| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO DO (...), réu na ação administrativa especial que contra si foi instaurada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto por M.M.P. (devidamente identificado nos autos) – na qual este impugnou o ato administrativo que lhe aplicou a pena disciplinar de 180 dias de suspensão, peticionando a sua anulação, e subsidiariamente, que o tribunal confirmasse os 90 dias de suspensão preventiva no cômputo do cumprimento da pena de suspensão de 180 dias – inconformado com o acórdão do coletivo de juízes do Tribunal a quo de 19/04/2014 (fls. 267 SITAF) que julgando procedente a ação anulou o ato administrativo impugnado, dele interpôs o presente recurso de apelação (fls. 292 SITAF), pugnando pela revogação da decisão recorrida, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
(a) Em sede de despacho saneador foi dado como provada a suspensão do procedimento disciplinar, tendo depois o Tribunal a quo, na fundamentação jurídica da decisão, entendido que nenhuma suspensão existiu, e, com base neste último entendimento – e ao arrepio do primeiro – concluído pela prescrição do procedimento disciplinar nos termos do artigo 6.º, n.º 6 do ED, o que corresponde a uma contradição entre os fundamentos e a decisão do acórdão, gerando assim o vício de nulidade previsto no artigo 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA);
(b) Caso assim não se entenda, a referida contradição torna, no mínimo, a decisão proferida pelo Tribunal a quo ambígua e obscura, levando a que se fique sem perceber se foi considerado existir, ou não, a referida suspensão – conclusão que nos leva para igual arguição de nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA);
(c) Caso não se entenda existir nulidade do acórdão, pelos fundamentos descritos em (a) e (b) supra existirá sempre erro de julgamento;
(d) O presente procedimento disciplinar teve a sua origem em duas notícias vindas a lume pela comunicação social, que davam conta de dois colaboradores do Recorrente (um deles o aqui Recorrido) terem sido apanhados num esquema em que o Recorrido, usando da sua qualidade de fiscal de obras da via pública, procurava extorquir dinheiro a um munícipe;
(e) Instaurado o procedimento disciplinar e nomeado instrutor, este último procurou saber quais os factos que tinham estado na origem da alegada infração disciplinar, tendo então ouvido a única testemunha possível (o superior hierárquico dos arguidos, que revelou nada de concreto saber acerca dos factos) e procurado aceder ao processo crime, onde se encontravam descritos, em pormenor, os factos apurados, tendo este acesso lhe sido negado pelo Ministério Público em virtude de o processo-crime se encontrar em segredo de justiça;
(f) Sem saber em concreto quais os factos praticados pelos trabalhadores arguidos (porque nem as notícias divulgadas nem a participação disciplinar concretizava) e sem ter meios de aos mesmos chegar enquanto não fosse concluído o inquérito crime por parte do Ministério Público, o instrutor disciplinar viu-se impedido, por razões que ultrapassavam o seu poder de atuação, de dar continuidade ao procedimento disciplinar (à data, na fase de instrução);
(g) O regime da prescrição de 18 meses previsto no artigo 6.º do ED deve ser aplicado como um todo, ou seja, não só o seu n.º 6, mas também as regras que levam à suspensão daquele prazo de prescrição, as quais contêm dois requisitos cumulativos: (i) a existência de uma decisão ou apreciação jurisdicional e (ii) que essa apreciação ou decisão jurisdicional impeça o procedimento disciplinar de continuar;
(h) A conclusão do inquérito-crime consiste numa apreciação jurisdicional que, no caso, impedia o procedimento disciplinar de continuar, porque o instrutor, sem saber quais os factos em concreto praticados pelos arguidos, não podia decidir pelo arquivamento do procedimento, ou que este avançasse para a acusação;
(i) Sendo certo que a suspensão do prazo de prescrição previsto no artigo 6.º, n.º 6 do ED, nos termos do n.º 7 do mesmo preceito legal, ocorre ope legis, e não por determinação da Administração, não é menos certo que o instrutor deve fazer espelhar no procedimento a realidade fática vivida, enriquecendo este último e tornando-o mais transparente a sua atividade, motivo pelo qual o relatório de fls. 22-25 visa somente demonstrar a impossibilidade de o instrutor continuar com a instrução, bem como os motivos a que isso se devia: a impossibilidade de aceder ao processo-crime (e assim conhecer os factos praticados pelos arguidos) e a impossibilidade de descobrir, pelos seus próprios meios, esses factos (uma vez que já tinha esgotado todos os meios investigatórios ao seu alcance);
(j) Tendo o instrutor sido informado pelo Ministério Público que o processo-crime se encontrava em segredo de justiça – o que levava a que o mesmo não pudesse ao mesmo aceder e, assim, ficar a conhecer enfim os factos praticados pelos arguidos – a partir daí suspendeu-se o prazo de prescrição do procedimento disciplinar, porque o instrutor já mais nada podia fazer (além do que já tinha feito) para saber o que tinham efetivamente os arguidos feito e, assim, continuar com o procedimento disciplinar;
(k) Tendo o instrutor sido notificado do disposto na conclusão anterior em dezembro de 2008 (nunca antes de dia 9 de dezembro desse ano), então no dia 1 de janeiro de 2009 (data em que, por força do disposto no artigo 4.º, n.º 3 da Lei 58/2008, o prazo de prescrição previsto no artigo 6.º, n.º 6 do ED começaria a correr) este último prazo não pode iniciar-se, porque se suspendeu automaticamente;
(l) Somente a partir de 10 de agosto de 2009, data da notificação ao instrutor da certidão emitida pelo Ministério Público, é que o prazo de prescrição de 18 meses iniciou a sua contagem, nos termos do artigo 6.º, n.º 8 do ED, terminando somente a 10 de janeiro de 2011;
(m) Tendo o Recorrido sido notificado da decisão a 6 de outubro de 2010, não se encontrava, nessa data, o procedimento disciplinar prescrito;
(n) O procedimento disciplinar não se encontraria tampouco prescrito no dia 6 de outubro de 2010 se se considerasse que a suspensão do procedimento disciplinar haveria somente ocorrido após o despacho da Diretora do DMJC que concordou com o relatório do instrutor disciplinar, pois que neste caso o prazo de 18 meses completar-se-ia no dia 10 de outubro de 2010;
(o) O entendimento vertido pelo Tribunal a quo acaba por imputar ao Recorrente uma consequência à qual o mesmo não deu causa, uma vez que não foi por culpa do instrutor disciplinar, ou do Recorrente, que a instrução do procedimento não pôde continuar, mas sim por ter de aguardar por uma apreciação jurisidicional;
(p) A douta decisão proferida pelo Tribunal a quo, na parte ora posta em crise, violou o disposto nos artigos 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA), o artigo 4.º, n.º 3 da Lei 58/2008, e ainda os artigos 6.º, n.os 6, 7 e 8, , 7.º, 28.º, n.º 1, 46.º, n.º 1 e n.º 4 e 48.º, n.º 2 e 3 do ED.
O recorrido não contra-alegou. * Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
Sendo que dele notificadas as partes, nenhuma se apresentou a responder.
* Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, vêm trazidas em recurso as seguintes questões essenciais:
- saber se o acórdão recorrido padece da nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea c) do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA por contradição entre os fundamentos e a decisão, ou por ambiguidade e obscuridade – (vide conclusões a) e b) das alegações de recurso);
- saber se o acórdão recorrido ao decidir pela prescrição do procedimento disciplinar incorreu em erro de julgamento, com violação do artigo 4º nº 3 da Lei nº 58/2008 e dos artigos 6º nºs 6, 7 e 8, 7º, 28º nº 1, 46º nº 1 e nº 4 e 48º, n.º 2 e 3 do Estatuto Disciplinar – (vide conclusões c) a p) das alegações de recurso).
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis no acórdão recorrido:
O Autor exerce funções de Fiscal de Obras na Divisão Municipal de Obras na Via Pública da Câmara Municipal do (...) – cfr. fls. 151 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
O Autor esteve de férias no período de 4 a 29 de Agosto de 2008 - cfr. fls. 151 do PA.
Em 16.10.2008, o Jornal de Noticias publicou uma notícia com o seguinte teor:
“(...) A Policia Judiciária deteve hoje em flagrante delito, na sequência de uma denuncia da Câmara Municipal do (...), um funcionário municipal suspeito de tentar extorquir dinheiro ilicitamente a um munícipe, com base numa obra desnecessária.
A detenção foi revelada pela Câmara do (...), num comunicado enviado à Lusa, acrescentando que foi também detido “outro trabalhador da autarquia com quem (o suspeito de extorsão) actuava em sociedade”
“ o esquema utilizado para cobrar ilicitamente dinheiro ao cliente enquadra -se num modelo já conhecido, em que o funcionário tenta convencer o munícipe a realizar uma obra que não é necessária,(...)
Segundo a autarquia “o munícipe enganado aceitou fazer a obra proposta pelo funcionário da Câmara do (...), tendo descoberto apenas no fim do trabalho que tinha sido burlado”.
“O funcionário não só cobrou uma quantia superior ao expectável, como ainda se recusou a passar factura, o que levantou suspeitas sobre a legalidade da operação”(...)” – cfr. fls. 3 do PA, que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais
Em 23.10.2008, o Departamento jurídico da Câmara Municipal do (...) elaborou uma proposta de instauração de processo disciplinar ao Autor tendo em conta, entre outros o seguinte:
“(...) foi recentemente verificada, pela Policia Judiciária do (...), a conduta do funcionário M.M.P. (…) que indiciava a prática de extorsão de dinheiro, de forma ilícita a um Munícipe, com base numa obra desnecessária. 2. Na sequencia de eventual denúncia, aquela força policial deteve, em flagrante delito, o referido Colaborador e ainda outro funcionário municipal que com ele actuaria em conluio.(...)” - cfr. fls. 1 e 2 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Na sequência do atrás referido, foi proferido despacho pelo Presidente da Câmara Municipal do (...), em 24.10.2008, para instaurar um procedimento disciplinar contra o Autor - Por Acordo e cfr fls. 1 PA.
Em 05.11.2008, por oficio D/37/08, sob Assunto: “Comunicação do início da instauração de processo disciplinar e suspensão preventiva” , foi comunicado ao Autor que foi dado início à instrução do procedimento disciplinar mandado instaurar contra si, por despacho referido em 5. e de que foi decretada a suspensão preventiva do mesmo pelo período de 90 dias, com efeitos a contar daquela data - cfr. fls. 5 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
No âmbito do procedimento referido em 6. foi o Autor notificado que havia sido nomeado instrutor do procedimento F.L.F. Baptista - cfr. fls. 6 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 13.11.2008, o instrutor do processo disciplinar, através de oficio, solicitou ao Procurador do Ministério Público, 6ª Secção do DIAP, (...), para informar se se encontrava a decorrer processo de inquérito contra o Autor, número do mesmo, dado que os indícios poderão igualmente implicar o accionamento da responsabilidade disciplinar, avaliação que só será possível “após a cessação do referido segredo de justiça” -cfr. fls. 9 e 10 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 17.11.2008 foi inquirido E.A.V.F., na qualidade de testemunha no Processo Disciplinar D/42/08 instaurado contra o Autor e J.S.M. que declarou, entre o mais, que, “Retirou imediatamente o arguido das funções de fiscalização” e que J. M. lhe referiu que “ o caso teria a ver com um biscate, fora do seu horário de trabalho (...)” - cfr. fls. 16 e 17 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 09.12.2008 os Serviços do Ministério Público, em resposta ao ofício referido em 8., comunicaram ao Departamento Jurídico da Câmara que o inquérito era o n.º 660/08.4JAPRT (0601), figurava como arguido o Autor e que os autos estavam sujeitos ao regime do segredo de justiça - cfr. fls. 18 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 12.02.2009 o instrutor do processo disciplinar defendeu a adopção do seguinte procedimento, no âmbito do processo disciplinar, (1) a aplicação da Lei n.º 58/2008 de 09.09 e (2) suspensão da prescrição do procedimento até conclusão do inquérito atrás referido, com acusação, e que “(...) após o decurso do prazo de 3 meses e de forma regular e periódica, solicitar aos competentes serviços (…) o acompanhamento do referido inquérito de molde a tornar possível o imediato acesso ao conhecimento da eventual Acusação, retomando o procedimento disciplinar o seu andamento normal (...)”cfr. Fls. 24 e 25 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Na sequência do despacho de “Concordo. O Sr. Instrutor deverá assegurar o controlo dos prazos.” da Directora DMJC, sobre o relatório referido no ponto anterior, foi o processo disciplinar suspenso, em 26.02.2009, a aguardar a conclusão do inquérito n.º 660/08.4JAPRT- cfr. fls. 26 e 22 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 18.06.2009 foi informado o instrutor do processo que o inquérito estava em fase de instrução na Policia Judiciária - cfr. fls. 28 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 10.07.2009 foi a Câmara Municipal do (...) notificada pelo DIAP do (...), por ofício dirigido ao seu legal representante, no âmbito do inquérito n.º 660/08.4JAPRT, entre o mais, para, “Com base na certidão junta deverá ser instaurado processo disciplinar contra os funcionários da Câmara do (...) – arguido M.da Mota Pinto (...)”, onde se anexava certidão, emitida em 09/07/2009, contendo os factos apurados em sede desse inquérito - cfr. fls. 30 a 51 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 10.08.2009, o instrutor recebeu e tomou conhecimento do teor desta certidão extraída do Processo n.º 660/08/4JAPRT e determinou a prossecução dos termos normais do processo disciplinar, fazendo cessar, a partir desta data, a suspensão do mesmo – cfr. fls. 29 do PA, cujo teor aqui se tem por reproduzido.
Em 10.09.2009 o Autor foi acusado, no âmbito do inquérito n.º 660/08.4JAPRT de cometer o crime de abuso de poder previsto e punido pelo artigo 382.º e 386.º nº 1 b) do Código Penal – cfr. fls. 137 a 148 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 29.09.2009 o Autor prestou declarações na qualidade de arguido no âmbito do Processo disciplinar atrás referido (Proc. D/42/08), nos termos constantes do auto de inquirição constante de fls. 54 a 56 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 29.09.2009, no âmbito do processo disciplinar acima referido prestou ainda declarações J.S.M., também arguido no processo disciplinar D/42/08, onde declarou, entre o mais que “... foi abordado pelo Mota Pinto para fazer uma obra urgente...Nessa altura o declarante disse que “lhe dava algum” de livre vontade (...)”- cfr. Fls. 57 a 58 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 14.10.2009, no âmbito do processo disciplinar D/42/08 referido prestou declarações J.Q.O. que juntou aos autos um orçamento - cfr. Fls. 61 a 64 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 22.12.2009, no âmbito do processo disciplinar D/42/08 referido prestou declarações J.E.B.D., nos termos constante de fls. 67 a 68 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 18.01.2010 o instrutor do processo teve conhecimento que havia sido deduzida acusação no inquérito atrás referido contra o Autor, tendo o instrutor nessa data concluído a instrução do processo disciplinar – cfr. fls. 76 e 77 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 20.01.2010 foi deduzida nota de culpa no processo disciplinar referido contra o Autor, nos termos constantes de fls.92 a 104 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 25.01.2010 o Autor foi notificado da nota de culpa atrás referida e, no mesmo dia foi notificado para em 20 dias úteis apresentar defesa escrita – cfr. fls. 92 e 103 do PA.
O Autor solicitou ao instrutor do processo a prorrogação de prazo para responder à nota de culpa até dia 26.02.2010, a qual lhe foi deferida – cfr. fls. 108 do PA.
Em 26.02.2010 o Autor apresentou defesa escrita, nos termos constantes de fls. 112 a 122 do PA que aqui se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 06.04.2010 foram ouvidas as testemunhas de defesa indicadas pelo Autor na resposta à nota de culpa, perante o instrutor e o mandatário do Autor - cfr. fls. 229 a 242 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 07.04.2010 foi efectuada uma acareação entre o Autor e J.Q.O., e entre aquele (Autor) e J.S.M., no âmbito do processo disciplinar –cfr. fls. 243 a 253 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Por decisão de 21.07.2010, no âmbito do Processo n.º 660/08.4JAPRT do 1º Juízo – 2ª secção dos Juízos Criminais do (...), foi o Autor condenado pela prática de um crime de abuso de poder p. e p. pelo art. 382º e 386º nº 1 b) do Código Penal, na pena de 200 dias de multa, à taxa diária de 8 euros – cfr. fls. 257 a 291 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
A decisão judicial atrás mencionada deu como provada a seguinte factualidade:
“(...)
MATÉRIA DE FACTO PROVADA
(…)
5.O Dr. M.J.R.C. (…) Requereu ao Presidente da Câmara Municipal do (...), vistoria ao estado do passeio e faixa de rodagem, tendo sido nomeado para fazer essa vistoria o arguido.
6.(…) foi o arguido quem procedeu à vistoria do passeio e faixa de rodagem da obra sita na Rua (...) (...) atestando o tipo de pavimento da faixa de rodagem e o seu bom estado de conservação.
(...)
11. Em data não concretamente apurada, mas sempre compreendida entre aquele telefonema (finais de Agosto de 2008) e 24.09.2008 (...) J.Q.O. e o arguido M.P. encontraram-se na Praça do Império, no (...), tendo este ido ao local no veículo automóvel “Renault Clio” (…) com uma placa de identificação da Câmara Municipal do (...) fixa na viatura.
12. J.O quis mostrar ao arguido M. a carta datada de 25.07.2008 do Departamento Municipal de Arruamentos Divisão de Obras na Via Pública -, mas este, sem sequer se inteirar do seu interior, informou aquele que era necessário fazer uma caixa de saneamento/águas pluviais no passeio.
13.Ao arguido competia à data, e compete, em exclusivo fiscalizar as zonas das freguesias de (...), sendo que a obra que o arguido mandou fazer, de construção da caixa, fica situada na freguesia de (...).
14. O arguido bem sabia que não era necessário proceder à construção da caixa de saneamento no passeio dado que foi ele o fiscal encarregado de proceder à vistoria ao passeio e faixa de rodagem da obra sita na Rua (...) . (…) tendo dado a informação referida em 6).
15. (…) o arguido, enquanto fiscal encarregado do processo sabia que não estava prevista/projectada a construção de qualquer obra, nomeadamente de uma caixa de saneamento, no passeio fronteiriço à casa.
16. Apesar disso, no exercício das suas funções, e deslocando-se sempre na viatura da Câmara Municipal do (...) atrás identificada, de matricula 59-AC-73, o arguido foi ao local da obra na companhia de J.Q.O. para explicar, no local, o motivo porque era necessário fazer a caixa e indicar o sítio onde a mesma teria de ser feita.
17. (…) na sequência da conversa mantida com J.Q.O. e porque este transmitiu ao arguido a maçada decorrente de ter de encontrar uma empresa para levar a cabo a realização da obra, M.P. disponibilizou-se para arranjar quem fizesse o trabalho – construção da caixa – tendo ficado também de arranjar orçamento.
18. Assim, e para este efeito, o arguido em data não concretamente apurada, mas sempre compreendida entre finais de Agosto de 2008 e 24.09.2008, deslocou-se ao local de trabalho de J.S.M. (…) propôs-lhe a realização da obra em causa, que consistira na construção de uma caixa de águas pluviais ou colocação de uma tampa de saneamento, (…)
19. J.M. aceitou a execução do trabalho e, em data não concretamente apurada, mas sempre anterior a 24.09.2008 deslocou-se ao local da obra com o arguido M.P., para se inteirar devidamente do trabalho a realizar, tendo então o arguido indicado aquele a obra a realizar, que consistia em tirar a laje e colocar sobre a caixa de vista já existente uma tampa de saneamento, bem como indicou o local onde deveria ser colocada a dita tampa.
20. Nessa altura J.M. calculou o orçamento no montante d € 250,00, já incluindo a mão de obra e materiais, tendo pelo menos, planeado que desse montante € 75,00 seriam para uma merenda para si e para o arguido.
21.Antes da realização da obra e conhecendo o orçamento feito por J.M., o arguido disse a este para acrescentar ao montante de € 250,00 a quantia de € 100,00, uma vez que tinha de dar os referidos €100,00 ao individuo que lhe arranjou o trabalho, o que não correspondia à verdade, mas que foi aceite pelo mencionado J.M..
22.assim, posteriormente, em data não concretamente apurada, o arguido contactou telefonicamente J.Q.O. dizendo-lhe que a obra custaria € 350,00. (…)
25. Após ter efectuado o trabalho J.M. contactou o arguido informando-o que o trabalho estava pronto.
26. Em data (…) posterior a 24.09.2008, J.Q.O. deslocou-se ao local da obra e constatou que no passeio havia sido colocada uma tampa de saneamento, e, por ter aberto a mesma, constatou que tal tampa dava acesso a um buraco/caixa de visita que estava convicto ter sido só então construída e que, no seu entender não cumpria a finalidade para tinha sido construída.
27. De seguida J.Q.O. telefonou ao arguido M.P. dizendo-lhe que precisava de uma factura para apresentar ao Dr M.C. para que este pagasse a obra.
28. Em data (…) sempre posterior à factualidade vertida em 26), J.Q.O. contactou Engº (…) Director Municipal (…), a quem relatou que o fiscal/arguido M.P. disse que era necessário construir uma caixa de águas pluviais e que afinal a mesma não era necessária.
29. Em (…) início do mês de Outubro de 2008, J.Q.O., o referido Engº (...) e o Comandante da Policia Municipal do (...) (…) foram ao local inspeccionar a caixa de águas pluviais (…)
(…)
35. A referida câmara de visita e respectiva tampa não são aptas a resolver problemas de depressões e abatimentos do passeio.
(...)
37. (…) sendo que a construção daquela tampa em nada beneficiou a habitação em causa, que não se encontra ligada à câmara visita, nem tal obra se mostrava necessária.
38. (…) no processo de licenciamento das obras de restauro da residência do Dr. M.C., não se encontrava prevista a construção de qualquer caixa de águas pluviais no passeio fronteiriço à casa, nem a colocação de qualquer tampa na caixa existente, pelo que a obra realizada por indicação, sugestão do arguido, como supra se disse não trouxe qualquer benefício à habitação, não se revelava necessária, nem estava prevista e autorizada.
39. O arguido após a realização da obra entrou várias vezes em contacto telefónico com J.Q.O., visando tais contactos o pagamento da quantia de € 350,00, tendo aquele dito que o faria apenas com a entrega da respectiva factura (...)
40. O arguido contactou para o efeito J.M. dizendo-lhe que era necessário uma factura dos serviços prestados, tendo este recorrido, por intermédio de interposta pessoa, a A.J.M.B. que lhe fez o favor de facturar o serviço.
41. No dia 14 ou 15 de Outubro de 2008 o arguido após contacto telefónico com J.O disse-lhe que o valor da factura seria 420.00 ou seja €350,00 mais 20% de IVA, tendo sido acordado este valor.
42. Nesses mesmos dias J.O contactou telefonicamente o arguido, tendo então ficado combinado um encontro para o dia 16.10.2008, cerca das 10.30 horas, na residência junto à qual foi efectuada a obra sita no gaveto da Rua (...), nº 173 (…) para ser entregue a factura e pago o montante de € 420,00.
(…)
45. Pelas 10 h35 chegou ao local (...) J.Q.O. (…) tendo então J.O se dirigido aquele, a quem entregou a factura no valor de 420.00 e respectivo recibo (...) por sua vez, J.Q.O. entregou a J.M. o cheque de fls. 40.
46. Pelas 10:40 horas J.M. na posse do cheque (…) onde encontrou pelas 10h43, parada a viatura “Renault Clio” (…) conduzido pelo arguido (...)
47. Então J.M. estacionou o veículo automóvel (…)
48. Após estacionar o veículo J.M. saiu do veículo e foi ao encontro do arguido M.P., encontro esse que se deu fora dos veículos e no passeio situado entre as duas viaturas.
49. De seguida o arguido M.P. e J.M. foram abordados pela PJ que apreendeu o cheque no valor de € 420,00 (...)
50. Nesse mesmo dia também foi entregue à PJ por J.Q.O. uma factura emitida por A.B. no mesmo valor, passada em nome de M.C..
51. Não chegou assim J.M. e como combinado com o arguido, a entregar ao titular da factura o cheque recebido, que nessa sequência lhe entregaria a quantia de € 350,00, dos quais € 250,00 ficariam para si e os restantes €100,00 entregaria ao arguido.
52. Ao agir da forma descrita e sugerindo da forma como sugeriu que fosse realizada uma obra que bem sabia não ser necessária, o arguido agiu de forma livre, voluntária e consciente, bem sabendo que abusava dos seus poderes e violava os deveres inerentes às suas funções, o que fez com intenção de obter um benefício económico para si e para terceiro que bem sabia não ser devido.
53. desta forma o arguido violou os deveres da imparcialidade e isenção e colocou em causa a autoridade e credibilidade da administração do Estado afectando a imparcialidade e
eficácia dos serviços. (...)”
O Autor apresentou recurso contra a decisão atrás referida, impugnando a decisão sobre a matéria de facto e pedindo a absolvição do mesmo com base no princípio in dubio pro reo – cfr. fls. 148, 172 e 178 dos autos.
Em 27.07.2010, foi pelo instrutor do processo disciplinar decidido o seguinte:
“DESPACHO 27/07/2010
Foi recebido pelo instrutor sentença datada de 21.07.2010, proferida no processo crime que correu termos sob nº 660/08.4JAPRT, no 1º Juízo – 2ª secção dos Juízos Criminais do (...) contra o ora arguido M.M.P.. Atento ao conteúdo da sentença, que versa sobre os mesmos factos em apreciação no presente processo disciplinar, afigura-se como indispensável para o completo esclarecimento da verdade, a sua junção aos autos como meio de prova a considerar aquando da elaboração do relatório final.
Deste modo, sou a proceder à junção da decisão judicial em causa, ao abrigo da faculdade prevista no nº 9 do art. 53º do ED, remetendo cópia do presente despacho e sentença aos arguidos para se virem pronunciar no prazo de 5 dias.”- cfr. fls. 255 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 28.07.2010 o Autor recebeu cópia do despacho referido no ponto anterior - cfr. fls. 292 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 10.08.2010 foi elaborado o Relatório Final do processo disciplinar instaurado ao Autor, nos termos constantes de fls. 299 a 324 do PA que se tem por integralmente reproduzidas, onde foi proposta a aplicação ao arguido de uma pena única de suspensão efectiva do serviço, com afastamento do serviço por um período total de 180 dias.
Em 28.09.2010 a Câmara Municipal do (...) deliberou aplicar ao arguido a pena de suspensão efectiva, com afastamento do serviço por um período total de 180 dias - cfr. fls. 325, 326 e 328 do PA que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
Em 06.10.2010 foi o Autor notificado da decisão/pena disciplinar aplicada, atrás referida – cfr. fls. 327 e 328 do PA.
Na pendência do procedimento disciplinar o Autor cumpriu 90 dias de suspensão preventiva – Por Acordo.
Em 13.10.2010, o Autor pediu à entidade demandada que os 90 dias de suspensão preventiva por ele cumpridos fossem descontados na pena de 180 dias de suspensão que lhe foi aplicada, o que foi atendido – Por Acordo.
A presente acção foi apresentada neste Tribunal em 23 de Dezembro de 2010, via postal registada – cfr. fls. 32 do processo físico.
Em 04.01.2011, o requerente cumpriu 90 dias da pena disciplinar que lhe foi aplicada, tendo regressado ao serviço no dia seguinte (5 de Janeiro de 2011) –Por Acordo.
Em 23.02.2011 foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação do (...), 4ª secção, no âmbito do recurso jurisdicional apresentado contra a decisão referida em 28. (Processo nº 660/08.4 JAPRT.P1), a que se alude em 30., tendo negado provimento ao mesmo. – cfr. fls. 147 a 179 dos autos que se tem por integralmente reproduzidas para os devidos efeitos legais.
No Acórdão atrás referido e no que a estes autos importa, aquele Tribunal entendeu que:
“(...) Impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto ---------------------------
(...)
10. (...) o recorrente transcreve breves passagens dos depoimentos de J.M. e J.Q., (...) sem considerar os restantes elementos de prova valorados pela sentença, de tal forma que, parece subentender -se da motivação do recorrente, bastaria transcrever um excerto de um qualquer depoimento cujo conteúdo não fosse coincidente com o facto dado como provado para se lograr a procedência da impugnação. O que não tem correspondência no texto da lei: O Tribunal da Relação, afastado que está da imediação e da oralidade com que a prova foi produzida na 1ª instância (...). E os excertos que o recorrente reproduz não negam nem contradizem explicitamente a verificação dos factos apontados.--------
11. Aliás, as provas em que a decisão se fundamentou são muito mais vastos do que os excertos que o recorrente reproduz, mostrando-se consubstanciadas em relatos longos, pormenorizados e convergentes no essencial da dinâmica dos factos.-------------
12. Ou seja: a simples leitura dos argumentos expostos no recurso permite concluir que o recorrente, quando invoca o desacerto na apreciação da prova, mais não faz do que questionar a valoração feita pelo juiz a quo, com base numa distinta, e ainda que legítima, mas parcial, leitura da prova produzida.-----
13. Com o que improcede este primeiro fundamento do recurso.--------------------------
14. Acresce que não descortinamos vícios susceptíveis de atingir a validade da matéria de facto dada como provada (...) nem se detecta a inobservância de requisitos cominados sob pena de nulidade que não deva considerar -se sanada (...). Assim, concluímos que, para efeitos do presente recurso, se deve considerar assente a matéria de facto constante da decisão recorrida.---------------------------------
15. B) Por último, ainda sobre esta matéria, importa considerar que a improcedência da impugnação da decisão sobre a matéria de facto arrasta consigo a sucumbência da pretensão de absolvição apoiada, como vem, na alegada não verificação da factualidade típica do crime pelo qual o recorrente vem condenado – uma vez que i) os factos ocorrem quando estava em gozo de férias (“pelo que não podia estar em exercício de funções”-conclusão 7); ii) apenas foi contactado a titulo de “amigo”, limitando-se a apresentar “indicações/sugestões”(...); iii) não retirou qualquer “benefício ilegítimo” do acto (...).
16. Ora, dos factos dados como provados não ressuma nenhumas destas conclusões.
Bem pelo contrário: resulta claro que o arguido, no exercício das suas funções de fiscal de obras da Câmara Municipal do (...) impulsionou a realização de uma obra desnecessária como forma de obter para si um benefício patrimonial (...)-----
17. Aliás, sempre se dirá que i) a ilicitude da actuação do arguido em nada sairia beliscada ainda que se tivesse provado que a mesma decorreu durante o período de férias, pois a qualidade de funcionário não se “interrompe” quando o arguido vai de férias, ou quando inicia o fim de semana, ou quando vai com os amigos ao futebol – antes se mantém ao longo do período em que o agente está ligado ao exercício das funções respectivas. ------------------------------------------------------
18. De igual forma, ii) a ilicitude da actuação do arguido em nada sairia beliscada se existisse e fosse dada como provada uma relação de amizade pessoal entre o arguido e a testemunha J.O.------------------------------------------------------
19. E, iii) se dúvidas restassem sobre a natureza do benefício almejado, vejam-se os pontos 20 a 22 dos factos provados.---------------------------------------------------------
20. Em suma: perante a factualidade dada como provada impõe-se reconhecer que a conduta do arguido de, na qualidade de fiscal de obras da Câmara Municipal do (...), apontar a necessidade de realização de uma obra supérflua e não projectada nem licenciadas, com vista a obter para si um benefício patrimonial preenche os elementos constitutivos do tipo legal pelo qual vem condenado ( Abuso de poder, previsto e punido pelo art. 382º, com referência ao art. 386º nº 1, al. b) do CP).-------------------------------------------------------------------------------
Violação do principio in dubio pro reo----------------------------------------------------------------
21. (...) Ora, a decisão impugnada não revela, em momento algum que o tribunal recorrido tenha experimentado uma hesitação ou indecisão em relação a qualquer facto. Bem pelo contrário, afirma convictamente a matéria dada como provada. Pelo que improcede mais este fundamento e com ele todo recurso. (...)”.
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
Pelo acórdão recorrido o coletivo de juízes do Tribunal a quo, dando procedência à ação, anulou o ato administrativo que aplicou ao autor a pena disciplinar de 180 dias de suspensão com fundamento na prescrição do procedimento disciplinar.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que nele foi dada como provada, que não vem impugnada no recurso, assentou na seguinte fundamentação:
«(…)
Considerando o disposto no artigo 4.º da Lei n.º 58/2008, de 09/09, haverá que aplicar ao caso concreto o regime jurídico previsto neste Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas: “Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa.” Estando em causa a apreciação do instituto da prescrição, releva especificamente a respectiva norma de aplicação da lei no tempo (artigo 4.º, n.º 3 e n.º 4): “Os prazos de prescrição do procedimento disciplinar e das penas, bem como os de reabilitação e o período referido no n.º 4 do artigo 6.º do Estatuto, contam-se a partir da data da entrada em vigor do Estatuto, mas não prejudicam a aplicação dos prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao trabalhador.
Ora, desde já se adianta que o Estatuto Disciplinar entrou em vigor em 01/01/2009 – cfr. o disposto no seu artigo 7.º: “A presente lei entra em vigor na data do início de vigência do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (…)”, bem como o início de vigência constante da Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro.
É neste contexto que o autor defende a aplicabilidade do disposto no artigo 6.º, n.º 6 do Estatuto Disciplinar:
“(…) 6 - O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final. (…)”
E que a entidade demandada defende a suspensão da prescrição do procedimento disciplinar nos termos do artigo 6.º, n.º 7 do mesmo diploma:
“(…) 7 - A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar. (…)”
Resta, portanto, subsumir os factos às normas, tendo em conta, como vimos, que a prescrição do procedimento disciplinar inicia a sua contagem de 18 meses em 01/01/2009 (data de início de vigência da lei nova), apesar de o procedimento
disciplinar ter sido instaurado pelo Presidente da Câmara Municipal em 24/10/2008 – cfr. ponto 5. da factualidade assente.
Ora, mostrando-se assente que o autor somente foi notificado da decisão disciplinar final em 06/10/2010 – cfr. ponto 35. da matéria de facto apurada, é ostensivo que no início de Julho de 2010 já havia decorrido 18 meses.
É verdade que, por decisão proferida em 26/02/2009, se optou por suspender a prescrição do procedimento até conclusão do inquérito n.º 660/08.4JAPRT. Desde logo, mostra-se surpreendente que decorra do processo administrativo um acto de vontade de suspensão da prescrição do procedimento disciplinar e outro acto de vontade de cessação desta suspensão em 10/08/2009 – cfr. pontos 11., 12. e 15. da factualidade apurada, quando é a lei, no caso, que determina as situações em que se verifica suspensão da prescrição – cfr. artigo 6.º, n.º 7 do Estatuto Disciplinar.
Na situação, deve ser por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional que a marcha do processo não possa começar ou continuar a ter lugar.
Verifica-se, no entanto, não ter estado em causa no caso em apreço qualquer decisão ou apreciação jurisdicional. Resulta dos factos apurados unicamente relação com processo de inquérito n.º 660/08.4JAPRT dirigido pelo Ministério Público.
Efectivamente, no caso, foi o próprio instrutor do processo disciplinar que defendeu a suspensão da prescrição do procedimento até conclusão do inquérito n.º 660/08.4JAPRT, com a acusação; tendo obtido acolhimento por despacho da Directora da DMJC datado de 26/02/2009.
O certo é que o disposto na norma em apreço não é compatível com a realidade fáctica, não pressupondo qualquer acto voluntário no sentido da suspensão, nem estando presente a circunstância de o processo disciplinar não poder prosseguir por força de decisão jurisdicional. Mesmo que o instrutor não quisesse tomar posição final sobre a factualidade sem obter melhor averiguação pelos serviços do Ministério Público, tal não é incompatível com a própria instrução do processo disciplinar e teria sido viável evitar a sua prescrição, tal como prevista no artigo 6.º, n.º 6. Relembra-se que o Ministério Público enviou certidão contendo a factualidade apurada que foi recebida nos serviços da entidade demandada em 10/07/2009. Ou seja, quando ainda só havia decorrido um terço do prazo prescricional previsto no artigo 6.º, n.º 6.
Neste contexto, mais uma vez, recorda-se que a prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão, sendo forçoso concluir que a existir a causa de suspensão, que não se verifica, a mesma cessou em 10/07/2009 – cfr. artigo 6.º, n.º 8 do Estatuto Disciplinar.
Por tudo o exposto, reitera-se verificar-se a prescrição do procedimento disciplinar instaurado ao autor, uma vez que o mesmo somente foi notificado da decisão punitiva em 06/10/2010, isto é, mais de 18 meses após 01/01/2009; na medida em que o Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, não contemplava qualquer norma idêntica e/ou mais favorável ao autor – cfr. artigo 4.º, n.º 3 da Lei n.º 58/2008, de 09/09 e artigo 6.º, n.º 6 do respectivo Estatuto Disciplinar.»
2. Da análise dos fundamentos do recurso
2.1 Das invocadas nulidades da decisão recorrida
2.1.1 O recorrente MUNICÍPIO DO (...) começa por invocar que a decisão recorrida padece da nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea c) do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA por em sede de despacho saneador ter sido dado como provada a suspensão do procedimento disciplinar, mas que depois veio no acórdão recorrido, em sede de fundamentação jurídica da decisão, a entendem que nenhuma suspensão existiu, e, com base neste último entendimento, e ao arrepio do primeiro, concluiu pela prescrição do procedimento disciplinar nos termos do artigo 6º nº 6 do ED, e que tal consubstancia uma contradição entre os fundamentos e a decisão do acórdão. Defendendo ainda, subsidiariamente, e para o caso de entender, que essa contradição torna, no mínimo, a decisão proferida pelo Tribunal a quo ambígua e obscura, levando a que se fique sem perceber se foi considerado existir, ou não, a referida suspensão, arguição assim também a nulidade do acórdão nos termos da mesma alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC novo – (vide conclusões a) e b) das alegações de recurso).
2.1.2 Diga-se, desde que, não se verificam as invocadas nulidades.
2.1.3 Como é sabido as situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no artigo 615º nº 1 do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA (e aqui temporalmente aplicável uma vez que o acórdão recorrido foi proferido já no âmbito da sua vigência), cuja enumeração é taxativa, ali se dispondo o seguinte:
“É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar -se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
2.1.4 Em sintonia com o comando constitucional inserto no artigo 205º nº 1 da Constituição da República Portuguesa o artigo 154º do CPC novo dispõe sob a epígrafe “dever de fundamentar a decisão” que “…as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas” (nº 1), não podendo a justificação consistir “…na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, salvo quando, tratando-se de despacho interlocutório, a contraparte não tenha apresentado oposição ao pedido e o caso seja de manifesta simplicidade” (nº 2).
A fundamentação das decisões jurisdicionais, para além de visar persuadir os interessados sobre a correção da solução legal encontrada pelo Estado, através do seu órgão jurisdicional, tem como finalidade elucidar as partes sobre as razões por que não obtiveram ganho de causa, para as poderem impugnar perante o tribunal superior, desde que a sentença admita recurso, e também para este tribunal poder apreciar essas razoes no momento do julgamento.
2.1.5 Nesta decorrência a nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC novo (correspondente ao artigo 668º do CPC antigo) tem como premissa a violação do necessário silogismo judiciário que deve existir em qualquer decisão judicial. Com efeito entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica. De modo que se o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, tal oposição será causa de nulidade da sentença – vide a este respeito Alberto dos Reis, in “Código de Processo Civil Anotado”, Coimbra Editora; Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in “Manual de Processo Civil”, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, págs. 689 ss; José Lebre de Freitas, in “Código de Processo civil Anotado”, 2º Vol., Coimbra Editora, 2001, pág. 670, e Luís Filipe Brites Lameiras, in, “Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil”, Almedina, 2009, pág. 36 ss..
2.1.6 Para que ocorra nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA, tem que se estar perante um paradoxo ou incoerência de raciocínio, de modo que as premissas consideradas (fundamentos) não poderiam conduzir, de forma lógica, à conclusão (decisão) a que se chegou, mas a outra, oposta ou divergente.
2.1.7 Ora, como facilmente se verifica da leitura do acórdão recorrido, tal não sucede na situação dos autos, não havendo incoerência, ou contradição lógica, entre os fundamentos e a decisão.
2.1.8 Por outro lado, e de todo o modo, também não se vê como se verifique a contradição apontada pelo recorrente, já que no despacho-saneador proferido, datado de 21/05/2012 (a fls. 216 SITAF), o Tribunal a quo procedeu desde logo à fixação dos factos assentes, o que fez tendo por base a os documentos integrados nos autos, incluindo o Processo Administrativo instrutor, e as posições assumidas pelas partes nos seus articulados, como nele se referiu. E não tendo havido lugar à abertura de um período de instrução e prova, por inexistência de factualidade controvertida, esses mesmo factos são, naturalmente, os que foram vertidos no probatório do acórdão recorrido. E foi com base neles que o Tribunal a quo procedeu à apreciação do mérito da ação, apreciando as causas de invalidades que vinham assacadas ao ato punitivo nela impugnado.
2.1.9 Desta forma, se no acórdão recorrido o Tribunal a quo andou mal ao considerar não ter havido suspensão do procedimento disciplinar tal comportará erro de julgamento e não nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os seus fundamentos a que alude a alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC. Nulidade que, assim, se não verifica.
2.1.10 Como não se verifica, pela mesma ordem de razão, quanto à invocada ininteligibilidade da decisão recorrida por ambiguidade ou obscuridade. Quando, ademais, é clarividente que o acórdão recorrido usou um discurso escorreito e lógico dedutivo perfeitamente percetível e claro, inclusive no que tange aos termos em que procedeu à apreciação da verificada prescrição do procedimento disciplinar.
2.1.11 Não, assiste, pois, razão ao recorrente nesta parte.
2.2 Do invocado erro de julgamento
2.2.1 O recorrente MUNICÍPIO DO (...) invoca em segunda linha que o acórdão recorrido ao decidir pela prescrição do procedimento disciplinar incorreu em erro de julgamento, com violação do artigo 4º nº 3 da Lei nº 58/2008 e dos artigos 6º nºs 6, 7 e 8, 7º, 28º nº 1, 46º nº 1 e nº 4 e 48º, n.º 2 e 3 do Estatuto Disciplinar – (vide conclusões c) a p) das alegações de recurso).
Sustenta, em suma, renovando a tese que já havia defendido no processo, que o presente procedimento disciplinar teve a sua origem em duas notícias vindas a lume pela comunicação social, que davam conta de dois colaboradores do Recorrente, um deles o aqui recorrido, terem sido apanhados num esquema em que o Recorrido, usando da sua qualidade de fiscal de obras da via pública, procurava extorquir dinheiro a um munícipe; que instaurado o procedimento disciplinar e nomeado instrutor, este último procurou saber quais os factos que tinham estado na origem da alegada infração disciplinar, tendo então ouvido a única testemunha possível (o superior hierárquico dos arguidos, que revelou nada de concreto saber acerca dos factos) e procurado aceder ao processo crime, onde se encontravam descritos, em pormenor, os factos apurados, tendo este acesso lhe sido negado pelo Ministério Público em virtude de o processo-crime se encontrar em segredo de justiça; que sem saber em concreto quais os factos praticados pelos trabalhadores arguidos (porque nem as notícias divulgadas nem a participação disciplinar concretizava) e sem ter meios de aos mesmos chegar enquanto não fosse concluído o inquérito crime por parte do Ministério Público, o instrutor disciplinar viu-se impedido, por razões que ultrapassavam o seu poder de atuação, de dar continuidade ao procedimento disciplinar, à data, na fase de instrução; que o regime da prescrição de 18 meses previsto no artigo 6.º do ED deve ser aplicado como um todo, ou seja, não só o seu n.º 6, mas também as regras que levam à suspensão daquele prazo de prescrição, as quais contêm dois requisitos cumulativos: (i) a existência de uma decisão ou apreciação jurisdicional e (ii) que essa apreciação ou decisão jurisdicional impeça o procedimento disciplinar de continuar; que a conclusão do inquérito-crime consiste numa apreciação jurisdicional que, no caso, impedia o procedimento disciplinar de continuar, porque o instrutor, sem saber quais os factos em concreto praticados pelos arguidos, não podia decidir pelo arquivamento do procedimento, ou que este avançasse para a acusação; que se é certo que a suspensão do prazo de prescrição previsto no artigo 6.º, n.º 6 do ED, nos termos do n.º 7 do mesmo preceito legal, ocorre ope legis, e não por determinação da Administração, não é menos certo que o instrutor deve fazer espelhar no procedimento a realidade fática vivida, enriquecendo este último e tornando-o mais transparente a sua atividade, motivo pelo qual o relatório de fls. 22-25 visa somente demonstrar a impossibilidade de o instrutor continuar com a instrução, bem como os motivos a que isso se devia: a impossibilidade de aceder ao processo-crime, e assim conhecer os factos praticados pelos arguidos, e a impossibilidade de descobrir, pelos seus próprios meios, esses factos, uma vez que já tinha esgotado todos os meios investigatórios ao seu alcance; que tendo o instrutor sido informado pelo Ministério Público que o processo-crime se encontrava em segredo de justiça, o que levava a que o mesmo não pudesse ao mesmo aceder e, assim, ficar a conhecer enfim os factos praticados pelos arguidos, a partir daí suspendeu-se o prazo de prescrição do procedimento disciplinar, porque o instrutor já mais nada podia fazer, além do que já tinha feito, para saber o que tinham efetivamente os arguidos feito e, assim, continuar com o procedimento disciplinar; que tendo o instrutor sido notificado do disposto na conclusão anterior em dezembro de 2008 (nunca antes de dia 9 de dezembro desse ano), então no dia 1 de janeiro de 2009, data em que, por força do disposto no artigo 4.º, n.º 3 da Lei 58/2008, o prazo de prescrição previsto no artigo 6.º, n.º 6 do ED começaria a correr, este último prazo não pode iniciar-se, porque se suspendeu automaticamente; que somente a partir de 10 de agosto de 2009, data da notificação ao instrutor da certidão emitida pelo Ministério Público, é que o prazo de prescrição de 18 meses iniciou a sua contagem, nos termos do artigo 6.º, n.º 8 do ED, terminando somente a 10 de janeiro de 2011 e que assim, tendo o Recorrido sido notificado da decisão a 6 de outubro de 2010, não se encontrava, nessa data, prescrito o procedimento disciplinar; que o procedimento disciplinar não se encontraria tampouco prescrito no dia 6 de outubro de 2010 se se considerasse que a suspensão do procedimento disciplinar haveria somente ocorrido após o despacho da Diretora do DMJC que concordou com o relatório do instrutor disciplinar, pois que neste caso o prazo de 18 meses completar-se-ia no dia 10 de outubro de 2010 e que o entendimento vertido pelo Tribunal a quo acaba por imputar ao Recorrente uma consequência à qual o mesmo não deu causa, uma vez que não foi por culpa do instrutor disciplinar, ou do Recorrente, que a instrução do procedimento não pôde continuar, mas sim por ter de aguardar por uma apreciação jurisidicional.
Vejamos.
2.2.2 O fundamento de anulação da decisão disciplinar punitiva foi a prescrição do procedimento disciplinar prevista no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro.
2.2.3 O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro (entretanto já revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, a qual integra, agora, o regime disciplinar para os trabalhadores em funções públicas) dispunha o seguinte no referido artigo 6º:
“Artigo 6.º
Prescrição do procedimento disciplinar
1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passado um ano sobre a data em que a infração tenha sido cometida.
2 - Prescreve igualmente quando, conhecida a infração por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 30 dias.
3 - Quando o facto qualificado como infração disciplinar seja também considerado infração penal, aplicam-se ao direito de instaurar procedimento disciplinar os prazos de prescrição estabelecidos na lei penal.
4 - Suspendem o prazo prescricional referido nos números anteriores, por um período até seis meses, a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, bem como a de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável.
5 - A suspensão do prazo prescricional apenas opera quando, cumulativamente:
a) Os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis;
b) O procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à receção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente; e
c) À data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar.
6 - O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.
7 - A prescrição do procedimento disciplinar referida no número anterior suspende-se durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar.
8 - A prescrição volta a correr a partir do dia em que cesse a causa da suspensão.”
2.2.4 O nº 6 deste artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (aprovado pela Lei nº 58/2008), consagra, assim, a prescrição do próprio procedimento disciplinar, estabelecendo um prazo para a sua duração máxima.
2.2.5 Este preceito (nº 6 do artigo 6º), constituiu uma inovação face ao anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionário e Agentes da Administração Central, Regional e Local (DL. nº 24/84), cujo artigo 4º não previa norma idêntica ou equivalente.
O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro, dispôs, assim, inovatoriamente no seu artigo 6º nº 6, face ao anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionário e Agentes da Administração Central, Regional e Local (DL. nº 24/84), que não previa norma idêntica ou equivalente no sentido de o procedimento disciplinar prescrever decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final - (vide, entre outros, o acórdão do TCA Sul de 16/03/2017, Proc. nº 999/16.5BESNT, então por nós relatado, disponível in, www.dgsi.pt/jtca; e os acórdãos deste TCA Norte de 01/03/2019, Proc. nº 01225/16.BEPNF e de 30/05/2018, Proc. nº 03039/14.5BEBRG, in, www.dgsi.pt/jtcn).
2.2.6 A respeito deste nº 6 do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), diz, Paulo Veiga e Moura, in “Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública – anotado”, Coimbra Editora, 2ª Edição, pág 96, “O segundo prazo prescricional estabelecido no presente preceito constitui uma verdadeira inovação, uma vez que até aqui apenas se previa a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar. Agora, o nº 6 do presente artigo determina que, após a sua instauração, o procedimento disciplinar tem de estar concluído no prazo máximo de 18 meses, devendo até ao termo de tal prazo ser comunicada ao arguido a decisão final, sob pena de prescrever o próprio procedimento disciplinar e não se poder sancionar o trabalhador”. E acrescenta “trata-se de um passo em frente no sentido de alcançar a necessária eficiência do serviço (que não se compadece com o sucessivo retardamento da concretização da justiça disciplinar) e de reforçar a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos do trabalhador/arguido, seguramente incompatíveis com o estigma de a todo o tempo poder vir a ser objeto de uma punição disciplinar”.
2.2.7 Ora, se o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) introduziu uma nova causa de prescrição, estabelecendo inovatoriamente aquele prazo máximo para a sua duração previsto no seu artigo 6º nº 6, que não existia no anterior regime disciplinar anterior (o do DL. nº 24/84), mostra-se correto o entendimento feito no acórdão recorrido de que, por estar em causa a apreciação do instituto da prescrição, relevam especificamente na situação dos autos (em que está em causa a decisão punitiva aplicada por referência a factos situados no período compreendido entre finais de Agosto de 2008 e 16 de outubro do mesmo ano – vide pontos 22., 29., 31., 33. e 34. do probatório) as normas de aplicação da lei no tempo constantes do artigo 4º nºs 3 e 4 da Lei nº 58/2008, que dispunham o seguinte:
“Artigo 4.º Aplicação no tempo
(…)
3 - Os prazos de prescrição do procedimento disciplinar e das penas, bem como os de reabilitação e o período referido no n.º 4 do artigo 6.º do Estatuto, contam-se a partir da data da entrada em vigor do Estatuto, mas não prejudicam a aplicação dos prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao trabalhador.
4 - O disposto no n.º 5 do artigo 6.º do Estatuto não se aplica:
a) Aos processos de inquérito e de sindicância que se encontrem instaurados, no que se refere ao prazo ali previsto para a sua instauração;
b) Aos procedimentos disciplinares comuns que se encontrem instaurados, no que se refere ao prazo ali previsto para a sua instauração.
(…)”
Sendo certo que o procedimento disciplinar foi instaurado pelo Presidente da Câmara Municipal em 24/10/2008 (cfr. 5. do probatório) e que o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas aprovado por aquela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro, entrou em vigor em 01/01/2009 em conformidade com o artigo 7º daquele diploma.
2.2.8 Razão pela qual, e bem, o Tribunal a quo considerou que a contagem do prazo de 18 meses previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) a se iniciou em 01/01/2009, data de início de vigência daquele Estatuto, ainda que o procedimento disciplinar ter sido instaurado em 24/10/2008. O que, aliás, não vem posto em causa no recurso.
2.2.9 Não se vendo em que medida possa a decisão recorrida ter incorrido em violação do artigo 4º nº 3 da Lei 58/2008 referente à aplicação temporal dos prazos prescricionais ali referidos, quando o artigo nº 6 do novo Estatuto Disciplinar aprovado por esta Lei nº 58/2008 estatui um prazo novo inexistente no regime disciplinar antigo.
2.2.10 Não colhendo, assim, o invocado erro de julgamento por violação do artigo 4º nº 3 da Lei 58/2008.
2.2.11 E também não colhe, no demais, o recurso, tendo sido correto o julgamento feito na sentença recorrida no sentido da prescrição do procedimento disciplinar pelo decurso do prazo de 18 meses previsto no artigo 6º nº 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) contado desde 01/01/2009 (data de início de vigência daquele Estatuto), por o autor só ter sido foi notificado em 06/10/2010 da decisão de que lhe aplicou a pena disciplinar.
2.2.12 O recorrente sustenta a este respeito que a conclusão do inquérito-crime consiste numa apreciação jurisdicional que, no caso, impedia o procedimento disciplinar de continuar, porque o instrutor, sem saber quais os factos em concreto praticados pelos arguidos, não podia decidir pelo arquivamento do procedimento, ou que este avançasse para a acusação; que a suspensão do prazo de prescrição previsto no artigo 6.º, n.º 6 do ED, nos termos do n.º 7 do mesmo preceito legal, ocorre ope legis, e não por determinação da Administração, não é menos certo que o instrutor deve fazer espelhar no procedimento a realidade fática vivida, enriquecendo este último e tornando-o mais transparente a sua atividade, motivo pelo qual o relatório de fls. 22-25 visa somente demonstrar a impossibilidade de o instrutor continuar com a instrução, bem como os motivos a que isso se devia: a impossibilidade de aceder ao processo-crime (e assim conhecer os factos praticados pelos arguidos) e a impossibilidade de descobrir, pelos seus próprios meios, esses factos (uma vez que já tinha esgotado todos os meios investigatórios ao seu alcance); que tendo o instrutor sido informado pelo Ministério Público que o processo-crime se encontrava em segredo de justiça – o que levava a que o mesmo não pudesse ao mesmo aceder e, assim, ficar a conhecer enfim os factos praticados pelos arguidos – a partir daí suspendeu-se o prazo de prescrição do procedimento disciplinar, porque o instrutor já mais nada podia fazer (além do que já tinha feito) para saber o que tinham efetivamente os arguidos feito e, assim, continuar com o procedimento disciplinar; que tendo o instrutor sido notificado do disposto na conclusão anterior em dezembro de 2008 (nunca antes de dia 9 de dezembro desse ano), então no dia 1 de janeiro de 2009 (data em que, por força do disposto no artigo 4.º, n.º 3 da Lei 58/2008, o prazo de prescrição previsto no artigo 6.º, n.º 6 do ED começaria a correr) este último prazo não pode iniciar-se, porque se suspendeu automaticamente; que somente a partir de 10 de agosto de 2009, data da notificação ao instrutor da certidão emitida pelo Ministério Público, é que o prazo de prescrição de 18 meses iniciou a sua contagem, nos termos do artigo 6.º, n.º 8 do ED, terminando somente a 10 de janeiro de 2011; que tendo o Recorrido sido notificado da decisão a 6 de outubro de 2010, não se encontrava, nessa data, o procedimento disciplinar prescrito; que o procedimento disciplinar não se encontraria tampouco prescrito no dia 6 de outubro de 2010 se se considerasse que a suspensão do procedimento disciplinar haveria somente ocorrido após o despacho da Diretora do DMJC que concordou com o relatório do instrutor disciplinar, pois que neste caso o prazo de 18 meses completar-se-ia no dia 10 de outubro de 2010; que o entendimento vertido pelo Tribunal a quo acaba por imputar ao Recorrente uma consequência à qual o mesmo não deu causa, uma vez que não foi por culpa do instrutor disciplinar, ou do Recorrente, que a instrução do procedimento não pôde continuar, mas sim por ter de aguardar por uma apreciação jurisidicional; que a decisão proferida pelo Tribunal a quo violou, assim, os artigos 6.º, n.ºs 6, 7 e 8, , 7.º, 28.º, n.º 1, 46.º, n.º 1 e n.º 4 e 48.º, n.º 2 e 3 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008).
2.2.12 O exercício do poder disciplinar está submetido ao direito disciplinar, enquanto conjunto de normas que enumeram os deveres a que estão sujeitos os trabalhadores da Administração Pública vinculados por uma relação jurídica de emprego público e que definem a tramitação procedimental destinada a efetivar a sua responsabilidade pelo incumprimento de tais deveres mediante a aplicação de sanções disciplinares. De modo que, um e outro, promovem uma dupla finalidade, na medida em que se por um lado conferem à Administração os meios para assegurar a ordem no interior dos serviços, reagindo contra as faltas dos trabalhadores, por outro lado representam um importante instrumento de proteção destes contra o arbítrio da hierarquia administrativa, assegurando um conjunto de garantias essenciais (vide, Paulo Veiga e Moura, in “Estatuto disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública”, Coimbra Editora, 2ª Edição, 2011, pág. 36).
2.2.13 Ora, os prazos de prescrição de procedimentos disciplinares têm intuitos garantísticos, não podendo reconduzir-se a elementos subjetivos, devendo, ao invés, alicerçar-se em elementos objetivos.
O que também decorre dos princípios garantísticos emanentes a qualquer processo de cariz sancionatório, incluindo o processo disciplinar, à luz do disposto nos artigos 32º nº 10 da CRP.
Aliás, como refere Ana Fernanda Neves, in, “Relação Jurídica de Emprego Público”, Coimbra Editora, 1999, pág. 303, “…tanto o regime disciplinar (natureza do ilícito, princípios gerais, tipos de sanções, seus limites, regras gerais do processo) da função pública como o do ordenamento laboral (…) comungam de um mínimo denominador de garantias de defesa, que explicitadas na “Constituição processual criminal” constituem uma dimensão essencial do Estado de Direito Democrático, um núcleo constitucional de salvaguarda dos sujeitos arguidos num procedimento sancionador, tornando o sistema de garantias independente de filiações jurídicas em outros ramos do Direito”.
2.2.14 A esta luz compreende-se a perplexidade manifestada no acórdão recorrido quanto à circunstância de um ato de vontade se ter determinado, por decisão proferida em 26/02/2009, suspender a prescrição do procedimento até à conclusão do inquérito criminal, e mais tarde, por um novo ato se ter decidido cessar essa suspensão em 10/08/2009, quando é a lei que determina as situações em que se verifica suspensão do prazo de prescrição do procedimento disciplinar previsto no nº 6 do artigo 6º, e quando esta cessa, o que faz nos nºs 7 e 8 do mesmo artigo 6º.
2.2.15 Ora, nos termos do nº 7 do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) a prescrição do procedimento disciplinar referida no nº 6 do mesmo artigo suspende-se “…durante o tempo em que, por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar”, voltando o prazo prescricional a correr, no termos do nº 8 do mesmo artigo, “…a partir do dia em que cesse a causa da suspensão”.
2.2.16 Mostra-se, pois, correto o entendimento feito na sentença recorrida de que à luz do citado normativo «…deve ser por força de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional que a marcha do processo não possa começar ou continuar a ter lugar», o que no caso não se verificou, na medida em que foi o próprio instrutor do processo disciplinar que defendeu a suspensão da prescrição do procedimento até conclusão do inquérito criminal n.º 660/08.4JAPRT, com a acusação, tendo obtido acolhimento por despacho da Directora da DMJC datado de 26/02/2009.
2.2.17 Atenha-se, com efeito, que tal como resulta dos autos foi por despacho da Diretora DMJC, sob proposta do instrutor do processo disciplinar de 12/02/2009 nesse sentido, foi o processo disciplinar suspenso em 26/02/2009, a aguardar a conclusão do inquérito crime n.º 660/08.4JAPRT com acusação (vide pontos 11. e 12. probatório).
Isto quando a norma do artigo 6º nº 7 do Estatuto Disciplinar (Lei nº 58/2008) não admite que o órgão com competência disciplinar determine, por ato seu, a suspensão do procedimento disciplinar, até que se conclua o processo criminal, designadamente por o considerar adequado ou justificado.
2.2.18 Essa hipótese está, designadamente, prevista no artigo 48º nº 5 alínea b) do atual Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 37/2019, de 30 de maio, em que se dispõe que “Suspende o decurso do prazo prescricional (…) quando a entidade com competência disciplinar para punir determinar a suspensão do procedimento disciplinar até que se conclua o processo criminal pendente pelos mesmos factos”.
Todavia, o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008), não possui qualquer norma idêntica àquela ou de igual sentido.
2.2.19 O que o normativo do artigo 6º nº 7 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) demanda, para que se opere a suspensão do prazo de prescrição do procedimento disciplinar de 18 meses, é que que a marcha do procedimento disciplinar não pudesse prosseguir por força de decisão jurisdicional ou em virtude da apreciação jurisdicional de qualquer questão,
2.2.20 Mas a instauração (e pendência) de inquérito criminal não é, à luz do disposto no nº 7 do artigo 6º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores, causa de suspensão do prazo de prescrição do procedimento disciplinar previsto no nº 6 do mesmo artigo.
2.2.21 Acrescendo que o processo crime e o processo disciplinar são dois tipos de processo distintos, em que são também distintos os bens jurídicos salvaguardados (neste sentido, entre outros, os acórdãos do STA de de 12/01/2005, Proc. nº 0930/04; de 21/09/2004, Proc. nº 047146 e mais de 25/03/2015, Proc. 01402/13), pelo que também por isso a entidade recorrida não tinha que aguardar por uma apreciação jurisdicional quanto ao processo crime.
2.2.22 Mostra-se, pois, correto o entendimento feito no acórdão recorrido, o qual não violou as citadas normas do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008)
2.2.23 Aqui chegados, e improcedendo os fundamentos do recurso, deve, nos termos supra expostos, negar-se o pretendido provimento, mantendo-se a decisão recorrida. O que se decide.
* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Porto , 31 de janeiro de 2020
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
