| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
AA (Rua ..., ..., ... ...), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto – Juízo Administrativo Social, o qual julgou improcedente acção administrativa intentada contra o Ministério de Justiça (Praça ..., ... ...), reagindo contra despacho da Senhora Ministra da Justiça, de 10-07-2018, que confirmou despacho do Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária que considerou cessado o procedimento concursal, aberto em 2009, para 10 lugares de coordenador de investigação criminal, peticionando a final que “em consequência da invalidade do despacho impugnado, deve o Ministério demandado ser condenado, reconhecendo tal invalidade, e em consequência desse reconhecimento, na prática de acto administrativo que defira a pretensão do autor de modo a este poder retomar o procedimento concursal em referência, por forma a preencher a final uma das vagas submetidas a seleção”.
Conclui:
1. O Autor, que integra a carreira de investigação criminal desde 16 de novembro de 1996, veio a juízo enquanto Inspetor da Polícia Judiciária e concorrente no procedimento concursal aberto em 07/12/2009 para Coordenador de Investigação Criminal (CIC), onde se havia submetido com sucesso à prova escrita de conhecimentos.
2. Ficou a aguardar a aplicação dos métodos de seleção seguintes, a saber, a prova oral e avaliação curricular, que não chegaram a acontecer em virtude de o Ministério das Finanças e da Administração Pública ter publicado o Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, onde se determinava que os procedimentos em curso deveriam “cessar”, “nos termos legais aplicáveis, designadamente quando ainda não tenha havido lugar à notificação dos interessados do ato de homologação da lista de classificação ou ordenação final...”.
3. Meros dois meses depois, em 31/12/2010 foi publicada a Lei n.º 55-A/2010, que aprovou o Orçamento de Estado para 2011, lei de valor reforçado, na qual se estabelece que “são suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes ... desde que ainda não tenha havido lugar à notificação dos interessados do ato de homologação da lista de classificação ou ordenação final...”.
4. Como se percebe, exatamente a mesma ratio e a mesma ponderação dos interesses públicos económicos e financeiros e os direitos adquiridos com a homologação da lista de classificação final.
5. Dois anos depois, os procedimentos deixaram de estar “suspensos”, a partir da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (LOE 2013), que veio possibilitar a abertura de procedimentos concursais em determinadas situações (da PJ, por exemplo), mediante prévio despacho favorável conjunto do Ministro das Finanças e do Ministro da Justiça.
6. Esta sucessão normativa obrigava a uma interpretação consentânea, designadamente do Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, pois a LOE 2011 determinava apenas a suspensão, e não cessação, dos procedimentos.
7. Daí que o Autor, aqui recorrente, tenha vindo a juízo pugnar pela correta interpretação normativa e, em consequência, ser declarada a invalidade do despacho impugnado e, por conseguinte, ser condenado o Réu à prática do ato administrativo que defira a pretensão do autor de modo a retomar o procedimento concursal e preencher a final uma das vagas submetidas a seleção.
8. São estas as pretensões formuladas na P.I. e, como tal, é este o objeto do processo.
9. Porém, s.m.o., a sentença recorrida não se pronuncia propriamente sobre tais pretensões, para além de aplicar erroneamente a Lei, numa Injustiça que se pretende corrigir.
10. Efetivamente, compulsada a douta sentença judicial, parece não ter sido propriamente esta a causa decidida, subvertendo as precedências de análise, num claro erro de apreciação que a inquina.
11. Na verdade, a sentença não se pronuncia sobre a invalidade do ato recorrido, optando antes, como expressamente nela identificado nas “Questões a Decidir”, por “aferir do direito do Autor à reabertura do procedimento concursal interno de acesso limitado para preenchimento de 10 postos de trabalho do mapa de pessoal da Polícia Judiciária, da categoria de coordenador de investigação criminal, escalão 1, da carreira de investigação criminal...
12. Contudo, a providência a conceder pelo Juiz era, por um lado, a invalidade do ato impugnado e, apenas como consequência, a condenação à prática do ato administrativo que defira a pretensão do autor de modo a retomar o procedimento concursal e preencher a final uma das vagas submetidas a seleção.
13. Nos termos legais, o Senhor Juiz deve conhecer de todos os vícios alegados, pode identificar novos vícios que determinem a anulação ou nulidade do ato, e pode, ainda, à luz do artigo 5.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, efetuar uma qualificação jurídica diversa dos factos que foram alegados.
14. É que, conforme o n.º 3 deste artigo 5.º do CPC, “O juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito”, mas foi exatamente o que fez, subvertendo a análise que lhe foi solicitada no caso concreto, num claro erro de apreciação que inquina a douta sentença recorrida.
15. A pretensão do Autor era claramente impugnatória - invalidade do despacho impugnado – e, em função dessa invalidade, deveria considerar-se o “seu procedimento” apenas suspenso, em função do que se pedia a condenação à prática do ato administrativo que defira a pretensão do autor de modo a retomar o procedimento concursal e preencher a final uma das vagas submetidas a seleção.
16. É esta a pretensão formulada pelo Autor, pelo que, era absolutamente fundamental atender ao Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, e à Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro que aprovou o Orçamento de Estado para 2011, para se perceber se os procedimentos concursais ou concursos pendentes se encontravam suspensos ou, antes, cessados.
17. São meros 2 meses de diferença entre estes normativos, o que demonstra, como referido, que naquele Despacho e Lei está subjacente, exatamente, a mesma ratio, pelo que o ato impugnado deveria ter contrariado o Parecer da DGAEP, que é facultativo e não obrigatório, considerando que, efetivamente, a interpretação correta era a da suspensão do procedimento de 2009.
18. Daí a invalidade do ato impugnado.
19. Estranhamente a sentença recorrida nem sequer analise este trajeto cognitivo da pretensão do Autor, o que, não chegando propriamente a consubstanciar uma nulidade da sentença por omissão de pronúncia (prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC), não pode deixar de configurar manifesto erro de apreciação.
20. Desta forma, o que a sentença recorrida deveria ter aferido, não era o direito do autor, mas sim a invalidade do ato, o que passava obrigatoriamente pela interpretação normativa, nos termos expostos, o que significa que a principal questão ficou por analisar: interpretar o Despacho e a Lei, que distam 2 meses entre si, e perceber se o procedimento de 2009 se deve considerar “cessado” ou apenas “suspenso”.
21. Para além deste erro de apreciação, com todo o respeito, julga-se, ainda, que a sentença recorrida também aplica mal o Direito.
22. Lançando mão do princípio da razoabilidade e da ideia de Direito e de Justiça que estão sempre subjacentes a uma correta interpretação normativa, deve afastar-se uma primeira interpretação: se pelo Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, deveriam estar cessados os procedimentos concursais, 2 meses depois, à data da publicação da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro não deveriam existir procedimentos concursais abertos e em curso...
23. Portanto, nesta medida, a norma da LOE 2011 era inócua, desnecessária e um non sense jurídico, pelo que, obviamente, não pode ser esta a interpretação normativa.
24. Então, uma segunda hipótese: os procedimentos que se mantiveram por incumprimento do Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, casos em que as entidades competentes não determinaram a “cessação” dos mesmos, conforme aí imposto, teriam agora, antes, de ser suspensos à luz da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, o que, obviamente, é uma solução claramente afastada pelo Direito, porquanto consubstanciaria um intolerável benefício do infrator, para além de tratar diferente aquilo que é ou deveria ser igual.
25. Resta uma terceira hipótese: os procedimentos em curso aquando do Despacho n.º ...10, de 7 de outubro teriam de se considerar suspensos, nos termos (eram os mesmos, recorde-se) da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, para que todos os atos de seleção que tivessem sido praticados (e havia a prova escrita com notação) pudessem mais tarde, quando houvesse condições económico-financeiras, ser aproveitados e os concursos pudessem ser reativados, para preenchimento das necessidades públicas, salvo se o dirigente máximo os cessasse, o que nunca ocorreu após a publicação da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro.
26. Esta a única interpretação plausível e consentânea com uma ideia de Direito, Justiça, razoabilidade e tratamento igual.
27. Como tal, o ato impugnado fez errada interpretação da Lei, com a consequência requerida expressamente pelo Autor: invalidade do despacho impugnado, reconhecimento de que o procedimento se encontra suspenso e, em consequência, condenação à prática do ato administrativo que defira a pretensão do autor de modo a retomar o procedimento concursal e preencher a final uma das vagas submetidas a seleção.
28. Era este o caminho crítico que o Exmo. Senhor a quo teria de seguir, se se permite a ousadia, pelo que a sentença recorrida está ferida erro de apreciação e, ao não interpretar “a lei” como tendo previsto apenas a mera suspensão do procedimento concursal (in casu, aberto em 2009), erro de julgamento, na modalidade de errada aplicação do Direito.
29. Termos em que deve ser “corrigida”.
Contra-alegou o réu, concluindo:
A. Bem decidiu o Tribunal, ao julgar a presente ação administrativa totalmente improcedente, por não provada, uma vez que, o despacho do Senhor Ministro das Finanças, determinou a cessação de todos os procedimentos concursais, em que ainda não tivesse ocorrido a notificação da lista de homologação final e, esse despacho foi seguido de um despacho do Senhor Diretor Nacional Adjunto da PJ, dizendo expressamente que o procedimento concursal em questão cessava imediatamente.
B. Deste modo, o concurso a que o Autor se candidatou, conforme supra referido, enquanto decorria os seus trâmites, ainda sem ter ocorrido a aplicação de todos os métodos de seleção e muito menos ter sido homologada qualquer lista de classificação final, viu publicado o Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, do Ministro das Finanças que determinou que todos os procedimentos concursais em curso (onde se inclui o concurso em questão nos presentes autos) tinham de cessar.
C. E, em 11.10.2010, na Ordem de Serviço da Direção Nacional, foi publicado o despacho do Sr. Diretor Nacional Adjunto que determina “a imediata cessação do procedimento concursal (…)”, tendo assim, o concurso a que se candidatou o Autor cessado.
D. Na Sentença não se verifica a invocada falta de pronúncia sobre a invalidade do ato impugnado pelo Autor, conforme demonstrado pelo extrato retirado da mesma e transcrito no ponto 7 destas contra-alegações, uma vez que conforme se retira da mesma “(…) em caso de procedência do pedido de condenação à prática do ato devido – ainda que o Tribunal não condene à prática do ato com o conteúdo peticionado pelo autor, mas ainda assim condene à prática de um ato (cfr. artigo 71.º n.º 3, do CPTA) – a referida pronúncia condenatória acarreta, por si só, a eliminação da ordem jurídica do ato de indeferimento, sem necessidade de o Tribunal o anular ou declarar nulo.”
E. De facto, a pretensão do Autor, nos presentes autos, é retomar o procedimento concursal que cessou, para que possa preencher uma das vagas submetidas a seleção, pelo que, conforme demonstrado bem decidiu o Tribunal.
F. Mas mesmo que assim não fosse, a jurisprudência é unanime em considerar que o vicio de omissão de pronúncia apenas ocorre quando o tribunal deixe de conhecer qualquer questão colocada pelas partes ou que seja do conhecimento oficioso, não sendo, porém, necessário que o tribunal tome posição sobre todos os argumentos aduzidos pelas partes, mas que conheça todas as questões relevantes para a decisão de direito.
G. O Tribunal na sentença em recurso, interpretou corretamente o Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, que determinou a “imediata cessação do procedimento concursal”, bem como a Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2011, e, que determinou a suspensão de todos os procedimentos concursais ou processo pendentes.
H. Sendo certo, que o procedimento concursal a que se candidatou o Autor, foi publicado na Ordem de Serviço n.º ...09, de 7 de dezembro.
I. E, apenas com a prova de conhecimentos efetuada, tal procedimento foi cessado, através do despacho de 11.10.2010, do Senhor Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, em cumprimento, do Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, do Ministro das Finanças.
J. Deste modo, bem decidiu a sentença, e interpretou o normativo que se encontrava em vigor no momento da cessação do procedimento concursal.
K. E tal, análise foi efetuada na sentença, no ponto VI. Decisão, alínea (i), de que se destaca o seguinte: “ (..) à data em que foi proferido o Despacho do Ministro das Finanças, publicado em 07-10-2010, encontrava-se pendente, desde 07-12-2009, o procedimento concursal interno de acesso limitado para preenchimento de 10 postos de trabalho do mapa de pessoal da Polícia Judiciária, da categoria de investigador criminal (…), no âmbito do qual já tinha sido realizada a prova escrita de conhecimentos específicos (…) Como tal a aplicação dos métodos de avaliação ainda se encontrava em curso, o que significa que ainda “ não tinha havido lugar à notificação aos interessados do ato de homologação da lista de classificação ou ordenação final”. Consequentemente, o Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, destinatário das orientações decorrentes do Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, do Ministro das Finanças, determinou a “imediata cessação do procedimento concursal supramencionado”, por despacho, proferido em 11-10-2010.
Por conseguinte, não tendo sido impugnados, nem o Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, do Ministro das Finanças, nem o despacho do Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, de 11-10-2010, conclui-se que o procedimento concursal aberto pela Ordem de Serviço n.º ...09, de 7 de dezembro, se encontra cessado desde 11-10-2010.
Por outro lado, (…) o disposto no n.º 11 do artigo 24.º da Lei do Orçamento de Estado para 2011, aprovada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (…) não se aplica ao caso dos autos. Isto porque, a aludida norma entrou em vigor no dia 01-01-2011 (cfr. artigo 187.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro), momento em que o concurso de 2009 já havia cessado (11-10-2010).”
L. Deste modo, a sentença recorrida procedeu à analise e interpretação do Despacho e da LOE 2011, não sendo relevante o facto de distarem 2 meses entre os mesmos, pois o procedimento encontrava-se cessado quando entrou em vigor a LOE 2011.
M. Face ao exposto, não se verifica qualquer “erro de apreciação “na interpretação efetuada pelo tribunal a quo, nem “erro de julgamento”, na errada aplicação do Direito, uma vez que a única interpretação da lei no caso em apreço, é a cessação do procedimento concursal, como efetivamente se verificou, até porque o procedimento concursal já tinha cessado, quando entrou em vigor a LOE 2011.
N. Assim, bem decidiu o Tribunal, ao julgar a presente ação administrativa totalmente improcedente.
O. Em conclusão, a sentença recorrida julgou de acordo com os factos constantes da petição inicial, fez uma correta interpretação do quadro legal aplicável, não merecendo qualquer reparo, devendo, por isso, manter-se na ordem jurídica.
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A Exmª Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.
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Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.
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Os factos, que o tribunal “a quo” fixou como provados:
1) O Autor é Inspetor da Polícia Judiciária e integra a carreira de investigação criminal desde 16-11-1996 – admitido por acordo;
2) Pela Ordem de Serviço n.º ...09, de 7 de Dezembro, foi determinada a abertura de procedimento concursal interno de acesso limitado para preenchimento de 10 postos de trabalho do mapa de pessoal da Polícia Judiciária, da categoria de coordenador de investigação criminal, escalão 1, da carreira de investigação criminal, cujos métodos de seleção compreendiam uma prova escrita de conhecimentos específicos, uma prova oral de conhecimentos específicos e uma avaliação curricular – cfr. fls. 1 a 22 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
3) O Autor candidatou-se ao concurso, mencionado no ponto anterior, ao qual foi admitido e no âmbito do qual obteve aprovação na prova escrita de conhecimentos – admitido por acordo;
4) Em 06-10-2010, o Ministro das Finanças proferiu o Despacho n.º ...10, de 7 de Outubro, publicado no Diário da República n.º 195/2010, 2º Suplemento, Série II, de 07-10-2010, de cujo teor se destaca o seguinte:
“O Governo aprovou, em Conselho de Ministros em 29 de Setembro de 2010, um conjunto de medidas adicionais de consolidação orçamental, em que se baseará a proposta de Orçamento do Estado para 2011, algumas das quais se pretende que entrem em vigor já em 2010.
Nesse sentido, importa desde já efectuar um esforço de convergência com tais medidas, antecipando algumas acções de contenção da despesa com pessoal da administração central do Estado.
Assim, ao abrigo das alíneas n) e o) do artigo 2.º do Decreto-Lei 205/2006, de 27 de Outubro, determino que, no período compreendido entre a entrada em vigor do presente despacho e 31 de Dezembro de 2010, os órgãos e serviços da administração central, directa e indirecta, do Estado observem o seguinte:
1 - Não procedam à abertura de procedimentos concursais ou concursos para categorias superiores de carreiras pluricategoriais, gerais ou especiais e, ou, para categorias de acesso no caso das carreiras não revistas e subsistentes, incluindo carreiras e corpos especiais, nem de procedimentos internos de selecção para mudança de nível ou escalão.
2 - No caso dos procedimentos identificados no número anterior que se encontrem a decorrer, devem os mesmos cessar, nos termos legais aplicáveis, designadamente quando ainda não tenha havido lugar à notificação aos interessados do acto de homologação da lista de classificação ou ordenação final, considerando a situação excepcional de imperiosa necessidade de redução da despesa com recursos humanos.
(…)” – cfr. fls. 46 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
5) Em 11-10-2010, o Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária proferiu o seguinte despacho:
“DESPACHO
Através da ordem de serviço da Diretoria Nacional n.º 146/2009, datada de 7/12/2009, afixada em 9/12/2009, foi aberto procedimento concursal interno de acesso limitado para o preenchimento de 10 vagas, para coordenador de investigação criminal;
Considerando que, no referido procedimento concursal, se encontram datas marcadas para a realização de provas orais de conhecimentos específicos, para os dias 11, 12, 15, 18, 19, 22 e 25 de Outubro de 2010;
Considerando que o Despacho n.º ...10, do Ministro do Estado e das Finanças, que se anexa por cópia, publicado na 2.ª série do Diário da República, em 7/10/2010, entrou em vigor em 8/10/2010, determina que os serviços da administração central directa do Estado devem fazer cessar os procedimentos concursais para categorias de acesso em carreiras não revistas e subsistentes,
DETERMINO:
1. A imediata cessação do procedimento concursal supramencionado;
2. A notificação deste despacho a todos os candidatos admitidos, através da publicação em ordem de serviço da Directoria Nacional e subsequente afixação no serviço de origem, devendo ter-se em consideração os candidatos que estejam ausentes das instalações do serviço.
(…)” - cfr. fls. 47 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
6) Pela Ordem de Serviço n.º ...14, de 31 de Dezembro, foi determinada a abertura de procedimento concursal interno de acesso limitado para preenchimento de 40 postos de trabalho do mapa de pessoal da Polícia Judiciária, da categoria de coordenador de investigação criminal, escalão 1, da carreira de investigação criminal – cfr. fls. 23 a 42 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
7) O Autor não se candidatou ao procedimento concursal, mencionado no ponto anterior, por não reunir os requisitos legais para o efeito – confissão (cfr. artigos 46.º a 49.º da petição inicial);
8) Em 2017, os candidatos ao concurso, identificado no ponto 2), foram informados de que deveriam aguardar pela conclusão do concurso que estava a decorrer, identificado no ponto 6), para então ser ponderada a possibilidade de levantar a suspensão do concurso de 2009 – admitido por acordo;
9) Por ofício de 18-01-2018, o Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária solicitou a emissão de parecer jurídico à Direção Geral da Administração e de Emprego Público sobre a situação do concurso, referido no ponto 2), na sequência de exposições dos candidatos que invocaram que o termo “cessar” podia também significar “suspender” – cfr. fls. 43 a 45 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
10) Por ofício de 24-01-2018, a Diretora Geral da Administração e de Emprego Público remeteu ao Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária o seguinte parecer:
“(…)
Relativamente à questão colocada (…) referente ao sentido a atribuir à expressão “devem cessar os procedimentos concursais” constante do Despacho do Senhor Ministro das Finanças acima indicado, esta Direção-Geral informa o seguinte:
1. Numa conjuntura financeira invocada como justificativa de uma imediata contenção orçamental das despesas com o pessoal da A.P., o Senhor Ministro das Finanças emitiu o referido Despacho n.º ...10 de 7 de outubro, cujo nº 2 dispunha que os procedimentos concursais identificados no nº 1, que se encontrassem a decorrer, deviam cessar, nos termos legais aplicáveis, desde que não houvesse notificação aos interessados do ato de homologação da lista de classificação/ordenação final.
2. Duas hipóteses se colocam então quanto aos concursos pendentes para as categorias de acesso das referidas carreiras: ou cessavam de imediato ou prosseguiam até à sua finalização caso já se encontrassem na fase de homologação e notificação aos interessados da lista de classificação final.
3. Na situação em análise e face à informação disponível, o procedimento concursal para o preenchimento de 10 postos de trabalho na categoria de coordenador de investigação criminal, aberto em 07.12.2009, deveria cessar, por força do referido despacho, porquanto apenas fora realizado o primeiro método de seleção (prova escrita de conhecimentos específicos).
4. Posteriormente, a Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o OE para 2011, dando continuidade à intenção do Governo de conter a despesa pública com o pessoal veio (…) estabele[cer], [n]o seu nº 11, a suspensão de todos os concursos pendentes, o que face aos dados disponíveis não é o caso, porquanto, nos termos do mencionado despacho, o procedimento concursal em causa havia cessado.
(…)” - cfr. fls. 49 a 51 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
11) Em 09-05-2018, a informação, referida no ponto anterior, obteve despacho de concordância do Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária – cfr. fls. 52 a 54 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
12) Em 11-05-2018, a informação e o despacho, referidos nos pontos 9) e 10), foram levados ao conhecimento do Autor, por email, cujo teor é o seguinte:
“(…)
Para conhecimento de V. Ex.ª, remete-se cópia digitalizada do Ofício n.º ...42 de 19.04.2018, da Direção Geral da Administração e do Emprego Público, em resposta a pedido de esclarecimento, na sequência de despacho do Exmo. Senhor Diretor Nacional Adjunto Dr. BB, de 08.01.2018, sobre a possibilidade legal do concurso referido em epígrafe para preenchimento de 10 vagas de Coordenador de Investigação Criminal, poder prosseguir.
Mais se informa, que o entendimento daquela Direção Geral de que o concurso em questão se deve considerar cessado por força do Despacho n.º ...10 do Ministro das Finanças, de 07 de outubro, mereceu a adesão do Exmo. Senhor Diretor Nacional Adjunto Dr. BB conforme decisão transmitida a esta Unidade.
(…)” - cfr. fls. 48 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
13) Em 06-06-2018, o Autor apresentou recurso hierárquico, da decisão mencionada no ponto anterior, para a Ministra da Justiça, de cuja exposição se destaca o seguinte:
«(…)
No dia 10/02/2017, o signatário enviou requerimento à Direcção de Recursos Humanos, perguntando pelo estado em que se encontrava o concurso. Nesse mesmo dia recebeu resposta referindo que o concurso em causa se encontrava suspenso a aguardar a conclusão do novo concurso que, entretanto, se encontrava a decorrer. Após, ponderar-se-ia a possibilidade de levantar a suspensão do recurso aberto em 2009.
Depois de terminado o concurso aberto em 2014, o signatário voltou a perguntar quando se efetuaria o levantamento da suspensão entretanto em aberto, pergunta efetuada e enviada por correio eletrónico para a mesma Direção de Recursos Humanos em 03.01.2018.
A 22/1/2018, a URHP respondeu que, no dia 18/1/2018, tinha sido enviado à Direção Geral da Administração e do Emprego Público cujo teor se transcreve:
“Exmo. Senhor
Inspetor AA
Em resposta às questões colocadas no e-mail, infra, de V. Ex.ª, informamos que no sentido de averiguar da possibilidade legal do concurso poder prosseguir, foi remetido, no pretérito dia 18.01.2018, ofício à Direção Geral da Administração e do Emprego Público solicitando os devidos esclarecimentos sobre o assunto.
Nestes termos, a decisão da Direção Nacional desta Polícia sobre a continuidade do concurso, apenas terá lugar após a receção da resposta que aquele organismo vier a transmitir à Polícia Judiciária.
Mais informamos que logo que esta Unidade tenha conhecimento da referida decisão, será V. Ex.ª, tal como os demais interessados, informado em conformidade.
(…)”
(…)» – cfr. fls. 55 a 59 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
14) Em 05-07-2018, a Direção dos Serviços Jurídicos e de Contencioso do Ministério da Justiça elaboraram a Informação n.º I-SGMJ/2018/644, de cujo teor se destaca o seguinte:
“(…)
Uma nota prévia à petição de recurso ora em análise, é manifesto que o recorrente não contesta a legalidade do ato que impugna, pese embora com ele não se conforme, sobretudo porque, por razões que a ninguém pode imputar se não a ele mesmo, não concorreu ao procedimento aberto em 2014 e atualmente “(…) se (…) quiser candidatar (…) à categoria em causa, sempre teria que passar pela categoria de inspetor Chefe por um período alargado”, ou seja, é por demais evidente que o ato objeto da presente ação não padece de qualquer vício que inquine a sua validade e que a sua revogação só poderia assentar em razões de mérito e/ou conveniência, in casu, razões de conveniência do recorrente em detrimento das que subjazem à prossecução do interesse público.
Igualmente se dirá que nunca a Senhora Ministra da Justiça poderia ordenar à entidade recorrida o retomar da marcha do procedimento concursal a que o recorrente foi opositor, uma vez que tal ato sempre dependeria da verificação de um conjunto de pressupostos legais que no caso não estão preenchidos.
Como o próprio recorrente reconhece, ou pelo menos não contesta, por força do Despacho n.º ...10 e subsequentemente por via das sucessivas LOE, e sempre por razões de índole orçamental, ficaram vedados os efeitos da abertura de procedimentos concursais para categorias de acesso de carreiras especiais não revistas, onde se integra a carreira de investigação criminal.
Apesar de em 2018, por via da LOE, se terem desbloqueado as proibições de valorizações remuneratórias a verdade é que continuam a subsistir pressupostos legais cuja verificação é obrigatória para decidir sobre a abertura de um procedimento concursal para promoção na carreira, como é o caso ora em análise.
Igualmente se dirá que, mesmo que se admitisse a possibilidade de retomar o procedimento de 2009, o que face à posição veiculada pela DGAEP jamais seria possível, e o recorrente disso tem plena consciência, como denota o discurso argumentativo, não existia qualquer dever de retomar os procedimentos concursais “suspensos”.
Ainda que assim não fosse, como é, sempre tal decisão dependeria de parecer prévio favorável da tutela e do Ministério das Finanças, nos termos do disposto nos n.ºs 9 e10 do artigo 18.º da LOE para 2018, que não existe, e implicaria alterações ao respetivo mapa de pessoal com as consequentes condicionantes orçamentais.
Recorda-se que compete ao dirigente máximo do serviço decidir, no uso dos seus poderes gestionários (e discricionários) consagrados na lei, e insindicáveis por natureza, exceto em caso de erro grosseiro, que o recorrente também não alegou, sobre a ocupação dos postos de trabalho do órgão que dirige.
Sem necessidade de mais delongas, conclui-se que, atendendo ao disposto na lei, a prática de um ato em sentido contrário ao ato impugnado, conforme requerido pelo recorrente é nulo e faz incorrer o seu autor em responsabilidade civil, financeira e disciplinar, conforme decorre do n.º 13 do artigo 18.º da LOE para 2018, pelo que deve ser negado provimento ao recurso e mantido na ordem jurídica o ato impugnado.
(…)” – cfr. fls. 64 a 69 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF;
15) Em 10-07-2018, a Ministra da Justiça proferiu despacho de concordância com a informação, mencionada no ponto anterior, pelo que indeferiu o recurso hierárquico e confirmou a decisão recorrida – cfr. fls. 69 do PA, junto aos autos, a fls. 53 e seguintes do SITAF.
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A apelação:
O autor/recorrente veio “intentar ação administrativa com vista à impugnação de acto administrativo e à condenação na prática de acto administrativo legalmente devido, nos termos do disposto nos artºs 66 e seguintes do Código de processo nos Tribunais Administrativos (….)”, peticionando a final que “em consequência da invalidade do despacho impugnado, deve o Ministério demandado ser condenado, reconhecendo tal invalidade, e em consequência desse reconhecimento, na prática de acto administrativo que defira a pretensão do autor de modo a este poder retomar o procedimento concursal em referência, por forma a preencher a final uma das vagas submetidas a seleção”.
O tribunal “a quo” observou preliminarmente que “Nos presentes autos, importa decidir do direito do Autor à reabertura do procedimento concursal interno de acesso limitado para preenchimento de 10 postos de trabalho do mapa de pessoal da Polícia Judiciária, da categoria de coordenador de investigação criminal, escalão 1, da carreira de investigação criminal, publicado na Ordem de Serviço n.º ...09, de 7 de dezembro. Não obstante, o Autor formula um pedido de anulação do ato de indeferimento do respetivo pedido de reabertura ou “levantamento da suspensão” do aludido concurso.
Com efeito, o destino do ato de indeferimento sempre dependerá da procedência ou improcedência do pedido de condenação à prática do ato devido, uma vez que, nos termos do n.º 2 do artigo 66.º do CPTA, “o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória” e, nos termos do n.º 1 do artigo 71.º, do CPTA, “o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido”.
Assim, em caso de procedência do pedido de condenação à prática do ato devido - ainda que o Tribunal não condene à prática do ato com o conteúdo peticionado pelo autor, mas ainda assim condene à prática de um ato (cfr. artigo 71.º, n.º 3, do CPTA) – a referida pronúncia condenatória acarreta, por si só, a eliminação da ordem jurídica do ato de indeferimento, sem necessidade de o Tribunal o anular ou declarar nulo
Em suma, a ação de condenação à prática do ato devido tem como objeto a pretensão do interessado (cfr. artigo 66.º, n.º 2, do CPTA), isto é, o direito subjetivo de que o interessado se arroga, pelo que, no caso em apreço, compete ao Tribunal aferir se o Autor é titular de um direito subjetivo à reabertura do sobredito procedimento concursal (…).”.
O recorrente aponta para uma errada “interpretação normativa”.
Mas nada o recurso convence, em particular sob queixume de que “a providência a conceder pelo Juiz era, por um lado, a invalidade do ato impugnado e, apenas como consequência, a condenação à prática do ato administrativo”, “o que a sentença recorrida deveria ter aferido, não era o direito do autor, mas sim a invalidade do ato”, como se tal condenação, esse dictum de direito, fosse de reduzir a mera consequência anulatória, em efeito jurídico que, retirado extra, lhe estivesse “para além”; invertendo termos com que a lei perspectiva objecto da acção; e que, efectivamente, no caso, passava pela pronúncia quanto à pretensão material que foi deduzida.
E para tanto o tribunal “a quo” viu da conformidade legal do Despacho colocado em crise, despacho de 10-07-2018, pelo qual a Ministra da Justiça indeferiu recurso hierárquico (cfr. intróito e art.º 32º e ss. da p.i.), que o autor posicionou como contrário a essa pretensão.
Calcorreou esse conhecimento pela análise dos seguintes pontos:
(i) Da violação do princípio da boa fé e das legítimas expectativas;
(ii) Da violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.
Julgou improcedentes tais vícios.
Não se compreende a falta de percepção do recorrente, aduzindo que ficou por «perceber se o procedimento de 2009 se deve considerar “cessado” ou apenas “suspenso”».
Ponderou-se na decisão recorrida que «estando o concurso, em crise nos autos, numa fase muito anterior à da notificação aos interessados do ato de homologação da lista de classificação ou ordenação final, visto que somente um dos três métodos de avaliação/seleção tinha sido concretizado, o Diretor Nacional da Polícia Judiciária limitou-se a cumprir, na decisão de 11.10.2010, a orientação decorrente do Despacho n.º ...10, de 7 de outubro, do Ministro das Finanças.(…) apesar do alegado pelo Autor, o disposto no n.º 11 do artigo 24.º da Lei do Orçamento do Estado para 2011, aprovado pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, nos termos do qual “são suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes (…), desde que ainda não tenha havido lugar à notificação aos interessados do acto de homologação da lista de classificação ou ordenação final, ou de decisão de contratar, consoante o caso, salvo se o dirigente máximo do serviço ou entidade em causa decidir pela sua cessação” não se aplica ao caso dos autos. Isto porque, a aludida norma entrou em vigor no dia 01-01-2011 (cfr. artigo 187.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro), momento em que o concurso de 2009 já havia cessado (11-10-2010).».
E mais se observou que «no caso dos autos, não há um comportamento reiterado, da Entidade Demandada, no sentido de induzir ou alimentar uma expectativa de retoma” do concurso de 2009. Na realidade, entre o momento em que foi determinada a cessação do concurso – em Outubro de 2010 – e o momento em que surgiu uma pronúncia administrativa, no sentido de abrir a possibilidade de fazer prosseguir aquele concurso – em 2017/2018 – decorreram mais de 7 anos. Nesse período, e de acordo com a factualidade provada, a Administração não se pronunciou sobre o assunto, pelo que, e desde logo, as invocadas expectativas do Autor não poderiam considerar-se sérias e válidas. Isto porque, ao longo de 7 anos, nenhum indicador foi dado pela Entidade Demandada ao Autor que permitisse sedimentar as suas expectativas.
Acresce que a pronúncia administrativa, de 2017, nos termos da qual se admitiu a possibilidade de “retomar” o concurso de 2009, o qual se encontraria “suspenso”, ocorre, no contexto dos autos, como uma pronúncia isolada, visto que todas as demais foram no sentido de que o aludido concurso se encontraria cessado. Em primeiro lugar, foi aberto, em 2014, um novo concurso, o que, por si só, é um comportamento que traduz a intenção de não “recuperar” o concurso de 2009 e, em segundo lugar, os pareceres, informações e decisões proferidas em 2018 foram todas no sentido de que o concurso de 2009 há muito se encontrava cessado e não suspenso, pelo que não havia fundamento para que o mesmo pudesse ser retomado.
Por conseguinte, não é possível assacar à Entidade Demandada um comportamento indutor de expectativas, no sentido da “reabertura e conclusão” do concurso de 2009, e, nessa medida, também não é possível admitir como sérias e fundadas as expectativas de que o Autor se arroga.».
Tudo correto.
Tal como, com toda a clareza, se escreve na decisão recorrida, «conclui-se que o procedimento concursal, aberto pela Ordem de Serviço n.º ...09, de 7 de Dezembro, se encontra cessado desde 11-10-2010».
Não há outro entendimento a retirar do Despacho de 11-10-2010 do Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, iluminado pelo Despacho n.º ...10, de 7-11-2010 do Ministro das Finanças (mesmo que este não determine, só por si, um efeito jurídico direto na definição de qualquer situação individual, inserindo-se no âmbito das relações hierárquicas ou interorgânicas da Administração), com persistente projecção de efeitos no ordenamento, efeitos de cessação.
Determinou a Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, no seu art.º 24º, n.º 11 (“Proibição de valorizações remuneratórias”): «São suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes a que se refere a alínea c) do n.º 2, desde que ainda não tenha havido lugar à notificação aos interessados do acto de homologação da lista de classificação ou ordenação final, ou de decisão de contratar, consoante o caso, salvo se o dirigente máximo do serviço ou entidade em causa decidir pela sua cessação.».
Debalde o recorrente pode sustentar o “estender” de beneplácito da Lei n.º 55-A/2010, de 31/12 [que determinou “(…) suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes (…)”; (a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, modificou esta injunção)], invocando comum ratio, e declinando confronto de hipóteses interpretativas para (na imaginada perplexidade de um diferente entendimento) dar força à solução de direito por si proposta, na descoberta de um procedimento (o do seu concurso) que poderia abrigar retoma.
Para uma “interpretação consentânea”, não “subvertendo as precedências de análise” não basta a “ratio”; (e) «é pelo texto que se começa» (Ac. do STA, de 18-04-2018, proc. n.º 0819/16).
Como o próprio recorrente reconhece, a Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, determinou “apenas a suspensão, e não cessação, dos procedimentos”; suspensão que poderia ocorrer apenas com relação àqueles “pendentes”; não, como foi o seu caso, a procedimento já findo.
A própria Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, rejeita (a diferente) aplicação.
Depara-se uma diferente solução na ponderação dos interesses em conflito (por um lado, a contenção orçamental/necessidade de redução de despesa com recursos humanos e, por outro, a tutela dos direitos ou interesses legítimos dos candidatos aos concursos pendentes); determinando a cessação, ou ficando-se pela suspensão.
O decidido está de acordo com a sã leitura de lei, corretamente aplicada.
Em sumário:
I) – Determinou a Lei n.º 55-A/2010, de 31/12, no seu art.º 24º, n.º 11 [ (“Proibição de valorizações remuneratórias”); entrou em vigor no dia 01-01-2011]: «São suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes a que se refere a alínea c) do n.º 2, desde que ainda não tenha havido lugar à notificação aos interessados do acto de homologação da lista de classificação ou ordenação final, ou de decisão de contratar, consoante o caso, salvo se o dirigente máximo do serviço ou entidade em causa decidir pela sua cessação.».
II) – Não tem campo de aplicação a procedimentos concursais ou concursos já findos, em particular por aqueles que tenham cessado por concreta determinação dada na sequência do Despacho n.º ...10, de 7-11-2010 do Ministro das Finanças, como, no caso, o Despacho de 11-10-2010 do Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária, determinando “imediata cessação do procedimento concursal”.
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Acordam, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 10 de Fevereiro de 2023.
Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Isabel Costa |
