Invocou para tanto que a decisão recorrida errou ao julgar inimpugnável o acto recorrido, violando assim, em seu entender, o disposto no artigo 51º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, e nos artigos 1344º, 342º e 369º e seguintes do Código Civil.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Ficaram provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

1) Na sequência de queixa apresentada por DPV, a fiscalização da Câmara Municipal de Vila Real, após deslocação ao local, verificou que os autores procederam à colocação de um portão sem a respectiva autorização ou licença (fls. 1 e 5 do processo administrativo).

2) A 12.02.2003 foi elaborada informação, que mereceu despacho de concordância, na qual se convida os autores a procederem ao respectivo licenciamento, sob pena de lhes ser ordenada a demolição da obra bem como notificada a execução coerciva da mesma a suas expensas, em caso de incumprimento (fls. 7 do processo administrativo).

3) Os autores apresentaram requerimento com vista à legalização da obra (fls. 12 e seguintes do processo administrativo).

4) Foi emitida informação que mereceu despacho de concordância de 10.09.2003, da qual consta o seguinte (fls. 36 e 37 do processo administrativo):

“4 Análise da pretensão: O presente processo pretende legalizar a colocação do portão que já foi objecto de denúncia.

4.1 A planta de implantação não se encontra elaborada de acordo com o disposto no Art° 3° da Portaria 1110/01 de 19 de Setembro. Não se encontram correctamente identificado os limites do art° a intervir.

4.2 A descrição da Certidão da Conservatória refere uma construção sem logradouro e confrontante a norte e poente com caminho público. Neste sentido, apesar dos elementos fornecidos não serem completamente esclarecedores, estes indiciam que o portão está localizado em espaço público.

5 Conclusão: A presente pretensão, sujeita ao regime de licenciamento, conforme o referido no ponto 4.1 e 4.2 desta informação, localiza-se em espaço pertencente ao Domínio Público. Assim, ao abrigo do disposto n a alínea a) do nº 1 do Art° 24° do Dec. Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, com a redacção dada pelo Dec. Lei nº 177/01 de 4 de Junho, propõe-se a emissão de parecer desfavorável, devendo o requerente, no prazo de 30 dias, corrigir a situação apontada ou pronunciar-se, nos termos do CPA, sobre o que entender por conveniente.

O projecto poderá vir a obter aprovação se, dentro do prazo acima referido ou daquele que o interessado vier a requerer, forem corrigidas as situações de incumprimento regulamentar que determinaram a proposta de parecer desfavorável. Se o requerente não se pronunciar no prazo indicado propõe-se que seja confirmado o presente parecer.”

5) Os autores foram notificados para exercer o direito de audiência prévia por ofício n.º 10188 de 24.09.2003 (fls. 38 do processo administrativo).

6) Os autores apresentaram resposta ao direito de audiência prévia (fls. 40 e seguintes do processo administrativo).

7) A 14.03.2005 foi elaborada informação da qual consta o seguinte (fls. 56 a 58 do processo administrativo):

“4.1 A planta de implantação não se encontra elaborada de acordo com o disposto no Artº 3º da Portaria 1110/01 de 19 de Setembro. Não se encontram correctamente identificando os limites do artº a intervir.

Independentemente da legitimidade do requerente, a apresentação da planta de implantação, elaborada de acordo com a disposição legal referida, é exigida em qualquer processo de licenciamento ou autorização. O requerente não deu qualquer resposta ao solicitado, embora tenha proposto o prazo de 60 dias para o efeito.

4.2 A descrição da Certidão da Conservatória refere uma construção sem logradouro e confrontante a norte e poente com caminho público. Neste sentido, apesar dos elementos fornecidos não serem completamente esclarecedores, estes indiciam que o portão está localizado em espaço público.

Independentemente da pertinência dos argumentos invocados, a verificação da propriedade da parcela ou edifício a intervir (legitimidade do requerente), é feita com a Certidão da Conservatória, tendo o seu registo que coincidir com a situação representada em projecto.

O requerente entendeu não proceder à alteração das confrontações registadas na certidão da conservatória, que contrariam toda a argumentação apresentada.

4.3 Em 2003/11/19 (req. 12115) foi apresentada nova queixa relativa à pavimentação, pretensamente abusiva, do espaço encerrado pelo portão.

4.4 Em 2005/02/03 (req. 1380) a Junta de Freguesia de S. TC pronunciou-se, referindo que em tempos tinha procedido ao calcetamento da área em causa, que proporcionava acesso a proprietários, onde se refere que é praticamente por unanimidade que todos os que habitam naqueles arredores dizem in loco que aquele sempre foi um espaço aberto e acessível a todos.

5. Conclusão: De acordo com a deliberação da Câmara, de 2004/11/17 foi solicitada informação à Junta de Freguesia de S. TC, relativa à propriedade do espaço em questão, tendo em 2005/02/03 sido recebida a respectiva resposta. Conforme o referido em 4.4, apenas são referenciados alguns factos que apontam para a confirmação da sua integração no domínio público.

Embora não haja uma afirmação peremptória, os dados referidos reforçam a presunção expressa em anterior informação técnica de que a área, que o requerente pretende encerrar, constitui espaço público. Na sequência do anteriormente deliberado sujeita-se novamente a pretensão à apreciação da Câmara. Não tendo o requerente entregue elementos que permitam rever a informação inicial e tendo em conta a informação disponível, reitera-se a opinião técnica de que o portão e o espaço por ele encerrado, constituem espaço público, pelo que propomos o indeferimento da pretensão e a demolição de toda a obra executada.”

8) Por deliberação da Câmara Municipal de Vila Real, tomada na sua reunião de 04.05.2005, foi indeferido o pedido de licenciamento, nos termos da informação referida supra, determinando-se a notificação dos autores para procederem à demolição de toda a obra executada (fls. 55 do processo administrativo).

9) Por ofício n.º 05949 de 16.05.2005, do Director do Departamento de Obras Municipais, com o assunto «PEDIDO DE LICENCIAMENTO PARA COLOCAÇÃO DE UM PORTÃO LUGAR DE FORTUNHO – S. TC» foram os autores notificados do seguinte (fls. 59 e 60 do processo administrativo):

“Relativamente ao assunto versado em epígrafe, cumpre-me informar que o mesmo foi apreciado em reunião ordinária desta Câmara Municipal, realizada em 4 de Maio do mês em curso, tendo sido deliberado indeferir a sua pretensão, nos termos da informação dos Serviços Técnicos deste Município, do qual se anexa fotocópia.

Face ao exposto e harmonia com a referida deliberação fica V. Exa. Notificado para no prazo de dez dias, a contar da data do recebimento deste ofício, proceder à demolição de toda a obra executada, sob pena de os trabalhos serem efectuados pelo DEI Departamento de Equipamento e Infraestruturas deste Município, sendo-lhe posteriormente debitados os respectivos custos.”

Dispõe o artigo 51º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

«Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.»

Face ao disposto neste preceito é hoje entendimento pacífico o de que a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere.

Neste pressuposto, mostra-se irrelevante, para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento.

Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não.

Neste sentido ver o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16.12.2009, no processo 0140/09, e a vasta doutrina aí citada.
Em relação aos actos de mera execução, porém, mantém-se e entendimento que sempre foi pacífico, e que, a título de exemplo, se extrai do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05.12.2002, no processo 07/02 (sumário):

“I - Os actos de execução não têm, geralmente, uma natural e imanente carga dispositiva e impositiva, não se apresentam com capacidade autónoma para ferir direitos e interesses alheios, nem dispõem de força lesiva própria. A lesão, quando existe, radica no acto exequendo.

Por isso, em princípio, são contenciosamente irrecorríveis.

II - O acto da Câmara que determina a «demolição voluntária», sob pena de a fazer coercivamente ela própria a expensas do destinatário da notificação, é decisão desfavorável definitiva, com uma estatuição autoritária sobre o modo de proceder e sobre os efeitos jurídicos a atingir.

É, portanto, verdadeiramente um acto administrativo impositivo e definidor da situação jurídica do interessado.

III - O acto posterior que determina o despejo e a demolição coerciva pela Câmara à custa do proprietário limita-se a dar execução àquele outro.

Como acto de execução, é irrecorrível contenciosamente.”

Entendimento reiterado no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 19.06.2015, no processo: 02760/10.1 PRT (ponto 1 do sumário):

“Decidida a demolição de obra construída sem licença, os actos ulteriores que determinam a posse administrativa do prédio e a execução coerciva dos trabalhos de demolição, são actos de mera execução, irrecorríveis quando se limitam a desenvolver e concretizar a determinação contida no acto exequendo.”

Apenas se admite a impugnabilidade dos actos de execução na medida em que padeçam de vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo acto que visam executar (neste sentido ver Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, páginas 156 a 158, citado no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.02.2013, no processo 1103/06.3 PRT).

Reportando-se ao caso concreto, a decisão recorrida, sustenta:

“Ora, analisados os elementos dos autos, o que os autores vêm impugnar é um mero despacho de notificação/execução e não o ato administrativo propriamente dito. O despacho impugnado de 16.05.2005 mais não faz que dar cumprimento à deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de 04.05.2005: foi esta decisão que indeferiu o pedido de legalização apresentado pelos autores e que determinou a notificação destes para procederem à demolição de toda a obra executada.

O despacho de 16.05.2005 limita-se a dar cumprimento a esta decisão, notificando os autores para procederem à demolição das obras efetuadas, nada inovando em termos jurídicos.

A notificação do despacho é aliás muito clara a este respeito: começa por referir que o pedido dos autores foi apreciado em reunião ordinária da Câmara Municipal de Vila Real de 04.05.2005, tendo sido deliberado indeferir a sua pretensão; depois, remetendo-se uma vez mais para a deliberação determina-se que os autores no prazo de dez dias, a contar da data do recebimento do ofício, procedam à demolição de toda a obra executada, sob pena de os trabalhos serem efetuados pelo Departamento de Equipamento e Infraestruturas do Município, sendo-lhes posteriormente debitados os respetivos custos.

Assim, os vícios imputados ao despacho impugnado não são vícios próprios deste ato, mas de um ato anterior, que é a deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de 04.05.2006.

Estamos, portanto, perante um ato impugnado que mais não é que uma repetição da deliberação de 04.05.2006, que nada inova em termos de produção de efeitos jurídicos no caso concreto e que se limita a dar execução a tal deliberação.

E, conforme sublinha a entidade demandada, os autores limitam-se na presente ação a impugnar a ordem de demolição sem atacar a decisão de indeferimento do pedido de licenciamento, o que equivaleria a manter-se no plano material uma obra ilegalmente realizada e não legalizável em face dos elementos apresentados com o pedido de licenciamento.

De frisar, por fim, que os autores foram notificados pela primeira vez dos problemas relativos à legalização da obra realizada em 2003 e que passados 2 anos nada de concreto vieram juntar ao procedimento administrativo, designadamente elementos objetivos que demonstrem que tenham tomado já diligências no sentido de assegurar a sua legitimidade (propriedade), limitando-se a referir que que pretendem fazer qualquer coisa a esse respeito. E no próprio processo judicial se limitam a afirmar o mesmo.

Assim, há que julgar procedente a presente exceção e, em consequência, absolver a entidade demandada e os contrainteressados da instância, nos termos do disposto no artigo 89.º, n.º 1, al. c) do CPTA.”

Os ora recorrentes sobre a fundamentação da sentença e, em concreto, sobre o carácter meramente executório e de dar a conhecer a deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de 04.05.2005, nada dizem.

Limitam-se a insistir no carácter lesivo do acto impugnado, passando ao largo da fundamentação da decisão recorrida que não merece, de resto, qualquer reparo.

O acto impugnado é mera notificação e execução da deliberação camarária que, essa sim, indeferiu o licenciamento da construção do muro e ordenou a sua demolição.

Os efeitos lesivos que se projectam na esfera jurídica dos ora recorrentes resultam da deliberação camarária e não do acto impugnado que nada acrescenta àquela deliberação, limitando-se a levá-la ao conhecimento dos visados e a dar-lhe execução.

Termos em que se impõe manter a decisão recorrida.

Custas pelos recorrentes.