Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:02733/13.2BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:10/12/2018
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Frederico Macedo Branco
Descritores:COMPENSAÇÕES; ÁREAS DE CEDÊNCIA
Sumário:
1 – Em concreto, o projeto edificativo de 2000 não poderá ignorar o licenciamento originário de 1966 e que o novel licenciamento terá de compatibilizar, designadamente, as cedências a efetuar, à luz do direito em cada momento aplicável.
2 - Nos termos do PDM do Porto aplicável, nas operações de loteamento realizadas em território não abrangido por PP ou outro instrumento de Gestão Territorial, nos termos do seu Artº 76º, a área total relativa à área de infraestruturas viárias que exceda 16% da área do prédio ou dos prédios objeto de intervenção, a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva não pode ser inferior 0,45 m2 da área bruta de construção prevista na correspondente operação urbanística.
3 - Compreensivelmente, as áreas de cedência comtempladas no projeto de 1966 sempre serão subtraídas à área total de cedências previstas em 2000, sendo que na quantificação das cedências, o Município se deverá limitar a considerar as áreas de construção acrescidas, considerando o incremento edificativo constante do projeto de 2000, relativamente ao projeto de 1966. *
*Sumário elaborado pelo relator
Recorrente:RFIAS, SA
Recorrido 1:Município do Porto
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:
Negar provimento ao recurso
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Emitiu parecer no qual conclui no sentido de que "(...) o presente recurso não devia obter provimento"
1
Decisão Texto Integral:Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório
RFIAS, SA e CEI, SA, devidamente identificada nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Especial que intentaram contra o Município do Porto, tendente, em síntese, à condenação deste a “(…) substituir o ato administrativo levado a cabo pelo Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade (Processo 22946/00/CMP), proferido a 24 de Janeiro de 2013 – I/6426/13/CMP (e retificado a 9 de Maio – I/78059/13/CMP) por outro que estabeleça uma área de cedências em falta a imputar às demandantes pela alteração do loteamento de 871 m2 (correspondente a 36,4% de 2.394 m2), com as consequências legais”, inconformadas com a decisão proferida no TAF do Porto, em 18 de janeiro de 2018 (Cfr. Fls. 476 a 499v Proc.º físico), que decidiu julgar improcedente a presente Ação, veio Recorrer, da mesma em 28 de fevereiro de 2018 (Cfr. Fls. 501 a 511v Proc.º físico), aí tendo concluído:
1 - Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação proposta pelas Autoras contra o Município do Porto, na qual se requereu a substituição do ato praticado pelo Réu a 24 de Janeiro de 2013 e retificado a 9 de Maio de 2013 - consubstanciado no despacho de deferimento do pedido de licenciamento da alteração à operação de loteamento correspondente ao Processo 22946/00/CMP e sua posterior retificação e no âmbito dos quais foi fixada uma área de cedências em falta de 1.759,80m2 - por outro que fixe uma área de cedências em falta de 871m2.
2 - A questão concreta em apreciação nos presentes autos - e que constitui o ponto de discordância entre as Autoras e o Município e, agora, o Tribunal a quo prende-se com a aplicação da forma de cálculo da área de cedências em falta ao projeto de loteamento em causa nestes autos, atendendo às especificidades do mesmo, mais concretamente, atendendo ao facto do projeto colocado pelas Autoras à análise do Município do Porto ser constituído por um projeto inicial que remonta a 1966 e por uma alteração a tal projeto que data de 2000.
3 - O Tribunal a quo considerou que a operação urbanística relevante para a determinação das áreas de cedências é constituída apenas pelos concretos elementos constantes da alteração ao projeto inicial, apresentada em 2000 - ou seja, a área de construção e a área de cedências acrescentadas -, defendendo que, atentas as particularidades do caso concreto, "(...) as áreas contempladas no projeto de 1966 deverão ser subtraídas às áreas contempladas no projeto de 2000 (...)”.
4 - E, a partir daí, calcula a área de cedências, obtendo um resultado manifestamente desproporcional, bem patente nos números: para uma área bruta de construção de 12.160m2 (o total dos 33 lotes que constituem o projeto de loteamento) obtém uma área de cedências em falta de 2.834m2 e, seguindo o mesmo critério, para uma área de bruta de construção de 4.422m2 obtém uma área de cedências em falta de 1.768m2. Ou seja, para uma área bruta de construção 3 vezes inferior (4.222 m2, correspondente a 36,4% da área total de 12.160m2) o Tribunal a quo obtém uma área de cedências em falta apenas 1,5 vezes inferior (correspondente a 73,5% da área de total de cedências em falta).
5 - Fundamenta o raciocínio por si preconizado e acima descrito no principio da não retroatividade da lei, argumentando esta solução é a única que permite dar cumprimento a tal principio, separando as áreas que constavam do projeto de 1966 das áreas que constam da alteração de 2000 e aplicando a estas últimas, separadas do restante projeto, as regras em vigor, referentes ao calculo das cedências obrigatórias nos projetos de loteamento.
6 - As Autoras não concordam com a argumentação defendia pelo Tribunal a quo acima referida e entendem que a mesma, ao abrigo do cumprimento do princípio da não retroatividade da lei, culmina numa solução manifestamente violadora do princípio da proporcionalidade e, para além disso e salvo melhor opinião, sem sustento nas regras urbanísticas, porque pretende aplicar a parte de um loteamento urbano as regras urbanísticas criadas e definidas para a operação de loteamento globalmente considerada.
7 - Entendem as Autoras que a solução correta é outra, distinta da defendida na sentença recorrida e que permite dar cabal cumprimento ao princípio da não retroatividade mas, também, ao princípio da proporcionalidade, elemento estruturante da atuação da Administração Pública que não pode, numa situação como a dos autos, em que está em causa a definição da medida dos encargos impostos aos particulares, deixar de ser considerado.
8 - Tal solução passa, pela análise de duas questões fundamentais: (i) a definição da concreta operação urbanística que constitui o conceito de loteamento urbano, relevante para o cálculo das áreas de cedência e, subsequentemente (ii) a aplicação a essa operação urbanística das normas em vigor à data da prática do ato do Réu, aplicação esta que não poderá deixar de considerar o facto de estarmos perante uma situação intemporal.
(i) A definição da concreta operação urbanística que constitui o conceito de loteamento urbano, relevante para o cálculo das áreas de cedência e subsequentemente,
9 - Os concretos elementos que constituem a alteração a um projeto de loteamento - neste caso a alteração apresentada pelas Autoras em 2000 não constituem, de per si, um novo loteamento, sendo, antes, alterações ao que estava anteriormente previsto. Ou seja, criam, com as modificações que trazem e ao integrar-se nos elementos do projeto que se visa alterar uma nova realidade distinta da anterior, mas também distinta dos concretos elementos alterados isto é, uma nova realidade, que constitui o projeto global.
10 - Só esta operação global - resultado final integrado de todas as outras - é relevante para a aferição da admissibilidade do loteamento e para a determinação dos direitos e obrigações que dele emergem. O projeto inicial separado das posteriores alterações e estas alterações não integradas no projeto inicial constituem construções artificiais, sem conexão com a realidade de facto - correspondente ao projeto final - não podendo, por isso, relevar para efeitos da aplicação da lei, mormente das normas definidoras das obrigações a cargo dos particulares promotores da operação urbanística.
11 - Face ao que ficou exposto, a realidade a considerar para efeitos de aplicação das normas que definem as regras da operação de loteamento, em vigor à data da prática dos atos pelo Município do Porto (artigos 78.º e 79.º do PDM) é o projeto de loteamento global que resulta da integração/fusão dos elementos da operação urbanística de 1966 com os elementos da alteração apresentada em 2000.
(ii) A aplicação das normas em vigor à data da prática do ato do Réu ao projeto de loteamento apresentado pelos Autoras, que configura uma situação intertemporal.
12 - Estando assente a operação urbanística, correspondente ao projeto de loteamento global, relevante para o cálculo das áreas de cedência e considerando os elementos constantes da matéria de facto e do processo administrativo apenso aos presentes autos, nomeadamente o Projeto 486/66, o Projeto de alterações entregue a 31.20.2000, a informação n.º I/6426/13/CMP datada de 11.01.2013 e as áreas constantes do Alvará emitido, os cálculos realizados ao abrigo do disposto nos Artigos 78.º e 79.º do PDM conduzem-nos a uma área de cedências em falta correspondente a 2.394m2.
13 - Obtida a área de cedências em falta atribuível ao projeto de loteamento global, impõe-se decidir como fazer a aplicação da lei no presente caso, uma vez estamos perante uma situação intertemporal, iniciada em 1966, alterada em 2000 e decidida em 2013, ou seja, cumpre determinar como aplicar as obrigações de compensação decorrentes do Artigo 79.º do PDM do Porto e respectivas taxas (constantes dos Artigos 13.º a 16.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao Código Regulamentar do Município do Porto), à situação em análise.
14 - Parece-nos evidente que tais normas e as obrigações delas decorrentes não poderão aplicar-se à operação urbanística que foi definida entre as partes em 1966, sob pena, aqui sem qualquer dúvida, de violação do princípio da não retroatividade. Com efeito, à referida data não existia a figura jurídica do loteamento, nem as cedências legais dela decorrentes, tendo as cedências existentes sido definidas entre as partes, à luz das regras em vigor à data.
15 - Não obstante - e ao contrário do defendido pelo Tribunal a quo - não nos parece que desta conclusão se retire que, assim sendo, então não nos restará outra solução senão aquela de separar os elementos do loteamento que já existiam no projeto de 1966 dos elementos que foram alterados em 2000 e, sob pena de uma aplicação retroactiva da lei, analisar e contabilizar, de forma isolada, separadas do restante projeto, as áreas alteradas; como se de um loteamento diferente se tratasse.
16 - Na opinião das Autoras a solução correta será outra e decorre da ratio legis da figura jurídica das cedências: a necessidade de compensação do impacto urbanístico da área de construção do loteamento no ambiente urbano, entendendo-se que esse impacto deve ser compensado com zonas que permitam a correta e equilibrada ocupação da cidade.
Dai a relação de proporção utilizada pelos instrumentos de ordenamento do território para a fixação das áreas de cedência legalmente obrigatórias (que, no caso do PDM do Porto, corresponde a 45% por cada m2 de área bruta do loteamento).
17 - Assim, se o projeto final de loteamento tem uma área de construção bruta de 12.160m2 (correspondente ao total dos 33 lotes), a qual é parcialmente compensada com uma área de cedências efetivas prevista no projeto de 5.940m2 e se na referida área de construção composta pelos 33 lotes, estão incluídos os 12 lotes acrescentados ao projeto pela alteração de 2000, o impacto decorrente do acréscimo destes lotes (porque já integrado no impacto global do total dos 33 lotes) não poderá deixar de se considerar - na perspetiva global do loteamento, que, como defendemos, é a única admissível- integrado no impacto geral proporcionalmente compensado pelo total das áreas de cedência previstas no projeto final.
18 - No entanto, sabendo que as normas que definem a área de cedências obrigatória e as regras da sua compensação não se aplicam, por força do princípio da não retroatividade, à operação urbanística de 1966, terá que se determinar de que forma tais regras se aplicam à alteração datada de 2000, apresentada já na sua vigência. Será necessário definir, dentro da área de cedências em falta no projeto final, qual a área concreta dessas cedências que deve ser atribuída ao aumento da área de construção apresentada em 2000, uma vez que, com respeito a esta área, à luz da lei aplicável à data do ato administrativo, existe uma obrigação de compensação a cargo do particular.
19 - Salvo melhor opinião, a única forma de definir a área de cedências em falta correspondente ao acréscimo de área de construção apresentado em 2000 será com recurso a um critério de proporcionalidade que, partindo do elemento determinante para o cálculo das cedências obrigatórias - a área bruta de construção - nos permita calcular a área de cedências em falta a atribuir à parte da área de construção sujeita às normas que regulam as operações de loteamento: se no projeto final temos uma área bruta de construção de 12.160m2, à qual corresponde uma área de cedências em falta de 2.394m2, então à parte dessa área bruta de construção correspondente a 4.422m2, ou seja 36,4% da área total do projeto final, terá que ser atribuída a proporcional área de cedências em falta, isto é 871m2, (correspondente a 36,4% de 2.394m2, área de cedências em falta no projeto final).
20 - Esta é, na perspetiva das Autoras, a solução correta, uma vez que permite assegurar a aplicação das regras do loteamento urbano à situação nascida na sua vigência, ao mesmo tempo que permite dar pleno cumprimento ao principio da não retroatividade e, ao efetivo cumprimento do principio da proporcionalidade, elemento essencial nas relações entre os particulares e a administração pública, por isso, necessariamente subjacente às decisões do Município.
21 - Ao contrário, como acima já se disse, tese do Tribunal a quo - ao partir da artificial divisão do projeto final em dois projetos distintos para efeitos de cálculo de áreas de cedência - conduz a um resultado manifestamente desproporcional, bem patente nos números obtidos: para uma área bruta de construção de 12.160m2 (o total dos 33 lotes que constituem o projeto de loteamento) obtém uma área de cedências em falta de 2.034m2 e, seguindo o mesmo critério, para uma área de bruta de construção de 4.422m2 obtém uma área de cedências em falta de 1.760m2. Ou seja, para uma área bruta de construção 3 vezes inferior (4.222 m2. correspondente a 36,4% da área total de 12.160m2) o Tribunal a quo obtém uma área de cedências em falta apenas 1,5 vezes inferior (correspondente a 73,5% da área de total de cedências em falta).
22 - Resulta evidente dos números acima expostos que a decisão proferida pelo Tribunal a quo culmina na atribuição às Autoras da obrigação de compensar uma parte de área de cedência que já se encontra, efetivamente, compensada à luz das regras do PDM do Município do Porto. Uma decisão correta sobre uma situação de intertemporalidade como a dos autos não deve bastar-se com a definição de um raciocínio, à partida, formalmente correto e lógico, exige, para além disso, uma análise crítica do resultado que se obtém a final, desse raciocínio, com vista à confirmação de que as consequências desse resultado cumprem a finalidade das normas aplicadas e dos princípios estruturantes do direito onde tais normas se inserem, não produzindo efeitos desproporcionais c/ou desajustados atendendo à realidade material do caso.
23 - A desconformidade da decisão recorrida com a ideia de direito e de justiça resulta ainda mais patente se atentarmos no facto de que dela resulta o cálculo e posterior liquidação de uma taxa, a cargo das Autoras, em montante superior à taxa efetivamente devida, a qual, para ter fundamento, terá que se cingir à compensação da área de cedências efetivamente em falta.
24 - A taxa de compensação - na parte cobrada e calculada com base em áreas que, de acordo com as regras legais aplicáveis, se devem considerar compensadas, não constitui uma taxa, por lhe faltar, justamente, carácter sinalagmático: o Município cobra, de facto, a taxa, mas não existe qualquer correspetividade entre tal valor e a área de cedência legalmente em falta, pelo que a cobrança que incide sobre a área a mais deixa de ser uma taxa, passando a ser considerada um imposto.
25 - A sentença recorrida violou os Artigos 43.º e 44.º do RJUE, os Artigos 78.º e 79.º do Plano Diretor Municipal do Porto, os Artigos 13.º a 16.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao Código Regulamentar do Município do Porto e Principio da Proporcionalidade.
Termos em que, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que, julgando procedente o presente recurso, condene o Réu a substituir o ato administrativo levado a cabo pelo Sr. Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade (Processo 22946/00/CMP), proferido a 24 de Janeiro de 2013 - 1/6426/13/CMP (e retificado a 9 de Maio I/78059/13/CMP) por outro que estabeleça uma área de cedências em falta a imputar às Autoras pela alteração do loteamento de 871m2, com as devidas consequências legais, assim se fazendo, a tão costumada JUSTIÇA!”
*
O Recorrido/Município veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 19 de abril de 2018, nas quais concluiu (Cfr. Fls. 540 a 547 Proc.º físico):
A. O procedimento que serviu de base ao presente pleito tem como antecedentes um acordo celebrado, entre a Câmara Municipal e os então proprietários do terreno objeto de licenciamento em causa (1966, com vista a uma solução urbanística no âmbito de um "plano de urbanização", tendo as recorrentes, sucedido na propriedade dos terrenos melhor identificados nos autos.
B. Posteriormente, as recorrentes requereram a realização de uma operação urbanística, equiparável a uma alteração de um alvará de loteamento.
C. Tal operação implicou, um acréscimo de edificabilidade, daí, que a questão essencial seja a de se saber qual a área de cedências em falta devidas pelas Recorrentes, em consequência citada operação urbanística, e respetivo cálculo compensatório.
D. Como ficou cabalmente demonstrado, dos factos provados nos autos, ambas as partes pugnam pelos cedências em falta, serem calculadas a partir do acréscimo da edificabilidade decorrentes do projeto urbanístico de 2000 em relação ao projeto original de 1966 pese embora, discordam da fórmula de cálculo, não subsistindo qualquer fundamento legal para a tese adotada pelas Recorrentes.
E. Isto porque, atendendo a que o pedido de aprovação apresentado pelas Autoras, data de 31.10.2000, ter-se-á que chamar à colação o artigo 78º do PDM do Porto onde se prevê a área total que reúne a área de infraestruturas viárias que exceda 16% da área do prédio ou dos prédios objeto de intervenção, a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva não pode ser inferior à correspondente a 0,45m2 da área bruta de construção prevista na operação urbanística respetivo.
F. Porquanto, do citado normativo, resulta então, que a área a ceder para espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva, terá que ser a de 0,45 m2 por cada área de construção.
G. Ora, o Recorrido não desrespeitou com o ato praticado em 24.01.2013 e retificado em 09.05.2013 - e que fixou uma área de cedências em falta de 1.759,80 m2 - nem o projeto de 1966, nem o projeto de 2000, inexistindo assim, qualquer violação do princípio da proporcionalidade.
H. O pugnado inversamente, já não será verdade, atenta a saciedade das Recorrentes, ao ser fixada em vez da área de 1.759,80 m2 uma área somente de 871 m2.
I. Nos cálculos efetuados pelo Recorrido, utilizou-se as áreas de construção de cedências acrescidas, isto é, usou-se no cômputo da fórmula o "excesso" das áreas previstas no projeto de 2000, face às áreas previstas no projeto de 1966, atendendo ao facto de que o projeto aquando da sua aprovação, é-o na sua globalidade, ou seja, e como doutamente se considerou na sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 18.01.2018, as áreas de cedência comtempladas no projeto originário terão, portanto, de ser subtraídas à área total de cedências previstas em 2000 de modo a equiparar os dados subjacentes aos dois lados da equação, ou seja, de modo a que as áreas a ceder e as áreas cedidas sejam calculadas com base no mesmo recorte fáctico: as alterações efetivas que o projeto de 2000 implementa, em comparação com o projeto original de 1966.
J. Crucial neste domínio, é também o teor exarado na 1/49525/11CMP, proferida pelos serviços do Recorrido, constante já dos autos, onde se demonstra que é utilizado como critério "plausível e enquadrável nos pressupostos jurídicos da 1/121748/10/CMP, a aferição, para efeitos do cálculo da compensação, de uma área média por fogo multiplicada pelo incremento construtivo relativo ao número de lotes (12) subtraída de um eventual incremento das áreas verdes de utilização coletiva e do excedente de 16% das infraestruturas previstas."
K. Daí que se retirem nos respetivos cálculos do projeto de 2000; as áreas aprovadas no projeto de 1966, entrando para a respetiva fórmula só o acréscimo de edificabilidade e só o acréscimo de cedências das áreas (ainda) por ceder.
L. Não se poderá olvidar que, com o projeto de 2000, as Recorrentes passaram a ter um acréscimo de edificabilidade, que se consubstanciou, nomeadamente no acréscimo de número de lotes, ou seja, se o projeto de 1966 contemplava 21 lotes, com o projeto de 2000, passou-se a contemplar ter 33 lotes} isto é; existiu um acréscimo de 12 lotes.
M. Sendo a área bruta de construção dos novos 12 lotes a de 4.421,00 m2, a que subjaz a área bruta de construção de 12.160 m2 distribuída pelos 33 lotes, a área mínima a ceder é de 4.421 x 0,45 = 1.989;90 m2, porquanto, sendo as áreas cedidas em 1966 as de 5.940 m2 e a área de 2000 a ceder a de 5.710 m2, resulta de forma clarividente; que pelo acréscimo de cedências para espaços verdes e de utilização coletiva e infraestruturas viárias a área é de 230;00 m2, logo, subtraindo a diferença das citadas áreas - 230;00 m2 - área a ceder devida (1989.90 m2) concluiu-se que área em falta é a de 1759.90 m2.
N. É apodítico que somente com os cálculos efetuados pelo recorrido se permite o cumprimento do artigo 78º do PDM, contrariamente ao calculado pelas Recorrentes, sendo que a este propósito, o douto aresto considerou inclusivamente que a posição das Autoras revela-se, neste ponto, um pouco paradoxal (...) defendem a desconsideração das áreas já previstas no projeto de 1966, sob pena de violação do artigo 128º do RJUE, para, seguidamente, se insurgirem contra o resultado a que conduziu essa mesma desconsideração, por, alegadamente, criar uma enorme disparidade de áreas para espaços verdes entre as áreas imputadas ao projeto de 1966 e as áreas imputadas às alterações ao projeto de 1966 previstas no projeto de 2000",
O. À luz do princípio da proporcionalidade, protetor, nas suas várias vertentes (da adequação, da necessidade e da menor ingerência possível), do equilíbrio entre o interesse público concreto e os direitos e interesses dos visados, não se poderá deixar de vislumbrar, que o interesse público atual, é o que está parametrizado com uma área para espaços verdes, utilização coletiva e infraestruturas viárias igualou superior a 0,45 m2 por cada m2 de área bruta de construção.
P. E assim. verifica-se que, ainda Recorrentes tenham que ceder atualmente a área que impugnam, tal cedência em nada belisca o princípio da proporcionalidade, na medida em que com o projeto de 2000, a mesma viu a sua capacidade de edificabilidade exponencialmente aumentada, pois, é inegável a enorme vantagem, nomeadamente económica que passa a existir por uma nova previsão com 12 lotes, logo, desproporcional, contrária à lei e ao interesse público, seria considerar que a área a ceder em falta seria apenas a de 871 m2.
Face a todo o exposto, o recurso interposto mostra-se, assim, Absolutamente desprovido de fundamento, devendo, por Conseguinte, ser-lhe negado provimento.
Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o recurso interposto julgado ser improcedente, assim se fazendo inteira Justiça!”
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O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 8 de maio de 2018 (Cfr. Fls. 549 Proc.º físico).
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O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 17 de maio de 2018 (Cfr. Fls. 551 Procº físico), veio a emitir Parecer em 24 de maio de 2018 (Cfr. Fls. 552 a 555 Procº físico), no qual conclui no sentido de que “(…) o presente recurso não deva obter provimento”.
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Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir, designadamente, a suscitada violação dos Artº 43º e 44º do RJUE, os Artº 78º e 79º do PDM do Porto, os Artºs 13º a 16º da Tabela de Taxas Municipais e do princípio da Proporcionalidade, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade provada:
A) Em 27.12.1966, foi celebrada escritura pública entre os herdeiros de ACF e o Município do Porto, com vista ao “arranjo urbanístico de várias parcelas de terreno que possuem nas freguesias de Aldoar e Nevogilde”, de harmonia com as Condições Gerais de Execução do «Plano Parcial de Urbanização de Parcelas de Terrenos sitas em Aldoar e Nevogilde» e com o Projeto n.º 486/66, aprovados pelo Município – cfr. fls. 30 a 60 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
B) AIRF, um dos herdeiros de ACF mencionados em A), constituiu uma sociedade anónima denominada “RFIAS, S.A.”, cujo objeto é “o exercício da atividade de administração de bens próprios ou alheios, compra e venda de bens móveis e imóveis, promoção imobiliária e agrícola, incluindo a construção de prédios e a urbanização de terrenos para venda, elaboração de estudos e projetos (…)” – cfr. fls. 61 a 79 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
C) Por escrituras públicas celebradas em 09.11.1988, em 22.11.2000 e em 29.11.2000, as sociedades RFIAS, S.A. e CEI, S.A., ora Autoras, adquiriram, em partes iguais, os imóveis abrangidos pelo referido “arranjo urbanístico” – cfr. fls. 80 a 104 do processo físico, cujo teor se dá por reproduzido.
D) Em 31.10.2000, deu entrada na Câmara Municipal do Porto um requerimento apresentado pela RFIAS, S.A., “na sua qualidade de titular da quota de um terço em compropriedade e de promitente comprador das restantes quotas da compropriedade de um terreno situado na Rua V… e Avenida B…, na cidade do Porto”, pelo qual requereu, “de acordo com o regime jurídico aprovado pelo D.L. 448/91, de 29 de novembro, com a alteração dada pelo D.L. 334/95, de 28 de dezembro e alterações introduzidas pela legislação subsequente, a aprovação da operação de loteamento para o referido terreno, de acordo com os elementos juntos” – cfr. fls. 107 e 108 do processo físico, bem como fls. 1 do volume 1 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por reproduzido.
E) O projeto de loteamento identificado na alínea antecedente previa a criação de 33 moradias unifamiliares, bem como zonas verdes a integrar no domínio público com uma área de 833 m2 – cfr. fls. 6 do volume 1 do processo administrativo apenso, bem como planta de lotes constante de fls. 32 do volume 1 do processo administrativo apenso.
F) Alguns dos lotes projetados situavam-se em terrenos pertencentes ao Município do Porto em resultado do Plano Parcial de Urbanização de Parcelas de Terrenos sitas em Aldoar e Nevogilde referido em A) – cfr. informação n.º 10054/06/DMGUII, constante de fls. 661 e 662 do volume 4 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
G) Em 19.01.2001, as Autoras requereram o averbamento, em nome de ambas, do referido projeto de loteamento – cfr. fls. 38 do volume 1 do processo administrativo apenso.
H) Consta da planta do Plano Parcial de Urbanização, a fls. 190 do volume 2 do processo administrativo apenso, que a área total do terreno é de 18.931 m2, dos quais 5.710 m2 são do domínio público, e que a área total de construção é de 10.160 m2.
I) Consta da informação com a referência INF/536/01/DMEstU, datada de 09.07.2001, que “(…) Relativamente às cedências, e por aplicação das NP o requerente teria que dispor de 2.539 m2 pois projeta 10.157 m2 de Abc.
Para infraestruturas deveria dispor de 1.625 m2, no entanto integra em domínio público 5710 m2, resultante uma área sobrante de 4.085 m2, superior à que teria que ceder.
Se a este valor acrescentarmos o espaço verde com características privadas mas de fruição pública de 8.677 m2 (espaço verde envolvente das edificações totalmente permeável), teremos uma quantificação de espaço para fruição pública mista com uma área de 12.762 m2.
Se a estes parâmetros acrescentarmos as verbas que os requerentes negociaram com o município em 1966, obrigando-se o município a executar as respetivas infraestruturas, julgamos que, no que se refere a cedências, o requerente entrega ou já entregou mais que o suficiente para o cumprimento das regras urbanísticas em vigor. (…)” – cfr. fls. 385 do volume 3 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
J) Consta da informação com a referência INF/5586/03/DMEU, datada de 10.07.2003, além do mais, que “a quantificação das cedências só poderá ser efetuada após a definição do procedimento a adotar no âmbito do processo de permuta que o requerente pretende que seja concretizada sem encargos, bem como do enquadramento por parte dos Serviços do pedido de dispensa das taxas legais solicitados no req.º 29633/01” – cfr. fls. 477 do volume 3 do processo administrativo apenso.
K) Em 14.10.2004, foi elaborada a informação com a referência INF/13078/04/DMGU, da qual consta, designadamente, o seguinte:
"3.2 Conformidade com outras normas legais e regulamentares aplicáveis:
3.2.1 Áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos (Portaria 1136/2001):

Designação Espaços Equipamento Estacionamento
verdes útil.
Colet. privado público
Portaria Hab. 32 fogos x 32 fogos x 35m2 4 fogos x 2 = 8 67 x 20% =
1136/2001 unifamiliar 28m2 = = 1.120m2 lug. 13 lugares
896m2 3 fogos x 3 = 9
lug.
25 fogos x 2 = 50
lug.
Comércio 372m2/100 x 372m2/100 x 3 x 4 est. com = -
28m2 = 25m2 = 93m2 121ug.
104,16m2
Serviços 1116m2/100 1116m2/100 x 11 x 3 = 33 lug. 33 x 30% =
x 28m2 = 25m2 = 279m2 10 lugares
312,48m2
Totais 1312,64m2 1492m2 Lotes 1 Lote 33 23 lugares
a 32 = = 45
67 lugares
lugares
Proposta Totais 833m2 - 32 30 45 lugares
lugares lugares
De acordo com o quadro supra, a proposta apresenta um deficit de áreas para espaços verdes e equipamentos de utilização coletiva no valor global de 1971,64m2." - cfr. fls. 492 e 493 do volume 3 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
L) Em 08.07.2005, foi elaborada a informação com a referência INF/665/05/DMGUII, da qual consta, designadamente, o seguinte: “(…) o presente pedido de loteamento foi apresentado e corre os seus trâmites ao abrigo do Decreto-Lei 448/91 de 16/Dez com as alterações do DL 334/95 de 28/Dez.
Efetivamente, dispõe o n.º 1 do art. 128.º do DL 555/99 de 16Dez com as alterações do DL 177/01 de 04/Jun que “…às operações de loteamento, obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos cujo processo de licenciamento decorra na respetiva câmara municipal à data da entrada em vigor do presente diploma é aplicável o regime dos Decretos-Leis n.ºs 445/91, de 20 de novembro, e do 448/91, de 29 de novembro…”
Caso o requerente pretenda o prosseguimento da pretensão em conformidade com o atual diploma legal aplicável, deverá, conforme disposto no n.º 2 do citado artigo, solicitar a aplicação ao procedimento em curso do DL 555/99 de 16Dez com as alterações do DL 177/01 de 04/Jun.
Assim, e considerando a necessidade da apresentação de elementos corrigidos deverá notificar-se o requerente, nos termos dos art. 90 e 91 do CPA (DL 6/96 de 31/Jan) para no prazo de 60 dias apresentar as necessárias compatibilizações. (…)” – cfr. fls. 505 do volume 3 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
M) Em 12.07.2005, por despacho proferido pela Chefe da Divisão Municipal de Gestão Urbanística II e exarado sobre a informação aludida na alínea anterior, foi determinada a notificação da Requerente “nos termos dos artºs 90.º e 91.º do CPA conforme consta da informação que antecede” – cfr. fls. 505 do volume 3 do processo administrativo apenso.
N) As Autoras apresentaram um requerimento datado de 11.07.2005, pelo qual vieram, “na sequência da informação n.º 665/05/DMGUII, de 8 do corrente, da qual tomaram conhecimento através da Internet, declarar que não pretendem usar da faculdade conferida pelo n.º 2 do artigo 128.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação para alterar o regime sob o qual tem vindo a ser apreciado aquele seu projeto” – cfr. fls. 556 do volume 3 do processo administrativo apenso.
O) Consta do “Aditamento ao processo n.º 25595/00”, apresentado pelas Autoras em 16.01.2006, além do mais, o seguinte:
“(…)
5. CEDÊNCIAS
Cedências Obrigatórias
Não havendo alteração de qualquer dos parâmetros básicos do loteamento exceto da área de construção acima do solo, que foi reduzida, mantém-se necessariamente a conformidade verificada anteriormente no processo:
Área originalmente cedida à Câmara ____________________ 5.710,0 m2
Área efetivamente cedida após as permutas a realizar _______ 5.922,0 m2
Área de lotes _______________________________________ 13.044,0 m2
Área total do terreno sujeito à operação urbanística _________ 18.966,0 m2
16% da área total do terreno ___________________________ 3.034,0 m2
Cedência efetiva em excesso sobre 16% da área do terreno ___ 2.888,0 m2
Área de construção acima do solo _______________________ 9.311,0 m2
25% da área de construção acima do solo _________________ 2.328,0 m2
(…)” – cfr. fls. 557 e seguintes do volume 4 do processo administrativo apenso, máxime fls. 581, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
P) O aditamento identificado na alínea antecedente previa áreas a integrar no domínio público no total de 5.922 m2, dos quais 819 m2 seriam para zonas verdes, dele constando, ainda, que a área de 5.710 m2 foi cedida em 27.10.1966 para execução de arruamentos e praceta – cfr. planta de cedências constante de fls. 587 do volume 4 do processo administrativo apenso.
Q) Em 22.06.2006, foi elaborada a informação com a referência INF/5317/06/DMGUII, da qual consta, designadamente, o seguinte: "( ... )
3.1.2 Parâmetros de dimensionamento (operações de loteamento) e dotação de estacionamento
Tipo de uso Espaços verdes e de Infraestruturas - estacionamento
utilização coletiva e
Equipamentos de interno externo
utilização coletiva
Habitação 7.835m2 a.b.c. x 2lugares/fogo x 33 fogos 7.835,00m2 x 0,3
unifamiliar 0,45m2 x m2 = = 66 lugares lugares/150m2 = 16
(33 lotes) 3.525,75 m2 lugares
Comércio e 1.486,00m2 a.b.c. x 21ug/100m2 x 370m2 + 370,00m2 x 0,25
serviços (1 0,45m2 x m2 = 1 ,25Iug/1 00m2 x 1.116m2 lugares/150m2 +
lote) 668,70m2 = 21 ,5Iug. 1.116,00m2 x 0,50
IUÇJares/150m2 = 4,5
lugares
Total 4.194,45m2 87,5 lugares 20,5 lugares
(RPDM)
Total 819,00m2 (áreas 66 lugares (moradias) 23 lugares
(Proposta) verdes) + 2.068,44m2
(excedente 16%
infraestrut.) =
2.887,44m2 31 lugares (comércio e
serviços)
3.1.3 O somatório das áreas de infraestruturas que excedem 16% da área do terreno e das áreas verdes de utilização coletiva apresentam um valor inferior em cerca de 1.307m2 ao exigível pelo presente RPDM, em violação do prescrito pelo art° 78°,
( ... )
3.2.2 Parâmetros de dimensionamento (operações de loteamento) e dotação de estacionamento A área objeto da presente intervenção não promove a previsão ou cedências para áreas verdes de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva, pelo que apenas se vier a ser validada superiormente a solução urbanística poderá ser aplicado o previsto pelo n.º 6 do art. 79°, relativamente ao pagamento de taxas de compensação ao município pelos 4.194,45m2 em falta;
( ... )" - cfr. fls. 597 a 599 do volume 4 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
R) Com base na informação que antecede, foi proferida, em 24.07.2006, proposta de indeferimento do pedido de operação de loteamento, que foi enviada às Autoras com o Ofício 3151/06/DMGUII de 22.08.2006, para se pronunciarem nos termos do artigo 1 01.º do CPTA - cfr. fls. 601 e 602 do volume 4 do processo administrativo apenso.
S) Em 24.11.2008, foi elaborada a informação n.º 1/167848/08/CMP, na qual se propôs:
"a) Que seja autorizado que o presente procedimento prossiga de acordo com o previsto no Decreto-Lei 555/1999, de 16 de dezembro, com a redação sucessivamente dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de junho, e pela Lei 60/2007, de 4 de setembro, aplicando-se a possibilidade admitida pelo n.? 2 do art,? 6° da Lei 60/2007, de 4 de setembro.
b) Que o presente pedido de licenciamento de uma operação de loteamento, cujo prosseguimento depende da prévia verificação da legitimidade do requerente, seja reconvertido num pedido de informação prévia e num pedido de licenciamento de uma operação de loteamento, a tramitar nos termos previstos no n.º 3 do art.° 9.° do Decreto-Lei 555/1999, de 16 de dezembro, com a redação sucessivamente dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de junho, e pela Lei 60/2007, de 4 de setembro.
( ... )
Entretanto, precedendo a efetivação da proposta supra enunciada, deverá ser notificado o requerente, solicitando-se que apresente requerimento, se for essa a sua vontade, a peticionar que ao presente procedimento se aplique o previsto no Decreto-Lei 555/1999, de 16 de dezembro, com a redação sucessivamente dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de junho, e pela Lei 60/2007, de 4 de setembro, bem como a declarar se pretende que o procedimento prossiga conforme está explicitado na anteriormente alínea b) da proposta a efetuar.
( ... )" - cfr. fls. 703 e 704 do volume 4 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
T) Consta da informação n.º 1/117481/09/CMP, datada de 10.09.2009, o seguinte "( ... )
4.3 Parâmetros de dimensionamento (operações de loteamento) e dotação de estacionamento de acordo com o RPDM-Porto
4.3.1 Parâmetros de dimensionamento
Tipo de uso Espaços verdes e de Infraestruturas - estacionamento
utilização coletiva e
Equipamentos de interno externo
utilização coletiva
Habitação 11.182,00m2 a.b.c. x 2lugares/fogo x 33 fogos 11.182,00m2 x 0,3
unifamiliar 0,45m2 x m2 = = 66 lugares lugares/150m2 = 22,3
(lotes 1 a 5.031,90m2 lugares
33)
Comércio e 1.486,00m2 a.b.c. x 21ug/1 00m2 x 370m2 + 370,00m2 x 0,25
serviços 0,45m2 x m2 = 1 ,25Iug/1 00m2 x 1.116m2 lugares/150m2 +
(lote 34) 668,70m2 = 21 ,5Iug. 1.116,00m2 x 0,50
lugares/150m2 = 4,5
lugares
Total 5.700,60m2 87,5 lugares 27 lugares
(RPDM)
Total 819,00m2 (áreas 66 lugares (moradias) 42 lugares
(Proposta) verdes) + 2.068,44m2
(excedente 16%
infraestrut.) =
2.887,44m2 31 lugares (comércio e
serviços)
4.3.2 Reanalisado o quadro sinóptico apresentado pelo req.º 118483/06/CMP constata-se que, para além das áreas de construção acima do solo indicadas, outras áreas e usos acima e abaixo do solo serão contabilizáveis como área bruta de construção, de acordo com a definição do n.º 5 do art.° 4.° do RPDM-Porto;
( ... )
4.3.4 Atendendo à área contabilizável de 2.887,44m2, resultante do somatório das áreas verdes de
utilização coletiva e excedente de 16% da área do prédio destinada a infraestruturas viárias a ceder ao domínio público, verifica-se um valor deficitário de 2.813,16m2, relativamente ao exigível pela aplicação do art.º 78.° (5.700,60m2).
( ... )" - cfr. fls. 715 e 716 do volume 4 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
U) Pelo requerimento n.º 2391 0/1 O/CMP, que deu entrada nos serviços do Réu em 12.03.2010, as Autoras solicitaram esclarecimentos quanto à forma de cálculo das taxas relativas ao projeto de licenciamento identificado em O), tendo apresentado um memorando, em anexo, com o seu entendimento sobre a forma de as calcular - cfr. fls. 757 a 761 do volume 4 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
V) Consta da informação n.º 1/49525/11/CMP, datada de 29.03.2011, o seguinte: "( ... )
1. Caracterização da pretensão
A presente intervenção, que apresenta frente edificável para a R. V…, vem apresentar um pedido de operação de loteamento que prevê a criação de 33 lotes no interior do quarteirão destinados a habitação unifamiliar e um lote com frente para a Av. da Boavista destinado a comércio e serviços, num total de 34 lotes, 9.656,00m2 de área de construção acima do solo, 4.996,00m2 de área de construção abaixo do solo e 12.668,00m2 de área bruta de construção.
A presente apreciação reporta-se à análise ao conteúdo do req.º com o registo de entrada n.º 2391 0/1 O/CMP, em que é sugerido pelo requerente um critério de aplicação das áreas de construção a sujeitar ao pagamento de taxas de compensação ao município pelas áreas não cedidas, bem como ao respetivo pagamento das taxas municipais de infraestruturas (TMI).
O requerente propõe a exclusão da área de construção prevista para o lote n.? 34 (1.486,00m2), uma vez que tal já encontrava abrangida pelo estudo urbanístico constante do processo n.º 486/66, e a aferição das áreas objeto de compensação em que estabelece uma regra proporcional entre o incremento construtivo do número de lotes previstos para habitação unifamiliar equivalente a 12 lotes (acréscimo de 21 para 33 lotes) e as áreas de cedência em falta referidas na nossa 1/117481/09/CMP subtraídas de uma área de 36,00m2 (2.813,16m2 - 16,20m2 = 2.797,00m2), resultando assim num valor deficitário, reportado ao incremento construtivo dos lotes destinados a habitação unifamiliar, de 897,00m2.
Refira-se que foi objeto de ponderação na presente apreciação as conclusões do parecer jurídico 1/121748/10/CMP, que refere que à presente operação urbanística deverá ser aplicado o entendimento análogo inerente a uma alteração a uma operação de loteamento e não perante uma operação de loteamento original, devendo assim ser cobradas as taxas devidas pela capacidade edificatória que é acrescida àquela que se encontrava prevista na solução urbanística constante do processo n.º 486/66.
Para o local encontra-se também em curso o processo de permuta req.º n.º 23041/00, cuja consumação constitui condição prévia para a deliberação sobre o presente pedido.
2. Parâmetros de dimensionamento (operações de loteamento) e dotação de estacionamento de acordo com o RPDM-Porto
2.1 Analisados os critérios apresentados pelo requerente, e salvo melhor entendimento, cremos que o mesmo assentará em premissa errónea, uma vez que:
2.1.1 A proposta propõe a contabilização do incremento construtivo relativo aos 12 lotes adicionais em relação ao Projeto n.? 486/66, englobando contudo na aferição das áreas de cedência em falta a globalidade das áreas verdes de utilização coletiva e do excedente de 16% das infraestruturas viárias previstas;
2.1.2 Tais áreas verdes de utilização coletiva e de infraestruturas viárias já se encontravam previstas no Projeto n.º 486/66, pelo que, em cumprimento do prescrito pelos arts 78.° e 79.°, apenas um eventual incremento de áreas verdes de utilização coletiva e do excedente de 16% das infraestruturas viárias previstas no projeto original poderá ser objeto de ponderação nos critérios de contabilização apresentados, o que careceria de aferição pelo competente setor de medição dos serviços;
2.1.3 Igualmente não nos é possível aferir, sem competente e rigorosa medição, se a área prevista para o lote n.º 34 (1.486,00m2) constitui a prevista no Projeto n.º 486/66;
2.1.4 Constituirá, em nosso entendimento, critério plausível e enquadrável nos pressupostos
jurídicos da 1/121748/1 O/CMP, a aferição, para efeitos do cálculo da compensação, de uma área média por fogo multiplicada pelo incremento construtivo relativo ao número de lotes (12) subtraída de um eventual incremento das áreas verdes de utilização coletiva e do excedente de 16% das infraestruturas viárias previstas.
3. Conclusão
Pelo exposto, no que concerne aos parâmetros urbanísticos e regulamentares analisados, não nos é possível avalizar os critérios de contabilização das áreas objeto de pagamento de taxas de compensação ao município apresentados pelo requerente, face aos fundamentos de facto e de direito constantes do ponto 2.
( ... )" - cfr. fls. 935 (frente e verso) do volume 6 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
W) Em 30.03.2011, foi aposto sobre a informação aludida na alínea antecedente a menção "Concordo" pela Chefe da Divisão Municipal de Apreciação Arquitetónica e Urbanística - cfr. fls. 935 (verso) do volume 6 do processo administrativo apenso.
X) Em 06.06.2011, as Autoras apresentaram o 5.º aditamento ao processo de loteamento, do qual consta uma área total a integrar no domínio público de 5.593 rn2, dos quais 777m2 correspondem a zonas verdes e o restante corresponde a áreas para passeios, zonas de peões e acessos, para circulação automóvel e para estacionamento - cfr. fls. 947 a 972 do volume 6 do processo administrativo apenso, sobretudo fls. 971.
Y) Da verificação do mapa de medições, datada de 01.07.2011, que consta de fls. 977 e 978 do volume 6 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, constam, entre outros, os seguintes elementos:
- Área total do terreno objeto da operação urbanística: 18.966m2;
- N.º total de lotes: 34;
- N.º total de fogos: 33;
- Área bruta de construção (total) = 12.668m2:
- Área bruta destinada a habitação = 10. 727m2;
- Área bruta destinada a comércio e serviços = 1 .486m2;
- Área bruta destinada a aparcamento, arrumas e anexos cobertos acima do solo
= 455m2.
- Alteração ao loteamento e obras de urbanização:
- Aumento de 12 lotes;
- Aumento de 12 fogos;
- Aumento de 4.066,20m2 da área total de construção;
- Áreas de cedência efetiva:
- Infraestruturas viárias: 5.347m2;
- Espaços verdes e equipamentos: 575m2;
- O pedido de acordo com a 1/49525/11, trata de uma operação de loteamento. A operação urbanística tem como antecedentes o estudo urbanístico constante do processo n.º 486/66. Atendendo a que, em 1966, não existiam abc definidas, serão considerados valores médios da proposta atual de abc.
- Cálculo das áreas de cedência de acordo com o definido na 1/49525/11 :
1. Situação atual relativa aos 33 lotes:
Abc (lotes 1 a 33) = 11.182m2 x 0,45 = 5.031,9; Abc (lote 34) = 1.486m2 x 0,45 = 668,7; Área total de terreno a ceder = 5.031,9 + 668,7 = 5.700,6m2.
Excedente de 16%: 18.966 x 0,16 = 3.034,56m2 (área do prédio).
Cedências: Zona verde = 575m2; Infraestruturas viárias (excedente dos 16%) =
5.922 - 575 = 5.347 - 3.034,56 = 2.312,44m2.
Total da proposta = 575 + 2.312,44 = 2.887,44m2(1).
2. Situação relativa aos 21 lotes de 1966:
Excedente de 16%: 18.966 x 0,16 = 3.034,56m2.
Cedências: Área total de terreno a ceder = 5.710m2; Zona verde = 2.196m2;
Infraestruturas viárias (excedente dos 16%) = 5.710 - 2.196 = 3.514 - 3.034,56 = 479,44m2.
Total da proposta = 2.196 + 479,44 = 2.675,44m2 (2).
3. Situação relativa ao acréscimo dos 12 lotes:
Área média: abc = 11.182/33 = 338,85 x 12 = 4.066,20.
(1) - (2) = 2.887,44 - 2.675,44 = 212,00m2.
Cedência = 4.066,20 x 0,45 = 1.829,78 - 212,00 = 1.617,78m2.
Z) Do mapa de medições relativo às 'Características da operação de loteamento', vertido nas fls. 2305 e 2306 do volume 12 do processo administrativo apenso, consta uma área bruta de construção de habitações unifamiliares de 10.834m2 e uma área bruta de construção de aparcamento/anexos acima do solo de 1.326m2.
AA) Desse mapa de medições consta, ainda, um aumento da área bruta de construção de 4.421 m2 relativa aos 12 novos lotes derivados da 'Alteração ao loteamento e/ou obras de urbanização' - cfr. fls. 2305 (verso) do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
BB) Na informação com a referência 1/5624/12/CMP, datada de 10.01.2012, que analisou o 5.º aditamento ao projeto de loteamento referido em X), foi proposto, pelos serviços do Réu, o deferimento do pedido de alteração ao loteamento, sob a "condição suspensiva de celebração das escrituras necessárias à obtenção da legitimidade dos Requerentes para a promoção desta operação ( ... ) [e] sob a condição de ser apresentada uma memória descritiva corrigida em conformidade com a pretensão ( ... )" - cfr. fls. 2314 a 2319 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
CC) Sob a informação referida na alínea anterior, foi exarado despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade de deferimento do "pedido de licenciamento de alteração de operação de loteamento nos termos e nas condições expressas na informação que antecede", datado de 16.01.2012 - cfr. fls. 2320 do volume 12 do processo administrativo apenso.
DD) Em 03.08.2012, foi elaborada a informação com a referência 1/138152/12/CMP, pela Divisão Municipal de Receita, de acordo com a qual a taxa de compensação devida pela área de cedências em falta (1.989,90m2) é de € 149.753,94 - cfr. fls. 2327 e 2328 do volume 12 do processo administrativo apenso.
EE) A taxa de compensação fixada na informação aludida na alínea antecedente foi comunicada às Autoras pelo Ofício datado de 14.08.2012 - cfr. fls. 2330 do volume 12 do processo administrativo apenso.
FF) Em resposta ao Ofício de 14.08.2012, as Autoras apresentaram nos serviços do Réu, em 10.10.2012, o requerimento n.º 108051/12/CMP, tendo solicitado a confirmação ou a retificação da conciliação de áreas entre a operação de 1966 e o processo de licenciamento atual, concretizada no Anexo I ao requerimento, e do cálculo da taxa de compensação proposto, explicitado no Anexo III ao requerimento - cfr. fls. 2332 a 2339 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
GG) O requerimento mencionado na alínea antecedente foi alvo de apreciação na informação n.º 1/182114/12/CMP, na qual se refere, designadamente, o seguinte:
"( ... )
Quanto à conciliação das áreas de intervenção e após reunião ocorrida nos serviços, informa-se:
a) Após a retificação, a área total do terreno a lotear será a seguinte:
Área do prédio registado sob o n." 2138/20090108 (após 3.147,00m2
retificação)
Área do terreno a adquirir à CMP para anexar ao lote 34 0,00m2
Área cedida à CMP em 1966, para infraestruturas e zonas
verdes/equipamentos .710,00m2
Área total do terreno a lotear 8.927,00m2
( ... )" - cfr. fls. 2340 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se
dá por integralmente reproduzido.
HH) Consta da planta de síntese da atualização ao 6.º aditamento ao projeto de loteamento que as áreas afetas ao domínio público totalizam 5.940m2, dos quais 855m2 são afetos a zonas verdes - dr. fls. 2345 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
II) Na informação com a referência 1/202477/12/CMP, datada de 20.11.2012, que analisou o 6.º aditamento (atualização) ao projeto de loteamento, foi calculada uma área de cedências para espaços verdes e equipamentos de utilização coletiva em falta de 1.759m2, tendo sido proposta, a final, a emissão de parecer favorável às alterações pretendidas ao projeto de loteamento deferido em 16.01.2012 - dr. fls. 2354 e 2355 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
JJ) Consta, ainda, da informação aludida que: "( ... )
3 Análise da proposta
3.1 Adequabilidade da proposta com o Regulamento do Plano Diretor Municipal do Porto:
3.1.1 Áreas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, equipamentos e infraestruturas:
3.1.1.1 Relativamente aos critérios de quantificação das áreas de cedência em falta sujeitas ao pagamento de taxas de compensação ao município, o requerente propõe um critério de repartição proporcional da totalidade das áreas de cedência em falta à luz do RPDM-Porto pela globalidade dos 33 lotes resultantes da presente operação urbanística, incluindo os 21 lotes destinados a habitação unifamiliar constantes do Plano Parcial de Urbanização das parcelas de terreno sitos em Aldoar e Nevogilde (Processo n.º 486/66) e dos 12 lotes introduzidos pela presente operação de loteamento;
3.1.1.2 Refere ainda que "( ... ) o procedimento de cálculo preconizado pelos serviços não é legítimo, porque se baseia no pressuposto ilegal da sobreposição da regulamentação atual a um enquadramento regulamentar completamente diverso do que corresponde ao projeto original de 1966 ( ... )";
3.1.1.3 Cumprirá reiterar, conforme já referido nas nossas informações anteriores, que de acordo com as conclusões do parecer jurídico 1/121748/10/CMP, à presente operação urbanística deverá ser aplicado o entendimento análogo inerente a uma alteração a uma operação de loteamento e não perante uma operação de loteamento original, considerando assim o Plano de Urbanização de 1966 como equiparado à figura jurídica do loteamento, enquadramento que mereceu a concordância do requerente;
3.1.1.4 Sublinha-se que caso não fosse esse o enquadramento, à presente intervenção seriam aplicadas a totalidade das áreas de cedência em falta na presente operação de loteamento;
3.1.1.5 Assim, consolidado o Plano Parcial de Urbanização das parcelas de terreno sitas em Aldoar e Nevogilde na ordem jurídico-urbanística, o cálculo das taxas de compensação devidas ao município pelas áreas não cedidas pela presente operação de loteamento reportam-se à capacidade edificatária acrescida ou incrementada em relação ao que se encontrava previsto na solução urbanística constante do Processo n.º 486/66, inexistindo, em nosso entendimento, outro critério que não viole assim o princípio de aplicação do dimensionamento das áreas de cedências prescritas pelo art. 78.° do RPDM-Porto;
3.1.1.6 Esclarece-se assim que o município não propõe uma sobreposição da regulamentação atual e do Plano de 1966, aplicando apenas os critérios de dimensionamento ao incremento construtivo proposto à luz do Plano Diretor Municipal e nos termos do seu art. 78.° (4.421,76m2) e que não pressupõe critérios de repartição de áreas entre existente e proposto;
3.1.1.7 Por outro lado, face às áreas agora envolvidas, nomeadamente relativamente à inclusão do troço de arruamento de Dr. Ernesto Veiga de Oliveira, urbanisticamente admissível, uma vez que o mesmo já se encontrava englobado pelo Processo 486/66, a proposta promove, em relação às áreas de cedência consolidadas pelo Plano de Urbanização de 1966, um incremento de 230,OOm2 (5.940,OOm2 - 5.71 O,OOm2), pelo que valorável para efeitos de aplicação dos parâmetros de dimensionamento, cedências e compensações prescritos pelos arts. 78.° e 79.°;
3.1.1.8 Relativamente à proposta de inclusão dos usos de comércio, serviços e também habitação para o lote n.º 34, tal não afigura-se-nos exequível, uma vez que contemplam usos com especificações distintas e não conciliáveis nos termos do n.? 1 do art. 77.° do R.J.U.E., conforme já referido na nossa 1/188077/11/CMP, pelo que desconhecemos a existência de suporte legal para tal enquadramento;
3.1.1.9 Parâmetros de dimensionamento (art.ºs 78.° e 79.°)
Tipo de uso Espaços verdes e de utilização coletiva e Infraestruturas -
Equipamentos de utilização coletiva estacionamento externo
Habitação unifamiliar 4.421,OOm2 a.b.c. x O,45m2 x m2 = 12.160,OOm2 x O,3lugares 1
(lotes n.ºs 1 a 33) 1.989,80m2 150m2 = 24 lugares
Comércio e serviços - 1.264,OOm2 x O,50lugares 1
(lote n. ° 34) 150m2 = 4 lugares **
Total (RPDM) 1.989,80m2* 28 lugares
Total (Proposta) 230,OOm2* 48 lugares
* de acordo com os fundamentos expressos nos pontos 3.1.1.3 a 3.1.1.7 e nossa 1/49525/11/CMP
** considerou-se para a quantificação da dotação de estacionamento externo do lote n.º 34 o uso mais gravoso previsto pelo art.° 68.°
3.1.1.9.1 Uma vez que a proposta não introduz alterações à solução urbanística validada pelo projeto de loteamento deferido, por despacho do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, datado de 16/01/2012, não se justificam cedências para espaços verdes e equipamentos de utilização coletiva, para além das constantes da presente operação urbanística, sendo que de acordo com o parecer jurídico homologado (processo AJ/26/05), não se verifica a obrigatoriedade da existência de tais áreas, independentemente da sua cedência;
3.1.1.9.2 Face ao referido, deverão os 1.759,80m2 em falta (1.989,90m2 - 230,00m2) serem objeto de pagamento de taxas de compensação ao município, de acordo com o n.? 6 do art. 79.°;
3.1.1.9.3 A presente contabilização reporta-se aos critérios de aplicação das áreas de construção a sujeitar aos pagamentos de taxas de compensação ao município pelas áreas não cedidas, constantes da nossa 1/49525/11/CMP e objeto de validação superior, no seguimento da proposta apresentada pelo requerente através do req.º n.? 23910/1 O/CMP;
( ... )" - cfr. fls. 2355 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
KK) Por despacho de 21.11.2012, foi emitido parecer favorável às alterações pretendidas ao projeto de loteamento deferido em 16.01.2012 - cfr. fls. 2355 (verso) do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
LL) Da informação n.º 1/6426/13/CMP, datada de 11.01.2013, consta, além do mais, o seguinte:
"( ... )
Com a alteração assim requerida, a operação de loteamento apresentará as seguintes
características:
1.1 Áreas e volume de construção:
- Área total do prédio: 18927m2.
- Área do prédio a lotear: 18927m2.
- Área total dos lotes: 12660m2.
- Área total das parcelas a ceder: 5940m2.
- Área total de construção: 14644m2.
- Área total de construção destinada a habitação: 12160m2.
- Área total de construção destinada a comércio/serviços/habitação/aparcamento: 2484m2, dos quais 1220m2 são destinados a aparcamento em cave.
- Área bruta de construção: 13424m2.
( ... )
9. Liquidação de taxas
( ... )
9.2 Compensação
Em cumprimento do disposto, conjugadamente, no artigo 44.0 do RJUE e 78.0 e 79.0 do PDM e dentro do critério de aplicação das áreas de construção a sujeitar aos pagamentos de taxas de compensação ao município pelas áreas não cedidas, constantes da informação 1/49525/11/CMP e objeto de validação superior, encontra-se em défice a área de 1989,90m2, para instalação de espaços verdes e equipamentos de utilização coletiva ou infraestruturas, pelo que o proprietário fica obrigado ao pagamento da taxa de compensação respetiva, conforme estatuído no n.? 4 do artigo 44.° do RJUE ( ... )" - cfr. fls. 2363 a 2368 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
MM) Em 24.01.2013, foi exarado sobre a informação aludida na alínea anterior o despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade de deferimento do "pedido de licenciamento da alteração à operação de loteamento com obras de urbanização", sob condição suspensiva de celebração das escrituras a efetuar com a Câmara Municipal do Porto, necessárias à obtenção da legitimidade dos Requerentes para a promoção desta operação urbanística, "nos termos da informação que antecede" - cfr. fls. fls. 109 a 121 do processo físico, bem como fls. 2369 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por reproduzido.
NN) Em 09.05.2013, foi proferido despacho de retificação do despacho referido na alínea antecedente, por "imprecisão" no ponto 9.2 da informação n.º 1/6426/13/CMP, mencionada em LL), corrigindo-se a área a ceder de 1.989,90m2 para 1.759,80m2 - cfr. fls. 133 a 135 do processo físico, bem como fls. 2371 e 2372 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá como reproduzido.
OO) Em 14.05.2013, foi remetido às Autoras o ofício n.º 1/85943/13/CMP, com vista à notificação do ato constante da alínea antecedente - cfr. fls. 2373 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por reproduzido.
PP) Em 22.05.2013, foi celebrada a escritura pública entre as Autoras e o Município do Porto a que se alude em MM) - cfr. fls. 122 a 132 do processo físico, bem como fls. 2376 a 2381 do volume 12 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por reproduzido.
QQ) Em 04.10.2013 as Autoras apresentaram, junto do Plenário da Câmara Municipal do Porto, recurso hierárquico do despacho do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, proferido a 24.01.2013 e retificado a 9.05.2013, tendo pedido, a final, "que seja corrigido o erro supra referido e que, consequentemente, as áreas de cedências devidas pela presente operação sejam fixadas em 871 m2; matéria sobre a qual as Recorrentes se posicionarão em definitivo após a respetiva apreciação e avaliação por parte da Câmara, que até agora não tiveram" - dr. fls. 16 a 27 do processo físico, bem como fls. 2542 a 2549 do volume 13 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por reproduzido.
RR) Em 21.10.2013 foi emitido o competente alvará referente à operação urbanística - dr. fls. 140 a 148 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
SS) A presente ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 15.11.2013 - dr. carimbo aposto no rosto da petição inicial, a fls. 2 do processo físico.
TT) Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram os autos [inclusive o PA apenso].
*
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que ao “direito” concerne, transcreve-se o essencial do discorrido em 1ª instância, pela sua exemplar enunciação do direito aplicável aos factos em presença:
“As Autoras, por intermédio da presente ação, pretendem obter a condenação do Réu a substituir o despacho do Sr. Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade, proferido em 24 de janeiro de 2013 e retificado a 9 de maio desse mesmo ano, por outro que estabeleça uma área de cedências em falta a imputar às Demandantes pela alteração do loteamento de 871 m2, invocando, para o efeito, a violação do artigo 128. º do Decreto-Lei n. º 555/99.
(...)
E, assim, surge a questão fundamental: qual é a área de cedências em falta que servirá de base para o cálculo da taxa de compensação a pagar pelas Autoras ao Réu?
Conforme flui da factualidade assente, as Autoras apresentaram, em 31.10.2000, um pedido de aprovação de uma operação de loteamento de um terreno que tinha sido alvo de um Plano Parcial de Urbanização em 1966 [vejam-se as alíneas A), O) e E) do probatório].
Sucede que o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, que aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), não se encontrava em vigor em 31.10.2000, por força do artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 13/2000, de 20 de julho, que suspendeu a sua vigência até ao dia 31 de dezembro de 2000, tendo sido repristinada a legislação referida no artigo 129.º do Decreto-Lei n.º 555/99.
Estabelecia o artigo 128.º do referido diploma legal (RJUE), sob a epígrafe 'Regime transitório', que "1 - Às obras de edificação e às operações de loteamento, obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos cujo processo de licenciamento decorra na respetiva câmara municipal à data da entrada em vigor do presente diploma é aplicável o regime dos Decretos-Leis n.ºs 445/91, de 20 de novembro, e do 448/91, de 29 de novembro, respetivamente, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - A requerimento do interessado, o presidente da câmara municipal pode autorizar que aos procedimentos em curso se aplique o regime constante do presente diploma, determinando qual o procedimento de controlo prévio a que o procedimento fica sujeito, tendo em conta o disposto no artigo 4.°. ( ... )".
O artigo 128.º foi revogado pela Lei n.º 60/2007, de 4 de setembro; todavia, o artigo 6.º da referida Lei consagrou um regime transitório de contornos semelhantes ao que o artigo 128.º estabelecia para o RJUE.
Efetivamente, o artigo 6.° previa que "1 - Às obras de edificação e às operações de loteamento, obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos cujo processo de licenciamento decorra na respetiva câmara municipal à data da entrada em vigor do presente diploma é aplicável o regime anteriormente vigente, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - A requerimento do interessado, o presidente da câmara municipal pode autorizar que aos procedimentos em curso se aplique o regime constante do presente diploma, determinando qual o procedimento de controlo prévio a que o procedimento fica sujeito, tendo em conta o disposto nos artigos 4.° e 6.°".
Destarte, uma vez que o pedido das Autoras ainda se encontrava em apreciação na Câmara Municipal do Porto à data da entrada em vigor do RJUE e da Lei n.º 60/2007, e que as Autoras não requereram a aplicação do RJUE, como resulta sobejamente provado [cfr. alíneas L), M) e N) do probatório], era-lhe aplicável o regime do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de novembro, que aprovou o regime jurídico dos loteamentos urbanos, por força do duplo regime transitório constante do artigo 128.º do RJUE e do artigo 6.º da Lei n.º 60/2007.
A matéria relativa às parcelas de terreno destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas e equipamentos encontrava-se regulada nos artigos 15.º a 18.º do Decreto-Lei n.º 448/91.
Por força do artigo 15. º, "as parcelas de terreno destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos ou os parâmetros para o dimensionamento de tais parcelas são os que estiverem definidos nos planos municipais de ordenamento do território ou, quando os planos não os tiverem definido, os constantes da portaria a que se refere o artigo 45.°" (n.º 1), sendo que, "Para aferir se o projeto de loteamento respeita, no tocante a espaços verdes, os parâmetros a que alude o número anterior, consideram-se quer as parcelas destinadas a espaços verdes privados, quer as parcelas a ceder à câmara municipal para o mesmo fim" (n.º 2).
Já o artigo 16.º consagrava, quanto às cedências a efetuar, que "1 - O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à câmara municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização coletiva, infraestruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público.
2 - O dimensionamento das referidas parcelas é efetuado em conformidade com o disposto no artigo anterior.
3 - As parcelas de terreno cedidas à câmara municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará e não podem ser afetas a fim distinto do previsto no mesmo, valendo este para se proceder aos respetivos registos e averbamentos.
4 - O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto a reversão no Código das Expropriações.
5 - Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas referidas na alínea b) do artigo 3.° ou não se justificar a localização de qualquer equipamento publico no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamento aprovado pela assembleia municipal. ( ... )".
Acresce que tal regime transferiu-se inalterado, no seu núcleo essencial, para os artigos 43.º e 44.º do RJUE, na redação resultante da Lei n.º 60/2007, de 4 de setembro, e do Decreto-Lei 26/2010, de 30 de março, respetivamente.
Em consequência, os parâmetros para o dimensionamento das parcelas de terreno para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos públicos a ceder à Câmara Municipal são os que estiverem definidos nos planos municipais de ordenamento do território, in casu, no Plano Diretor Municipal (PDM) do Porto, publicado em anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2006, de 3 de fevereiro, com a redação resultante do Aviso n.º 14332/2012, de 25 de outubro.
Com efeito, por força do princípio do tempus regit actum e atendendo a que os artigos 15.º e 16.º se limitam a remeter, de forma abstrata, para os planos municipais de ordenamento do território, deve entender-se que a remissão operada é uma remissão dinâmica que impõe a aplicação do PDM vigente à data da prática do ato - no caso em apreço, 24.01.2013 e 09.05.2013.
(...)
Ora, vejamos o artigo 78.º do PDM do Porto, norma verdadeiramente fulcral para a resolução da questão que ora nos ocupa.
Nele se estipula que, "Nas operações de loteamento e em obras de edificação que determinem impactes semelhantes a uma operação de loteamento que venham a realizar-se em território não abrangido por plano de pormenor ou pelos instrumentos inerentes a uma unidade de execução a que se refere o artigo 76.°, a área total que reúne a área de infraestruturas viárias que exceda 16 % da área do prédio ou prédios objeto de intervenção, a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva não pode ser inferior à correspondente a 0,45 m2/ m2 da área bruta de construção prevista na operação urbanística respetiva".
Cumpre fazer duas observações.
Em primeiro lugar, a área a ceder nunca pode ser inferior à correspondente a 0,45 m2 por cada m2 de área bruta de construção prevista na operação urbanística respetiva, pelo que é essa a área mínima que tem de encontrar estabelecida no projeto das Autoras, de modo a que este cumpra os parâmetros legais e, em consequência, não tenha pagar quaisquer compensações.
Em segundo lugar, a tal área mínima a ceder abarca não só a área de infraestruturas viárias que exceda 16% da área dos prédios objeto de intervenção, mas também a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva.
Assim, a fórmula que se retira do teor do artigo 78.º do PDM do Porto é a seguinte: [(Área de infraestruturas viárias - 16% da área total do projeto) + Área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva] ;:[0,45m2 x área bruta de construção].
Destarte, os dados essenciais a retirar de um determinado projeto de loteamento, por forma a calcular as áreas de cedências, são (i) a área total dos prédios alvo da operação urbanística, (ii) a área bruta de construção, (iii) a área de infraestruturas viárias e (iv) a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva.
Examinado o quadro legal em que nos movemos, impõe-se, agora, relembrar a posição adotada pelas Autoras e pelo Réu.
Antes de mais, as Partes estão de acordo quanto ao facto de as cedências em falta serem calculadas a partir do acréscimo de edificabilidade que as alterações ao projeto original de 1966 introduziram no projeto urbanístico de 2000.
Efetivamente, sendo o projeto de loteamento de 2000 um sucedâneo do projeto aprovado em 1966, colocam-se algumas questões: deverão tomar-se em linha de conta apenas os dados relativos à operação urbanística de 2000, isolando-a do contexto da operação urbanística de 1966 e das áreas dela constantes? Ou, pelo contrário, dever-se-á considerar que o projeto de 2000 é uma alteração ao projeto de 1966 e, qua tale, terá de ser analisado expurgado de todas as áreas já previstas no projeto de 1966? (...)
Avançamos, desde já, que estamos inteiramente de acordo com as Autoras e o Réu, no sentido de que as áreas contempladas no projeto de 1966 deverão ser subtraídas às áreas contempladas no projeto de 2000, para que apenas o acréscimo na área bruta de construção e o acréscimo na área de cedências sejam utilizados no dimensionamento previsto no aludido artigo 78.º.
E concordamos por dois motivos essenciais.
Em primeiro lugar, uma vez que o Plano Parcial de Urbanização equivale, materialmente, a uma operação de loteamento, revela-se adequado analisar o projeto de 2000 como uma alteração a um loteamento. (...)
Por outro lado - e precisamente porque o projeto de 2000 possui uma ligação umbilical com o projeto de 1966 -, deve respeitar-se a situação criada ao abrigo da legislação vigente aquando do Plano Parcial de Urbanização e do projeto de 1966, evitando que seja aplicada retroativamente ao Projeto n.º 486/66.
Ora, tal objetivo mostra-se cumprido com a utilização das áreas de construção e de cedências acrescidas, ou seja, com a utilização do "excesso" das áreas previstas no projeto de 2000, face às áreas previstas no Projeto n.º 486/66.
Daí que concordemos com as Autoras quando referem que "só se justifica agora efetuar cedências e pagar taxas sobre o acréscimo de edificabilidade que resultasse da presente operação"
(...)
Todavia, sendo verdade que as áreas para edificação foram objeto de apreciação e de avaliação em 1966, não é menos verdade que as áreas para cedências também foram objeto de apreciação na altura; foi o projeto, globalmente, que foi alvo de aprovação.
Por isso, tais cedências não podem ser valoradas duas vezes para aferir do cumprimento das regras urbanísticas, quer das vigentes à data da aprovação do Plano Parcial de Urbanização e, simultaneamente, do projeto de 1966, quer das vigentes à data da aprovação do projeto apresentado em 2000.
Além de que seria algo contraditório contabilizar as novas áreas brutas de construção, para o cálculo das áreas a ceder, e contabilizar, simultaneamente, as áreas de cedências "antigas" e novas, para o cálculo das áreas efetivamente cedidas.
As áreas de cedências contempladas no projeto originário terão, portanto, de ser subtraídas à área total de cedências previstas em 2000, de modo a equiparar os dados subjacentes aos dois lados da equação, ou seja, de modo a que as áreas a ceder e as áreas cedidas sejam calculadas com base no mesmo recorte fáctico: as alterações efetivas que o projeto de 2000 implementa, em comparação com o projeto original de 1966.
Trata-se, pois, de harmonizar o princípio do tempus regit actum com a garantia da salvaguarda da situação criada com o Projeto n.º 486/66 e com o Plano Parcial de Urbanização e sedimentada ao abrigo de um quadro normativo diverso do ora vigente, na medida em que será aplicável o regime atual ao projeto de 2000, só no que este não constitua uma "mera reprodução" do projeto de 1966, isto é, resguarda-se a parte desse projeto que replica o projeto aprovado ao abrigo da legislação anterior.
Daí que se possam e devam retirar as áreas aprovadas no Projeto n.º 486/66.
Por conseguinte, só o acréscimo de edificabilidade e só o acréscimo de cedências serão relevados no cálculo das áreas (ainda) por ceder, o que aconteceu, in casu.
Neste mesmo sentido se pronunciaram os serviços do Réu, pela informação n.º 1/49525/11/CMP de 29.03.2011, na qual se refere constituir "critério plausível e enquadrável nos pressupostos jurídicos da 1/121748/1 O/CMP, a aferição, para efeitos do cálculo da compensação, de uma área média por fogo multiplicada pelo incremento construtivo relativo ao número de lotes (12) subtraída de um eventual incremento das áreas verdes de utilização coletiva e do excedente de 16% das infraestruturas viárias previstas" .
Avançando, resultou provado que o acréscimo de edificabilidade - ou da área bruta de construção, para usar a terminologia legal - dos 12 novos lotes é de 4.421,00m2, a que subjaz a área bruta de construção de 12.160m2 distribuída por 33 lotes.
Consequentemente, a área mínima a ceder é de 4.421 x 0,45 = 1.989,90m2, área essa que corresponde à prevista no despacho impugnado.
Resultou, ainda, provado que a área de cedências prevista em 1966 era de 5.940m2 e que a área de cedências prevista em 2000 era de 5.710m2, pelo que o acréscimo de cedências para espaços verdes e de utilização coletiva e infraestruturas viárias corresponde a uma área cedida de 230,00m2.
Por fim, subtraindo da área de 1.989,90m2 a área de 230m2 resulta um deficit de cedências de 1.759,80m2. Todavia, na ótica das Autoras, este resultado não é o correto.
Apesar de defenderem que deverá ser eleito o acréscimo de edificabilidade do projeto de 2000 como elemento aferidor da área de cedências em falta, apresentam uma fórmula diversa para calculas a área de cedências.
Concretizando, as Autoras utilizam, num primeiro passo, a fórmula que resulta do artigo 78º para calcular a área de cedências em falta do projeto de 2000, utilizando o acréscimo da área de cedências e da área bruta de construção, com o alcance acima explicitado.
Dito de outro modo, concordam com a posição sufragada pelo Réu para o cálculo das áreas de cedências em falta, designadamente no que tange à aferição das áreas de cedência em falta ancorada no acréscimo de edificabilidade.
Porém, num segundo passo, entendem que o resultado a que conduz é desproporcionado, quando comparadas as áreas de edificabilidade do projeto de 1966 e do projeto de 2000, pelo que, em vez de utilizarem a área de edificabilidade acrescida [4.421,00m2], recorrem à edificabilidade total prevista no projeto de 2000 para encontrar a área de cedências em falta [2.394m2] e aplicam, de seguida, uma fórmula, dita "proporcional", mediante a qual "distribuem" a área de cedências encontrada pela edificabilidade de 1966 e pela edificabilidade acrescida do projeto de 2000.
Assim, de acordo com as Autoras, a área total de cedências em falta - 2.394m2 face à edificabilidade total de 12.160m2 - deverá ser repartida, proporcionalmente, entre a percentagem dessa edificabilidade que já constava da urbanização original [7.738m2 - 63,6% de 12.160m2] e a percentagem dessa edificabilidade constante do loteamento alterado [4.422m2 - 36,4% de 12.160m2], o que resulta numa área de cedências em falta de 871 m2 [36,4% de 2.394m2] e não de 1.760m2.
Ou seja, realizam uma operação artificial de 'transferência' de parte da área de cedências para a área de construção original, retirando-lhe, assim, relevância para efeitos de cedências em falta e, consequentemente, para efeitos de pagamento da taxa de compensação.
Mas sem qualquer razão.
Com efeito, não se vislumbra que tal solução possua qualquer suporte legal ou jurídico.
Em primeiro lugar, ao contrário do que sustentam, o Réu não procedeu à aplicação retroativa de qualquer norma, pois que se limitou a aplicar o regime vigente à área adicional de construção que flui do pedido apresentado pelas Autoras em 2000 e não, sublinhe-se, à área de construção já prevista no projeto de 1966.
Pelo contrário, a solução propugnada pelas Autoras leva à aplicação retroativa do PDM do Porto ao Projeto n.º 486/66, quer quanto à edificabilidade, quer quanto à área das parcelas para espaços verdes, de utilização coletiva e infraestruturas viárias.
Ademais, a solução por nós dada move-se ainda dentro dos quadros interpretativos do referido artigo 78.º, atendendo a que estavam em causa dois projetos, distantes um do outro por largas décadas, tratando-se apenas de definir o alcance das áreas a utilizar, constantes do projeto mais recente, para calcular as áreas das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos.
Ao invés, a solução defendida pela Autora implica a aplicação de uma segunda fórmula não prevista na norma em causa, de conteúdo vinculado.
Em prol da sua tese, as Autoras argumentam que essa fórmula proporcional possibilita a supressão da desproporção existente entre a % da área de cedências reportada a cada projeto.
Ora, a posição das Autoras revela-se, neste ponto, um pouco paradoxal, uma vez que, enquanto pugnam pela desconsideração das áreas de edificabilidade estabelecidas no projeto originário, almejam - a coberto da desproporção de áreas cedidas [face à edificabilidade de cada projeto] resultante dessa mesma desconsideração - nova correção ao valor encontrado.
Por outras palavras, as Autoras defendem a desconsideração das áreas já previstas no projeto de 1966, sob pena de violação do artigo 128.º do RJUE, para, seguidamente, se insurgirem contra o resultado a que conduziu essa mesma desconsideração, por, alegadamente, criar uma enorme disparidade de áreas para espaços verdes entre as áreas imputadas ao projeto de 1966 e as áreas imputadas às alterações ao projeto de 1966, previstas no projeto de 2000.
Contudo, a disparidade entre as áreas de cedências previstas no projeto original e as áreas de cedências exigidas pelo PDM atual, quando comparadas com a edificabilidade prevista no projeto original e no novo projeto radica, precisamente, na "preservação" das áreas de cedências de 1966 face à edificabilidade prevista no projeto original, à luz da lei vigente à data, em vez de essa proporção ser medida pela fórmula vertida no artigo 78.º do PDM. (...)
Assim, atualmente, o interesse público satisfaz-se com uma área para espaços verdes, utilização coletiva e infraestruturas viárias igualou superior a 0,45m2 por cada m2 de área bruta de construção, independentemente da maior discricionariedade em que se moviam os Municípios em 1966.
Carece, também, de razão o argumento aventado pelas Autoras de que o Réu desconsiderou a "dedução fixa" de 16% da área total do terreno.
Dado que a área correspondente a 16% da área total do loteamento é subtraída à área de infraestruturas existentes relevante para o cálculo da área de espaços verdes e de equipamentos coletivos, não compreendemos a asserção das Autoras de que a não aplicação dessa dedução as prejudica.
Atendendo a que o acréscimo de cedências (230m2) é inferior a 16% da área total (3.028,32m2 - 16% de 18.927m2, esse acréscimo seria eliminado se se lhe aplicasse a dedução de 16% e, qua tale, a área de cedências em falta seria de 1.989,90m2, em vez de 1.759,80m2.
Deste modo, tal como procurámos deixar bem vincado, a aplicação da fórmula vertida no artigo 78.º do PDM, nos moldes concretizados pelo Réu, se, por um lado, respeita integralmente a situação criada em 1966 sem desrespeitar, por sua vez, a aplicação dos critérios atuais, por outro lado, permite chegar a uma solução que nos parece ser a mais equilibrada, face à existência de um anterior projeto que, ao que tudo indica, respeitava os parâmetros urbanísticos da época. (...)
No entanto, caso se aplicasse a fórmula à totalidade das áreas contempladas no projeto de 2000, indistintamente, sem subtrair as áreas previstas no projeto anterior, os resultados seriam mais gravosos para as Autoras.
É que, nessa hipótese, a área de cedências em falta seria de 2.394m2 - não consentindo a lei a aplicação da fórmula proporcional criada pelas Autoras -, valor muito superior ao encontrado a partir do acréscimo de edificabilidade e de cedências, pelo qual se procurou conciliar, na medida do possível, dois quadros jurídicos distintos. (...)
Ora, a ponderação de tais consequências parece demonstrar a razoabilidade da solução por nós propugnada e que foi adotada no despacho impugnado.
Em suma, o acréscimo da área cedida em 2000, face à área cedida em 1966, revela-se inferior em 1.759,80m2 ao exigível pelo artigo 78.º do PDM do Porto, tal como foi fixado no despacho em crise.
Ora, os cálculos efetuados pelas Autoras em prol do ato que entendem devido - um que fixe a área de cedências em falta num total de 871 m2 - carece, in totum, de arrimo legal.
Destarte, não assistindo razão às Autoras, impõe-se a improcedência da ação.”
Vejamos:
Refira-se desde já que se acompanha o raciocínio desenvolvido em 1ª instância por ser aquele que melhor adequa o direito aplicável à factualidade em presença.
O que está em causa é saber se o ato originariamente objeto de impugnação está ferido de algum vício, suscetível de comprometer a sua manutenção na ordem jurídica.
Entendem as recorrentes, que o tribunal a quo errou na definição adotada de "projeto de loteamento", o que teria comprometido a decisão que veio a ser proferida, confirmativa do ato objeto de impugnação, que se mostraria violador do princípio da proporcionalidade, no que ao pagamento de taxas concerne.
É incontornável que o projeto edificativo de 2000 não poderá ignorar o licenciamento originário de 1966 e que o novel licenciamento terá de compatibilizar, designadamente, as cedências a efetuar, à luz do direito aplicável.
A nova operação urbanística determinou um significativo incremento da área edificativa, o que necessariamente terá de ser refletido nas áreas de cedência, que correspondentemente terão de ser ampliadas em função do acréscimo da edificabilidade, o que todas as partes concordam, estando apenas em causa o quantum, sendo que as áreas previstas no projeto de 1966 terão de ser subtraídas às áreas contempladas no projeto de 2000.
Acompanhando o raciocínio adotado em 1ª instância, importa sublinhar a relevância e essencialidade do artigo 78º do PDM do Porto para dirimir a questão aqui controvertida.
Nele se estipula que, "Nas operações de loteamento e em obras de edificação que determinem impactes semelhantes a uma operação de loteamento que venham a realizar-se em território não abrangido por plano de pormenor ou pelos instrumentos inerentes a uma unidade de execução a que se refere o artigo 76.°, a área total que reúne a área de infraestruturas viárias que exceda 16 % da área do prédio ou prédios objeto de intervenção, a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva não pode ser inferior à correspondente a 0,45 m2/ m2 da área bruta de construção prevista na operação urbanística respetiva".
Efetivamente, e como o tribunal a quo teve o cuidado de evidenciar, o referido normativo do PDM estabelece que nas operações de loteamento ou afins realizadas em território não abrangido por PP ou qualquer outro instrumento urbanístico a que alude o Artº 76º, a área total que reúne a área de infraestruturas viárias que exceda 16% da área do prédio ou dos prédios objeto de intervenção, a área das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva não pode ser inferior 0,45 m2 da área bruta de construção prevista na correspondente operação urbanística.
Assim sendo, mostra-se manifesto que, in casu, a área a ceder para espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva, terá que ser 0,45 m2 reportadamente à área de construção.
Como o Tribunal a quo teve o cuidado de demonstrar, o Município, nas operações aritméticas realizadas, limitou-se a cumprir o conjunto normativo aplicável, ao fixar a área de cedências em falta, não se vislumbrando a verificação, designadamente, da violação do princípio da proporcionalidade ou de qualquer dos normativos cuja violação vem imputada.
Na realidade, como lhe competia, o Município, na quantificação das cedências, limitou-se a considerar as áreas de construção acrescidas, considerando o incremento edificativo constante do projeto de 2000, relativamente ao projeto de 1966.
Compreensível e correspondentemente, as áreas de cedência comtempladas no projeto de 1966 sempre serão subtraídas à área total de cedências previstas em 2000.
Como resultava já da Informação dos Serviços da Câmara do Porto (I/49525/11CMP) o critério "plausível e enquadrável nos pressupostos jurídicos da 1/121748/10/CMP, a aferição, para efeitos do cálculo da compensação, de uma área média por fogo multiplicada pelo incremento construtivo relativo ao número de lotes (12) subtraída de um eventual incremento das áreas verdes de utilização coletiva e do excedente de 16% das infra estruturas previstas."
Assim, ao serem retirados dos respetivos cálculos do projeto de 2000, as áreas aprovadas no projeto de 1966, só se incluirão na fórmula de cálculo, o acréscimo de edificabilidade e o acréscimo de cedências das áreas por ceder.
Não é escamoteável o facto do projeto de 2000 representar um significativo incremento edificativo, passando de 21 lotes para 33 lotes, o que não poderá deixar de ficar refletido nas cedências a efetuar.
O município limitou-se pois a aplicar nos seus cálculos o regime vigente à área adicional de construção do projeto de 2000, no cumprimento, designadamente, do estabelecido no já transcrito artigo 78º do PDM.
Ao invés, as Recorrentes pretenderiam, por assim dizer, o melhor de dois mundos, desconsiderando as áreas já previstas no projeto de 1966, para depois se oporem ao resultado a que conduziu essa operação, por criar uma suposta disparidade de áreas para espaços verdes, entre as áreas relativas ao projeto de 1966 e as áreas relativas às alterações previstas no projeto de 2000.
Em face de tudo quanto se expendeu supra, ratifica-se tudo quanto resultou enunciado na bem fundamentada, de facto e de direito, Sentença Recorrida.
* * *
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional apresentado, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelas Recorrentes
Porto, 12 de outubro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira