| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Ministério da Educação e Ciência, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por JASS tendente à “anulação do despacho de 12 de Agosto de 2012, do Senhor Diretor Regional de Educação do Norte, proferido sobre a Informação nº I/3367/2012 da DREN, que lhe aplicou a pena de suspensão, graduada em 40 (quarenta) dias”, inconformado com a Sentença proferida em 4 de abril de 2018 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou a Ação procedente, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão em 3 de maio de 2018.
Formula o aqui Recorrente/ME nas suas alegações de recurso, apresentadas as seguintes conclusões:
“I. A douta sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, anulando o despacho do senhor Diretor Regional de Educação do Norte, de 9 de agosto de 2012, por considerar que o ato punitivo não teve em conta “… o montante do prejuízo causado para efeitos de determinar a pena aplicável” e que sem o apuramento “… do valor exato dos prejuízos, a pena aplicada não estará munida de todas as circunstâncias em que a infração tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele (artigo 20 do E.D.)”.
II. A sentença adotou uma noção restritiva de prejuízos, englobando apenas os prejuízos económicos que decorrem da infração praticada pelo Autor, constante do artigo 3º da acusação.
III. A referida infração, nos termos bem sintetizados pela sentença, traduz condutas do Autor, enquanto Diretor da Escola Secundária CCB de V…, do seguinte teor: “procedeu à contratação de uma docente (incumprindo os ditames legais quanto aos critérios objetivos e que levou, posteriormente, à contratação de outra), atribuiu redução horária a uma docente, indevidamente, e considerou, em tempo letivo, atividades não letivas, o que provocou desajustes em sede de contratação, o que, necessariamente, implica custos e, sendo indevidos, prejuízos para o erário público”
IV. A referida infração, por configurar condutas praticadas com grave negligência ou grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e demonstradoras de desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, do qual haja resultado prejuízos para a Escola, fosse qual fosse o seu valor, foi enquadrada juridicamente no corpo e na alínea d) do artigo 17º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro.
V. A infração incluída no artigo 3º da Acusação acarretou vários prejuízos à Escola, não só os de natureza económica, a que nos vimos referindo, mas também os que decorrem do facto de ter como diretor uma pessoa que incumpriu os ditames legais na contratação de uma docente, na atribuição de redução horária de outra, bem como na atribuição de horas letivas para atividades não letivas, pondo em causa, com a sua conduta, a confiança e a normalidade do funcionamento da instituição, em desconformidade com os requisitos de legalidade a que estava obrigado.
VI. Estes últimos prejuízos não são quantificáveis, mas existiram, efetivamente, e foi também em atenção aos mesmos que a instrutora procedeu ao enquadramento infracional dos factos no corpo e na al. d) do artigo 17º do E.D.
VII. Todos os prejuízos, independentemente do respetivo montante, resultam enquadrados nos critérios gerais do artigo 17º do E.D. e nas circunstâncias que, nos termos do artigo 20º do mesmo diploma, fundamentaram a sanção disciplinar aplicada, a qual se revela ajustada, situando-se num valor que não atinge o ponto médio do escalão admissível (40 dias de suspensão num máximo de 90), nos termos do artigo 10º, nº 4 do E.D.
VIII. Não se pode, assim, aceitar que a sentença recorrida considere que os prejuízos correspondentes aos pagamentos indevidos, que decorrem da infração disciplinar praticada pelo ora Autor, careçam de quantificação para poderem ser levados em conta na ponderação da sanção aplicada.
IX. O apuramento dos prejuízos para o erário público, dada a natureza de infração financeira dos mesmos, foi remetido à sede própria, a saber: o procedimento de responsabilidade financeira em colaboração com o Tribunal de Contas, a desenvolver pelo Agrupamento de Escolas CCB de V…, conforme decisão do senhor Diretor Regional de Educação do Norte.
X. Esta matéria não podia ser tratada no processo disciplinar, pois que, pelas infrações de natureza financeira, são responsáveis todos os membros do Conselho Administrativo, constituído pelo Diretor do Agrupamento, pelo Subdiretor e pelo Chefe dos Serviços de Administração Escolar, nos termos dos artigos 36º a 38º do Dec-Lei nº 75/2008, de 22 de abril, sendo estes solidariamente responsáveis, como se retira do artigo 63º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
XI. Teria que ser apurada neste procedimento a infração em causa e deduzida a responsabilização de cada um dos membros do Conselho Administrativo, atendendo a que, os restantes dois membros, não eram intervenientes processuais no processo disciplinar.
XII. Resulta suficientemente demonstrado que a decisão punitiva se enquadra nos limites legais estabelecidos e foi fixada no quadro da discricionariedade técnica da Administração, não enfermando de qualquer erro palmar que justifique a sindicabilidade judicial.
XIII. A sentença ora recorrida violou os artigos 17º e 20º do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, pelo que deve ser revogada, com as devidas consequências legais.
Termos em que se pugna pela revogação da sentença recorrida, proferindo-se nova decisão que julgue a presente ação improcedente, por não provada.”* O aqui Recorrido/JS não veio apresentar contra-alegações de Recurso.* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 26 de Junho de 2018.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 10 de julho de 2018, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente/Ministério, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a verificação de “erro de julgamento”.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:
“1. Em setembro de 2011, o Autor abriu concurso, para contratação de professor, para a disciplina de Projetos em Ambiente, estabelecendo os seguintes critérios – cfr. fls. 109 do PA apenso:
“Licenciatura na área, conhecimento do contexto socioeconómico da Escola, estágio profissional em formação em contexto escolar, classificação final de curso, formação em área específica, o candidato deve estar inserido no mercado de trabalho em atividade profissional da área de especialização da disciplina a lecionar.”;
2. No âmbito do referido concurso, foi escolhida a candidata BJJG – cfr. fls. 113 do PA apenso;
3. Em 30.09.2011, a candidata JEMC apresentou reclamação, dirigida ao Autor, quanto à candidata selecionada no concurso referido supra – cfr. fls. 82 do PA apenso;
4. Em 17.10.2011, a referida JEMC apresentou, por carta registada com aviso de receção, pedido de informação escrita, dirigido ao Autor, quanto ao andamento da sua reclamação – cfr. fls. 83 do PA apenso;
5. O Autor foi suspenso, em virtude de processo disciplinar, desde 04.11.2011;
6. O Autor não respondeu à reclamação e pedido de informação da candidata JEMC;
7. O concurso correu termos e, a final, em 11.01.2012, foi contratada a candidata JEMC – cfr. fls. 124 e seguintes do PA apenso;
8. À docente CD, em 01.09.2011, foram atribuídos quatro tempos letivos de redução em virtude de exercer o cargo de orientadora de estágio – cfr. fls. 179 do PA apenso;
9. O Protocolo entre a Escola e a Universidade (que justificaria a redução letiva referida no ponto anterior) foi assinado em 24.01.2012 – cfr. fls. 216 e 217 do PA apenso;
10. Em 23.08.2011, o Autor dirigiu ao Diretor da Direção Regional de Educação do Norte o seguinte requerimento – cfr. fls. 206 do PA apenso:
“Pelo presente, e de acordo com o nº 8 do Despacho nº 14310/2008 de 23 de Maio, solicita-se a V. Ex.cia o crédito de vinte e duas horas semanais, na redução de componente letiva, para efeitos de coordenação pedagógica do Coordenador do Centro de Novas Oportunidades.
O pedido surge na consequência da nomeação do Coordenador do Centro de Novas Oportunidades e na lógica de continuidade do crédito atribuído em anos anteriores.
[…]”;
11. Em 01.09.2011, foi atribuído à docente FC o horário de 22 tempos letivos para exercício do cargo de Coordenadora do Centro de Novas Oportunidades – cfr. fls. 178 do PA apenso;
12. Em 01.02.2012, foi enviada para a Escola em causa, uma mensagem de correio eletrónico, no qual se fazia constar a intenção de indeferir a candidatura a Centro de Novas Oportunidades – cfr. fls. 251 do PA apenso;
13. Por ofício datado de 06.03.2012, foi informada a Diretora do Centro de Novas Oportunidades que iria ser desencadeada a extinção formal do Centro de Novas Oportunidades com efeitos a 31.03.2012, como por si requerido – cfr. fls. 255 e 256 do PA apenso;
14. Em 01.09.2011, foram atribuídos aos docentes BB, IM, GR, CN, CS e MJS, os horários com tempos letivos para Formação em Contexto de Trabalho (FCT), que aqui se dão por integralmente reproduzidos – cfr. fls. 172 a 178 do PA apenso;
15. Em 23.03.2012, foi deduzida acusação contra o Autor, com o seguinte teor – cfr. fls. 278 e seguintes do PA apenso:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
[…]”;
16. O Autor apresentou defesa escrita – cfr. fls. 303 a 319 do PA apenso que aqui se dá por integralmente reproduzidas;
17. Em 05.07.2012, foi elaborado relatório final, do qual se extrai o seguinte – cfr. fls. 360 a 395 do PA apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidas:
[…]
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
18. Em 06.08.2012, foi elaborada a seguinte informação – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
19. Em tal informação foi aposto o seguinte parecer – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
20. Por ato de 09.08.2012, foi aplicada ao Autor pena de suspensão, graduada em 40 dias, no âmbito do processo 10.07/222/RN/11, ao qual foi apensado o processo 10.07/015/RN/12 – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª instância – Artº 663º nº 6 CPC)
21. A petição que motiva estes autos deu entrada neste Tribunal, via SITAF, em 11.01.2013 – cfr. registo SITAF.”* IV – Do Direito
Importa agora, atenta a matéria dada como provada, analisar o Recurso apresentado pelo Ministério da Educação/ME.
No que aqui relva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
2.Quanto à apresentação dos documentos que motivaram a seleção da candidata BG, ao Conselho Pedagógico, na verdade, afigura-se que assiste razão ao Autor. Por um lado, não resulta da documentação do processo disciplinar, que alguma vez tais documentos tenham sido pedidos ao Autor; por outro, uma vez que o procedimento tramita por via informática, sempre o Conselho Pedagógico poderia ter acesso ao mesmo, ou não tendo, sempre o deveria ter pedido; por fim, não resulta dos normativos referidos no relatório final a obrigação de apresentar tais documentos.
Deste modo, é forçoso concluir que o Autor não praticou qualquer infração neste âmbito.
3. (...)
4. (...)
Quanto ao ponto 3 da acusação e relatório final, o mesmo, na sua globalidade, refere-se à distribuição do serviço docente. O Autor invoca, quanto ao ponto 3.1, que a FCT deve ser tida como componente letiva e que está errada a conclusão da instrutora do processo disciplinar quanto a tal; no que diz respeito ao ponto 3.2, o Autor sustenta que não é correto que houve componente letiva não autorizada, pois que pediu autorização e ficou à espera da decisão e que a instrutora se refere a factos posteriores à sua suspensão e que não podiam ser considerados; no que concerne ao ponto 3.3, que houve efetivamente um protocolo com a Universidade em janeiro de 2012 (cujo atraso não lhe foi imputável) e que se justificava plenamente a redução da componente letiva para o exercício do cargo de orientadora cooperante.
(...)
2.Ao nível da redução letiva não autorizada, importa fazer uma breve reflexão sobre a factualidade imputada ao Autor. O Autor pediu a redução, à semelhança do que vinha acontecendo nos anos anteriores e, sem aguardar pela resposta, atribuiu horário de 22 tempos letivos, a uma docente, para se dedicar exclusivamente a coordenação do centro novas oportunidades.
Desde logo se diga que, efetivamente, não havendo autorização para o fazer e, tendo-o feito, o Autor cometeu uma infração. No entanto, afigura-se, ao Tribunal, que tal infração poderá ser vista como atenuada, o que resulta da circunstância de o Centro ter vindo a ser extinto apenas com efeitos a 31.03.2012. Ou seja, muito embora o Centro viesse a ser extinto, por falta de financiamento, e na verdade, tal demonstrasse que o Autor agiu com base num pressuposto (de que haveria financiamento) que se revelou, posteriormente, errado, é relevante considerar que a falta de financiamento e consequente encerramento do Centro de Novas Oportunidades veio a ser efetivada apenas a partir de 31.03.2012.
Ora, esta circunstância denota, por um lado, que a recusa de financiamento não era algo previsível e que o Centro de Novas Oportunidades funcionou (muito embora não se saiba em que moldes) até 31.03.2012. Donde, é forçoso reconhecer que, muito embora o Autor não tivesse sido previdente e cauteloso (e até cumpridor dos trâmites legais) ao atribuir um horário de 22 tempos letivos a uma docente para dedicação exclusiva ao Centro Novas Oportunidades, quando ainda não se sabia em que termos o mesmo iria funcionar, a verdade é que tudo aconteceu no pressuposto de haver financiamento, nomeadamente com funcionamento do Centro. E, acrescente-se, o encerramento do mesmo foi, até, adiado para 31.03.2012 e não produziu logo efeitos, crê-se, porque ninguém contava com tal circunstância.
Considerando estes diversos aspetos, não se pode responsabilizar liminarmente o Autor, disciplinarmente, por uma atuação que, segundo resulta do raciocínio expendido, não era descabida à data, tanto que o Centro continuou a funcionar até 31.03.2012.
Assim, não obstante a infração que ocorreu, deve a mesma ser reponderada mediante as circunstâncias atenuantes referidas.
3.No que concerne à redução letiva quando o protocolo ainda não estava em vigor, importa que, na verdade, não obstante a instrutora referir na acusação e no relatório final factos posteriores (quais sejam a efetiva assinatura do protocolo), a verdade é que os mesmos são determinantes da ilegalidade cometida. É que, à data do início do ano letivo, o Autor não sabia se o protocolo iria ser assinado, nem quando iria ser assinado, sendo precipitado atribuir menos 4 tempos letivos semanais, a uma docente, para se dedicar a uma atividade que ainda não estava definida. Daí que releve a assinatura do protocolo (em janeiro de 2012) para, efetivamente, se confirmar a existência de uma redução horária indevida até àquela data.
Note-se que o n.º 4 do Despacho 8322/2011, de 16 de junho, dispõe: “prática de ensino supervisionada.
4 - O exercício das funções de orientador cooperante nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e no ensino secundário pode dar lugar, por opção do docente, à redução de um tempo letivo semanal por cada estudante que o mesmo tenha a seu cargo, com o limite de quatro, enquanto durar o exercício dessas funções.”
Da parte assinalada retira-se que a redução letiva só ocorre enquanto durar o exercício de funções, pelo que, a atribuição de redução ainda antes do protocolo se tornar efetivo (não obstante a circunstância de a assinatura do protocolo não ter ocorrido antes por facto não imputável ao Autor) carece de base legal, sendo notória a infração imputada ao Autor.
(...)
5.Quanto aos pontos 3.5 a 3.11, o Autor invoca que a Administração não goza de poder discricionário na escolha da pena e que deve ater-se aos critérios objetivamente explicitados no estatuto disciplinar (artigo 20º) e à gravidade da negligência ou desinteresse (artigo 17º), a qual só pode ser aferida pelos prejuízos concretos para o serviço, o que foi completamente omitido.
O Réu sustenta que os prejuízos serão apurados em sede do processo de responsabilidade financeira, a correr em colaboração com o Tribunal de Contas.
Os artigos 17º e 20º do Estatuto Disciplinar (Lei 58/2008) têm a seguinte redação:
“Artigo 17.º
Suspensão
A pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que atuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função, nomeadamente quando:
a) Deem informação errada a superior hierárquico;
b) Compareçam ao serviço em estado de embriaguez ou sob o efeito de estupefacientes ou drogas equiparadas;
c) Exerçam funções em acumulação, sem autorização ou apesar de não autorizados ou, ainda, quando a autorização tenha sido concedida com base em informações ou elementos, por eles fornecidos, que se revelem falsos ou incompletos;
d) Demonstrem desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, do qual haja resultado prejuízos para o órgão ou serviço ou para terceiros;
e) Dispensem tratamento de favor a determinada entidade, singular ou coletiva;
f) Omitam informação que possa ou deva ser prestada ao cidadão ou, com violação da lei em vigor sobre acesso à informação, revelem factos ou documentos relacionados com os procedimentos administrativos, em curso ou concluídos;
g) Desobedeçam escandalosamente, ou perante o público e em lugar aberto ao mesmo, às ordens superiores;
h) Prestem falsas declarações sobre justificação de faltas;
i) Violem os procedimentos da avaliação do desempenho, incluindo a aposição de datas sem correspondência com o momento da prática do ato;
j) Agridam, injuriem ou desrespeitem gravemente superior hierárquico, colega, subordinado ou terceiro, fora dos locais de serviço, por motivos relacionados com o exercício das funções;
l) Recebam fundos, cobrem receitas ou recolham verbas de que não prestem contas nos prazos legais;
m) Violem, com culpa grave ou dolo, o dever de imparcialidade no exercício das funções;
n) Usem ou permitam que outrem use ou se sirva de quaisquer bens pertencentes aos órgãos ou serviços, cuja posse ou utilização lhes esteja confiada, para fim diferente daquele a que se destinam;
o) Violem os deveres referidos nos n.ºs 1 e 2 do artigo 30.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
Artigo 20.º
Escolha e medida das penas
Na aplicação das penas atende-se aos critérios gerais enunciados nos artigos 15.º a 19.º, à natureza, missão e atribuições do órgão ou serviço, ao cargo ou categoria do arguido, às particulares responsabilidades inerentes à modalidade da sua relação jurídica de emprego público, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstâncias em que a infração tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele.”.
Do que se vem expendendo, verifica-se que o Autor procedeu à contratação de uma docente (incumprindo os ditames legais quanto aos critérios objetivos e que levou, posteriormente, à contratação de outra), atribuiu redução horária a uma docente indevidamente, e considerou, em tempo letivo, atividades não letivas, o que provocou desajustes em sede de contratação, o que, necessariamente, implica custos e, sendo indevidos, prejuízos para o erário público.
Que seja certo que houve prejuízos efetivamente, por outro lado não se pode desconsiderar o montante do prejuízo causado para efeitos de determinar a pena aplicável.
Vale isto por dizer que assiste razão ao Autor, porquanto enquanto não for determinado o valor exato dos prejuízos, a pena aplicada não estará munida de todas as circunstâncias em que a infração tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele (artigo 20º do E.D.), procedendo esta alegação do Autor.
E, que tais prejuízos não foram apurados, vem admitido na proposta de responsabilização financeira do Autor (ponto 18 da matéria de facto assente): “[…] a sanção acessória de indemnizar o Estado pelos prejuízos causados pelos factos descritos nos pontos 3.1 a 3.11 a calcular pelos serviços administrativos da Escola e que devem corresponder ao encargo que o Estado suportou com o pagamento do serviço letivo indevidamente reduzido.”.
O Autor invoca, ainda, a falta de fundamento para a sanção acessória de eventual responsabilidade financeira. Como se vem dizendo, afigura-se transparente que o Autor, com as suas condutas, lesou o erário público e que tal deve ser devidamente analisado, documentado e sancionado. E tal resulta da proposta de responsabilização e não carece de fundamentação.
Aliás, se a responsabilização financeira justifica, até, que seja reponderada a pena aplicada, logicamente que a mesma terá que ser devidamente apurada.
Assim, procede a alegação do Autor quanto à falta de consideração dos prejuízos efetivos derivados das suas infrações, devendo o Réu, antes de mais, determiná-los e, posteriormente, equacioná-los na decisão disciplinar.
Por fim, quanto à proporcionalidade da pena aplicada, atendendo ao que fica acima decidido, mormente quanto à procedência das invocações do Autor ao nível da apresentação dos documentos de seleção ao Conselho Pedagógico, à reponderação da infração de atribuição do horário para Coordenação do Centro Novas Oportunidades e à necessidade de, previamente, se determinar concretamente o prejuízo financeiro causado pelo Autor, fica prejudicada tal questão.
Em suma, face ao exposto, procede a presente ação, anulando-se o ato impugnado.”
Sem prejuízo da legislação aplicável, conexa com o Estatuto dos Professores, do ponto de vista disciplinar é a questão aqui em análise predominantemente regulada pelo Estatuto Disciplinar, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, uma vez que o regime atualmente em vigor só se mostraria aplicável, caso se mostrasse mais favorável para o arguido, o que não foi evidenciado.
Veja-se a esse respeito o nº 1 do Artº 11º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, o qual refere que “O regime disciplinar previsto na LTFP é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da entrada em vigor da presente lei, quando se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa.”
Diz-nos Eduardo Correia: “(...) na medida em que as penas disciplinares são um mal infligido a um agente, devem (...) em tudo quanto não esteja expressamente regulado, aplicar-se os princípios que garantem e defendem o indivíduo contra todo o poder punitivo (...)” (Eduardo Correia, Direito Criminal, I, Almedina, 1971, pág. 37.).
Por seu turno, José Beleza dos Santos sustenta que: “(…) As sanções disciplinares têm fins idênticos aos das penas crimes; são, por isso, verdadeiras penas: como elas reprovam e procuram prevenir faltas idênticas por parte de quem quer que seja obrigado a deveres disciplinares e essencialmente daquele que os violou. (...) aquelas sanções têm essencialmente em vista o interesse da função que defendem, e a sua atuação repressiva e preventiva é condicionada pelo interesse dessa função, por aquilo que mais convenha ao seu desempenho atual ou futuro (...). No que não seja essencialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura específica do respetivo ilícito, há que aplicar a este e seus efeitos as normas do direito criminal comum. (...)” (José Beleza dos Santos, Ensaio sobre a introdução ao direito criminal, Atlântida Editora SARL/1968, págs.113 e 116.).
Todo este labor legislativo traduz-se na adoção de conceitos gerais e indeterminados, juridicamente expressivos do conteúdo da relação laboral (vinculativos) o que outorga à autoridade administrativa no exercício da competência disciplinar, uma vez definidos quais os factos provados, uma margem de livre apreciação, subsunção e decisão, operações todas elas jurisdicionalmente sindicáveis no que concerne à definição do efeito jurídico no caso concreto (validade do ato), v.g. quanto à existência material dos pressupostos de facto (Mário Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo – FDL/1980, págs.621 e 787. Bernardo Diniz de Ayala, O défice de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pág. 91. ).
A operação de subsunção da factualidade provada ao conceito identificado pelos substantivos abstratos que qualificam os deveres gerais, em ordem a aplicar ao caso concreto a consequência jurídica definida pela norma, passa, assim, por dois planos:
primeiro: pela interpretação e definição de conteúdo dos conceitos indeterminados que consubstanciam os deveres gerais;
segundo: pelo juízo de integração ou inclusão dos factos apurados na previsão do normativo aplicável e consequente concretização dos referidos conceitos normativos.
O direito sancionatório disciplinar pune os comportamentos que, consubstanciados no caso concreto pela factualidade apurada e definida no procedimento disciplinar, em juízo subsuntivo não integrem as qualidades abstratamente elencadas.
A questão aqui a analisar prende-se predominantemente com a necessidade de verificar se o procedimento disciplinar subjacente à aplicação da pena aqui impugnada, foi instruído de forma correta e no cumprimento dos normativos legal e constitucionalmente aplicáveis.
Se é certo que as garantias dos direitos dos arguidos não podem ser vistas, como muitas vezes sucede, como categorias abstratas, formais, tipo pronto-a-vestir, mas como instrumentos concretos cujo conteúdo há de ser conformado em função da natureza e características da matéria disciplinar em causa, o que se pretende é que o arguido em processo disciplinar compreenda o conteúdo da acusação que lhe é dirigida e que dela se possa defender.
Como é sabido, o chamado controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, conforme entendimento corrente dos Tribunais Administrativos, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes (cfr. Ac. STA, 1ª Secção, de 9.3.83; in Ac. Dout. Ano XXIX, nº 338, p. 191 e ss).
Vejamos então em concreto o suscitado.
Contesta desde logo o Recorrente Ministério o facto da sentença proferida ter considerado que não seria aplicável pena disciplinar em virtude de não estar fixado o montante do prejuízo causado.
Objetivamente, afirma-se na sentença Recorrida que “(...) enquanto não for determinado o valor exato dos prejuízos, a pena aplicada não estará munida de todas as circunstâncias em que a infração tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele (artigo 20º do E.D.)”
Em qualquer caso, não é necessariamente objetivo de um Processo Disciplinar quantificar os prejuízos decorrentes da atuação de um qualquer arguido, mas predominantemente verificar se a sua conduta é disciplinarmente punível à luz do regime aplicável.
Aliás, mal se compreende como pôde a sentença recorrida tecer um conjunto de críticas à atuação do arguido, para daí não retirar quaisquer ilações do ponto de vista disciplinar e punitivo, a pretexto de não estar ainda quantificado o valor dos prejuízos resultantes da atuação do então Professor arguido.
Efetivamente, e a título de exemplo, vejam-se algumas das afirmações feitas na Sentença recorrida, as quais, como se disse, não tiveram quaisquer consequências disciplinares:
“É forçoso reconhecer que, muito embora o Autor não tivesse sido previdente e cauteloso (e até cumpridor dos trâmites legais) ao atribuir um horário de 22 tempos letivos a uma docente para dedicação exclusiva ao Centro Novas Oportunidades, quando ainda não se sabia em que termos o mesmo iria funcionar ...”;
“Assim, não obstante a infração que ocorreu...”;
“(...) a atribuição de redução ainda antes do protocolo se tornar efetivo (...) carece de base legal, sendo notória a infração imputada ao Autor”;
“Do que se vem expendendo, verifica-se que o Autor procedeu à contratação de uma docente (incumprindo os ditames legais quanto aos critérios objetivos e que levou, posteriormente, à contratação de outra), atribuiu redução horária a uma docente indevidamente, e considerou, em tempo letivo, atividades não letivas, o que provocou desajustes em sede de contratação, o que, necessariamente, implica custos e, sendo indevidos, prejuízos para o erário público”;
“(...) afigura-se transparente que o Autor, com as suas condutas, lesou o erário público e que tal deve ser devidamente analisado, documentado e sancionado.”
Contrariando o discorrido, a Sentença Recorrida assentou a sua interpretação no facto de não estarem ainda mensurados os prejuízos decorrentes da atuação do Professor aqui Recorrido, quando é certo que tal se mostra nesta sede irrelevante.
É inegável que foram produzidos prejuízos o que a própria sentença reconhece, em face do que sempre se imporia punir o professor pela produção de prejuízos.
É pois incontornável, tal como reconheceu o tribunal a quo, que o Recorrido, enquanto Diretor da Escola Secundária CCB de V…, “procedeu à contratação de uma docente (incumprindo os ditames legais quanto aos critérios objetivos e que levou, posteriormente, à contratação de outra), atribuiu redução horária a uma docente, indevidamente, e considerou, em tempo letivo, atividades não letivas, o que provocou desajustes em sede de contratação, o que, necessariamente, implica custos e, sendo indevidos, prejuízos para o erário público”
A referida conduta por se consubstanciar em grave negligência ou grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e demonstradoras de desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, do qual haja resultado prejuízos para a Escola, foi adequadamente subsumida no estatuído na alínea d) do artigo 17º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de setembro.
Refere o aludido normativo que “a pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que atuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função, nomeadamente quando (...) demonstrem desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, do qual haja resultado prejuízos para o órgão ou serviço ou para terceiros”
Efetivamente, quando o Artº 3º da acusação enuncia os prejuízos causados à escola pelo aqui Recorrido, que se consubstanciaram no incumprimentos dos ditames legais na contratação de uma docente, na atribuição de redução horária de outra, bem como na atribuição de horas letivas para atividades não letivas, pôs com a sua conduta prevaricadora e permissiva, em causa a confiança e a normalidade do funcionamento da Escola, em desconformidade com os requisitos de legalidade a que estava obrigado.
O Tribunal ao ignorar ou desculpabilizar as referidas práticas, a pretexto da mera não quantificação dos prejuízos daí decorrentes, estaria a adotar uma conduta que poderia passar uma imagem de impunidade permissiva, lesiva do cumprimento da legalidade.
Sendo a conduta do Professor punível com pena de Suspensão e sendo a moldura da pena de 20 a 90 dias por cada infração, mostra-se a mesma equilibrada e proporcional atentas as infrações de que o professor vinha acusado (Cfr. Artº 10º nº 4 ED), atenta até a circunstância de lhe ser ainda aplicável a agravante resultante da cumulação de infrações, prevista no Artº 24º nº 1 alínea g) do ED.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 01708/13.6BEPRT, de 22/09/2017, “o controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes”.
O direito sancionatório disciplinar pune os comportamentos que, consubstanciados no caso concreto pela factualidade apurada e definida no procedimento disciplinar, em juízo subsuntivo não integrem as qualidades abstratamente elencadas.
A pena aplicada mostra-se adequada e proporcional ao conjunto das infrações de que vinha acusado, sendo que, como se disse já, o controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes (cfr. Ac. STA, 1ª Secção, de 9.3.83; in Ac. Dout. Ano XXIX, nº 338, p. 191 e ss).
Em qualquer caso, não se detetou qualquer erro grosseiro ou palmar na instrução procedimental ou na aplicação da pena, sendo que “no domínio da aplicação das sanções disciplinares o Juiz administrativo não pode impor o seu critério de apreciação à autoridade detentora do poder disciplinar, apenas lhe sendo facultado intervir anulando o ato punitivo” (Cfr. Acórdão do Colendo STA, Proc. 030877, de 1993.04.20.
Refere-se, por outro lado, mas no mesmo sentido, no Acórdão do STA, no proc. 06944/10, de 20.12.2012 que «(…) envolvendo a determinação, quer da medida da pena quer da sua suspensão, o exercício de um poder discricionário por parte da Administração, o mesmo é contenciosamente insindicável, salvo se for invocado desvio de poder, erro grosseiro ou violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, o que não prefigura a hipótese dos autos (cfr. entre outros, os Acórdãos do STA de 1.07.97, da 2.ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso n.º41177, e de 16.02.2006, da 1.ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso n.º412/05).
Os Tribunais Administrativos não podem pois sindicar a atuação do instrutor do processo disciplinar “salvo se for invocado desvio do poder, erro grosseiro ou violação dos princípios da justiça e proporcionalidade”, o que em concreto se não reconhece.
Não se vislumbrando, como se disse já, a verificação de qualquer erro manifesto e palmar, e inserindo-se a determinação da medida da pena disciplinar no âmbito do poder discricionário da Administração, não pode o Tribunal, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, proceder à sua reformulação.* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, conceder provimento ao Recurso, revogar a decisão Recorrida, mais se julgando improcedente a Ação.
Sem Custas nesta instância, em decorrência da não apresentação de Alegações pelo Recorrido.
Porto, 9 de novembro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
