Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

O Ministério da Educação e Ciência veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 30.09.2015, que julgou procedente a presente acção administrativa especial intentada por RAS, condenando o recorrente a reapreciar a pretensão administrativa do autor no que respeita aos demais requisitos legalmente previstos para o seu posicionamento, em 23.12.2008, no 4º escalão, índice 465; foi também o Ministério da Educação condenado, em caso de deferimento da pretensão, a reconstituir a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado.

Invocou para tanto, em síntese, que o acórdão recorrido errou na interpretação das normas que considerou violadas no acto impugnado.

Não foram apresentadas contra-alegações no recurso jurisdicional.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

A. Por despacho proferido pelo Coordenador do Centro da Área Educativa de Braga, de 25.8.1997, publicado pelo Aviso n.º 399/98 (2.ª Série), o Autor foi “Nomeado, de 25/8/1997, chefe de serviços de administração escolar, da EB 2,3 de M..., VV (B134) (…), cabendo-lhe o vencimento desde a data do despacho (cf. documento de fls. 24 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

B. Nomeação que aceitou (cf. documento de fls. 1 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

C. Tendo naquela data – 25.8.1997 – iniciado funções (por acordo).

D. Auferindo o vencimento correspondente ao escalão 1 da categoria do substituído (por acordo).

E. O autor exerceu aquelas funções ininterruptamente (por acordo).

F. Na sequência de concurso interno de acesso limitado para a categoria de chefe de serviços de administração escolar dos quadros distritais de vinculação do pessoal não docente dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar dos ensinos básicos e secundário do Ministério da Educação, o autor foi nomeado definitivamente na aludida categoria por despacho da Subdirectora Geral dos Recursos Humanos da Educação emitido e com efeitos a partir de 23.12.2008 (cf. documento de fls. 26 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

G. Em 15.01.2009, o autor assinou termo de aceitação com efeitos reportados a 23.12.2008, data do despacho de nomeação (cf. documento de fls. 4 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

H. Os Serviços do Ministério da Educação elaboraram e deram a conhecer o ofício-circular n.º B 09002654V, cujo teor, em parte, se transcreve:

“2.2 A nomeação na categoria de chefe de serviços de administração escolar tem efeitos a 23 de Dezembro de 2008 e implica a exoneração dos lugares nas categorias em que os funcionários estão providos, em conformidade com o n.º 4 do artigo 12.º do Decreto -Lei n.º 427/89, de 07/12/1989.

2.3 A remuneração a atribuir aos chefes de serviços de administração escolar é a constante do Anexo I ao Decreto-Lei n.º 184/2004, de 29 de Julho, observado o disposto no n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, resultante do aditamento estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 102/96, de 31 de Julho. (…)” (cf. documento de fls. 27 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

I. Bem como o ofício-circular n.º 1/GGF/DGRHE, de 06/03 2009, cujo teor, em parte, se transcreve:

“ (…) importa informar e esclarecer o seguinte:

1. Os chefes de serviço de administração escolar em regime de substituição que foram nomeados definitivamente chefes de serviços de administração escolar, precedendo concurso, ficaram posicionados, a partir de 23 de Dezembro de 2008, no escalão e índice que lhes corresponde, sem retroactividade remuneratória.

2. O tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia considera-se, para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, progressão na categoria e promoção, como prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime, quando o substituto venha nela a ser provido a título normal e sem interrupções de funções de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, aditado pelo Decreto-Lei n.º 102/96, de 31 de Julho. (…)” (cf. documento de fls. 29 e seguintes dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

J. Com referência à circular n.º 1/GGF/DGRHE 2009, de 06.03, o autor apresentou, primeiro, “reclamação”, depois, recurso hierárquico (por acordo).

K. Em 29.5.2009, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Educação a considerar que:

«(…) 12 – A referida Circular Conjunta consubstancia uma mera informação que não define qualquer situação jurídica individual e concreta, não podendo, neste caso, ser objecto de recurso hierárquico, atento o disposto no art. 166.º, por referência ao artigo 120.º, ambos do CPA. (…)” (cf. documento de fls. 58/59 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

L. Em 17.07.2009, o autor apresentou, nos serviços da entidade demandada, requerimento dirigido ao Director do Agrupamento de Escolas de M... solicitando:

“a) O seu posicionamento no escalão e índice remuneratório, nos termos da legislação aplicável e, consequentemente, com retroactividade remuneratória, a que tem direito;

b) Se digne ordenar aos respectivos Serviços de Administração Escolar a liquidação daquelas remunerações;

c) Se digne ordenar o pagamento imediato ao Requerente (…).” (cf. documento de fls. 62/66 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

M. Requerimento que mereceu, em 27.07.2009, o seguinte despacho: “Indefiro, nos termos e segundo orientações constantes do n.º 1 da circular conjunta n.º 1/GGF/DGRHE/2009, de 6 de Março.” (cf. documento de fls. 62/66 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

“O Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, previa o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, estatuindo no n.º 1 do artigo 22º que «a relação jurídica de emprego constituída por nomeação pode, a todo o tempo e sem prejuízo das situações funcionais de origem, ser transitoriamente modificada através da nomeação em substituição e da nomeação em comissão de serviço extraordinária».

A nomeação, em regime de substituição, em lugar dirigente estava prevista no artigo 23.º desse mesmo diploma legal, que preceituava, no respectivo n.º 1, o seguinte: “Considera-se em substituição a nomeação a título transitório em lugar dirigente ou de chefia enquanto durar a sua vacatura ou a ausência ou impedimento do respectivo titular”.

Acrescentando o n.º 2: “À nomeação em substituição é aplicável o disposto no artigo 8º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro”, de acordo com o qual:

“1 - Os cargos dirigentes podem ser exercidos em regime de substituição enquanto durar a vacatura do lugar ou a ausência ou impedimento do respectivo titular.

2 - A substituição só poderá ser autorizada quando se preveja que os condicionalismos referidos no número anterior persistam por mais de 60 dias, sem prejuízo de, em todos os casos, deverem ser asseguradas as funções atribuídas aos dirigentes ausentes.

3 - No caso de vacatura do lugar, a substituição tem a duração máxima de seis meses, improrrogáveis.

4 - A substituição cessará na data em que o titular do cargo dirigente inicie ou retome funções ou, a qualquer momento, por decisão do membro do Governo que a determinou ou a pedido do substituto, logo que deferido.

5 - A substituição deferir-se-á pela seguinte ordem:

a) Substituto designado na lei;

b) Substituto designado por despacho do membro do Governo competente.

6 - A substituição considera-se sempre feita por urgente conveniência de serviço.

7 - O período de substituição conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo ou lugar anteriormente ocupado pelo substituto, bem como no lugar de origem.

8 - O substituto terá direito à totalidade dos vencimentos e demais abonos e regalias atribuídos pelo exercício do cargo do substituído, independentemente da libertação das respectivas verbas por este, sendo os encargos suportados pelas correspondentes dotações orçamentais.”

Importa, todavia, destacar a salvaguarda contida no n.º 3 do citado artigo 23.º:

“Sem prejuízo do disposto no número anterior o tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia considera-se, para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, progressão na carreira, e promoção, como prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime, quando o substituto venha nela a ser provido a título normal e sem interrupção de funções.”

Sabemos que este regime de substituição existe em prol do normal funcionamento da função pública, que reclama/exige regularidade e a continuidade do exercício de funções por parte dos seus agentes.

A questão essencial é a de saber quais os direitos para o Autor decorrentes deste regime de substituição de pessoal dirigente em matéria remuneratória.

Ou seja, qual a contrapartida da actividade do trabalhador que aceitou, ainda que a título de substituição, prestar serviço num lugar de chefia. E que prestou esse mesmo serviço durante 11 anos, de forma ininterrupta, até que, na sequência de um concurso, foi provido definitivamente chefe de serviços de administração escolar.

O ponto de partida da interpretação da lei é a letra da lei.

A salvaguarda contida no n.º 3 do citado artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, tem aplicação evidente ao caso em apreço visto que os escalões e índices em matéria de vencimentos estão umbilicalmente ligados à progressão na carreira, pelo que a expressão “designadamente”, contida no referido normativo, comportava – sem margem para dúvidas – os efeitos remuneratórios.

Mais, este entendimento é reforçado – ou, até, confirmado - pelo elemento interpretativo, designado por racional ou teleológico, que chama à colação a razão de ser da norma (ratio legis), o fim visado pela edição da norma, as soluções que a norma tem em vista e que pretende realizar.

Porquanto, o n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, visou exactamente proteger funcionários que foram nomeados, em regime de substituição, por urgente conveniência de serviço, para determinados cargos; que exerceram funções de chefia ininterruptamente, que beneficiaram do vencimento/abonos/regalias da categoria correspondente ao cargo exercido durante vários anos, que evoluíram no escalão e índice remuneratório e que – finalmente - foram nomeados definitivamente após abertura de concurso.

Consequentemente, o entendimento da Administração que sustentou o acto administrativo impugnado viola o artigo 23.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, violação de lei que constitui vício material gerador de anulabilidade.”

Já quanto à prática do acto devido, verdadeira pretensão do Autor, importa relembrar que o posicionamento do Autor no 4.º escalão, índice remuneratório 465, depende do preenchimento de outros requisitos, designadamente, avaliações de desempenho.

Ora, o Autor não alegou/provou o preenchimento dos demais requisitos legalmente previstos para a prática do acto devido, pelo que o Tribunal não pode emitir uma sentença substitutiva do acto administrativo, pode – isso sim – determinar que a Administração aprecie – uma vez mais – a pretensão administrativa do Autor, agora, em conformidade com o vertido nesta decisão judicial, e decida se estão preenchidos todos os demais requisitos legalmente previstos para o posicionamento do Autor no 4.º escalão, índice remuneratório 465.”

A questão que se coloca - face aos termos do recurso e dado não ter sido apresentado recurso subordinado ou pedido de ampliação do objecto do recurso – é agora, tão-só, determinar a data a que se deve reportar, para efeitos remuneratórios, a nomeação do autor como chefe de serviços de administração escolar, 25.08.1997 (data em que foi nomeado me regime de substituição para esse cargo) ou 23.12.2008 (data do despacho de nomeação a título definitivo).

Vejamos o que dispõe o citado n.º 3 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 102/96, de 31 de Julho, norma sobre a qual se centra o dissídio do recorrente:

“Sem prejuízo do disposto no número anterior o tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia considera-se, para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, progressão na carreira, e promoção, como prestado na categoria correspondente ao cargo exercido naquele regime, quando o substituto venha nela a ser provido a título normal e sem interrupção de funções.”

Discorda o recorrente desta decisão, no essencial, porque, no seu entender, quando a norma refere que «o tempo de serviço prestado em regime de substituição em lugares de chefia considera-se, para todos os efeitos legais,» significa que tal tempo não prejudica a progressão na sua categoria de origem – conclusões 11º e 12º.

Simplesmente esta interpretação vai no sentido oposto à letra da lei: a norma em análise diz que o tempo prestado em regime de substituição conta como prestado, para todos os efeitos, na categoria correspondente ao cargo exercido; o recorrente defende que conta na categoria de origem.

Ora não se pode acolher uma interpretação que não só não tem qualquer correspondência com a letra da lei como vai precisamente no sentido oposto – n.º 2 do artigo 9º do Código Civil.

Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.05.2003, no processo 0330/03, referindo-se a esta questão nuclear (sumário):

“I - A norma do nº 3 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, introduzida pelo artigo único do Decreto-Lei nº 102/96, de 31 de Julho, aplica-se a um interessado que exerceu em regime de substituição, e sem qualquer interrupção, o cargo de Chefe de Serviços da Administração Escolar desde 16.5.88, vindo a ser provido nesse lugar, na sequência de concurso, em 23.4.98;

II - Por isso, todo o tempo de serviço prestado em regime de substituição (desde 16.5.88) se considera, para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, progressão na carreira e promoção, como prestado na categoria Chefe de Serviços da Administração Escolar.”

Não há assim qualquer censura a fazer, na parte impugnada, à decisão recorrida.

Sendo certo que o acto a praticar, ou seja, aquele que irá “reconstituir a situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado”, nos exactos termos do acórdão recorrido, deverá ter em conta o que resulta, vinculadamente, do disposto na Lei nº 43/2005, de 29.08, na Lei nº 53-C/2006, de 29.12 e, posteriormente, na Lei nº 12-A/2008, de 27.02.

Custas pelo recorrente.