interpretação ou a validade da cláusula. Nada obsta, assim, segundo cremos, a que seja possível a prática de um acto administrativo que tenha por assente uma dada interpretação e validade de uma cláusula contratual, invocada como pressuposto de uma das actividades prosseguidas ao abrigo do art. 180º do C.P.Adm. Daí que, em nosso entender, não seja suficiente para caracterizar o vício de usurpação de poder a afirmação unilateral de uma dada interpretação do contrato, para fins de fiscalização do seu cumprimento e de aplicação de sanções.
Aderimos, assim, à outra tese sustentada neste Supremo Tribunal que não reconhece o vício de usurpação de poder. Julgamos, com efeito, que na modificação unilateral das prestações a que alude o art. 180º, al. a) do C.P.Adm se inclui a modificação das prestações quer da Administração, quer do contraente particular, devida à deficiente execução das prestações assumidas pela outra parte. A lei não restringe a reserva de autonomia e, em nosso entender, se a Administração pode modificar o conteúdo das prestações, apenas por razões de interesse público, também o pode fazer por razões de incumprimento – desde que a lei lhe atribua o poder de fiscalizar o respectivo cumprimento. Não faria sentido a fiscalização do cumprimento (atribuído por lei), se não pudesse impor a correcta execução do contrato. Admitindo – como por exemplo ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. pág. 855 – que a administração possa decidir unilateralmente a existência de incumprimento de prestações em falta, julgamos que tal poder subsiste no caso de “mau cumprimento” ou cumprimento defeituoso de prestações já executadas. E, finalmente, admitindo a definição de situações de incumprimento de prestações já executadas, na pendência do contrato, também por identidade de razões se deve admitir tal poder no caso do contrato já estar cumprido, ou dito de outro modo, quando ambas as partes já tenham efectuado as prestações a que se obrigaram. Na verdade poderíamos ser levados a admitir a reserva de autonomia administrativa (prática de actos administrativos) apenas quando a mesma fosse justificada, pela finalidade do objecto do contrato (conteúdo das prestações), isto é, satisfazer da melhor forma o interesse público. E, assim, os actos administrativos surgiam apenas na vigência do contrato e enquanto fosse possível modificar os deveres de cumprimento (alteração das prestações em dívida: v.g. não pagar a totalidade da última tranche, em virtude do incumprimento defeituoso). Por outro lado, depois de cumpridas as obrigações contratualmente assumidas o mau cumprimento ou incumprimento, são geradoras de responsabilidade contratual, e não faz sentido que o apuramento desta responsabilidade contratual possa ser unilateralmente fixada e executada: a Administração entende que houve incumprimento, adequa a sua prestação em função desse incumprimento e pede a repetição do indevido.
Julgamos, todavia, que mesmo estes dois argumentos ((i) limitação dos actos destacáveis aos casos em que pudessem influir na realização da prestação, afastando os casos em que houve cumprimento da mesma (ainda que imperfeito); (ii) impossibilidade de definir por actos administrativos a responsabilidade civil contratual) não são decisivos.
Quanto ao primeiro argumento, julgamos que do art. 179º e art. 185º, 3 do C.P.Adm. resulta que a Administração pode celebrar contratos administrativos “na prossecução das suas atribuições”, com a maior das amplitudes em matérias reguláveis por acto administrativo do que em matérias reguláveis por contratos de direito privado. Nos casos em que a Administração tenha por força da lei poderes de autoridade sobre determinada matéria e mesmo assim opte por celebrar um contrato, o poder de praticar actos administrativos, nessa matéria, mantém-se em tudo aquilo que não for regulado de modo diverso no contrato e na lei (art. 187º do C.P.Adm.). Daí que, o poder de praticar actos administrativos que subsiste apesar da celebração do contrato, tanto subsiste enquanto o contrato estiver a vigorar, como depois de cumprido. Estes poderes exorbitantes, atribuídos à Administração, não têm a sua fonte no contrato mas na lei: “são e continuam a ser actos extracontratuais, incidindo sobre o procedimento de execução a partir de uma posição de exterioridade, porque é exterior a sua origem”, como diz LUÍS SOUSA FÁBRICA, Dicionário Jurídico da Administração Pública, pág. 532. No caso dos autos, a Administração tem o poder de fiscalizar a utilização dos montantes (subsídios) entregues à Administração, poder esse que subsiste na pendência do contrato e depois deste findo. A finalidade deste poder não é ajustar a melhor forma do contraente privado satisfazer o interesse público (que este redunda essencialmente em ensinar gratuitamente os alunos que estariam sob a alçada do ensino público), mas sim em certificar-se de que o dinheiro público foi efectivamente gasto nos termos legal e contratualmente definidos. No caso dos autos, a Administração tem o poder de fiscalizar a utilização dos montantes (subsídios) entregues à Administração, poder esse que subsiste na pendência do contrato e depois deste findo. A finalidade deste poder não é ajustar a melhor forma do contraente privado satisfazer o interesse público (que este redunda essencialmente em ensinar gratuitamente os alunos que estariam sob a alçada do ensino público), mas sim em certificar-se de que o dinheiro público foi efectivamente gasto nos termos legal e contratualmente definidos.
O segundo argumento apenas impede a Administração de impor unilateralmente o dever de indemnizar. Não impede a Administração de modificar o dever de prestar (designadamente o seu). Estes dois deveres não são idênticos, no sentido de podermos considerar que o dever de indemnizar é um prolongamento do dever de cumprir. Uma das diferenças relevantes é que o dever de indemnizar tem por pressuposto um dano, enquanto o dever de prestar tem a sua fonte no contrato: “O dever de indemnizar, não constituindo prolongamento ou modificação do dever de prestar, e tendo por objecto reparar os danos, só do facto de estes se produzirem pode resultar” – Gomes da Silva, Dever de Prestar, dever de Indemnizar, pág. 229). No caso dos autos não foi o dano ou qualquer prejuízo que esteve na base da ordem de reposição, mas apenas a utilização inadequada de dinheiros públicos. Não estando em causa a existência do dever de indemnizar, mas apenas a modificação do dever de prestar, também por esta via se não afasta o poder de praticar actos administrativos. É claro que haverá, neste último caso, de colocar a questão da prescrição ou caducidade de tal direito (de exigir a reposição) – mas esta questão já se prende com a validade dos actos administrativos nesse âmbito praticados e não com a reserva de autonomia para a prática desses actos administrativos. Estas razões tanto valem para a modificação das prestações devidas pela Administração, ao reduzir o montante da prestação de acordo com a execução do contrato (com a forma como foram gastos os dinheiros públicos) como para a prestação do contraente particular na parte em que exigiu pagamento aos encarregados de educação, quando se comprometeu contratualmente a prestar o serviço gratuitamente.
Por isso entendemos que no caso se não verifica o vício de usurpação de poder invocado pela recorrente (…)”».
(…)
A lei estabelece um determinado critério de afectação dos subsídios recebidos, e tal afectação não foi cumprida. O poder de fiscalizar o destino dos subsídios concedidos, confere à Administração o poder de ajustar o respectivo montante aos custos efectivos. Tal resulta, como acima dissemos, do art. 12º, n.º 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe “dos contratos” dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspecções administrativas e financeiras. O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58º, n.º 2 da Lei 46/86, que dispõe: “o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas.
Desta forma, julgamos evidenciado um quadro legal justificativo da aludida ordem de reposição»
Considerando o teor da jurisprudência citada, na qual a questão em debate foi tratada com um elevadíssimo grau de profundidade e acerto argumentativo, nada temos de útil a acrescentar em abono desse entendimento.
Termos em que julgamos procedente o apontado fundamento de recurso, anulando-se a sentença recorrida neste segmento. ** B.4.DA AMPLIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
4.1.O autor, nas suas conclusões de recurso, começa por imputar á decisão recorrida error in judicando quanto à decisão sobre a matéria de facto, por o Tribunal de 1.ª instância não ter dado como provados os factos alegados nos artigos 59º,61º,63º,68º,70º a 78º e 80º a 95º da p.i., ou pelo menos, tê-los considerado controvertidos e ordenado a produção de prova.
Em segundo lugar, imputa á decisão recorrida erro de julgamento por ter considerado nulo o contrato de associação, alegando não ter sido sopesada a possibilidade de redução ou conversão do contrato de associação e por julgar inaplicável a disciplina legal do artigo 15.º do DL n.º 553/80 com fundamento na falta da intermediação de um regulamento, que inexiste.
Em terceiro lugar, assaca á decisão recorrida o vício da nulidade por o tribunal a quo não ter possibilitado às partes a oportunidade de se pronunciarem em relação à solução jurídica que o tribunal, por si, decidiu trilhar, nulidade processual que se repercute na nulidade da própria sentença.
Por fim, imputa erro de julgamento por não ter julgado integralmente procedentes os pedidos formulados nas alíneas b), c) e d) da p.i.
Considerando que o recorrente assaca à decisão recorrida vício de nulidade, e que o seu conhecimento tem precedência lógica relativamente ás demais questões em apreciação, começaremos por conhecer, prima facie, da apontada nulidade.
B.5. DA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA
5.1.O Recorrente assaca nulidade à sentença recorrida decorrente de nulidade processual, por violação do princípio do contraditório, alegando ter sido surpreendido com a decisão do tribunal de 1.ª instância que julgou nulo o contrato de associação sem que previamente o tivesse notificado para se pronunciar sobre essa intenção.
Mas sem razão.
Conforme nota o Ministério da Educação, a decisão recorrida não padece da nulidade que lhe é assacada pelo Recorrido, por ter declarado nulo in toto o contrato sub judicio, «sem materializar qualquer das referidas operações (redução e conversão) e sem ter possibilitado às partes a possibilidade de se pronunciarem em relação à solução jurídica que o tribunal, por si, decidiu trilhar».
Se bem compreendemos a posição do Recorrente, a verdadeira razão pela qual argui a nulidade da decisão recorrida radica na circunstância do Tribunal a quo ter-se pronunciado sobre a nulidade do contrato, não se pronunciando sobre o resto dos pedidos, principais e subsidiários, julgando-os prejudicados pela solução dada – ou seja, a que considerou esse mesmo contrato nulo.
Sucede que nestes casos, como bem advoga o Recorrido não há lugar a ser invocada com êxito a nulidade dessa sentença, por não se poder conter no art.º 636º, 2 do NCPC.
O Tribunal não se encontra adstrito às alegações das partes quanto ao enquadramento jurídico das questões que tem sob julgamento, podendo e devendo aplicar ao caso o enquadramento jurídico que se lhe afigurar o adequado à correta decisão.
Deste modo, o Recorrente não tem razão quando pretende que a sentença recorrida é nula por não ter concedido às partes a possibilidade de se pronunciarem sobre a nulidade do contrato de associação.
Nessa conformidade, porque é disso que se trata no âmbito da assacada nulidade á decisão recorrida, e sem necessidade de maiores desenvolvimentos, improcede a invocada nulidade de sentença.* B.6. DO ERRO DE JULGAMENTO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO
6.1. O autor/ Recorrente imputa á decisão recorrida error in judicando quanto à decisão sobre a matéria de facto, por aquela não ter levado aos factos assentes os factos alegados nos artigos 59º, 61º, 63º,68º,70º a 78º e 80º a 95º da p.i., ou pelo menos, tê-los considerado controvertidos e ordenado a produção de prova.
Vejamos.
6.2. Com a consideração da matéria alegada nos referidos pontos da p.i., o autor pretende demonstrar que ainda é credor do Ministério da Educação, no âmbito do contrato de associação em causa nos autos, no montante de € 15.492,75.
Nos referidos artigos da p.i o autor alegou, em suma, que o Ministério da Educação, através da DREC apenas lhe entregou a quantia de € 1.463.353,30, pelo que ainda é credor da quantia de €15.492,75.
E, bem assim, que ainda teria direito a receber um subsídio por aluno, num total de 348 alunos, igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente.
Alegou ainda que o Ministério da Educação estava obrigado a pagar ao Diretor Pedagógico, a retribuição mensal de €2.818,00.
Que apenas conhecia o valor global que reclamou do Ministério da Educação por via do contrato de associação, desconhecendo o quantitativo que alegadamente se destinava ao pagamento de salários, contribuições para a Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações, etc…, pelo que só após o último pagamento é que esteve em condições de acertar o número de horas com os docentes.
Que acertou contas com a psicóloga S. em setembro de 2005, bem como entregou as competentes verbas à Segurança Social, reiterando que não recebeu nenhuma verba que não tenha aplicado em relação ao cumprimento do contrato de associação 2004/05, sendo ainda, credora do Ministério da Educação, e que não estava obrigada a entregar qualquer conta de gestão à DREC.
Sucede que, a autora não pode ignorar que lhe foi instaurado um processo disciplinar, tendo no âmbito da instrução aí realizada, sido produzida prova, inclusivamente testemunhal, da qual resultaram provados os factos que fundamentam a correção da quantia cujo reembolso o Ministério da Educação reclamou do autor.
Assim, conforme sustentou o Ministério da Educação no ponto 34.º da contestação, em relação a essa factualidade alegada pelo autor, o montante que consta da ordem de reposição determinada no ato objeto de impugnação encontra-se devidamente fundamentada nos factos dados como provados no processo disciplinar e que reproduzem fielmente a prova testemunhal e documental apresentada e constante dos mesmos autos.
Na verdade, compulsado o relatório final do PA, verificamos que os cálculos com base nos quais foi determinada a reposição da quantia considerada indevidamente recebida pelo autor vêm claramente explicitados a fls. 1066 e ss do PD ( cap. VI) e o incumprimento do contrato de associação por parte da autora, que leva ao apuramento do montante a repor, as suas razões, encontram-se devidamente demonstradas no PD, alicerçando-se em abundante prova documental, e em conclusões retiradas a partir de indicadores fornecidos pelo próprio autor, como, aliás, o autor o admite no artigo 63.º da p.i., quando aí diz expressamente que « as transferências relativas ao contrato de associação 2004/05 foram efetuadas de acordo com o mapa síntese que em fotocópia se junta e dá por reproduzida para todos os legais efeitos ( doc. n.º3) e conforme já consta do processo disciplinar».
Ademais, não pode o autor ignorar que estava obrigado a apresentar a conta de gestão, na qual devia justificar as despesas efetuadas, considerando as receitas respeitantes ao apoio financeiro concedido pelo Ministério da Educação, nos termos estabelecidos no ponto 4 do Despacho 256-A/ME/96, de 24.12, com as alterações introduzidas pelo Despacho 19411/2003, de 11.10.
Diferente seria se a Autora imputasse erro grosseiro na valoração da prova recolhida no âmbito do processo disciplinar, o que de todo não ocorre.
É que, conforme é sabido, estamos num domínio em que à administração é reconhecido o direito à sua própria convicção quanto á valoração da prova recolhida e as conclusões a que chegar apenas poderão ser infirmadas pelo poder judicial caso se verifique que a mesma incorreu em erro grosseiro na valoração dos elementos de prova recolhidos.
Ao administrado não assiste o direito a uma nova apreciação dos elementos de prova que já apresentou perante a administração, a não ser que alegue e demonstre que essa apreciação que foi efetuada pela administração incorreu em erro grosseiro.
Termos em improcede o erro de julgamento assacado à decisão recorrida.* B.6. Do Erro de Julgamento Decorrente da Consideração do Contrato de Associação como nulo por o Despacho 256-A/ME/96 ser inconstitucional e ilegal.
6.1.O Recorrente, sustenta que o despacho n.º 256-A/ME/96 ao abrigo do qual lhe foi paga a prestação contratual devida pela prestação do serviço público de ensino (o “subsídio”, na terminologia legal), no contrato em causa nos presentes autos, era legal, não violando o art.º 15.º, 1 do DL n.º 553/80, ambos então em vigor.
Esta posição, que foi igualmente sustentada pelo Ministério da Educação, foi a por nós sufragada no julgamento do recurso principal apresentado pelo Ministério da Educação, onde se concluiu pela validade do contrato de associação em causa nos presentes autos, celebrado entre o autor e o Ministério da Educação, com base nos fundamentos fáticos e jurídicos aí enunciados, pelo que, nesta parte procede a apelação.* B.7. Do Erro de Julgamento da Decisão por não ter sopesado a possibilidade de redução ou conversão do contrato de associação e por julgar inaplicável a disciplina legal do artigo 15.º do DL n.º 553/80 com fundamento na falta da intermediação de um regulamento, que inexiste.
7.1. Considerando que nos termos que antecedem, julgamos ser válido o contrato de associação celebrado entre o autor e o Ministério da Educação, conquanto se considerou que Despacho 256-A/ME/96, de 24.12, alterado pelo Despacho 19411/2003, de 11.10, não enfermava da inconstitucionalidade e da ilegalidade que a decisão recorrida julgou verificar-se, em concordância, aliás, com abundante e avalizada jurisprudência do STA, que secundamos, o julgamento destes fundamentos de recurso está prejudicado pela decisão do recurso principal.
Na verdade, tendo-se decidido que o contrato de associação que foi celebrado entre o autor e o Ministério da Educação é valido, julgando-se improcedentes os fundamentos que foram invocados pelo Tribunal a quo para sustentar a decisão proferida quanto á sua nulidade, máxime, que o Despacho 256-A/ME/96, alterado pelo Despacho 19411/2003 não viola o artigo 15.º do D.L. 533/80, traduzindo esses despachos uma regulamentação válida da norma habilitante, está prejudicado o conhecimento da questão atinente à possibilidade de aplicação imediata do artigo 15.º do DL n.º 533/80, assim como, sendo válido o contrato de associação, prejudicada está a questão de saber se devia o tribunal a quo ter operado a redução ou a conversão do contrato de associação.**
B.8. Do Erro de Julgamento da Decisão Recorrida Por não Ter Julgado Integralmente Procedentes os Pedidos Formulados sob as alíneas b), c) e d) da p.i.
8.1.O Recorrente advogou a validade do contrato de associação celebrado com a DREC para o ano 2004/05, mas entende não lhe ser exigível a reposição da quantia reclamada pelo Ministério da Educação, sendo-lhe antes devido o pagamento das quantias que peticiona sob as alíneas c) e d).
Na alínea c) do pedido formulado na p.i. o autor pediu a condenação do Ministério da Educação a pagar-lhe por via do contrato de associação 2004/05 uma quantia por cada um dos 348 alunos equivalente ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente à Escola P., acrescida de juros moratórios à taxa comercial desde a citação até efetivo e integral pagamento.
Na alínea d), subsidiariamente em relação ao predito pedido, pediu a condenação do Ministério da educação a pagar-lhe, por via da execução do contrato de associação 2004/05, a quantia de € 15.942,75 acrescida de juros moratórios à taxa legal comercial desde a citação até efetivo e integral pagamento.
8.2. Ora, no que tange ao pedido formulado sob a alínea c), conforme já foi por nós decidido, ao contrato de associação celebrado entre o autor e a DREC, aplica-se o citado despacho 256-A/ME/96, na versão que lhe foi conferida pelo Despacho 19411/ME/2003, sendo o montante do subsidio a atribuir no âmbito do contrato de associação em causa nestes autos, determinado de acordo com os critérios aí prescritos.
Ora, conforme já referimos, o montante atribuído ao autor como contrapartida do serviço público de educação que prestou nos termos do contrato de associação em causa nestes autos, que lei denomina como “subsídio”, cujo montante inicial que consta do contrato é previsional, foi determinado nos termos fixados no despacho 256-A/ME/96, de 24.12, alterado pelo Despacho 19411/2003, de 11.10 e de acordo com o clausulado no respetivo contrato de associação, tendo o autor aceitado os termos desse contrato.
Como resulta do referido contrato e bem assim das disposições legais e regulamentares aplicáveis, máxime, dos citados Despachos, o montante previsional atribuído será corrigido em função da concreta execução ao longo do ano, competindo ao Ministério da Educação, com base nos documentos a enviar pelo autor, fixar o montante definitivo a pagar.
No caso, está assente, que no âmbito do processo disciplinar instaurado contra o autor, e com base na prova documental por si remetida, foi apurado que o montante percecionado pelo autor a título de subsidio a pagar pelo Ministério da Educação no âmbito das vinculações resultantes do contrato de associação e dos mencionados despachos, excedia o que lhe era devido nos termos legais e contratuais.
Ora, sendo assim não tem fundamento o pedido formulado pelo autor de pagamento do montante de subsídio correspondente a uma quantia por cada um dos 348 alunos equivalente ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente à Escola P., acrescida de juros moratórios à taxa comercial desde a citação até efetivo e integral pagamento, porque esse montante, nos termos que lhe eram devidos, quer por via do contrato de associação, quer por via dos citados Despachos, já lhe fora pago e, note-se, em excesso.
Assim, forçoso é concluir pela improcedência deste pedido, que carece absolutamente de fundamento legal e contratual.
8.3. No que concerne ao pedido formulado sob a alínea d), o autor entende que, sendo válido o contrato de associação celebrado com a DREC e sendo-lhe aplicável os referidos Despachos, como, aliás, foi por este Tribunal já supra decidido em conformidade, ser-lhe devida pelo Ministério da Educação a quantia peticionada na alínea d) do pedido formulado na p.i.
Mas sem razão.
Conforme resulta apurado, ao autor incorreu em incumprimento contratual, por falta de observação estrita das obrigações a que se encontrava vinculado por força do contrato de associação que celebrou com a DREC.
Conforme vimos, o art.º 15.º do DL 553/80 estabelece que "O Estado concederá às escolas que celebrem contratos de associação, além dos benefícios fiscais e aduaneiros gerais, um subsídio por aluno igual ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente".
E no artigo 3.º do Despacho 256-A/ME/96, de 11-1-1997, na versão da Despacho n.º 19411/2003, de 11.10, prevê-se que nos contratos de associação será pago, pelo Ministério da Educação, o custo integral dos encargos com pessoal docente necessário para os alunos admitidos no regime contratado, um diretor pedagógico e um psicólogo e ainda o pessoal não docente, como o pessoal da cantina.
O custo do pessoal não docente era pago por uma percentagem a calcular em função das despesas, número de professores profissionalizados e outros índices. O pessoal docente entrava no cálculo segundo as indicações da escola e para ser pago de acordo com a respetiva habilitação e escalões de vencimentos.
Como alega o Ministério da Educação, o preço global transferido antes da realização da prestação do serviço de ensino, ou da respetiva conclusão, e antes do controlo da despesa efetiva, estava sujeito a realização da despesa esperada, era o preço definitivo apenas em termos parcelares, ou por preços unitários, de modo que o preço global final resultava da verificação e acerto de acordo com a execução efetuada em relação a cada item.
O “custo de manutenção de cada aluno” é, assim, a proporção encontrada entre o custo total da estrutura de ensino e serviços complementares considerados relevantes em termos previsionais pela Administração e cada um dos alunos em causa. E, multiplicando o "custo de manutenção de cada aluno" pelo número de alunos teríamos o valor global estimado e pago, mas sujeito ao controlo e acerto de acordo com os preços unitários, os índices e a execução efetuada.
Deste modo, como bem refere o apelado não se pode dizer que não estava precisado um referencial que serviu para a constituição da prestação a atribuir à entidade particular contratante, pois a prestação que foi entregue ao contraente privado baseou-se nos próprios documentos previsionais da despesa por si entregues à [então] DREC, que, por sua vez, se baseou em mapas previsionais de despesa que iria ter com a execução do mesmo contrato em que se obrigava a prestar o serviço contratado.
E tudo isto foi aceite pelo Réu quando com a outorga do contrato de associação.
Assim, não tendo o autor alegado e provado que as despesas concretamente efetuadas com o desenvolvimento da sua prestação excediam o valor já recebido, tendo antes resultado provado o contrário, o seu pedido não tem fundamento.
Como bem aduz o Ministério da Educação «o que está em causa nesta ação não é a diferença entre a verba inicialmente prevista, quer nas informações previsionais fornecidas pelo Recorrido, quer nos mapas internos organizados pela Direção Regional de Educação do Centro [DREC, que celebrou o contrato em representação do Estado] e os custos efetivos por aluno e reais suportados pelo mesmo Recorrido, ao longo do período de vigência do contrato sub judicio.
Antes, o que está em causa na presente ação é, verificadas essas diferenças, o Recorrido ter de repor as quantias que o Recorrente considera suas, por inexecução/má execução do contrato por parte daquele.»
E, adianta ainda o ME, que a «argumentação que o Recorrido expende – cfr. arts. 59º e ss. da p.i. - vai no sentido de que tenta provar que não gastou determinada verba que lhe é imputada numa determinada rubrica constante do ponto 3 do despacho n.º 256-A/ME/96, com encargos com docentes e alunos.
Mas isso só serviria para demonstrar a inexistência de falta disciplinar – o que não está em causa nesta ação, como se disse no art.º 9º supra e, conclui, nada dever ao autor. Ao contrário, é o autor que deve repor nos cofres do Estado a quantia de que o Recorrente fez prova no presente processo como sendo aquela lhe deve.
Improcede, assim, o presente fundamento de recurso.**
IV-DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, as juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte em:
a- conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Educação;
b- negar provimento ao recurso interposto pelo autor;
c- revogar a decisão recorrida na parte objeto do presente recurso ( dado o que o pedido formulado na ação de anulação do ato sancionatório e de pagamento de multa, transitou em julgado, não tendo sido objeto de impugnação) , e em consequência:
(i)- revogar a parte dispositiva dessa decisão na parte em que julgou procedente o pedido de impugnação da decisão que ordenava ao autor a reposição da quantia peticionada pelo ministério da educação;
(ii)substituir a decisão recorrida, nessa parte, pela seguinte decisão:
d- julgar improcedente o pedido de impugnação do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Educação, de 15.7.2009, que na sequência de ação de fiscalização à execução do contrato, ordenou ao autor a reposição da quantia de € 56.073,46, com fundamento em corresponder a parte deficientemente executada do contrato de associação.
Custas pelo autor - artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
Registe e notifique.*
Porto, 17 de abril de 2020.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
