| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I. RELATÓRIO
1. AA, residente na Rua ... e o MINISTÉRIO da ADMINISTRAÇÃO INTERNA, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 07 de Setembro de 2020, que julgando parcialmente procedente a Acção Administrativa que o A./Recorrente AA, havia instaurado contra o ESTADO PORTUGUÊS e o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA - na qual pedia o reconhecimento da sua categoria profissional condizente com os conteúdos funcionais que tem vindo a desempenhar desde 10/10/2013 e ainda a condenação dos Réus no pagamento da quantia de € 15.467,68 acrescida de juros moratórios, bem ainda no pagamento de indemnização ilíquida, correspondente a todas as diferenças salariais devidas -, decidiu:
"(i) Julgo procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Réu, ESTADO PORTUGUÊS e absolvo o mesmo da instância;
(ii) Julgo procedente a exceção dilatória de intempestividade para a prática de ato processual, quanto aos diferenciais remuneratórios anteriores ao período de 20/03/2017;
(iii) Condeno o Réu, MAI, a reconhecer que o Autor exerceu as funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP, desde 10/10/2013 até 15/05/2019, as quais se integram no conteúdo funcional da categoria de Subintendente da carreira de oficial de polícia;
(iv) Condeno o Réu, MAI, a pagar ao Autor, pelo exercício das funções exercidas entre 20/03/2017 e 15/09/2019, os diferenciais remuneratórios entre aqueles que efetivamente auferiu a título de retribuição na categoria de Comissário e o valor de retribuição mensal base ilíquida de € 2.282,81, relativo ao nível 36 da tabela remuneratória única a partir da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 243/2015 e do suplemento das forças e serviços de segurança no valor mensal ilíquido de € 456,56, a título de enriquecimento sem causa, quantias a que acrescem juros de mora, desde a citação até efetivo e integral pagamento; e
(v) Julgo improcedente a exceção perentória de prescrição".
*
2. O A./Recorrente, AA, finalizou as suas alegações, com as seguintes conclusões:
"1. Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida nos autos, na parte em que absolveu da instância o Réu Estado Português, na parte em que julgou procedente a excepção de intempestividade para a prática de acto processual e, bem assim, na parte em que julgou parcialmente improcedente o pedido indemnizatório por si formulado.
2. O Tribunal recorrido julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva invocada pelo Réu Estado Português e, em consequência, absolveu-o da instância.
3. Ora, por força do disposto 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, a legitimidade é apreciada considerando a relação material controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo autor na petição inicial.
4. Na petição inicial, o Autor invocou expressamente como causa de pedir, ainda que a título subsidiário, o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas.
5. Apesar das alterações introduzidas pelo legislador no art. 10.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, o Estado Português continua a ser parte legítima nas acções destinadas a efectivação da responsabilidade extracontratual.
6. Uma vez que, na petição inicial, o Autor invocou o regime da responsabilidade extracontratual, a título supletivo, o Réu Estado Português sempre teria interesse em contradizer e, nessa medida, sempre seria parte legítima.
7. Entende, pois, o Recorrente que a douta sentença recorrida violou, além de outras, as disposições dos arts. 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, e do art. 10.º, n.º 1 do Cód. Proc. Tribunais Administrativos.
8. Deve, pois, ser revogada, nessa parte, e substituída por Douto Acórdão que julgue o Estado Português como parte legítima, condenando-o nos pedidos formulados pelo Autor.
9. O primeiro dos pilares em que assentou a douta sentença recorrida foi o da consideração dos actos de processamento de vencimento como actos administrativos, com a consequente necessidade de impugnação dos mesmos no prazo de 3 (três) meses previsto nos arts. 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA e 163.º, n.º 2 do CPA.
10. Está plenamente consolidada jurisprudencialmente a definição dos casos em que um acto de processamento de vencimentos deixa de ser uma mera operação material mecanizada para passar a ser qualificada como um acto administrativo, com as consequências daí decorrentes.
11. Para que tal suceda é necessário que: o acto em causa se traduza numa decisão voluntária e unilateral da Administração, e não numa pura omissão definidora de uma situação concreta, e que o acto tenha sido notificado nos termos do artigo 114.º do CPA.
12. Em matéria de notificações, a lei procedimental administrativa faz depender das mesmas a produção de efeitos pelos actos constitutivos de deveres ou encargos (art. 160.º do CPA), ao passo que, relativamente aos elementos da notificação, exige no art. 114.º do CPA que da mesma constem “o texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir”, a identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste e, por fim, a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa do ato e o respetivo prazo, no caso de o ato estar sujeito a impugnação administrativa necessária.”
13. Da consagração de um tal regime legal resulta uma clara intenção do legislador de defender os direitos dos particulares, assegurando que quaisquer decisões que lhe imponham prejuízo ou restrinjam direitos sigam um iter procedimental destinado a permitir um escrutínio informado pelo administrado da actuação administrativa.
14. Perscrutados os actos de processamento de vencimento em referência nos autos, facilmente se conclui que os mesmos não se revestem dos caracteres exigidos por aquelas disposições legais.
15. A imposição do formalismo ao nível da notificação não é despicienda, antes se revelando um pilar fundamental de uma actuação administrativa transparente, leal e conforme às exigências de boa-fé previstas no art. 10.º do Cód. Proced. Administrativo.
16. Não é exigível ao cidadão comum que tenha conhecimentos técnico-jurídicos especiais, designadamente, em matéria de impugnação de actos administrativos. Também não é exigível a um cidadão e, neste caso, ao Autor, o conhecimento de regras próprias do contencioso administrativo.
17. Não é exigível a um oficial de policia (nem a qualquer cidadão) que, perante uma conduta da administração (em particular, num caso como o dos autos, em que não lhe é dada a conhecer qualquer decisão, mas unicamente disponibilizados recibos de vencimento em plataforma electrónica), tenha de saber especificamente qual o meio e prazos de reacção.
18. Defender-se uma tal tese não é mais do que aderir a uma concepção anacrónica da actuação administrativa, não coadunável com um Estado de Direito digno desse nome, própria de uma administração pouco transparente, que se serve do erro ou do desconhecimento dos administrados para disso tirar partido.
19. Fazendo o devido paralelismo com o sistema judicial, defender-se uma tese como a contida na douta sentença recorrida e no acórdão nela referido, relativamente à notificação de actos administrativos, equivaleria a dizer que seria lícito, por exemplo, aos Tribunais enviar uma carta de citação sem esclarecer inequivocamente as partes processuais do prazo para contestar a acção, da necessidade de constituir advogado ou de quaisquer outras informações essenciais ao exercício do direito de defesa – tudo em frontal oposição ao regular exercício do direito de defesa, num Estado de Direito.
20. É precisamente o papel dos Tribunais e da jurisprudência constituir um farol, um ponto de luz na obscuridade, um elemento que contribui para a evolução do nosso Estado de Direito, através da defesa dos direitos dos cidadãos e da reacção contra condutas administrativas ilegais.
21. No fundo, é também papel dos Tribunais disciplinar a administração pública, fazer face à natural resistência desta à mudança, impondo-lhe uma rigorosa observância do princípio da legalidade e contribuindo, desse modo, para a modernização e evolução do nosso Estado de Direito.
22. É aceitar e assumir que é papel dos Tribunais levar a que a Administração, muitas vezes eivada de vícios na sua actuação, evolua e acolha as regras de conduta próprias de um hodierno Estado de Direito. É conferir aos Tribunais a sua verdadeira essência e dimensão: a de principal elemento de defesa do Estado de Direito.
23. Num tal quadro, impor à Administração a observância das regras de notificação previstas no art. 114.º do Cód. Proced. Administrativo mais não é do que contribuir para que que os particulares não deixem de exercer os seus direitos por simples desconhecimento, evitando que a Administração se sirva do mesmo para obter ganhos económicos, em prejuízo daqueles – a antítese do dever de boa-fé previsto no art. 10.º do Cód. Proced. Administrativo.
24. Voltando à jurisprudência acima citada e, mais do que isso, à disposição do art. 114.º do CPA, para que os actos de processamento de vencimento em apreço pudessem ser considerados como actos administrativos, os mesmos sempre teriam de ser notificados nos termos previstos no art. 114.º do CPA e no art. 68.º do antigo CPA – o que confessamente não aconteceu.
25. Ao julgar procedente a excepção de intempestividade da prática de acto processual, a douta decisão recorrida violou, além de outras, as disposições dos arts. 10.º, n.º 1 e 2, 114.º, n.º 1, als. b) e c), e n.º 2 e 148.º do Cód. Proced. Administrativo, 58.º, n.º 1 do 32 Cód. Proc. Tribunais Administrativos e 576.º, n.º 1 e 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos.
26. Deve, pois, ser revogada, nessa parte e, bem assim, na parte em que julgou parcialmente improcedente o pedido indemnizatório formulado pelo Autor, e substituída por Douto Acórdão que julgue improcedente a excepção de caducidade ou intempestividade da prática de acto processual e, em consequência, julgue integralmente procedente o pedido de indemnização deduzido pelo Autor.
27. O requerimento de 05/05/2016 foi despoletado pela entrada em vigor do Estatuto da PSP aprovado pelo Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de Outubro, e, em particular, do seu art. 68.º. Este normativo veio prever um regime de pagamento de remuneração correspondente às funções efectivamente prestadas, limitado, contudo, a um período máximo de 4 (quatro) meses – cfr. n.º 4 da citada norma.
28. Esse requerimento não visou especificamente a apreciação do preenchimento dos pressupostos de constituição da Administração na obrigação de indemnizar – objecto desta acção – mas, tão-somente, a prolação do despacho a que se refere o n.º 2 do art. 68.º do diploma acima citado, com as limitações temporais referidas no n.º 4 dessa norma.
29. Tanto assim que, tal como resulta do ponto 9 dos factos provados, esse despacho limitou-se a referir que “A aplicação do mecanismo invocado destina-se à situação de exceção com tramitação temporal curta o que não são os casos invocados, os quais na sua maioria aguardam despacho favorável às propostas de RE e Graduação”.
30. Partir de um tal requerimento e do despacho que se lhe seguiu para concluir que, através deste último, se proferiu decisão de indeferimento do pedido de pagamento dos diferenciais remuneratórios respeitantes a todo o período, referido na decisão recorrida, em que o Autor desempenhou funções de posto superior, é conferir-lhe um alcance que o mesmo manifestamente não tem.
31. Daí que se imponha, também por aí, concluir que a douta decisão recorrida violou, nessa parte, as disposições do art. 68.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º2 43/2015, de 19 de Outubro.
32. Nesse sentido, requer-se a V. Exas. se dignem julgar procedente o recurso, com a consequente revogação da douta decisão recorrida, na parte em que julgou parcialmente improcedente o pedido de indemnização formulado pelo Autor, e sua substituição por Douto Acórdão que julgue tal pedido totalmente procedente.
33. A douta sentença recorrida não se pronunciou sobre a validade, sob o prisma jurídico-constitucional, das normas contidas no art. 68.º do Estatuto da PSP de 2015.
34. Ora, o n.º 1 do art. 68.º do atual Estatuto continua a estabelecer que os polícias exercem, em regra, funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria.
35. O n.º 2 dessa disposição veio, é certo, introduzir uma inovação no texto da lei, ao estabelecer que “O desempenho de funções em categorias superiores, fora dos casos previstos no regime de recrutamento excecional e na graduação, tem caráter excecional e apenas pode ser reconhecido para efeitos curriculares, nos termos a definir por despacho do diretor nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.”
36. Com a introdução do n.º 2 do art. 68.º do Estatuto da PSP e da locução “apenas pode ser reconhecido para efeitos curriculares”, o legislador ordinário procurou legitimar a atribuição de funções de posto superior ao pessoal com funções policiais da PSP, sem que lhe seja paga a remuneração correspondente às funções prestadas.
37. Uma tal solução legal é, contudo, materialmente inconstitucional, por contender, além de outras, com a disposição da al. a) do n. 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa, que dá tutela constitucional ao direito à retribuição e consagra o princípio segundo o qual trabalho igual dá direito a salário igual.
38. De igual vício padece a norma do n.º 2 do art. 68.º do Estatuto da PSP, se interpretada no sentido que confere à PSP o direito a atribuir a Oficiais de Polícia funções de posto superior sem lhes pagar a retribuição correspondente à categoria competente para as desempenhar.
39. Semelhante interpretação da norma do n.º 2 do art. 68.º do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro, leva a que Oficiais que desempenhem, em exclusivo e de forma permanente, funções de posto superior (no caso, Subintendente) não aufiram a retribuição correspondente às funções efetivamente prestadas (como sucede no caso dos autos);
40. O que gera uma situação de desigualdade relativamente àqueles outros Oficiais que têm categoria de Subintendente, desempenham funções próprias dessa categoria e auferem, por isso, a retribuição correspondente às funções exercidas.
41. A inconstitucionalidade do n.º 2 do art. 68.º do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro, é reforçada pelo facto de o mesmo só ter surgido com o Estatuto da Polícia de Segurança Pública de 2015 e ter sido uma resposta às dezenas de ações instauradas por todo o país, por pessoal com funções policiais da PSP, com vista ao pagamento da remuneração devida pelas funções efetivamente exercidas.
42. Ora, o Autor invocou, na p.i., e reitera nesta sede a invocação da inconstitucionalidade material do n.º 2 do art. 68.º do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro e, bem assim, da interpretação dessa norma, nos moldes acima referidos.
43. E entende que, face à inconstitucionalidade do referido preceito legal e daquela interpretação, tem o direito ao pagamento da retribuição correspondente às funções efetivamente prestadas, ou seja, retribuição correspondente à categoria de Subintendente.
44. Nesta parte, a douta sentença recorrida violou, além de outras, as disposições da al. a) do n. 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa.
45. Deve, pois, ser revogada, na parte em que julgou parcialmente improcedente o pedido indemnizatório deduzido na p.i., e substituída por Douto Acórdão que julgue totalmente procedente o pedido de indemnização formulado pelo Autor.
46. Razões de justiça material impõem, ademais, a conclusão pela indevida qualificação jurídica dos factos feita pela douta sentença recorrida e uma interpretação que se mostre mais conforme com o actual paradigma da relação jurídica de emprego público.
47. Com efeito, com a publicação da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, tornou-se clara a intenção do legislador de aproximar os regime laborais do sector público e privado, submetendo-os a regras muito próximas.
48. Poder-se-á dizer, é certo, que uma tal conclusão é inequívoca, no que respeita aos trabalhadores vinculados por contrato de trabalho em funções públicas, e já não tanto relativamente aos titulares do tradicional vínculo de nomeação definitiva.
49. Num campo – o direito laboral, privatístico ou público – em que é tão clara e premente a preocupação do legislador em proteger a parte tendencialmente mais fraca – o trabalhador -, não deixaria de ser revelar extremamente violento e desproporcional tal disparidade de tratamento entre o leque de trabalhadores acima referido.
50. Mais: tal disparidade fere o mais elementar sentido de justiça e, do ponto de vista do Recorrente, enferma de vício de inconstitucionalidade material, quer por violar o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º da Constituição da República Portuguesa, quer por violação do princípio da proporcionalidade.
51. A acrescer, do ponto de vista prática, não seria minimamente aceitável que, no quadro de uma relação de trabalho subordinado, se exigisse do trabalhador público vinculado por nomeação a reacção contra a violação de direitos laborais em apenas 3 (três) meses, ainda para mais quando é sabido que, em situações como as dos autos, a tendência, até por uma questão de protecção da progressão na carreira, os trabalhadores tentam até à última instância não hostilizar a entidade empregadora, demandando-a judicialmente.
52. Por fim, a consideração da disponibilização de um recibo de vencimento em plataforma electrónica à notificação exigida pelo CPA (e a todos os caracteres que dela devem constar) é absolutamente destituída de fundamento e só serve para ofender, de forma grosseira, o propósito garantístico do legislador de assegurar que o procedimento administrativo é conduzido com total transparência e esclarecimento do administrado – algo que, ao nível das notificações, tem reflexo nas menções obrigatórias que as mesmas devem ter e que inclui a indicação do meio e prazo de reacção contra o acto administrativo.
53. Em suma, também razões de justiça material impõem a procedência do presente recurso".
*
3. O R./Recorrente Ministério da Administração Interna apresentou igualmente alegações, dizendo em conclusão:
"1. O Tribunal a quo ao decidir condenar o Recorrente a pagar ao Autor, ora recorrido, a título de enriquecimento sem causa, os diferenciais remuneratórios recebidos pelo Autor, no período compreendido entre 20/03/2017 e 15/09/201, baliza os alicerces da sua fundamentação, num raciocínio interpretativo de alguns preceitos legais e constitucionais que, de facto, não podemos acompanhar;
2. O Réu MAI/PSP não impôs ao Autor o desempenho das funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Comando Metropolitano do Porto da PSP;
3. O Réu MAI nunca reconheceu, nem sequer implicitamente, na sua contestação, nem reconhece, que as funções prosseguidas pelo Autor possam traduzir a ideia de que tais funções apenas podem ser prosseguidas por pessoal da categoria de Subintendente ou graduado nesta categoria superior, em exclusividade.
4. A posição do Réu MAI a este propósito, que resulta, aliás da letra e do espírito da sua contestação, é somente que as funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Comando Metropolitano do Porto da PSP, e que o Autor desempenhou, se inscrevem no conteúdo funcional da categoria de Subintendente, nos termos do Anexo I ao Estatuto do Pessoal Policial da PSP, aprovado pelo DL n.º 299/2009, de 14 de outubro e do Decreto-Lei nº 243/2015, de 19 de outubro (EPPSP), e nada mais do que isso, não cabendo aqui, de modo algum, o reconhecimento da exclusividade do exercício de tais funções por oficiais da categoria de Subintendente.
5. Foi isto e só isto que foi reconhecido e aceite pelo Réu, o que, diferentemente do decidido, não significa que tais funções apenas possam ser prosseguidas por elementos policiais com a categoria de Subintendente.
6. Com efeito, quer na decisão administrativa que assumiu, quer na sua contestação, é por demais evidente que o Réu nunca aceitou nem reconheceu que as funções exercidas pelo Autor são exclusivas da categoria de Subintendente, nem que o cargo de Adjunto do Comandante da ... Policial do Comando Metropolitano do Porto da PSP, apenas pode ser desempenhado por oficial de polícia com a categoria de Subintendente, como se intui da douta sentença recorrida.
7. As funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Comando Metropolitano do Porto da PSP, exercidas pelo Autor, inscrevem-se, na verdade, no conteúdo funcional da categoria de Subintendente, nos termos do Anexo I ao Estatuto do Pessoal Policial da PSP, aprovado pelo DL n.º 299/2009, de 14 de outubro (EPPSP).
8. Contudo, o Autor não estava impedido de desempenhar funções de conteúdo funcional diferenciado da categoria de que era titular (Comissário), podendo exercer as funções da categoria superior de Subintendente naqueles termos, ou seja com a categoria de Comissário, dadas as circunstâncias excecionais do momento, respeitando a legislação aplicável.
9. As funções de Adjunto do Comandante de Divisão Policial dos Comandos Metropolitanos, no caso, da ... Policial do Comando Metropolitano do Porto, nos termos do n.º 2 do artigo 39.º da Lei n.º 53/2007 (de conteúdo funcional da categoria de Subintendente) e as funções de conteúdo funcional de Comissário não se diferenciam substancialmente no que respeita ao elenco de competências, ou seja, são substancialmente afins.
10. O exercício de funções por pessoal policial de categoria superior diferente, em situações de exceção não merece censura, não havendo a obrigatoriedade legal, imperativa, de recurso à figura da graduação (ou do recrutamento excecional), para que o Autor as possa exercer, na categoria de Comissário, ao contrário do que resulta da douta sentença recorrida.
11. No caso dos autos, existe ainda uma exceção à regra geral do n.º 1 do artigo 42.º do DL 299/2009 e do n.º 1 do art.º 68º, do Decreto-Lei nº 243/2015, decorrente das restrições orçamentais vividas no pais desde 2011 e a que a douta sentença recorrida não atendeu, por em seu entender, a interpretação do Réu não se configurar conforme à Constituição.
12. Na situação de grave crise orçamental onde o país se encontrava, em 2011, inclusive com cortes salariais e de pensões, da generalidade da população portuguesa, não poderia o Réu deixar de cumprir a proibição de atos que consubstanciassem valorizações remuneratórias dos elementos policiais, nomeadamente do Autor, alterando o seu posicionamento remuneratório através da sua graduação na categoria de Subintendente ou remunerando-o por esta categoria sem o graduar.
13. Entendeu o Réu e bem, que as normas dos n.º s 1 e 2, al, a) do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, configuram uma verdadeira exceção à regra do n.º 1 do artigo 42.º do DL n.º 299/2009, e do n.º 1, do art.º 68.º do DL 243/2015 por via remuneratória, normas que foram mantidas nas leis do Orçamento do Estado para 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 (art.º 20.º n.º 1 da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, art.º 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, art.º 39.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e art.º 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro e art.º 18.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de Março e art.º 19.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro).
14. Na falta de provimento na categoria de Subintendente, por razões de exceção previstas nas Leis do Orçamento, o exercício de funções pelo Autor como Adjunto do Comandante da Divisão Policial do Comando Metropolitano, corresponde à situação de preenchimento temporário do cargo por falta do respetivo titular, que a doutrina qualifica como “causas de suplência” e, que, por ausência de base legal, não confere o direito à remuneração da categoria superior.
15. Enquanto se manteve a situação de gravíssima crise orçamental, teve de interpretar-se o conjunto das normas do n.º 1 e 3 do art.º 42.º do DL n.º 299/2009 e do n.º 1 e 6, do art.º 68º, do Decreto-Lei nº 243/2015, conjugadamente com as normas das sucessivas Leis do Orçamento que proíbem a prática de atos que consubstanciem valorizações remuneratórias, quando, como no caso dos autos, haja fundamento legal para que estas valorizações não ocorram.
16. O Autor, não foi provido, nem nomeado legalmente (nem houve aceitação de nomeação) no cargo de Subintendente, pelo que não se verificaram os requisitos legais que permitissem remunerá-lo por essa categoria pelo exercício das funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Comando Metropolitano do Porto da PSP.
17. Os fundamentos que presidiram à não graduação do Autor, na categoria de Subintendente, configuram-se como exceção à regra geral do n.º 1 do artigo 42.º da do DL n.º 299/2009 e do n.º 1, do art.º 68º, do Decreto-Lei nº 243/2015, por via da imposição das Leis do Orçamento, num quadro bem caracterizado de exceção por efeito das restrições decorrentes da gravíssima crise orçamental do país, desde 2011, até à data presente.
18. Daí que o exercício de funções pelo Autor (em regra, de conteúdo funcional da categoria de Subintendente, mas não exclusivas), na categoria de Comissário e a remuneração por esta categoria, são, também eles, fruto da situação de exceção devido à gravíssima crise orçamental do país.
19. A interpretação prosseguida pelo Réu está conforme à Constituição, ao contrário da decisão jurisdicional que se configura, ela sim, em desconformidade com os normativos dos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP em conjugação com o princípio da proporcionalidade.
20. Com efeito, o princípio “para trabalho igual salário igual”, inscrito no artigo 59.º, n.º 1, al. a) da CRP é conjugado pela doutrina e pela jurisprudência, com o princípio da igualdade do artigo 13.º da Constituição e, por isso, existe nesta confluência, essencialmente, a proibição de diferenciações injustificadas, que, no caso dos autos, não se verificam.
21. A douta sentença recorrida extrapolou do caso do Autor para situações abstratas, hipoteticamente existentes, faltando-lhe o segundo elemento fatual, material, de comparação, para que que se pudesse decidir pela desigualdade de tratamento, como erradamente, a nosso ver, se decidiu.
22. Quanto ao princípio da proporcionalidade, tem-se como adequado, necessário e na justa medida, remunerar o Autor pela categoria de Comissário, atentas as de Adjunto do Comandante de Divisão Policial, afins em ambas as categorias, de Comissário e Subintendente, e considerando, além do mais, que as diferenças salariais não são significativas e muito longe de traduzirem a negação de garantias de uma existência condigna, como previsto na parte final da al. a) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP.
23. Tanto mais que, no período de tempo indicado, foi processado mensalmente ao Autor o pagamento de suplemento por exercício de funções de adjunto do Comandante da Divisão Policial do Comando Metropolitano do Porto.
24. Não há qualquer enriquecimento do Réu, nem consequente empobrecimento do Autor, pelo exercício funções de conteúdo funcional da categoria diferente da sua, considerando a legalidade da situação e a situação de exceção que o país vivia.
25. O Réu pagou e o Autor recebeu todos os vencimentos, suplementos e subsídios, legalmente devidos em conformidade com a sua categoria de Comissário, visto que, da conjugação das normas dos n.º s 1 e 3 do artigo 42.º do DL n.º 299/2009 e do n.º 1, do art.º 68.º do DL 243/2015 e do n.º s 1 e 2, al. a) do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro e disposições correspondentes das leis do OE para 2012, 2013, 2014 2015, 2016, 2017 e 2018, se deve concluir pela legalidade do exercício daquelas funções pelo Autor na categoria de Comissário e, consequentemente, pelo pagamento das remunerações correspondentes a esta categoria, como foi feito.
26. Ainda que, por mera hipótese, se considerasse haver enriquecimento do Réu à custa do Autor, sempre teria de considerar-se que existe causa justificativa que se traduz no facto de as leis do Orçamento do Estado para os anos de 2011 e segts., proibirem a prática de quaisquer atos que consubstanciem valorizações remuneratórias.
27. O Autor tinha e tem ao seu alcance, a impugnação dos atos de processamento e pagamento efetuados mensalmente (art.º 66.º, n.º 3 da Lei n.º 12-A/2008) cujos recibos são postos à sua disposição todos os meses no portal da PSP desde 2011(www.portalsocial.psp.pt,), a impugnação do indeferimento do requerimento que apresentou em 05/05/2016, bem como a ação de responsabilidade civil extracontratual (ou contratual) do Estado, que aliás tentou nos presentes autos, sem êxito, pelo que não tem lugar a aplicação do artigo 473.º do CC.
28. Quanto aos juros, entende-se que, não havendo lugar ao pagamento da indemnização por enriquecimento sem causa, não são igualmente devidos quaisquer juros, sendo que, a julgar-se que são devidos, o que, de todo o modo não se concede, o seu pagamento apenas teria lugar relativamente às quantias vencidas até à data da citação, a partir dessa data, tendo em conta que não se verificam os pressupostos do artigo 480.º do CC.
29. Assim, o tribunal não poderia ter decidido pela condenação do Réu com fundamento no seu enriquecimento sem causa justificativa, incorrendo, a sentença, a nosso ver, em erro de julgamento, violando:
As normas do n.º 1 e 2, do artigo 42.º do DL n.º 299/2009 e do n.º 1, e 6 do art.º 68.º do DL 243/2015, em conjugação com as normas dos n.º s 1 e 2, al. a) do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e as normas correspondentes das leis do Orçamento do Estado para 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 (art.º 20.º n.º 1 da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, art.º 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, art.º 39.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro e art.º 38.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro e art.º 18.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de Março e art.º 19.º da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro);
As normas dos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP em conjugação com o princípio da proporcionalidade, na interpretação que foi feita;
As normas do artigo 473.º e segts., do Código Civil".
*
4. Notificadas as alegações supra referidas nas respectivas conclusões - estas transcritas -, veio o ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, apresentar contra alegações no que se refere ao recurso do A./recorrente AA, na parte em que este defende a legitimidade passiva do Estado Português, em contraposição com a decisão do TAF do Porto, ora recorrida, que o julgou parte ilegítima.
Finaliza as contra alegações com as seguintes conclusões:
"1.º O Recorrente insurge-se , desde logo, com a circunstância de a Mmª Juiz a quo ter julgado procedente a excepção de ilegitimidade passiva do Réu, Estado Português, absolvendo-se o mesmo da instância, nos termos do artigo 89º n.ºs 1, 2 e 4 alínea e) do CPTA.
2º Não lhe assiste razão já que como se refere na douta sentença sob recurso,
3º Por força do disposto do art. 7º n.º1 da Lei n. 0 67/2007, de 31 de Dezembro, estabelece-se que: "O Estado e demais pessoas coletivas públicas são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício.”
4º A legitimidade passiva é o pressuposto processual através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
5º Pelo que, ao basear o A., ora recorrente, a sua causa de pedir nos danos alegadamente emergentes da atuação da administração relacionada com os atos da autoria do MAI/PSP, o Réu Estado Português é manifestamente parte ilegítima quanto ao pedido de impugnação dos atos praticados, e como tal, também o é, quanto ao pedido de indemnização assim formulado.
6º De facto, face à relação material controvertida configurada pelo A. na petição e perante os pedidos formulados, é ao Réu - MAI - que assiste legitimidade processual passiva, nos termos do art. 10º do CPTA.
7º Dado que é da parte do MAI que pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso de ser julgada procedente a presente ação, o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
8º E, quanto ao pedido indemnizatório verifica-se, igualmente, a ilegitimidade do Réu Estado Português, porquanto o recorrente formula-o, como decorrente da pretensa atuação administrativa ilegal.
9º Na verdade, se está em causa o ressarcimento indemnizatório por supostos prejuízos decorrentes da conduta da Administração, é o autor de tal ato ou omissão que deve responder pelos eventuais danos.
10º É o que decorre do art. 10º nº1 do CPTA ao preceituar que “…cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.
11º E do preceituado no n.º 2 do mesmo artigo, que refere que "nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos".
12º Daqui resulta, e conforme tal norma claramente determina, não ser a pessoa coletiva Estado quem detém a legitimidade passiva, mas sim o Ministério da Administração Interna (MAI), sobre cujos órgãos recai o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
13º Até porque, "quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados", n.º 7 deste preceito
14º Carece, pois, o Estado Português, inequivocamente, de legitimidade passiva em tal ação, cabendo tal legitimidade, antes, ao Ministério da Administração Interna (MAI), cuja representação em juízo não é, sequer, assegurada pelo Ministério Público (cfr. arts. 10º nº 2 e 11º n.º 1 in fine do CPTA.
15º Deve, por isso, considerar-se que o Réu - Estado Português, representado pelo Ministério Público, ser parte ilegítima na presente Ação Administrativa, com a sua consequente absolvição da instância, nos termos do disposto nos arts. 278º nº 1 alínea d), 576º n-º 2 e 577º al. e) do CPC e 89º nº 1 alínea e) do CPTA.
16º Do exposto se conclui que muito bem andou a Mmª Juiz a quo ao não considerar o pedido pelo A. (recorrente) e ter absolvido o Réu da Instância”.
*
5. Também o A./Recorrente AA veio apresentar contra alegações, em relação ao recurso do MAI e ainda apresentar ampliação do objecto do recurso, nos termos que seguem, nas respectivas conclusões:
"1. Os oficiais de polícia não podem desempenhar funções correspondentes a categorias distintas sem que fosse promovido o respectivo concurso para recrutamento ou graduação nessa categoria – seja a título ordinário seja excepcional.
2. A regra do n.º 3 do art. 42.º Estatuto de 2009 (Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro) pressupõe que não se poderia altere totalmente o leque de funções do Oficial, esvaziando-o totalmente do exercício das funções da sua competência, e tem de ser pontual e passageira, e não um carácter permanente.
3. Ao atribuir ao Autor exclusivamente funções de categoria superior, em exclusivo e de forma duradoura, sem promover a colocação nessa categoria, os Réus violaram, além de outras, as disposições dos n.º 1 e 3 do art. 42.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro.
4. O alargamento do conteúdo funcional tem como limite a realização de funções afins ou funcionalmente ligadas à categoria profissional do oficial, ou seja, funções que, não caindo directamente na descrição funcional da categoria, não constituem desvio substancial às funções próprias da categoria do oficial em causa e sempre tendo presente os pressupostos previstos na conclusão 10.ª.
5. O desempenho pelo Autor, em exclusivo, de funções próprias de categoria diferente da sua, sem que esta lhe tenha sido atribuída, corresponde a uma alteração funcional vedada pelo n.º 3 do art. 42.º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, pelo art. 68.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de Outubro, e pela alínea b) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa.
6. O raciocínio contido nos precedentes pontos destas conclusões não deixa de ser válido na vigência do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de Outubro, já que, no essencial, foi mantido o regime que já estava previsto no Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro.
7. A tais conclusões também não obsta o regime previsto no art. 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro.
8. Por outro lado, do que se trata no caso dos autos não é da omissão ilegal de actos de graduação ou recrutamento para categorias superiores, já que, estando em causa o exercício de poderes discricionários, não pode sequer falar-se num direito à graduação ou ao recrutamento excepcional.
9. Do que se trata aqui é de uma conduta ilícita ou contrária ao direito, por força da aplicação de institutos gerais de direito – responsabilidade civil ou enriquecimento sem causa – traduzida no facto de os Réus, depois de optarem expressamente por não colocarem o Autor em categoria superior, atribuírem-lhe, em exclusivo, funções próprias da mesma, defraudando o regime legal aplicável.
10. Daí que se imponha a conclusão de que, nesta parte, a apelação também deverá improceder.
11. Razões justiça material impõem a confirmação da douta sentença recorrida, que se mostra mais conforme com o actual paradigma da relação jurídica de emprego público, caso contrário, gerar-se-ia uma diferença aos trabalhadores do sector privado e aos do sector público vinculado por contrato de trabalho, relativamente aos vinculados em regime de nomeação, susceptível de padecer de vício de inconstitucionalidade material, quer por violar o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º da Constituição da República Portuguesa, quer por violação do princípio da proporcionalidade.
12. O art. 636.º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, estabelece que, “No caso de pluralidade de fundamentos da ação ou da defesa, o tribunal de recurso conhece do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respetiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação”.
13. O Autor sustentou a sua pretensão em dois institutos jurídicos distintos: em primeira linha, a responsabilidade civil e, em segunda linha e a título subsidiário, o enriquecimento sem causa.
14. A douta sentença recorrida julgou a acção parcialmente procedente com fundamento no citado instituto do enriquecimento sem causa, o que necessariamente pressupõe, como pressupôs, o decaimento do Autor relativamente ao pedido indemnizatório formulado ao abrigo do instituto da responsabilidade civil.
15. Tendo o Autor decaído num dos fundamentos da sua acção – pedido indemnizatório com fundamento no instituto da responsabilidade civil -, é-lhe lícito requerer a ampliação do objecto do recurso, de modo a ver apreciado o fundamento em que decaiu.
16. Contra o que se vem de expor poder-se-á afirmar que está aí em causa não tanto uma questão de decaimento de alguma das pretensões do Autor, mas antes de enquadramento jurídico dos factos (relativamente ao qual o Tribunal não está vinculado às alegações das partes).
17. Não obstante, por mera cautela e para o caso de assim se não entender, impõe-se deduzir o presente requerimento de ampliação do objecto do recurso, a fim de não subsistirem dúvidas ou obstáculos formais ao enquadramento dos factos (e consequente procedência da acção) no regime da responsabilidade civil (contratual ou extracontratual).
18. Pelas razões acima apontadas, estava legalmente vedado aos Réus atribuírem ao Autor, em exclusivo e de forma permanente, funções de categoria superior, por assim o imporem os arts. 42.º e 63.º, respectivamente, dos Estatutos da PSP de 2009 e 2015.
19. Uma tal conduta, por contender com as disposições legais acima referidas, sempre constituiria, como constitui, um facto ilícito, gerador de responsabilidade extracontratual, nos termos e para os efeitos previstos no art. 7.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
20. Nesse sentido, ao decidir como decidiu, o Tribunal recorrido violou, além de outras, a disposição do art. 7.º, n.º 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.
21. Daí que se imponha a admissão do presente pedido de ampliação do objecto do Recurso, com a consequente revogação da douta sentença recorrida, que deverá ser substituída por outra, com igual segmento decisório, que julgue a acção procedente com fundamento no instituto da responsabilidade civil (contratual ou extracontratual)”.
*
E finaliza “…Nestes termos, deve:
a) julgar-se improcedente a apelação;
b) admitir-se o pedido de ampliação do objecto do recurso, com a consequente revogação da douta sentença recorrida e prolação, em sua substituição de douto acórdão com igual segmento decisório, que julgue a acção procedente com fundamento no instituto da responsabilidade civil,
com o que se fará Justiça!”
*
6. Sem vistos, mas com envio prévio do projecto aos Ex.mos Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
*
7. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, sendo certo que o objecto dos recursos se acham delimitados pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts. 1.º e 140.º, ambos do CPTA, bem como conhecer da ampliação do objecto do recurso, suscitada pelo A./Recorrente/Recorrido AA.
II. FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida - cuja fidelidade e completude não se mostram questionadas em sede recursiva:
"1. Por despacho do Diretor Nacional da PSP, de 07/07/2006, correspondente ao Despacho (Extrato) n.º ...06, de 26 de julho, publicado no Diário da República n.º 143, 2.ª Série, de 26/07/2006, o Autor foi nomeado no posto de Subcomissário, da carreira de Oficial de Polícia. – cfr. acordo das partes [artigos 19º e 21º da petição inicial (p.i.) e artigo 48º da contestação];
2. Por despacho do Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Direção Nacional da PSP, de 27/09/2013, correspondente ao Despacho (Extrato) n.º ...13, publicado no Diário da República n.º 195, 2.ª Série, de 09/10/2013, o Autor foi promovido na categoria de Comissário, com efeitos a partir de 10/10/2013. – cfr. acordo das partes (artigo 20º da p.i. e artigo 48º da contestação); fls. 2 do processo administrativo (PA) apenso aos autos;
3. A partir de 10/10/2013 até 15/09/2019, o Autor exerceu as funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP. – cfr. acordo das partes (artigos 22º e 23º da p.i. e artigo 48º da contestação); documento n.º 1 (Despacho n.º ...19) junto a fls. 567 dos autos, que aqui se dá por reproduzido para os devidos efeitos legais;
4. Entre 10/10/2013 e 15/09/2019, o Autor, de forma exclusiva e permanente, exerceu as seguintes tarefas:
(i) coadjuvou o Comandante de Divisão e substituiu-o, sempre que ele se ausentou;
(ii) superintendeu, na área de apoio e exerceu as competências delegadas pelo Comandante da Divisão;
(iii) supervisionou os serviços e subsecções da área administrativa;
(iv) coordenou com os vários serviços do Comando Metropolitano de Lisboa o processamento dos aspetos administrativos e logísticos relacionados com o funcionamento da Divisão;
(v) estabeleceu e coordenou com os Comandantes das subunidades e Chefes de serviço o programa de formação específica a ministrar ao pessoal da Divisão;
(vi) manteve o Comandante da Divisão permanentemente informado de tudo o que ao seu nível era decidido, apresentando-lhe para despacho todos os assuntos da responsabilidade daquele ou que carecessem de decisão de escalão superior. – cfr. acordo das partes (artigo 24º da p.i. e artigo 48º da contestação);
5. No referido período de tempo, o Autor não desempenhou quaisquer outras funções para além das descritas em 4) supra. – cfr. acordo das partes (artigo 25º da p.i. e artigo 48º da contestação);
6. No período de tempo indicado, foi processado mensalmente ao Autor o pagamento de suplemento por exercício de funções de adjunto do Comandante da Divisão Policial do Comando Metropolitano do Porto. – cfr. acordo das partes (artigo 26º da p.i. e artigo 48º da contestação); recibos de vencimento juntos ao PA apenso, que aqui se dõ por integralmente reproduzidos;
7. Entre 18/10/2013 até 15/09/2019, o Autor nunca foi recrutado excecionalmente ou graduado para a categoria de Subintendente. – cfr. acordo das partes (artigo 33º da p.i. e artigo 48º da contestação); documento n.º 1 (Despacho n.º ...19) junto a fls. 567 dos autos;
8. A Polícia de Segurança Pública (PSP) atribuiu ao Autor o louvor pelo exercício das funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial, do Comando Metropolitano do Porto. – cfr. acordo das partes (artigo 27º da p.i. e artigo 48º da contestação); documento n.º 1 junto à p.i., que aqui se dá por integralmente reproduzido;
9. Em 16/05/2016, o Autor apresentou requerimento dirigido ao Diretor Nacional da PSP, nos termos e com os seguintes fundamentos:
“(...) vem por este meio solicitar, nos termos do artigo 68.º, n.º 3 e 4, do DL 243/2015, de 19 de outubro, que V. Ex.ª se digne levar a cabo as diligências tendentes ao processamento da remuneração correspondente à função desempenhada pelo peticionário.
Salienta-se que, para a função de coadjuvação de comandantes de divisões policiais de comandos metropolitanos, nos termos do Anexo I ao DL já referido, é necessário deter a(s) categoria(s) de Subintendente, o que não é o caso do peticionário, tendo-lhe sido processada, nos meses de março e abril do corrente ano, a remuneração de acordo com sua categoria – Comissário – e não a correspondente à função desempenhada.
É ainda de realçar que já foi ultrapassado o prazo previsto no artigo 68.º, n.º 3, pelo que o peticionário se encontra em condições legais de ser abonado da remuneração correspondente à função de categoria superior que vem desempenhando.
Termos em que se requer a V. Ex.ª:
1. A produção do despacho previsto no n.º 4 do artigo 68.º do DL 243/2015, de 19 de outubro.
2. Em consequência do referido despacho, ordenar o pagamento ao peticionário, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, desde 01dez15 e enquanto durar a atual colocação e função (condicionado ao prazo máximo previsto no artigo 68.º, n.º 4 do diploma referido no número anterior), da remuneração compatível com a função desempenhada.” – cfr. documento n.º 2 junto à p.i. aqui dado por integralmente reproduzido; fls. 15 do PA apenso;
10. O requerimento referido supra foi apreciado através da Informação/Proposta n.º ...24/DARH/2016, de 13/10/2016, do Departamento de Recursos Humanos da DN/PSP, na qual foi exarado o Despacho do Diretor Nacional da PSP de 17/10/2016, com o seguinte teor:
“A aplicação do mecanismo invocado destina-se à situação de exceção com tramitação temporal curta o que não são os casos invocados, os quais na sua maioria aguardam despacho favorável às propostas de RE e Graduação”. – cfr. documento de fls. 18-21 do PA apenso aos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
11. Em 15/12/2016, foi levado ao conhecimento do Autor o despacho referido em 10) supra. – cfr. notificação a fls. 25 do PA apenso aos autos;
12. Por ofício datado de 13/07/2017, com a referência ...17, subscrito pelo Superintendente-Chefe do Comando Metropolitano do Porto, dirigido ao Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Divisão de Assessoria Jurídica da Direção Nacional da PSP, foi prestada informação, da qual se destaca:
“O Comissário ... – AA, foi colocado na ... Policial do COMETPOR, em 10/10/2013 e, até à presente data, vem desempenhando as funções “de facto” de Adjunto do Comandante da ... Policial, por ser o elemento mais graduado colocado naquela subunidade. Não existe despacho de nomeação como adjunto do Comandante da ....” não foi graduado nem recrutado excecionalmente para o exercício das funções.” – cfr. documento de fls. 26 do PA apenso aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido;
13. No período de 18/10/2013 até 31/10/2013, o Autor recebeu a retribuição mensal base ilíquida de € 868,17, correspondente ao nível 29 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido de € 173,63. – cfr. recibos de vencimento juntos a fls. 43-74 do PA apenso aos autos, aqui dados por integralmente reproduzidos; documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
14. Entre 01/11/2013 e 31/04/2014, o Autor recebeu a retribuição mensal base ilíquida de € 1.922,37, correspondente ao nível 29 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido de € 384,47. – cfr. recibos de vencimento juntos a fls. 43-52 do PA apenso aos autos, aqui dados por integralmente reproduzidos; documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
15. Nos meses de maio e junho de 2014, o Autor esteve de licença sem vencimento. – cfr. documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
16. Entre 01/07/2014 e 31/12/2015, o Autor recebeu a retribuição mensal base ilíquida de € 1.922,37, correspondente ao nível 29 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido de € 384,47. – cfr. recibos de vencimento juntos a fls. 43-74 do PA apenso aos autos, aqui dados por integralmente reproduzidos; documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
17. Entre 01/01/2016 e 30/06/2019, o Autor recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 1.973,86, correspondente ao nível 30 da tabela remuneratória única, e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 394,77. – cfr. recibos de vencimento juntos a fls. 75-93 do PA apenso aos autos; documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
18. Entre 01/07/2019 e 31/08/2019, o Autor recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 2.025,35, correspondente ao nível 31 da tabela remuneratória única e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 405,07. – cfr. documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
19. Entre 01/09/2019 até 15/09/2019, o Autor recebeu a retribuição mensal base ilíquida € 1.012,67, correspondente ao nível 31 da tabela remuneratória única e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 202,53. – cfr. documento n.º 2 junto a fls. 568 dos autos;
20. Em 20/06/2017, o Autor deduziu a presente ação administrativa. – cfr. comprovativo de entrega do documento na plataforma SITAF a fls. 30 dos autos;
21. No âmbito da presente ação, foi remetido ao Ministério da Administração Interna ofício de citação, com a referência n.º ...57, rececionado em 03/07/2017. – cfr. ofício de citação a fls. 349 e 352 dos autos;
22. Em 03/07/2017, o Ministério Público, em representação do Estado, foi chamado ao processo para contestar a presente ação. – cfr. ofício de citação a fls. 350 dos autos".
2. MATÉRIA de DIREITO
Tendo em consideração, por um lado, a decisão recorrida - sentença do TAF do Porto, de 7/9/2020, por outro, conclusões das alegações recursivas (i) do A. AA e do (ii) Ministério ad Administração Interna - MAI - e ainda a ampliação de recurso peticionada pelo A. AA nas suas contra alegações, as questões que importa dirimir são as seguintes:
- Recurso do A. AA:
- (I)legitimidade passiva do Estado Português - conclusões 2.ª a 8.ª;
- Caducidade do direito de acção quanto às quantias peticionadas anteriores de 10/10/2013 até 20/3/2017 (3 meses antes da entrada da p.i. - 20/6/2017) e 1/12/2015 até 20/3/2017 - (3 meses subsequentes á notificação do Despacho de 5/5/2016, notificado em 15/12/2016 - conclusões 9.ª a 32.ª; e
- Mérito da acção (ilegalidade/Inconstitucionalidade) Sendo irrelevante, inconsequente a alegação, sem mais, contida na conclusão 33.ª , onde se refere que a sentença não se pronunciou sobre a validade, sob o prisma jurídico-constitucional, das normas contidas no art.º 68.º do Estatuto da PSP de 2015, na medida em que não argui a sua nulidade, por omissão de pronúncia.
- Recurso do Ministério da Administração Interna - MAI:
- inverificação do regime do enriquecimento sem causa (improcedência do pedido); e,
- contabilização dos juros devidos
- Contra alegações do A./Recorrido AA -
- ampliação do objecto do recurso - responsabilidade civil extra contratual.
**
Quanto à (i)legitimidade do Estado Português para a acção.
A sentença estribou a decisão de improcedência desta excepção - suscitada em sede de contestação - nos seguintes termos:
".. Alega, em síntese, que o Autor ao basear a sua causa de pedir nos danos alegadamente emergentes da atuação da Administração relacionada com os atos da autoria do MAI/PSP, o Estado Português é parte ilegítima quanto ao pedido de impugnação dos atos praticados e, como tal, também o é quanto ao pedido de indemnização formulado.
Em face da relação material controvertida configurada pelo Autor e, perante os pedidos formulados, sustenta que é ao Réu, MAI, que assiste legitimidade processual passiva, nos termos do artigo 10º do CPTA, ainda mais quando, ao abrigo do disposto no n.º 7, do artigo 10º do CPTA, existindo um pedido principal que deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados.
Analisemos.
Estabelece o n.º 1, do artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) que cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida.
Em igual sentido, no que à legitimidade passiva concerne, dispõe o n.º 1, do artigo 30º do Código de Processo Civil (CPC) que “o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer” prescrevendo, por seu lado, o n.º 2 que “o interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da acção; o interesse em contradizer, pelo prejuízo que dessa procedência advenha”. Ou seja, a legitimidade passiva consiste no interesse que a pessoa demandada como réu tem em defender-se na ação, o que se afere pelo prejuízo que da sua procedência resulta para o mesmo e, de acordo com o preceituado no n.º 3, do artigo 30º do CPC, o interesse em contradizer, para efeitos de legitimidade, afere-se pela relação material controvertida tal como ela é delineada pelo autor.
No contencioso administrativo, no que se refere à legitimidade passiva, dispõe o artigo 10º do CPTA que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida”, e que nos “processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” (cfr. n.º 1 e 2). Por sua vez, prevê o n.º 7, do citado artigo 10º do CPTA que “Quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados”.
Resulta do exposto que, para aferirmos da legitimidade do Réu, Estado Português, há que considerar a relação material controvertida desenhada pelo Autor.
E neste desiderato, no caso em apreço, o Autor pretende, em primeiro lugar, que se declare que, desde 10/10/2013, tem desempenhado funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP e que essas funções se integram no conteúdo funcional da categoria de Subintendente e, são, por isso, da competência de oficiais de polícia com essa categoria. Com este pedido cumula o pedido de condenação dos Réus a pagar-lhe a quantia de € 15.467,68, acrescida de juros moratórios, contados à taxa legal, desde a data de vencimento de cada uma das retribuições relativas aos lapsos indicados até efetivo e integral pagamento e a pagar-lhe indemnização ilíquida, a liquidar em execução de sentença ou, em alternativa, a fixar em decisão ulterior, correspondente a todas as diferenças salariais devidas, após instauração desta ação, pelo exercício de funções de posto superior (Adjunto do Comandante da ... Policial do Comando Metropolitano da PSP do Porto) sem colocação na categoria de Subintendente.
Tendo presentes os pedidos formulados e a relação material controvertida tal como delineada pelo Autor, temos que, não estamos perante uma ação de responsabilidade “pura” em que a legitimidade passiva pertence ao Estado, mas perante a responsabilidade pelo pagamento de quantias dependentes de um ato administrativo por parte da entidade administrativa, MAI e, consequentemente, da sua responsabilidade, pelo que se conclui, em face dos preceitos enunciados, pela ilegitimidade passiva do Réu, Estado Português.
Neste sentido, veja-se o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 15/11/2019, proferido no processo n.º 00823/15.6BECBR, nos termos do qual se sumariou:
“I- A legitimidade é um pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direitos admitidos a participar em cada processo levado a tribunal;
I.1- a legitimidade passiva tem de ser aferida em função dos termos em que o Autor delineou a relação controvertida;
I.2- no caso dos autos o Autor, porque baseou a causa de pedir nos danos alegadamente emergentes da actuação da administração relacionada com os actos da autoria do Ministério da Administração Interna (MAI), tornou o co-Réu Estado Português parte ilegítima quanto ao pedido formulado, seja quanto ao pedido de impugnação dos actos praticados, seja quanto ao pedido de indemnização.”
Anuindo ao douto entendimento jurisprudencial citado, conclui-se pela procedência da exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Réu, Estado Português, absolvendo-se o mesmo da instância, nos termos do artigo 89º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea e) do CPTA".
Vejamos!
Pela assertividade e completa fundamentação desta parte decisória, dispensamo-nos de grandes considerações que, em bom rigor, a alegação do A. não importa, dando nota, porém, de anterior decisão deste TCA que, em 13/3/2020, in Proc. 1723/17.0BEPRT-S1, apreciou esta mesma questão, em processo todo ele semelhante ao que nos ocupa.
Aí se refere que "... Na verdade, e no que para aqui releva, importa que se comece por sublinhar que a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual, afere-se pela forma como o Autor configurou a sua causa de pedir e respetivo pedido [artigos 9.º, n.º 1, 2ª parte e 10.º, n.º 1, do CPTA e ainda o artigo 30.º, n.º 3, do CPC].
Assim, considerar-se-ão partes legítimas, os sujeitos da relação material controvertida tal como “desenhado” pelo Autor na sua petição inicial, independentemente da titularidade da posição jurídica substantiva [cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa, 4ª edição, Almedina, pp. 257 e seguintes e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Almedina, pp. 154 e seguintes].
Por isso, embora constitua um pressuposto processual relativo às partes, a legitimidade processual não é uma condição de procedência da ação [cfr. entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de novembro de 1996, proferido no processo n.º 038005 e de 1 de outubro de 1998, proferido no processo n.º 043423, ambos acessíveis em www.dgsi.pt] distinguindo-se, por isso, da legitimidade-condição ou material [cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de dezembro de 2002, proferido no processo n.º 0828/02, acessível em www.dgsi.pt].
Do que resulta que, para a sua aferição, relevará apenas a forma como o Autor configurou a sua pretensão, quer quanto ao objeto, quer quanto aos sujeitos da relação material controvertida, sendo, para este efeito, irrelevante se, a final, se vier a verificar que um daqueles sujeitos nunca teria, à luz do direito material, qualquer interesse em contradizer a sua pretensão.
Assim, regressando ao caso concreto, e depois de compulsado a substanciação configurada na sua petição inicial e respetivas pretensões, assinala-se, antes de mais, que os presentes autos respeitam a ação administrativa tendente (i) ao reconhecimento judicial de uma situação jurídica relativa à carreira profissional do Recorrente, e, bem assim, (ii) à condenação dos Réus ao pagamento (ii.1) das diferenças remuneratórias devidas e (ii.2) de indemnização por danos patrimoniais.
Perscrutando o libelo inicial, logo se constata que a “causa de pedir eleita” nos autos no tocante às pretensões jurisdicionais supra elencadas radicam numa alegada ilegal atuação da Polícia de Segurança Pública, traduzida, grosso modo, na falta de reconhecimento do direito do Autor de pagamento da retribuição devida pelas funções efetivamente exercidas de Subintendente, que originou os prejuízos monetários [quantificados no libelo inicial e por liquidar em execução de sentença] reclamados nos presentes autos.
O que serve para concluir que é ao Ministério da Administração Interna que o Autor, aqui Recorrente, pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso, ser julgada procedente a presente ação, o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
E o pedido indemnizatório formulado nos autos não altera a realidade atinente à legitimidade processual exclusiva do Ministério da Administração Interna para intervir nos autos como Réu.
De facto, como refere Esperança Mealha, in “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas”, Publicações Cedipre Online-2, http://www.cedipre.fd.uc.pt, Coimbra, novembro de 2010:
“(…) o problema põe-se quando seja cumulado um pedido para o qual tenha personalidade judiciária um ministério (ou um órgão), por força do disposto no artigo 10.º/2 e 4, com um pedido indemnizatório ou relativo a uma relação contratual, que teria que ser obrigatoriamente contestado pelo Ministério Público, em representação do Estado (11.º/2).
Por um lado, há quem defenda que, neste caso, a ação terá de ser intentada contra o ministério a cujo órgão seja imputável o ato (ou contra o próprio órgão, como vimos) e contra o Estado, representado pelo Ministério Público, cabendo a cada uma das entidades demandadas a contestação, respetivamente, do pedido de impugnação do ato e do pedido indemnizatório.
Por outro lado, tem vingado o entendimento de que a regra da representação do Estado pelo Ministério Público, afirmada no artigo 11.º/2, “não se aplica em caso de cumulação de pedidos, se a um deles não corresponder tal representação (pelo menos, se for principal ou de natureza impugnatória) ”75.
Os casos paradigmáticos em que a cumulação de pedidos coloca este problema são a ação de impugnação ou de condenação à prática de ato devido na qual se cumule um pedido de indemnização com fundamento na ilicitude desse ato ou omissão (cumulação inicial de pedidos); ou a ação de impugnação de ato pré-contratual cujo objeto venha a ser alargado à impugnação do próprio contrato, nos termos do disposto no artigo 63.º/2 ou no artigo 102.º/4 CPTA (cumulação superveniente, no primeiro caso, no âmbito de uma ação administrativa especial e, no segundo, em sede de contencioso pré-contratual urgente).
Em casos como estes, os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa coletiva Estado – e a questão resume-se a saber se a personalidade judiciária que, em geral, é atribuída aos seus ministérios (e órgãos administrativos) para se apresentarem em juízo a contraditar os referidos pedidos impugnatórios deve estender-se também ao pedido indemnizatório ou ao pedido sobre o contrato que com aqueles estão numa relação de conexão (e, em regra, de dependência, pois dependem da procedência do pedido principal).
A resposta deve ser positiva, desde logo porque não se afigura que estejamos no âmbito de aplicação da regra da representação orgânica do Estado pelo Ministério Público, uma vez que não pode dizer-se que estas ações “tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”. Antes têm como objeto uma relação jurídico-administrativa mais ampla, em que apenas uma parte (em regra secundária ou dependente do sucesso da pretensão principal) assenta num contrato ou no instituto da responsabilidade civil (…)”.
Assim também o entendeu este Tribunal Central Administrativo Norte, com maior ou menor variação de fundamentação, designadamente, no aresto tirado no processo nº. 01682/07.8BEPRT, de 30.11.2016, que, em caso de contornos semelhantes, quanto a esta matéria, considerou o seguinte: (…)
Em síntese, a ação só deve ser dirigida diretamente contra a pessoa coletiva Estado Português, representado pelo Ministério Público, nos termos do Art. 11º, nº 2 do CPTA, nas situações que tenham por objeto relações contratuais ou em que se pretenda efetivar, a título principal, a responsabilidade solidária do Estado por atos ou omissões praticadas pelos seus órgãos.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02242/04.0BEPRT, de 22/02/2007 “Só nas ações de contratos ou nas ações de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um ato administrativo que contende com os direitos dos particulares, como o caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respetivo”.
De facto, no caso em apreço, a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas está intimamente relacionada e dependente da prática de um ato administrativo por parte da entidade administrativa/Ministério, pelo que não poderia deixar de ser demandado o Ministério da Educação na presente ação.
Assim, à luz da relação material controvertida, e perante o pedido formulado é manifesta a ilegitimidade passiva do Estado representado pelo Ministério Público, na presente ação.
Efetivamente, não cabe ao Réu Estado Português representado pelo Ministério Público, a prática de qualquer intervenção no que respeita às pretensões anulatórias do Autor, pelo que o pedido indemnizatório em apreço, por consequente do ato objeto de impugnação, não deveria ter sido ser formulado contra o Estado (…)”.
Acompanhando e acolhendo a interpretação assim declarada por este Tribunal Superior, tem-se, portanto, por assente, que o Estado Português carece de legitimidade processual para intervir enquanto Réu no âmbito de litígios relativos a atos ou omissões praticados pelos respetivos órgãos dos seus ministérios dos quais derivem a formulação de pedidos indemnizatórios.
Ora, esse é claramente o caso dos autos, pelo que falece inteiramente a objeção do Recorrente no domínio em apreço.
Em todo o caso, e para que não subsistam quaisquer dúvidas, a problemática que se vem de dirimir encontra-se atualmente largamente dissolvida na nova redação do CPTA, dada pelo Decreto-lei n.° 214-G/2015, que, neste particular, prevê agora no nº. 7 do seu artigo 10º que ”Quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados”.
O que permite acomodar largamente a tese que vem de supra perfilhar [também neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida e, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 115 e 116].
Assim, e porque este é o regime processual concretamente aplicável aos presentes autos, também por esta motivação não se descortina, quanto ao aspeto ora tratado, quaisquer razões legais sustentáveis para sustentar o erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida no domínio em análise...."
Perante a evidência da solução --- em concordância, aliás, com a tese sustentada pelo Estado Português, representado pelo M.º P.º, em sede de contra alegações - supra sumariadas nas respectivas conclusões --- importa que se entenda manter a decisão recorrida, em desconsideração da argumentação do A./recorrente AA.
*
Quanto à caducidade do direito de acção quanto às quantias peticionadas anteriores de 10/10/2013 até 20/3/2017 (3 meses antes da entrada da p.i. - 20/6/2017) e 1/12/2015 até 20/3/2017 - (3 meses subsequentes à notificação do Despacho de 5/5/2016, notificado em 15/12/2016.
A questão controvertida que vem suscitada tem a ver --- no primeiro período - de 10/10/2013 até 20/3/2017 --- essencial e objectivamente com a vexata questio referente à consideração (ou não) dos actos de processamento dos vencimentos como "verdadeiros" actos administrativos, que, se não impugnados no prazo de 3 meses (anulabilidade associada em função das invalidades suscitadas) se firmam na ordem jurídica e, num segundo período - de 1/12/2015 até 20/3/2017 - na prolação do Despacho de 5/5/2016, notificado em 15/12/2016.
Quanto ao primeiro período, não se ignoram as teses em confronto, sendo certo que em todas o cerne decisório passa pela verificação (ou não) de qualquer acto, material (ou não) inovatório.
Ou seja, se se repetem mensalmente os boletins de vencimento, sem qualquer inovação, manifestamente, serão meras operações materiais, sem necessidade de impugnação, por não serem verdadeiros actos administrativos.
Porém, se houver alteração, novidade nos mesmos, nos seus itens e valores de abonos e/ou descontos, temos então de entender que houve uma intervenção administrativa que alterou a postura, base justificativa dos valores, que importa, em caso de discordância, sindicar.
Mas, antes de mais, retenhamo-nos na fundamentação do TAF do Porto quanto a esta questão, pois que nela, ainda que não incisivamente, encontramos a solução que entendemos por mais adequada e adstrita aos cânones legais e entendimento jurisprudencial, pois que é o caso concreto que, na realidade, dita a melhor e adequada solução, sem necessidade de grandes e eloquentes considerações dogmáticas.
Consta, assim, da sentença recorrida, em termos sintéticos e que sublinhamos nas partes que temos por essenciais, "... Sobre a suscitada exceção, num caso em tudo idêntico ao presente, não obstante no âmbito da anterior dicotomia das formas de processo (ação administrativa comum e ação administrativa especial), o Tribunal Central Administrativo do Norte, no acórdão de 15/11/2019, proferido no processo n.º 00823/15.6BECBR, pronunciou-se nos seguintes termos:
“É, aliás, pacífica, a jurisprudência do STA sobre a natureza dos actos de processamento de vencimentos, segundo a qual cada um desses actos é um verdadeiro acto administrativo e não uma simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, se vai sucessivamente firmando na ordem jurídica, se não for objecto de oportuna impugnação ou revogação (cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 01/02/2005, proc. 1.201/04 e de 06/12/2005, proc. 0672/05).
Como neles se sintetizou:
- cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como “caso decidido” ou “caso resolvido”, se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa;
- tal doutrina tem implícitos dois limites essenciais, consubstanciados: (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento “em determinado sentido e com determinado conteúdo”; (ii) por outro, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação.”
Mais adiante, no mesmo aresto, é firmado o seguinte entendimento:
“Conforme alegado, basta atentar-se nos recibos de vencimentos e nas Fichas de Avaliação de Serviço do Autor para se alcançar que a Administração estava perfeitamente a par das funções por ele exercidas, da sua categoria e das remunerações pagas correspondentes a essa categoria, o que o Autor, oficial de polícia, nunca contestou, anteriormente, sendo por isso irrelevante dizer-se que seria necessário haver uma qualquer decisão expressa a confirmar o que os próprios documentos comprovavam.
Não parece curial entender-se que se requer um acto expresso de notificação, confirmativo de outros actos claramente comprovados nos recibos de vencimento e nas Avaliações de Serviço, para que se possam qualificar como actos administrativos.
E também não será curial considerar que um Oficial de Polícia, ao olhar para o seu recibo de vencimento, onde consta expressamente a sua categoria e a remuneração, não questione os Serviços, impugnando-os desde logo se com eles não concordar ou se os considerar ilícitos ou ilegais.
(...)
E, neste segmento, pese embora o referido na sentença, não pode olvidar-se que o direito do Autor em atacar o Despacho acima referido, 02/GDN/2011, de 02/03/2011, que fez cessar a sua graduação em Intendente, com efeitos a 01/07/2011, bem como os sucessivos actos de processamento salarial que ocorreram, de 01 de julho de 2011 até 11 de outubro de 2012 (sempre ao dia 21 de cada mês), caducou.
É que o prazo para os impugnar era de 3 meses, ou no máximo, um ano - artº 58º/2/a) e 4 do CPA, já que percorrendo-se as várias causas geradoras de nulidade, não se vislumbra que alguma delas possa estar em causa.
(...)”
Reportando-nos ao caso dos autos.
Decorre do probatório que, desde 10 de outubro de 2013 até 15 de setembro de 2019, excecionando o período compreendido entre maio e junho de 2014, o Autor exerceu efetivamente, de forma exclusiva e permanente, as funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP, tendo auferido por esse exercício apenas o valor da retribuição mensal base ilíquida de € 1.922,37, correspondente ao nível 29 da tabela remuneratória única durante a vigência do Decreto-Lei n.º 299/2009, de € 1.973,86 ilíquidos, correspondente ao nível 30 da tabela remuneratória única a partir da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 243/2015, e de € 2.025,35, entre 01 de julho de 2019 e 15 de setembro de 2019.
Mais revela o mesmo probatório que, nesse período, auferiu o Autor o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 384,47 durante a vigência do referido Decreto-Lei n.º 299/2009, de € 394,77 a partir da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 243/2015 e de € 405,07, entre 01 de julho de 2019 e 15 de setembro de 2019 (cfr. pontos 3,4,5,6, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19 dos factos provados).
Acresce resultar provado que, durante aquele mesmo período (10/10/2013 a 15/09/2019), o Autor recebeu o suplemento por exercício de funções de adjunto do Comandante da Divisão Policial de Comando Metropolitano (cfr. ponto 6 do probatório)..."
E quanto ao segundo período, refere-se na sentença recorrida que "Bem assim, que, na sequência do requerimento apresentado pelo Autor, em 16/05/2016, nos termos do qual solicitou o processamento da remuneração, desde 01/12/2015, correspondente à função que desempenhava, em 15/12/2016, foi o mesmo notificado da decisão de que não teria direito a tais remunerações (cfr. factos 9, 10 e 11 da matéria provada).
Ou seja, desde cada uma daquelas datas em que recebeu as respetivas remunerações mensais, o Autor tinha pleno conhecimento das funções que exercia e em que termos é que estava a ser remunerado, não os tendo impugnado até à data em que deu entrada da presente ação, em 20/06/2017 (cfr. facto 20 do probatório).
Não obstante as pretensões deduzidas em juízo e a configuração da ação apresentada pelo Autor (pagamento de uma determinada indemnização, para o que propõe provar o exercício de determinadas funções e, bem assim, a ilegalidade que entende cometida, seguindo a forma de ação administrativa por reconduzíveis à responsabilidade civil ou enriquecimento sem causa e ao reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições), julgamos ser aplicável, aos presentes autos, o prazo regra de três meses, para a propositura da ação administrativa (artigos 58º e 69º do CPTA), porquanto, na verdade, o Autor deveria ter impugnado cada um dos atos de processamento de remuneração, entendidos, na esteira da maioria da jurisprudência, como verdadeiros atos administrativos, e/ou, quando muito, deveria ter impugnado o despacho que lhe foi notificado em 15/12/2016, através do qual lhe foi dada a conhecer a decisão de indeferimento da sua pretensão de pagamento dos diferenciais reclamados pelo exercício das funções de adjunto do Comandante da Divisão Policial, do Comando Metropolitano do Porto.
...
No caso em apreço, não tendo o Autor sindicado cada um dos atos de processamento de vencimentos, concluímos que, relativamente a todos os atos de processamento de vencimento anteriores a 20 de março de 2017, caducou o direito do Autor de reclamar, pela via judicial, o pagamento dos diferenciais das remunerações em causa nesses períodos e correspondentes juros, pelo decurso do prazo de 3 meses a contar do conhecimento que teve, em cada mês, da falta de pagamento desses diferenciais.
Igual fundamentação é transponível para o período que decorreu entre as datas de 01/12/2015 e de 20/03/2017, por o Autor não haver sindicado, no prazo de 3 meses, o ato de indeferimento do seu requerimento de 05/05/2016, notificado em 15/12/2016 (cfr. factos 9, 10 e 11 do probatório).
Assiste, pois, razão ao Réu, MAI, quando refere que, à data da instauração da presente ação, já havia caducado o direito de o Autor obter os diferenciais de remuneração respeitantes aos períodos de 10 de outubro de 2013 até 20 de março de 2017.
Atento o exposto, julgo procedente a exceção de intempestividade para a prática de ato processual suscitada pelo Réu, MAI, relativamente ao pagamento dos diferenciais remuneratórios referentes aos períodos que decorreram entre as datas de 10/10/2013 e 20/03/2017".
*
Ora, atentas as características concretas do caso dos autos - e é isso que releva, essencialmente - porque ao A./Recorrente, foi alterado, majorado o vencimento no que se refere ao suplemento por exercício de funções de adjunto do Comandante da Divisão Policial de Comando Metropolitano (cfr. ponto 6 do probatório) , impunha-se que o mesmo, desde logo, tempestivamente, questionasse o não pagamento, também, do acréscimo remuneratório referente ao vencimento diverso do posto de comissário e subintendente (funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do COMETPOR).
Ou seja, se lhe passou a ser abonado suplemento acrescido, atinente por exercício de funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial de Comando Metropolitano e não aquele desejado acréscimo remuneratório, mostra-se evidente que houve decisão no sentido de apenas lhe ser pago o devido (e merecido) suplemento, que não o acréscimo remuneratório.
Impunha-se, deste modo, que, perante a evidência desta alteração de pagamento mensal, ainda que não num montante que se adequasse aos seus desideratos, sindicasse esse concreto acto administrativo que esteve na base dessa alteração de pagamento mensal.
Quanto ao Despacho de 5/5/2016, notificado em 15/12/2016, porque o mesmo é elucidativo da negação do peticionado pelo A./Recorrente, concretamente pedido nos termos do qual solicitou o processamento da remuneração, desde 01/12/2015, correspondente à função que desempenhava, também se impunha a sua impugnação tempestiva.
Concluindo... sem censura, a decisão recorrida.
**
Quanto ao mérito, propriamente dito (onde se englobam todas as demais questões suscitadas, incluindo constitucionalidades).
Atenhamo-nos na sentença recorrida, mais especificamente, na fundamentação aduzida para dar razão ao petitório do A./recorrente, que - convenhamos - apenas não foi total pela limitação temporal do exercício das funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial de Comando Metropolitano, decorrente da decidida (e confirmada) caducidade do direito de acção, em referência aos períodos temporais questionados (10/10/2013 até 20/3/2017), onde se exarou:
"... O Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, que entrou em vigor em 01/01/2010, procedeu à conversão do corpo especial de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), em carreira especial, definindo e regulamentando a respetiva estrutura e regime.
Nos termos do artigo 37º do referido diploma legal, o pessoal policial agrupa-se, por ordem decrescente de hierarquia, nas carreiras de oficial de polícia, de chefe de polícia e de agente de polícia, e, dentro destas, pelas categorias previstas no anexo I ao aludido Decreto-Lei, do qual faz parte integrante, a saber: superintendente-chefe, superintendente, intendente, subintendente, o comissário e o subcomissário.
Prescrevia o artigo 42º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, a respeito do desempenho de funções, que:
“1 – O pessoal policial deve, em regra, exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria.
2 – Dentro da mesma carreira, o conteúdo funcional das categorias superiores integra o das que lhe sejam inferiores, sem prejuízo do princípio da adequação das funções às aptidões e qualificações profissionais.
3 – A descrição do conteúdo funcional não constitui fundamento para o não cumprimento do dever de obediência, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 271.º da Constituição, e não prejudica a atribuição ao pessoal policial de funções não expressamente mencionadas, que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais detenha qualificação e que não impliquem desvalorização profissional.”
Na vigência do referido Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, ou seja, entre 01/01/2010 e 30/11/2015, as funções de Adjunto do Comandante de Divisão Policial de Comando Metropolitano não se integravam no conteúdo funcional da categoria de Comissário.
De facto, na vigência deste diploma legal, tais funções integravam-se no conteúdo funcional de oficiais com a categoria de Subintendente.
Veja-se, a este respeito, o anexo I, do referido diploma legal quando aí se refere no conteúdo funcional a alusão à função de “coadjuvação e substituição do comandante de divisões policiais nas unidades territoriais regionais e metropolitanas e nas subunidades da Unidade Especial de Polícia”. (realce nosso)
Em semelhança ao anterior regime, o Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro que aprovou o estatuto profissional do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP), em vigor, desde 01/12/2015, manteve o regime de que as funções de Adjunto do Comandante de Divisão Policial de Comando Metropolitano continuavam a integrar-se no conteúdo funcional da categoria de Subintendente (cfr. Anexo I desse diploma, que prevê “Funções de coadjuvação e substituição do comandante de divisões policiais dos comandos metropolitanos e das subunidades operacionais da UEP”. (realce nosso).
Por seu turno, o conteúdo funcional da categoria de comissário da carreira de oficial de polícia, quer no âmbito do anterior Decreto-Lei n.º 299/2009, quer ao abrigo do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de outubro, atualmente em vigor, engloba funções de comando de esquadras, funções de chefia de serviços e coadjuvação e substituição do comandante de divisão policial.
Resulta, assim, dos aludidos anexos I do Decreto-Lei n.º 299/2009 e do Decreto-Lei n.º 243/2015 que as funções prosseguidas por oficial de polícia com a categoria de Subintendente são diversas das prosseguidas na categoria de Comissário, auferindo por isso remunerações diferentes.
Como acima destacamos, o artigo 42º do Decreto-Lei n.º 299/2009 determinava que o pessoal policial deveria, em regra, exercer funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria, apenas podendo exercer outras funções para além das legalmente previstas desde que detivessem a necessária qualificação e tal não implicasse a sua desvalorização profissional, pese embora não lhe pudessem ser atribuídas apenas funções de categoria superior.
No entanto, consagrou-se a possibilidade de realização de um recrutamento excecional, como previsto no artigo 62º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto, que permitia que o oficial de polícia, com formação e experiências adequadas, desempenhasse (exclusivamente) funções correspondentes ao posto imediatamente superior, desde que, conforme determinava o seu n.º 2, fossem garantidos os direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
Previa o artigo 62º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto o seguinte:
“1- Por despacho do ministro da tutela, sob proposta do director nacional, pode o oficial de polícia com formação e experiência adequadas desempenhar funções correspondentes ao posto imediatamente superior.
2 – O pessoal provido nos termos do número anterior tem os direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
3 - O pessoal provido retoma a remuneração devida no posto de origem, quando cessar as funções que desempenhava, sendo-lhe contado o tempo de permanência no posto em que tiver sido provido, para efeitos de mudança de escalão e antiguidade.”
Do quadro normativo supra exposto resulta, por um lado, a excecionalidade do regime de recrutamento para o desempenho de funções correspondentes a posto superior, mas também que o recrutamento excecional só ocorre sob proposta do diretor nacional e despacho do ministro da tutela, o que consubstancia o exercício de poderes discricionários da Administração.
E, nessa medida, a não promoção do recrutamento excecional do Autor, não consubstancia uma violação do consignado no artigo 42º, n.ºs 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro, motivo pelo qual não se verifica um ilícito, que é um dos pressupostos da responsabilidade civil.
Como tal, o enquadramento jurídico da factualidade dada como apurada não poderá ser equacionado através do recurso ao instituto da responsabilidade civil contratual com base em incumprimento culposo de um contrato, nem no da responsabilidade civil extracontratual regulado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, na modalidade de responsabilidade por atos ilícitos.
Todavia, para o exercício de cargos ou funções indispensáveis em que não seja possível prover pessoal com a categoria correspondente, nem proceder ao recrutamento excecional previsto no artigo 62º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto, nos termos do disposto no artigo 63º e 64º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de Outubro, o pessoal policial pode ser graduado, por despacho do Diretor Nacional da PSP, em categoria superior, dentro da mesma carreira, com carácter excecional e temporário, mas com a duração máxima de seis meses, prorrogável até ao limite máximo de três anos, gozando dos direitos e deveres inerentes à função desempenhada.
Como se pode constatar, o n.º 1, do artigo 68º do Decreto-Lei n.º 243/2015, continua a prever que os polícias exercem, em regra, as funções correspondentes ao conteúdo funcional da sua categoria, e o n.º 5 a prever que o conteúdo funcional da categoria superior integra o conteúdo funcional da categoria inferior.
No entanto, o n.º 2 do mesmo preceito legal veio introduzir uma inovação, passando a dispor que “O desempenho de funções em categorias superiores, fora dos casos previstos no regime do recrutamento excecional e na graduação, tem caráter excecional e apenas pode ser reconhecido para efeitos curriculares, nos termos a definir por despacho do diretor nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes”.
Por sua vez, passou a estipular o n.º 3 do mesmo preceito legal que “O desempenho de funções nos termos do número anterior só é reconhecido para efeitos remuneratórios se exceder o período de 60 dias seguidos” e o n.º 4 que, nessas situações, “o desempenho de funções em categorias superiores é precedido de despacho fundamentado do diretor nacional que reconheça a excecionalidade da situação e está limitado ao período de quatro meses.”
Efetivamente, in casu, o Autor apenas foi provido na categoria de Comissário por despacho do Diretor Nacional da PSP de 27/09/2013, sendo que a partir de 10/10/2013 passou a exercer funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Porto, cujo término ocorreu a 15/09/2019.
Como se disse, durante esse período o Autor desempenhou, em exclusivo, as funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP. Ou seja, o Autor não exerceu durante esse período as funções correspondentes à sua categoria, sem que tivesse sido provido ou graduado com a categoria de Subintendente, necessária ao exercício de tal cargo, nem tendo sido efetuado o seu recrutamento excecional, nem tão-pouco existiu despacho do Diretor Nacional da PSP a reconhecer o desempenho de funções em categoria superior, a partir de 1 de dezembro de 2015, quer para efeitos curriculares, quer para efeitos remuneratórios e a reconhecer a excecionalidade da situação (cfr. factos 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7 do probatório).
Contudo, a questão aqui em apreço não se centra na possibilidade de desempenho de tais funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP, sem deter a categoria exigida por lei para o efeito, ou sem ter sido recrutado (excecionalmente) ou sem que tenha sido proferido despacho do Diretor Nacional da PSP a reconhecer o desempenho de funções em categoria superior, a partir de 1 de dezembro de 2015, quer para efeitos curriculares, quer para efeitos remuneratórios e a reconhecer a excecionalidade da situação.
A questão a dirimir prende-se, tão-só, com a remuneração auferida pelo exercício de tais funções, já que este exercício não é controvertido.
De facto, o exercício de funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP, implicaria o pagamento de uma retribuição mensal base ilíquida superior àquela que efetivamente foi paga ao Autor.
Ao contrário da remuneração auferida, no período compreendido entre 20/03/2017 e 15/09/2019 (atenta a decisão supra quanto à caducidade do direito de ação relativa aos períodos antecedentes), que se cifrou em € 1.973,86, correspondente ao nível 30 da tabela remuneratória única e o suplemento das forças e serviços de segurança, no valor ilíquido € 394,77 e de € 2.025,35, correspondente ao nível 31 da tabela remuneratória única e o suplemento das forças e serviços de segurança no valor ilíquido € 405,07, esta última auferida a partir de julho de 2019, tinha o Autor direito a auferir a remuneração correspondente à quantia ilíquida de € 2.282,81, correspondente ao nível 36 da tabela remuneratória única e do suplemento das forças e serviços de segurança no valor mensal ilíquido € 456,56 (cfr. Portaria n.º 1553-D/2008, de 31 de dezembro),
O Réu, MAI, sustenta que, no cumprimento do esforço de contenção de despesas e da austeridade, principalmente a partir de 2011 com restrições orçamentais públicas, foram definidas regras mais apertadas para o desempenho de funções de postos superiores; considerando que, nessa medida, o artigo 24º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado para 2011), principalmente nos seus artigos 1 e 2, alínea a), configura uma verdadeira exceção à regra do n.º 1 do artigo 42º do Decreto-Lei n.º 299/2009, de 14 de outubro.
Na verdade, o artigo 24º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro impede a realização de valorizações remuneratórias, mas também permite, nos termos do seu n.º 6, o seguinte: “O disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:
a) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e, ou, para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação;
b) Que a nomeação para o cargo seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser possível a continuidade do exercício pelo anterior titular.”
Ora, constitui princípio geral do sistema retributivo a ligação entre a remuneração auferida e a função exercida, o que obtém proteção constitucional através da premissa “trabalho igual, salário igual”, constante do artigo 59º, n.º 1, da Lei Fundamental, o que não é obviamente contrariado pela proibição de valorizações remuneratórias resultante do Orçamento de Estado para 2011, quando aí se exceciona concretamente as situações de imprescindibilidade do exercício de funções, por não existir outra forma de assegurar o exercício de tais funções.
Considerando-se, portanto, que quando seja imprescindível a nomeação de trabalhador para o exercício do cargo, o mesmo obterá a remuneração correspondente ao exercício dessas funções, sem que tal consubstancie uma valorização remuneratória, proibida pelo Orçamento de Estado.
Isto posto, o Autor fundamenta o seu direito de indemnização, pelo exercício de funções de Subintendente, sem auferir a remuneração correspondente às funções exercidas.
Como dissemos, o direito à remuneração advém do exercício de funções, pelo valor correspondente ao seu grau de complexidade e exigência; constituindo-se esse direito com o início do exercício efetivo de funções e cessando com o término desse exercício.
Consequentemente, no caso dos autos, verifica-se o desvalor da conduta do Ministério da Administração Interna, ao manter o Autor, desde 10/10/2013 até 15/09/2019, a exercer exclusivamente as funções de Adjunto do Comandante da ... Policial do Porto, sem deter a necessária categoria de Subintendente e sem lhe prestar remuneração compatível com a complexidade das funções exercidas.
Assim sendo, e uma vez que não ocorreu qualquer causa justificativa para o não pagamento da remuneração devida – porque como vimos, tal situação não encontra sequer arrimo na proibição de valorizações remuneratórias – impõe-se subsumir a situação dos autos ao instituto jurídico do enriquecimento sem causa.
Para o que importa considerar o consignado no artigo 473º, n.º 1, do Código Civil segundo o qual:
“Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou.”
E, bem assim, o disposto no artigo 474º do Código Civil pelo qual “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído (...)”.
São cinco os pressupostos para a condenação por enriquecimento sem causa: (i) o enriquecimento, enquanto vantagem patrimonial (ii) o empobrecimento, (iii) o nexo de causalidade entre o benefício e a desvantagem, (iv) a ausência de causa justificativa para o enriquecimento à custa de outrem e (v) a ausência de outro meio jurídico para que o empobrecido possa ser indemnizado ou restituído.
Quanto ao enriquecimento o mesmo pode ocorrer em várias situações, como de aumento do ativo (pela receção de prestação não devida), de uma diminuição do passivo (pelo cumprimento efetuado por terceiro, na errada convicção de estar obrigado a fazê-lo) ou da economização de despesa.
Não basta, no entanto, que se tenha verificado um benefício à custa de outrem, crucial é a existência de um nexo de causalidade entre o enriquecimento e o empobrecimento, tendo o enriquecimento diretamente de resultar do empobrecimento.
Acresce, ainda, a necessidade de aferir da inexistência de causa justificativa do enriquecimento e correlativo empobrecimento, que tanto pode consistir na inexistência de um contrato, de um ato jurídico não negocial ou de uma operação material.
Como se disse na situação em causa nos presentes autos, o Réu, MAI, obteve a prestação de funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto, do Comando Metropolitano do Porto da PSP, sem proceder ao pagamento de remuneração correspondente à categoria de Subintendente.
Temos, assim, que se verificou o empobrecimento do Autor e o correspetivo enriquecimento do Réu, MAI, ocorrendo, igualmente, o nexo de causalidade entre eles.
No que concerne ao quarto dos pressupostos para a condenação por enriquecimento sem causa – a inexistência de uma causa que justifique o enriquecimento à custa de outrem – importa salientar que, no caso em apreço, não foi formalizado o exercício de funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial, não tendo ocorrido a graduação ou recrutamento excecional, mas esta inexistência não justifica o locupletamento dos Réus à custa do Autor e, como dissemos e reiteramos, a situação descrita não se subsume sequer à proibição de valorizações remuneratórias.
Não ocorre, pois, causa que justifique o enriquecimento do Réu, MAI à custa do empobrecimento verificado na esfera jurídica do Autor.
Por último, é ainda de referir que de acordo com o princípio da subsidiariedade, não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído.
No caso dos autos, inexistindo norma que expressamente previsse o pagamento da remuneração de Subintendente, a oficial de polícia não graduado nessa mesma categoria, atentas as particularidades da situação em concreto, e que a mesma não é geradora de responsabilidade civil, verifica-se que o Autor não detém outro meio legal, específico, de ser ressarcido, que não através do instituto do enriquecimento sem causa.
Verificados que estão os aludidos pressupostos constantes do disposto no n.º 1 do artigo 473º e 474º, ambos do Código Civil, conclui-se que subsiste sobre o Réu, MAI, a obrigação de restituição daquilo com que injustamente se locupletou.
Quanto ao montante a restituir, estatui o artigo 479º, n.º 1, do Código Civil que “A obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa compreende tudo quanto se tenha obtido à custa do empobrecido ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente.”
No caso em apreço, o montante a restituir, a título de enriquecimento sem causa, será correspondente ao diferencial remuneratório recebido pelo Autor, no período compreendido entre 20/03/2017 a 15/09/2019, e o valor de retribuição mensal base ilíquida de € 2.282,81, relativo ao nível 36 da tabela remuneratória única a partir da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 243/2015 e de suplemento das forças e serviços de segurança no valor mensal ilíquido de € 456,56, por serem os montantes remuneratórios a auferir na categoria de Subintendente.
Ao valor a restituir acrescem os juros de mora contados à taxa anual de 4% (artigos 559º, n.º 1 do Código Civil e Portaria n.º 291/2003, de 8 de abril), desde a citação judicial do Réu, MAI, ocorrida em 03/07/2017 (cfr. facto 21 do probatório) até efetivo e integral pagamento – artigo 480º do Código Civil.
Em face do exposto, julgo a ação parcialmente procedente e, em consequência, condeno o Réu, MAI, a pagar ao Autor, a título de enriquecimento sem causa, os diferenciais remuneratórios entre os recebido pelo Autor, no período compreendido entre 20/03/2017 a 15/09/2019, e o valor de retribuição mensal base ilíquida de € 2.282,81, relativo ao nível 36 da tabela remuneratória única a partir da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 243/2015 e de suplemento das forças e serviços de segurança no valor mensal ilíquido de € 456,56, correspondentes aos montantes remuneratórios a auferir na categoria de Subintendente (cfr. Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro)...".
**
Vejamos!
Pese embora cientes de decisões diversas - v.g., Ac. deste TCA-Norte, de 13/11/2020, in Proc. 1866/14.2BEPRT - entendemos que a solução jurídica que melhor acolhe a concatenação das normas legais, sejam a nível do Estatuto da PSP (Dec. Lei 243/2015, de 19 de Outubro), sejam das Leis que aprovaram os Orçamento de Estado desde 2011 até 2017, é aquela que é adoptada no Ac. deste TCA-N, de 5/3/2021, in Proc. 11/17.7BEBRG Acção administrativa intentada no TAF de Braga onde o Ministério da Administração Interna interpõe recurso jurisdicional de decisão que o condenou “a proceder ao pagamento ao Autor, a título de enriquecimento sem causa, das diferenças remuneratórias entre a categoria de Comissário e Subintendente, desde 27.12.2013 a 01.12.2016, acrescidas de juros à taxa legal”, isto, como se encontra em ressalva de fundamentação “descontado o período que se julgou prescrito em sede de despacho saneador"., onde é analisada e decidida a mesma questão, dando relevância essencial à al. d) do n.º 2 do art.º 24.º da Lei 55-A/2010, de 14 de Outubro.
Nessa adesão jurisprudencial, alinhemos o texto desse aresto que veio a concluir pelo provimento do recurso do MAI e total improcedência da acção:
"...
O que na decisão recorrida dá força à solução alcançada é a afirmada verificação dos pressupostos de um enriquecimento sem causa.
Todavia.
A inexistência de fundamento ou causa significa que a obrigação de restituir com base no instituto do enriquecimento sem causa pressupõe que a deslocação patrimonial obtida por alguém a expensas de outrem tenha acontecido sem causa jurídica a justificá-la, seja porque nunca existiu, seja porque, tendo existido, se extinguiu entretanto.
E, ostensivamente, não é isso que, na situação, sucede.
Perspectivamos que, afinal, fora do esquema próprio da sua carreira, o que sucedeu com a designação do autor para assumir o Comando da Divisão Policial de Braga da PSP foi uma situação de mobilidade interna Sublinhado e negrito nossos. nos termos gerais então previstos na Lei n.º 12-A/2008, de 27/02 (Regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações), que, em termos normalizados, lhe concederia auferir remuneração correspondente à de Subintendente (art.º 62º).
Contudo, e ademais, dado que no plano do direito substantivo, o enriquecimento sem causa tem carácter subsidiário (prescrevendo o art. 474º do Código Civil que “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído, negar o direito à restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento”), o instituto é de inviável exercício.
Pois que a isso invalidam as regras negatórias de valorizações e outros acréscimos remuneratórios orçamentalmente consagradas (incluindo as previstas e brandidas pelo recorrente), que - naturalmente aplicando-se à data da sua designação para o cargo a normatividade então vigente e depois o que se foi sucedendo -, foram dando o que de essencial já vinha da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 (OE 2011); o enriquecimento sem causa tem carácter subsidiário; não é actuante perante regra negatória de valorizações e outros acréscimos remuneratórios que se lhe opõe.
Sendo certo que no seu art.º 24.°, n.º 6, excepcionado da proibição de valorizações remuneratórias, ressalvou que «O disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos: a) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e, ou, para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação; b) Que a nomeação para o cargo seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser possível a continuidade do exercício pelo anterior titular», é também certo que no caso não é semelhante “mudança” por “nomeação para o cargo” que ocorre, antes distintamente um exercício de funções para o qual o trabalhador foi designado “em regime de substituição”.
Do mesmo passo, também no seu art.º 24º, nº 2, d), se previu em específica abrangência de proibição de valorizações e outros acréscimos remuneratórios o “Pagamento de remuneração diferente da auferida na categoria de origem, nas situações de mobilidade interna, em qualquer das suas modalidades, iniciadas após a entrada em vigor da presente lei, suspendendo-se a aplicação a novas situações do regime de remuneração dos trabalhadores em mobilidade Sublinhado e negrito nossos. prevista nos n.os 1 a 4 do artigo 62.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, bem como a dispensa do acordo do trabalhador a que se refere o n.º 2 do artigo 61.º da mesma lei nos casos em que à categoria cujas funções vai exercer correspondesse uma remuneração superior”.
Renovando-se, repetindo-se ou prorrogando-se efeitos inclusive até ao OE de 2017.
E, “como tem observado o Tribunal Constitucional, a mera diferença de direitos resultantes da sucessão de regimes legais do tempo não convoca a dimensão de censura assacável ao princípio da igualdade. Deste parâmetro apenas resulta a proibição de tratamentos diferenciados sincrónicos e não diacrónicos, sob pena de inadmissível cerceamento da liberdade de conformação do legislador, enquanto espaço autónomo do poder legislativo configurado pela própria Constituição” (Ac. do Trib. Const. n.º 364/2015, de 09/07/2015).
A vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, já que ao legislador “pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da “discricionariedade legislativa são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma “infração” do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio” (Gomes Canotilho, Vital Moreira, CRP Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, pág. 339). ..."
**
Assim, como decorre deste aresto do TCA, ainda que a base para o eventual pagamento do acréscimo remuneratório se estribasse, não no instituto do enriquecimento sem causa - que também acolhe a nossa concordância - mas na violação do princípio jurídico constitucional da igualdade (trabalho igual - salário igual), o certo é que a norma da al. d) do n.º2 do art.º 24.º da Lei do Orçamento - Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 - explicitamente proíbe o pagamento de remunerações em situações de mobilidade interna, o que compreende, sem quaisquer dúvidas, a situação de substituição de cargos ou funções de comando, como foi o caso do A.
Deste modo, durante a vigência dos OE restritivos, legal e constitucionalmente validados em várias decisões jurisprudenciais, estava a administração impedida de proceder ao pagamento dos acréscimos remuneratórios correspondentes a situações de mobilidade interna, de que a colocação em substituição é manifesto exemplo, o que importa, na hermenêutica do aludido Aresto do TCA de 5/3/2021, a improcedência da acção, neste período de vigência dos referidos OE restritivos.
*
Porém, no período posterior ao OE de 2017 (Lei 42/2016, de 28 de Dezembro - último onde permaneceram as restrições orçamentais que nos levaram a decidir pelo não pagamento do acréscimo remuneratório em causa - ou seja, desde 1/1/2018 até 15/5/2019 (altura em que o A./Recorrente cessões as funções de Adjunto do Comandante da Divisão Policial da ... Policial do Porto) - com base na argumentação propendida na sentença recorrida e Ac. deste TCA-N 5/3/2021, entendemos que o A. tem direito a receber as respectivas diferenças remuneratórias, acrescidas de juros de mora, desde a data em que cada uma era devida - que não da citação (3/7/2017 - cfr. fls. 136 do processo físico) - até efectivo e integral pagamento.
*
Assim, procede apenas parcialmente o recurso do MAI e é totalmente improcedente o do A. AA, sendo que, se mostra despicienda a análise/consideração duma indemnização com base na responsabilidade civil extra contratual (facto ilícito), deduzida a título de ampliação do objecto do recurso, pelo A./Recorrente/Recorrido AA, na medida em que a decidida parcial procedência da acção se evidencia não por via deste instituto, nem - como vimos - mesmo pelo instituto do enriquecimento sem causa, mas pela operacionalidade do princípio da igualdade - art.º 13.º da CRP.
III. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em:
- negar provimento ao recurso do A. AA;
- conceder parcial provimento ao recurso do Ministério da Administração Interna e consequentemente;
- revogar parcialmente a sentença recorrida, condenando o Réu Ministério da Administração Interna a pagar ao A, pelo exercício das funções exercidas entre 1/1/2018 e 15/09/2019, os diferenciais remuneratórios entre aqueles que efectivamente auferiu a título de retribuição na categoria de Comissário e o valor de retribuição mensal base ilíquida de € 2.282,81, relativo ao nível 36 da tabela remuneratória única a partir da data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 243/2015, de 19 de Outubro e do suplemento das forças e serviços de segurança no valor mensal ilíquido de € 456,56, quantias a que acrescem juros de mora, desde a data em que cada uma dessas acrescidas remunerações e suplementos eram devidos até efectivo e integral pagamento.
*
Custas pelo A., nesta instância.
*
Notifique-se.
DN.
Porto, 28 de Outubro de 2022
Antero Salvador
Helena Ribeiro, com declaração de voto.
Nuno Coutinho
*
Declaração de voto
Consigna que, atendendo ao disposto na alínea d), n.º 2, do art.º 24.º da LOE n.º 55-A/2010, de 31/12, altera a sua posição, expressa no Acórdão deste TCAN, proferido no processo n.º 1866/14.2BEPRT, que subscreveu como segunda adjunta, relativamente ao pagamento dos acréscimos remuneratórios reclamados pelo apelado por referência ao período de vigência daquele diploma. No mais, mantém a sua posição, que é também sufragada neste aresto. |
