| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Eh...-Consultores de Engenharia Ambiental, com sede na Maia, instaurou acção de contencioso pré-contratual contra a Comunidade Intermunicipal do AT, indicando como Contrainteressados o Consórcio Ec...-Tecnologias do Meio Ambiente Lda./Ab... Advogados, Sociedade de Advogados, R.L., o Agrupamento Ag…- Sociedade Estudos e Projetos, Lda. com Ai… -Fabrico de Calcários Correctivos, Lda., BT, Lda., Ep...-Consultores em Ambiente e Desenvolvimento, S.A., Gat...-C.I.P.O.T. Lda., Hd... Serviços, S.A., LR...-Investimentos e Consultoria, Lda., Mp...-Mapping Intelligente Solutions, Lda. e Nm...-Gestão e Requalificação Ambiental, S.A.
Pediu a anulação do acto de exclusão da sua proposta, bem como a anulação do acto de adjudicação da proposta apresentada pelo Consórcio Ec...-Tecnologias do Meio Ambiente Lda./Ab... Advogados, Sociedade de Advogados, R.L., no âmbito do procedimento com vista à elaboração do “Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da Comunidade Intermunicipal do AT.”
Cumulativamente pediu a condenação da Entidade Demandada a admitir a proposta que apresentou e a adjudicar-lhe a celebração do contrato.
Por sentença proferida pelo TAF de Mirandela foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.* Alegando, a Autora concluiu:
1. A sentença recorrida interpreta, de forma incorrecta, não só o art. 55º al. j) do Código dos Contratos Públicos, como vai contra a jurisprudência que, sobre esta matéria, tem sido firmada, incluindo a do Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão 01469/14, de 12/3/2015.
2. O ónus da prova do impedimento da Autora é da Entidade Demandada, não competindo à Autora fazer prova de que não se encontra impedida, violando a sentença recorrida o disposto no art. 342º nº 2 do Código Civil.
3. Da sentença recorrida, não constam quaisquer factos que sejam subsumíveis ao art. 55º al. j) do CCP, não se encontrando, assim, provado que, em concreto, a recorrente não pudesse concorrer.
4. A jurisprudência comunitária invocada pela sentença recorrida não legitima a interpretação que o Tribunal dá do referido art. 55º al. j).
5. Meras hipóteses abstractas são insuficientes para que a recorrente seja declarada impedida, sendo antes necessário que seja demonstrada, em concreto, a existência de uma situação de vantagem que não pode ser superada pelos demais concorrentes.
6. Auxiliar na elaboração das peças do procedimento, como já foi afirmado por este TCAN e pelo Supremo, não coloca necessariamente a Autora numa situação de vantagem que não possa ser compensada pela diligência dos demais concorrentes. A existir essa vantagem que falseie as regras da concorrência, esta tem que estar perfeitamente identificada.
7. A decisão recorrida, ao declarar a recorrente impedida de se candidatar, viola o princípio da concorrência.
8. A sentença recorrida deve, pelos motivos expostos, ser revogada, e, em consequência, ser a Ré condenada nos pedidos. * A Entidade Demandada contra-alegou, concluindo:
1. A Autora interpôs recurso, assentando as suas alegações contra os fundamentos vertidos na sentença recorrida;
2. As incursões da Autora assentam no ónus da prova invertido e na errada interpretação do impedimento previsto no artigo 55.'2 alínea j) do Código dos Contratos Públicos;
3. Inconformada com os fundamentos vertidos nas alegações, a entidade demandada apresenta as suas contra-alegações;
4. Considera que a Recorrente usa manobras dilatórias e tendenciosas, a fim de desvirtuar o teor decisório da sentença;
5. A tese do ónus invertido pugnada pela Recorrente, não tem qualquer sustentação, uma vez que a repartição prevista no n.º 1 e 2 do artigo 342.º do Código Civil foi escrupulosamente cumprida pelas partes;
6. A Autora contraria o teor do n.º 1 do artigo 342.º do Código Civil, bem como o artigo 79.° do Código do Processo dos Tribunais Administrativos ao pugnar que não tinha que comprovar a existência de qualquer vantagem;
7. Pois que, se foi seu intento a entrada da petição em Tribunal, é forçoso concluir o ónus da prova a si inerente quanto aos factos que invoca;
8. Não sendo toleráveis as considerações da Autora que culminam num ónus da prova "absoluto" à entidade demandada;
9. O regime previsto no artigo 414.º do Código de Processo Civil só é acionado quando as dúvidas não são resolvidas mediante averiguação oficiosa;
10. Não se olvide que o ónus da prova é repartido, o autor deve comprovar os factos que alega e a entidade demandada deve comprovar o facto do direito invocado;
11. Carreados os autos com os meios probatórios necessários, surge a atuação independente do decisor, em que ponderados todos os elementos é trilhado o caminho tendente à elaboração da sentença;
12. A entidade demandada não concebe o entendimento relativamente ao artigo 55.º alínea j) do Código dos Contratos Públicos, quando a jurisprudência existente é precisamente oposta;
13. Os termos de referência elaborados pela Recorrente resultam, sem mais, nas especificações técnicas utilizadas no caderno de encargos;
14. Pautando a entidade demandada toda a atuação segundo os princípios da legalidade, transparência e concorrência, desvirtuaria a sua essência enquanto entidade pública, que se rege obrigatoriamente pelo Código dos Contratos Públicos.
Pelo exposto e nos melhores de Direito que suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença recorrida nos precisos termos em foi proferida.* AB... & ASSOCIADOS-SOCIEDADE DE ADVOGADOS, S.P., R.L. e EC...-TECNOLOGIAS DO MEIO AMBIENTE, LDA., Contrainteressadas nos autos, ofereceram contra-alegações onde concluíram:
1. Por sentença proferida em de 14 de novembro de 2018, o Tribunal a quo julgou a presente ação totalmente improcedente, por não provada.
2. Porém, a ora Recorrente a considera que o Tribunal a quo interpretou, de forma incorreta, não só a alínea j) do artigo 55.° do Código dos Contratos Públicos (CCP), como foi contra a jurisprudência que tem vindo a ser fixada sobre esta matéria.
3. É inquestionável a legalidade do ato de exclusão da proposta apresentada pela ora Recorrente.
4. A ora Recorrente alega que a decisão de exclusão da sua proposta — com fundamento na verificação do impedimento previsto no artigo 55.°, n.° 1, alínea j) do CCP — é absolutamente ilegal, por entender não se encontrarem verificadas ou pelo menos justificadas, as vantagens que alegadamente terá obtido com a elaboração dos termos de referência - "TdR".
5. Ora, estabelece a alínea j) do n.° 1 do artigo 55.° do CCP, "Não podem ser candidatos, concorrentes ou integrar qualquer agrupamento, as entidades que tenham, a qualquer título, prestado, direta ou indiretamente, assessoria ou apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência".
6. Nos presentes autos está em causa a participação indireta da aqui Recorrente - através da elaboração dos "TdR" — e que consubstancia o apoio técnico indireto prestado à Entidade Demandada - na "preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência".
7. Em 16.09.2016, ao abrigo de um procedimento de ajuste direto, fora celebrado entre a Recorrente e a Entidade Demandada., um Contrato de prestação de serviços para a "Elaboração de Pedido de Parecer à APA e Termos de Referência do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas CIM-AT".
8. Correspondendo as especificações técnicas do Caderno de Encargos aos "TdR" elaborados pela Recorrente, na sequência de procedimento de ajuste direto, estará desde logo verificada a existência de "indícios suficientes, suficientemente plausíveis de terem havido ou poderem haver relações "perversas" ou "perigosas, no domínio do procedimento em causa".
9. A respeito deste tema, Margarida Olazabal Cabral defende que "a prática, perfeitamente lícita em muitos casos, tantas vezes seguida pela nossa Administração, de "encomendar" a elaboração do caderno de encargos a uma empresa privada (...) significa obviamente, a impossibilidade dessa empresa participar no concurso público a abrir, sob pena deste ficar à partida viciado por uma desigualdade entre os concorrentes " — o que se verifica in casu, já que o conhecimento antecipado das cláusulas técnicas do Caderno de Encargos (que foram elaboradas pela Autora., reitere-se) conferiu à ora Recorrente uma vantagem desigual relativamente aos restantes concorrentes, capaz de falsear as condições normais de concorrência.
10. Veja-se que ao longo do documento "TdR" elaborado pela Autora, ora Recorrente, são várias as referências em como este documento servirá de base às especificações técnicas do Caderno de Encargos do procedimento de Concurso Público para a "Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da Comunidade Intermunicipal do AT".
11. Pelo que é manifesto que a elaboração dos "TdR" por parte da ora Recorrente lhe conferiu uma vantagem capaz de falsear a concorrência.
12. Nesta circunstância, a conclusão do Tribunal a quo, bem como da Entidade Demandada, não poderia ser outra que não a de que a elaboração dos "TdR" pela ora Recorrida se traduziu num elevado grau de envolvimento e de manifesta influência em aspetos, diga-se, decisivos para a avaliação das propostas, já que os mesmos não só versam sobre as especificações técnicas previstas no Caderno de Encargos como também definem o que será avaliado nos subfactores que densificam o critério de adjudicação.
13. Mais, da concreta influência na determinação dos atributos das propostas que serão objeto de valoração, decorrente da influência da colaboração anterior, a ora Recorrente ficou possibilitada de apresentar uma proposta mais completa e competitiva face às demais.
14. Note-se ainda que, para além do envolvimento e influência indiscutível que a Recorrente teve na definição das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos, a análise económica do produto a obter pela Entidade Demandada no procedimento de Concurso Público ora em discussão fora efetuada pela Recorrente.
15. Donde resulta claro que a intervenção da ora Recorrente nos trabalhos preparatórios do procedimento ora em crise criou uma posição de vantagem, conferida pelo conhecimento prévio das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos e, que se traduziu na possibilidade de apresentação de uma proposta mais completa, mais eficiente e melhor preparada (e, conferindo-lhe, também, mais tempo para a sua preparação) que é suscetível de falsear a concorrência.
16. Refira-se ainda que a participação da Recorrente na fase pré-procedimental do Concurso Público traduziu-se numa decisiva relevância na fixação das regras do procedimento, nomeadamente no que diz respeito aos requisitos técnicos das propostas, o que configura, para todos os efeitos, uma situação de impedimento, tal como se encontra prevista na alínea j) do n.° 1 do artigo 55.° do CCP, consubstanciando uma clara violação dos princípios da igualdade, imparcialidade e da concorrência.
17. Sobre esta matéria, veja-se o que é afirmado na mais recentemente jurisprudência, transcrevendo-se para o efeito, passagens do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12-03-2015, onde se refere que "Só perante as circunstâncias concretas do caso se deverá avaliar se foi falseada a concorrência, não podendo fundar-se o juízo neste sentido em mera presunção". Mais se afirmando que "Ou seja, ao contrário da solução constante do artigo 55.°, alínea j), do CCP, que, literalmente, configura um impedimento automático, para o qual é suficiente a prova da assessoria ou apoio técnico, a solução constante da jurisprudência comunitária assenta numa espécie de inversão do ónus da prova e num procedimento contraditório: à entidade adjudicante ou aos outros concorrentes cabe demonstrar o facto da assessoria ou do apoio técnico, ao concorrente a quem é imputado tal facto cabe, por sua vez, demonstrar, em incidente procedimental, que «nas circunstâncias do caso concreto, a experiência [que adquiriu] não pode ter falseado a concorrência (...) O legislador nacional, porventura sensível a essas críticas doutrinais e a uma certa orientação jurisprudencial que se estava a firmar, veio, através do DL n.° 149/2012, de 12 de Julho, aditar o inciso final que actualmente consta da alínea j) do artigo 55.°: "que lhes confira vantagem que falseie as condições normais da concorrência".
18. Em suma, não poderão restar quaisquer dúvidas que a Autora, ora Recorrente, pôde, com a devida antecedência temporal, conhecer e, diga-se mesmo, definir o modo como deveria ser apresentada uma proposta, sem ter que aguardar a publicação do anúncio do concurso e a divulgação das respetivas peças, a fim de ponderar a conveniência e viabilidade de apresentação de uma determinada proposta.
19. Pelo que andou bem o Tribunal a quo ao afirmar que, "Ora, se a Autora elaborou, ainda que indiretamente, as especificações técnicas do contrato a celebrar - a que deveria obedecer a memória descritiva que permitiria a pontuação das propostas -, é inevitável a conclusão de que a mesma se encontrava em situação de vantagem face aos demais concorrentes, independentemente ter ou não usufruído de tal vantagem ou de o ter ou não feito de forma consciente. Na verdade, ao estabelecer-se os objetivos, ao delinear-se a estrutura do plano a elaborar; ao estabelecer-se a metodologia a seguir, definem-se circunstâncias do procedimento que terão necessariamente reflexo na aplicação do modelo de avaliação, uma vez que este assenta, não apenas no preço, mas também na análise da metodologia proposta".
20. A sentença recorrida não "invoca vantagens perfeitamente genéricas e verdadeiramente especulativas" como a ora Recorrente tenta fazer crer, mas sim uma vantagem absolutamente manifesta, cuja existência é inquestionável. Não se compreendendo de que forma a ora Recorrente tenta descorar algo tão flagrante...
21. A ora Recorrente surge colocada numa clara situação de privilégio, decorrente do facto de possuir conhecimentos e informações num espaço temporal que nenhum outro concorrente possui acerca dos contornos específicos do contrato a celebrar.
22. Por tudo quanto exposto é manifesto que não ocorreu qualquer ilegalidade no que concerne à decisão de exclusão da proposta apresentada pela ora Recorrente, pelo que o alegado pela Recorrente em sede de recurso deverá improceder, mantendo-se a sentença recorrida nos precisos termos em que foi proferida.
Nestes termos e nos melhores de Direito que suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a sentença recorrida nos precisos termos em que foi proferida.* O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos contidos no artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. Em 16.09.2016, a Entidade Demandada celebrou com a Autora um contrato com o seguinte teor parcial:
“Cláusula 1.ª – Objeto
O presente contrato tem por objeto a prestação de serviços, pelo segundo ao primeiro outorgante, para a “Elaboração de Pedido de Parecer à APA e Termos de Referência do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da CIM-AT” (…).”
(cfr. contrato a fls. 74 e ss do p.a. do ajuste direto).
2. Na sequência do contrato referido no ponto anterior, a Autora elaborou um documento intitulado “Termos de Referência” com o seguinte conteúdo parcial:
“(…)
1. ANTECEDENTES
As alterações climáticas são a maior ameaça ambiental do século XXI, com consequências profundas e transversais a várias áreas da sociedade: económica, social e ambiental.
Os impactes de recentes eventos extremos como ondas de calor, secas, cheias e fogos florestais demonstram a significativa vulnerabilidade e exposição de alguns ecossistemas e de muitos sistemas humanos à variabilidade climática.
Estes eventos extremos têm já impactes significativos sobre múltiplos setores económicos assim como efeitos adversos sobre a sociedade e a saúde. Todos nós estamos a ser afetados por esta questão, desde cidadãos, a empresas, a governos, economias e à própria natureza.
Portugal encontra-se entre os países europeus com maior potencial vulnerabilidade aos impactes das alterações climáticas. A generalidade dos mais recentes estudos científicos aponta a região do sul da Europa como uma das áreas potencialmente mais afetadas pelas alterações climáticas.
O projeto PESETA II dividiu a União Europeia (UE) em cinco grandes regiões e para o Sul da Europa (Portugal, Espanha, Itália, Grécia e Bulgária) refere potenciais perdas no PIB entre 1,8% e 3%, num cenário em que não são introduzidas medidas de mitigação e adaptação às alterações climáticas.
Estas perdas económicas são principalmente devidas aos impactes das alterações climáticas relacionados com a agricultura, energia, cheias e inundações, incêndios florestais, saúde humana, secas e zonas costeiras.
Em Portugal, estimativas apontam para perdas entre os 60 a 140 milhões de euros anuais apenas com os incêndios florestais, tendo a seca de 2005 (a mais grave deste século) custos estimados em cerca de 290 milhões de euros.
Com o objetivo de combater as alterações climáticas, Portugal tem desde 2010 uma Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC). A ENAAC é um instrumento de âmbito nacional que tem como visão tornar Portugal "um país adaptado aos efeitos das alterações climáticas, através da contínua implementação de soluções baseadas no conhecimento técnico-científico e em boas práticas".
No âmbito da implementação da ENAAC, concluiu-se pela necessidade de maior envolvimento e capacitação dos agentes locais, designadamente através de uma maior intervenção dos municípios, dadas as suas competências no âmbito da promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações em domínios que são afetados pelos efeitos das alterações climáticas.
Neste sentido, iniciou-se uma discussão sobre a necessidade de conceber instrumentos de planeamento similares à ENAAC, mas ao nível regional e local. O projeto Climadapt.local é um exemplo desta tendência, tendo conduzido à elaboração de 26 Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas (EMAAC).
Esta é também uma prioridade do novo quadro comunitário de apoio, o Portugal 2020. No âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (PO SEUR), abriu a 27 de julho de 2016 um concurso para apresentação de candidaturas, destinado à promoção do planeamento em adaptação em alterações climáticas.
A Comunidade Intermunicipal do AT (CIM-AT), como unidade administrativa do AT, reconhece o défice de adaptação às alterações climáticas na região, tendo decidido apresentar uma operação a concurso, destinada a incrementar a sua capacidade adaptativa.
2. APRESENTAÇÃO DA OPERAÇÃO
2.1. Enquadramento
Os Termos de Referência aqui apresentados referem-se a uma operação a candidatar pela CIM-AT ao PO SEUR, no âmbito do Aviso POSEUR-08-2016-57.
O referido aviso de concurso destina-se ao planeamento em adaptação às alterações climáticas.
A tipologia de operação passível de apresentação de candidaturas, no âmbito do referido aviso, é a que se encontra previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 82º do Regulamento Específico do Domínio da Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (RE SEUR), aprovado pela Portaria n.º 57-B/2015, de 27 de fevereiro, e alterado pela Portaria n.º 404-A/2015, de 18 de novembro:
- Planos municipais, intermunicipais e regionais de adaptação às alterações climáticas.
As entidades beneficiárias do referido Aviso-Concurso são as que tenham enquadramento nos seguintes tipos de entidades previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 83.º do RE SEUR:
- Administração Pública Central;
- Municípios e suas Associações.
São elegíveis as operações localizadas nas regiões NUTS II do Continente, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3º do RE SEUR.
2.2. Objeto
A operação descrita nos presentes Termos de Referência tem por objetivo a elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT).
Os trabalhos procedentes à elaboração do PIAAC-AT devem observar os requisitos constantes dos presentes Termos de Referência, do Aviso POSEUR-08-2016-57, da legislação aplicável e de outros documentos de caráter vinculativo que venham a ser elaborados.
2.3. Entidade Adjudicante
A entidade adjudicante é a Comunidade Intermunicipal do AT (CIM-AT), unidade administrativa do AT, a que corresponde a NUT III do AT.
É ao Conselho Intermunicipal da CIM-AT que cabe a responsabilidade de aprovar os planos, os programas e os projetos de investimento e desenvolvimento de interesse intermunicipal, nomeadamente, do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT.
2.4. Âmbito Geográfico
A operação desenvolve-se no território da Comunidade Intermunicipal do AT.
A CIM-AT corresponde à NUT III do AT e agrega 6 municípios, designadamente, Boticas, Chaves, Montalegre, Ribeira de Pena, Valpaços e Vila Pouca de Aguiar.
2.5. Objetivos
Com o PIAAC-AT, a CIM-AT pretende dotar os municípios que a integram de uma ferramenta que permita incrementar a sua capacidade de adaptação às alterações climáticas.
Os objetivos definidos para a operação são os seguintes:
- Melhor conhecimento do fenómeno "alterações climáticas" ao nível local e sub-regional;
- Identificação das ações necessárias para a adaptação das populações, entidades e serviços públicos em matéria de alterações climáticas e fenómenos climáticos extremos;
- Promoção da integração da adaptação às alterações climáticas no planeamento intermunicipal e municipal;
- Criação de uma cultura de cooperação na adaptação transversal aos vários setores e atores, reforçando a resiliência territorial.
2.6. Ações a Desenvolver
O PIAAC-AT permitirá um maior conhecimento sobre o fenómeno das alterações climáticas ao nível local e sub-regional e ao mesmo tempo identificar as ações necessárias para a adaptação das populações, entidades e serviços públicos em cenários de alterações climáticas e fenómenos climáticos extremos.
Neste sentido, as principais ações a desenvolver para a conceção do PIAAC-AT são as seguintes:
- Estudo dos riscos naturais e tecnológicos do AT, de forma a identificar as vulnerabilidades atuais do território e das suas populações;
- Estudo das vulnerabilidades futuras e adaptação - cenários;
- Identificação e seleção das opções de adaptação;
- Identificação dos meios operacionais e ações necessárias à adaptação;
- Ações de formação a técnicos municipais;
- Ações de monitorização e divulgação do plano de adaptação às alterações climáticas.
2.7. Prazo de Execução
Segundo o estipulado no §6 do Aviso-Concurso POSEUR-08-2016-57, o prazo máximo de execução da operação objeto dos presentes Termos de Referência é de 2 anos (24 meses) contados após a data de assinatura do Termo de Aceitação.
Adicionalmente, o §5 do referido aviso estipula que o beneficiário - a CIM-AT - tem a obrigação de iniciar a execução da operação no prazo máximo de 180 dias após a assinatura do Termo de Aceitação da operação.
O prestador de serviços contratado deverá considerar o quadro temporal apresentado e comprometer-se a cumprir a prestação objeto dos Termos de Referência em consonância com o cronograma definido.
2.8. Estimativa Orçamental
A operação objeto dos presente Termos de Referência - que contempla como produto a entregar o Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT) - tem um custo estimado em 150.000,00 EUR (Cento e Cinquenta Mil Euros) (valores sem IVA).
3. ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS DA OPERAÇÃO
3.1. Enquadramento
Este capítulo apresenta as Especificações Técnicas que servirão de base para a elaboração das Cláusulas Técnicas que farão parte do Caderno de Encargos a incluir no procedimento contratual que a Comunidade Intermunicipal do AT (CIM-AT) levará a efeito, e que terá como objetivo principal a prestação de serviços para a elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT).
O PIAAC-AT deverá ser elaborado com base nos pressupostos científicos existentes, bem como nos princípios defendidos nos principais documentos nacionais referentes às alterações climáticas, nomeadamente, a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC 2020), o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2020/2030), o Quadro Estratégico para a Política Climática, o Programa AdaPT – Adaptar Portugal aos efeitos das Alterações Climáticas e o projeto ClimAdaPT.Local – Adaptação a Nível Local.
A metodologia a adotar para a elaboração do PIAAC-AT deverá basear-se em grande medida na metodologia ADAM - Apoio à Decisão em Adaptação Municipal, base metodológica para o desenvolvimento de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas (EMAAC), utilizada pela primeira vez em Portugal no contexto da concretização do projeto ClimAdaPT.Local.
A metodologia ADAM é apresentada no "Guia metodológico para a elaboração de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas", documento produzido no âmbito do projeto ClimAdaPT.Local.
Com base nesta metodologia, entendeu-se que a metodologia de elaboração do PIAAC-AT deverá seguir 4 fases distintas e uma adicional, transversal às restantes, a saber:
- Fase 1 - Caracterização local do fenómeno "alterações climáticas" e diagnóstico identificando as vulnerabilidades atuais;
- Fase 2 - Identificação de vulnerabilidades futuras de acordo com os diversos cenários e hierarquização de prioridades de adaptação;
- Fase 3 - Caracterização das ações a implementar estabelecendo os respetivos prazos e prioridades. A caracterização das ações a implementar deverá incluir a definição e calendarização de ações de sensibilização e comunicação à população em geral e restantes stakeholders, de modo a envolver toda a comunidade;
- Fase 4 - Conclusões e plano de monitorização;
- Fase Transversal - Integração do PIAAC-AT nos instrumentos de planeamento de âmbito intermunicipal e municipal (mainstreaming).
3.2. Metodologia ADAM
A metodologia ADAM foi utilizada pela primeira vez no nosso país no contexto da concretização do projeto ClimAdaPT.Local, onde foi implementada com sucesso em 26 municípios portugueses.
Assim, foram desenvolvidas no nosso país 26 Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas (EMAAC) com base nesta metodologia, sendo por isso um modelo de sucesso já demonstrado.
Adicionalmente, esta é uma metodologia adaptada à realidade portuguesa a partir do modelo desenvolvido pelo UK Climate Impacts Programme (UKCIP) - e utilizada inúmeras vezes com sucesso - tendo sido denominada para este efeito como ferramenta "Apoio à Decisão em Adaptação Municipal" (ADAM).
A metodologia ADAM assenta nos seguintes passos:
0. Preparar trabalhos;
1. Identificar vulnerabilidades atuais;
2. Identificar vulnerabilidades futuras;
3. Opções de adaptação (identificar);
4. Opções de adaptação (avaliar);
5. Integrar, monitorizar e rever.
A sua utilização foi programada de modo a acompanhar a evolução gradual das etapas do projeto, bem como para apoiar as equipas técnicas, que desenvolveram cada uma das EMAAC.
Esta metodologia consiste num ciclo de passos distintos, mas interrelacionados, repetindo-se cada ciclo de desenvolvimento estratégico várias vezes ao longo do tempo.
(…)
A ferramenta ADAM apresenta um quadro conceptual e um conjunto de recursos de apoio à produção da informação necessária ao desenvolvimento de planeamento de adaptação às alterações climáticas.
Para que a metodologia ADAM seja implementada de forma correta, foram concebidos, no âmbito do ClimAdaPT.Local, diversos documentos, nomeadamente:
- Guia Metodológico para a Elaboração de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas;
- Manual para a Identificação das Opções de Adaptação;
- Manual para a Avaliação das Opções de Adaptação;
- Manual para a Avaliação de Vulnerabilidades Atuais;
- Manual para a Avaliação de Vulnerabilidades Futuras;
- Manual para a Avaliação da Vulnerabilidade Climática do Parque Residencial Edificado;
- Manual para Integração das Opções de Adaptação nos Instrumentos de Gestão Territorial de Âmbito Municipal;
- Programa Formativo para a Elaboração de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas.
A metodologia ADAM, bem como toda a documentação à sua volta, deverá formar a base metodológica para a elaboração do PIAAC-AT.
No entanto, e no caso de decisões que envolvam grandes investimentos e/ou uma escala temporal muito longa (por exemplo, a realização de infraestruturas com "tempos de vida" muito superiores a 30 anos), dever-se-á complementar a informação produzida com uma cuidada análise de risco, para a qual existem outras ferramentas disponíveis que utilizam os mesmos pressupostos básicos da ADAM, mas que não se encontram especificamente adaptadas à realidade portuguesa.
3.3. Estrutura e Conteúdo do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT)
Estrutura do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT)
A metodologia a adotar para a elaboração do PIAAC-AT deverá basear-se em grande medida na metodologia ADAM - Apoio à Decisão em Adaptação Municipal.
Seguindo este pressuposto, o PIAAC-AT deverá ser elaborado de acordo com 4 fases distintas, e uma fase adicional, transversal às restantes, a saber:
- Fase 1 - Caracterização local do fenómeno "alterações climáticas" e diagnóstico identificando as vulnerabilidades atuais;
- Fase 2 - Identificação de vulnerabilidades futuras de acordo com os diversos cenários e hierarquização de prioridades de adaptação;
- Fase 3 - Caracterização das ações a implementar estabelecendo os respetivos prazos e prioridades. A caracterização das ações a implementar deverá incluir a definição e calendarização de ações de sensibilização e comunicação à população em geral e restantes stakeholders, de modo a envolver toda a comunidade;
- Fase 4 - Conclusões e plano de monitorização;
- Fase Transversal - Integração do PIAAC-AT nos instrumentos de planeamento de âmbito intermunicipal e municipal (mainstreaming).
O fenómeno das alterações climáticas abrange variadíssimas áreas, pelo que no PIAAC-AT devem ser abordados, pelo menos, os seguintes descritores:
- Segurança de pessoas e bens;
- Saúde;
- Biodiversidade;
- Economia;
- Recursos hídricos;
- Agricultura e florestas;
- Turismo e lazer;
- Energia e indústria;
- Riscos naturais e tecnológicos;
- Transportes e comunicações;
- Ordenamento do território, cidades e vulnerabilidades urbanas.
A estrutura apresentada, bem como os descritores definidos poderão ser complementados com outros que se mostrem relevantes no decurso dos trabalhos a elaborar.
Explicita-se de seguida cada uma das fases constantes da metodologia definida para o PIAAC-AT.
Fase 1 - Caracterização Local do Fenómeno "Alterações Climáticas" e Diagnóstico Identificando as Vulnerabilidades Atuais
Nesta fase, os principais objetivos são os seguintes:
- Identificar as diferentes vulnerabilidades climáticas a que a CIM-AT está exposta, incluindo o impacto causado e detalhes das consequências;
- Identificar as áreas da CIM-AT especialmente afetadas por eventos climáticos e a localização das intervenções potencialmente mais necessárias;
- Aumentar a consciencialização sobre vulnerabilidades climáticas atuais e fornecer informações de base de suporte à reflecção sobre a forma como as alterações climáticas podem afetar a CIM-AT;
- Identificar os departamentos da CIM-AT e/ou instituições que mostraram maior preparação para planear a resposta ou responder aos eventos climáticos passados;
- Identificar como a resposta (ou a falta dela) da CIM-AT aos eventos climáticos passados pode informar a formulação das estratégias e opções de adaptação;
- Identificar as principais incertezas/lacunas existentes na avaliação realizada e o modo como influenciam os processos de tomada de decisão.
Nesta fase, procurar-se-á responder às seguintes questões:
- De que forma os eventos climáticos passados afetaram a CIM-AT?;
- Qual a capacidade da CIM-AT para lidar com eventos climáticos?;
- É possível identificar limiares críticos?.
Para responder a estas questões, devem realizar-se as seguintes atividades:
- Elaboração o Perfil de Impactos Climáticos Locais (PIC-L) da CIM-AT
O objetivo desta tarefa consiste num levantamento sistemático dos diferentes impactos climáticos a que o território esteve exposto no passado.
Tem a finalidade de facilitar a sistematização da informação sobre as vulnerabilidades climáticas atuais, as ações tomadas para lidar com elas e o registo de potenciais limiares críticos que tenham sido ultrapassados no passado.
A componente principal do PIC-L consiste numa base de dados concebida para apoiar a compilação de informações sobre eventos meteorológicos locais com impactos para a CIM-AT.
- Análise da capacidade atual da CIM-AT para responder aos eventos climáticos, identificando as ações que foram tomadas no passado e avaliando preliminarmente a eficácia das respostas dadas
A realização desta atividade depende da análise da base de dados PIC-L. A informação recolhida deverá permitir a análise de fatores relevantes, nomeadamente, responsáveis pela resposta e pelo seu planeamento, ações e respostas dadas no passado para lidar com as consequências dos eventos climáticos, eficácia das ações/resposta, etc.
- Identificação dos limiares críticos relacionados com o clima que, eventualmente, foram ultrapassados no território da CIM-AT
Para identificação dos limiares críticos recorrer-se-á a fontes oficiais de informação, tal como legislação, registos oficiais dos municípios que integram a CIM-AT ou conhecimento baseado na experiência de resposta aos eventos climáticos no passado.
Os limiares críticos identificados serão analisados da forma o mais específica possível em relação a cada tipo de evento climático.
- Elaboração de um "Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Atuais"
Este relatório consistirá num resumo da análise das vulnerabilidades climáticas atuais conduzida no AT, devendo conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas.
Esta análise mais global explica em detalhe os eventos climáticos mais importantes e seus impactos, consequências, atividades afetados e limiares críticos. As consequências dos eventos mais importantes fornecem a base para a identificação dos setores potencialmente mais afetados (por exemplo, em termos de ordenamento do território, saúde, energia).
Analisa-se a forma como a CIM-AT e os municípios que a integram lidaram com os eventos climáticos no passado, refletindo sobre as ações que foram implementadas, eficácia da resposta, responsáveis pela resposta e características que facilitaram, limitaram ou mesmo impediram a capacidade de lidar com os eventos.
A proposta a apresentar deverá delinear a metodologia de recolha de dados, nomeadamente, especificando as principais fontes de informação que se prevê utilizar, bem como as entidades a consultar e a tipologia de dados a solicitar junto das mesmas, devendo salvaguardar-se a necessidade de produzir informação, caso a mesma ainda não esteja disponível, prevendo, por exemplo, a realização de inquéritos ou levantamentos de campo, sempre que os mesmos se revelem essenciais para a correta execução dos trabalhos e concretização dos objetivos e resultados esperados.
Fase 2 - Identificação de Vulnerabilidades Futuras de Acordo com os Diversos Cenários e Hierarquização de Prioridades de Adaptação
Nesta fase, os principais objetivos são os seguintes:
- Compreender melhor como o clima poderá mudar, utilizando informação climática (cenários climáticos) de forma a identificar como a CIM-AT poderá vir a ser afetado pelas alterações climáticas;
- Identificar quais são os principais impactos/riscos climáticos futuros que necessitam uma resposta;
- Criar as bases para a identificação dos setores/atividades/ grupos sociais especialmente vulneráveis às mudanças climáticas futuras.
Nesta fase, procurar-se-á responder às seguintes questões:
- Como poderá mudar o clima?;
- Quais os principais impactos climáticos para a CIM-AT?;
- Qual o nível de risco associado aos impactos climáticos?;
- Quais os riscos prioritários que exigem uma resposta?;
- É preciso saber mais sobre riscos climáticos?.
Para responder a estas questões, realizar-se-ão as seguintes atividades:
- Disponibilização e utilização de informação sobre clima futuro
Esta tarefa consiste na recolha e tratamento de informação climática futura (projeções) com recurso a diferentes modelos e para diferentes cenários climáticos, servindo como informação de base para a identificação das possíveis alterações no clima futuro.
Desta atividade resultará a elaboração de uma Ficha Climática do território da CIM-AT.
- Identificação dos principais impactos climáticos
O objetivo desta tarefa consiste na identificação dos principais potenciais impactos das alterações climáticas para a CIM-AT, bem como as ameaças e oportunidades que eles podem vir a representar.
A atividade será realizada recorrendo a uma matriz com diversos campos, nomeadamente, "tipo de evento climático", "impactos passados", "projeções climáticas", "ameaças", "oportunidades", etc.
- Identificação do nível de risco
Uma vez identificados os principais impactos das alterações climáticas, incluindo as ameaças e oportunidades que eles representam, será determinado o risco (qualitativo) para cada uma dessas ocorrências.
A avaliação de risco considera a frequência de ocorrência de um evento climático e a magnitude das consequências dos impactos desse evento.
Neste âmbito, será concebida uma matriz de risco.
- Identificação dos riscos prioritários
No final desta tarefa deverão estar identificadas e anotadas informações sobre riscos de alta prioridade que a CIM-AT já enfrenta (riscos climáticos prioritários atuais), riscos que podem aumentar devido as alterações climáticas, especialmente se existir a possibilidade de serem ultrapassados limiares críticos (riscos climáticos prioritários futuros), riscos para os quais a implementação de respostas (opções e medidas de adaptação) vai levar algum tempo, até pelo necessário envolvimento das populações e comunidades, áreas de trabalho/atividades desenvolvidas no território da CIM-AT onde as alterações climáticas poderão trazer oportunidades (impactos climáticos positivos), etc.
- Análise de informação adicional sobre os riscos climáticos
Caso se revele necessário, serão conduzidos estudos detalhados sobre a vulnerabilidade a determinados riscos climáticos antes de serem definidas medidas muito concretas de adaptação.
- Elaboração de um "Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Futuras"
Este relatório consistirá num resumo da análise das vulnerabilidades climáticas futuras conduzida no AT, devendo conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas.
Este relatório é alimentado por fichas climáticas que sejam concebidas, e apresenta os principais impactos climáticos futuros para a CIM-AT, uma avaliação qualitativa dos riscos climáticos e sua priorização, etc.
Fase 3 - Caracterização das Ações a Implementar Estabelecendo os Respetivos Prazos e Prioridades
Nesta fase, os principais objetivos são os seguintes:
- Identificar um conjunto inicial de opções de adaptação, que possam responder às principais vulnerabilidades e riscos climáticos (atuais e futuros) identificados nas fases anteriores;
- Caracterizar as opções identificadas, de forma a servirem de base de trabalho para os próximos passos da metodologia;
- Avaliar o conjunto de potenciais opções de adaptação identificadas;
- Ordenar as opções de adaptação de acordo com a avaliação efetuada, de modo a poder priorizá-las por grau de importância;
- Selecionar as opções prioritárias;
- Definir e calendarizar ações de sensibilização e comunicação à população em geral e restantes stakeholders, de modo a envolver toda a comunidade;
- Encontrar mecanismos de fomento à elaboração de instrumentos de planeamento de adaptação às alterações climáticas a nível municipal.
Nesta fase, procurar-se-á responder às seguintes questões:
- Como melhorar a capacidade adaptativa?;
- Como diminuir a vulnerabilidade e/ou aproveitar oportunidades?;
- Quando atuar?;
- Que nível de adaptação será necessário tendo em conta a atitude perante o risco?;
- Existem janelas de oportunidade para implementar a adaptação?;
- Que poderá acontecer em casos de sobre ou subadaptação?;
- Quais os atores-chave no contexto da adaptação às alterações climáticas?;
- Como mobilizar os atores-chave?;
- De que forma se pode sensibilizar e capacitar a população e restantes stakeholders para a problemática das alterações climáticas?;
- Como capacitar outros players institucionais para a elaboração de instrumentos de adaptação às alterações climáticas?.
Para responder a estas questões, realizar-se-ão as seguintes atividades:
- Identificação e caracterização de potenciais opções de adaptação
O objetivo desta tarefa é o de identificar, registar e caracterizar um alargado conjunto de opções de adaptação que permitam responder às principais necessidades, objetivos, vulnerabilidades e riscos climáticos (atuais e futuros), com base no trabalho efetuado nas fases anteriores. Procura-se aqui enquadrar as motivações e os objetivos iniciais da CIM-AT em relação à adaptação, as potenciais barreiras à sua implementação, os atores-chave que será necessário envolver para as ultrapassar e os setores de maior relevância.
Adaptar significa agir também de forma a manter os riscos associados às alterações climáticas dentro de limites considerados como aceitáveis pela CIM-AT, assim como permitir um correto aproveitamento de oportunidades que se proporcionem.
- Realização de avaliação multicritério das opções de adaptação
O objetivo desta tarefa consiste na avaliação multicritério das opções de adaptação elencadas.
A avaliação de opções de adaptação terá em atenção os diferentes setores identificados pela CIM-AT e os diferentes setores da ENAAC 2020, nomeadamente, agricultura, florestas e pescas; biodiversidade; energia e indústria; ordenamento do território e cidades; recursos hídricos; saúde humana; segurança de pessoas e bens; turismo.
Os critérios de avaliação propostos para esta Avaliação Multicritério são os seguintes:
- Eficácia: as ações irão ao encontro dos objetivos, ou seja, produzirão os efeitos desejados?
- Eficiência: os benefícios da opção excedem os custos? Os objetivos serão atingidos com o mínimo de erros, tempo e esforço possível?;
- Equidade: a ação afeta negativamente outras áreas ou grupos vulneráveis?;
- Flexibilidade: a opção é flexível e permitirá ajustamentos e incrementos na implementação?;
- Legitimidade: a ação é aceitável política e socialmente?;
- Urgência: com que brevidade a opção poderá ser implementada?;
- Sinergias (coerência com outros objetivos estratégicos): a ação ajuda a alcançar outros objetivos?;
- Custos: quais os custos económicos para a CIM-AT e qual a sua relação com os custos sociais e ambientais?.
- Realização de ações de sensibilização
O objetivo patente nesta atividade passa por promover o PIAAC-AT junto do público em geral e restantes stakeholders.
Deve ser dada especial atenção ao público infantil, de modo a proporcionar a aquisição de conhecimento de forma lúdica relativa às alterações climáticas.
- Realização de ações de formação
O objetivo é formar técnicos nos municípios da CIM-AT, capacitando-os para a elaboração de PMAAC/EMAAC.
Neste âmbito, serão formados 10 técnicos municipais, na temática da adaptação às alterações climáticas: 2 técnicos em cada um dos municípios da CIM-AT, excetuando Montalegre, que já dispõe de técnicos qualificados no âmbito do ClimAdaPT.Local.
A preparação dos conteúdos programáticos destas ações deve ter em atenção que o objetivo das mesmas passa pela capacitação dos técnicos municipais para a gestão e planeamento das alterações climáticas nos municípios.
Isto reflete-se numa maior capacitação para a integração da adaptação às alterações climáticas nos principais instrumentos de gestão territorial dos municípios (bem como em outros documentos de relevo) e, em última análise, na elaboração de Planos/Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas.
- Elaboração de um "Relatório de Adaptação às Alterações Climáticas"
Este relatório compilará as informações e as análises realizadas, bem como os resultados das diferentes tarefas descritas ao longo das fases anteriores.
Deverá conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas.
Nesta fase deverão ser desenhadas soluções para cada cenário, de forma similar ao que foi feito nos projetos ClimAdaPT.Local, SIAM, SIAM_ll e CLIMAAT_ll.
- Fase 4 - Conclusões e Plano de Monitorização
Esta fase diz respeito ao acompanhamento da implementação da operação.
A execução e implementação do PIAAC-AT deverão ser acompanhadas em permanência, de modo a permitir a introdução de ajustes e correções ao longo do processo.
Deverá ser realizada uma avaliação final sobre a forma como a operação está a ser implementada, sendo que esta é uma atividade cíclica, que se repete ao longo de todas as fases de elaboração do PIAAC-AT, após a introdução de correções e periodicamente após a sua conclusão.
Nesta fase, os principais objetivos são os seguintes:
- Estabelecer mecanismos de monitorização da implementação do PIAAC-AT;
- Concluir sobre o modo como a operação está a ser implementada e introduzir correções se/quando necessário.
Nesta fase, procurar-se-á responder às seguintes questões:
- Como será realizado o acompanhamento à implementação do PIAAC-AT?;
- Como intervir de modo a orientar a implementação do PIAAC-AT na direção pretendida?.
Para responder a estas questões, realizar-se-ão as seguintes atividades:
- Definição e implementação de ações de monitorização do PIAAC-AT
Procura-se aqui validar o PIAAC-AT, elencando indicadores para verificação quer de cenários traçados, quer da implementação de medidas de adaptação/mitigação de acordo com o estipulado.
- Planeamento e introdução de medidas corretivas
O planeamento das medidas corretivas a introduzir deve ser feiro previamente à implementação da operação, catalogando as situações com maior propensão a surgir. Tal facto não invalida a monitorização permanente de todos os aspetos, mesmo que fora do planeamento inicialmente previsto, ao longo da implementação da operação.
A introdução de medidas corretivas na implementação da operação deverá ser realizada em tempo real, sempre que sejam notórios desvios.
- Elaboração de um "Relatório de Execução Final"
Este relatório deverá ser elaborado no final da operação, apresentado conclusões sobre a implementação da mesma, grau de execução, ajustes introduzidos, etc.
Deverá conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas.
Fase Transversal - Integração do PIAAC-AT nos Instrumentos de Planeamento de Âmbito Intermunicipal e Municipal (mainstreaming)
Paralelamente às 4 fases do PIAAC-AT, decorre uma procura constante, durante o processo, de oportunidades para integrar as medidas previstas no Plano nas políticas municipais/ intermunicipais.
Nesta fase, os principais objetivos são os seguintes:
- Identificar os aspetos subjacentes às opções de adaptação que deverão ser atendidos para uma adequada resposta no âmbito da gestão territorial de âmbito intermunicipal;
- Identificar os instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal e caracterizar a sua capacidade estratégica, regulamentar, operacional e de governança territorial para definir, com precisão, a sua capacidade de resposta às opções de adaptação;
- Definir formas de integração das opções de adaptação nos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal.
Nesta fase, procurar-se-á responder às seguintes questões:
- Como avaliar as opções de adaptação no âmbito do ordenamento do território?;
- Que instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal abrangem o território do AT e quais as suas características?;
- Como é que as opções de adaptação podem ser integradas nos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal?;
- Que orientações devem ser definidas para os instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal?.
Para responder a estas questões, realizar-se-ão as seguintes atividades:
- Integração da adaptação nos instrumentos de gestão territorial de âmbito intermunicipal e municipal
O processo de integração das opções de adaptação às alterações climáticas na gestão territorial intermunicipal e municipal será concretizado, essencialmente, através de quatro tarefas, a saber:
- Análise e avaliação, na ótica do ordenamento do território, das opções de adaptação definidas;
- Caracterização dos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal que abrangem o território do AT;
- Definição dos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal mais adequados para implementar as opções de adaptação e de que forma é que estas podem ser integradas nesses instrumentos;
- Elaboração de um quadro de princípios, de diretrizes e de normas orientadoras para a integração das opções de adaptação nos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal e o seu processo de elaboração, gestão, monitorização e avaliação.
- Elaboração de um "Relatório de Integração das Opções de Adaptação nos Instrumentos de Gestão Territorial de Âmbito Intermunicipal/Municipal"
Este relatório deverá ser um repositório das opções de integração do PIAAC-AT disponíveis, apresentando formas de realizar essa mesma integração. Deverá ser elaborado ao longo da operação, sendo disponibilizado após a sua conclusão.
Procura-se aqui integrar o PIAAC-AT nas políticas intermunicipais e municipais. Este trabalho envolve uma pesquisa dos documentos de planeamento de âmbito municipal e intermunicipal, passíveis de integrarem os conteúdos estabelecidos no PIAAC-AT (Planos Diretor Municipal, Planos de Pormenor, Planos de Urbanização, Planos de Emergência de Proteção Civil, Planos de Defesa da Floresta Contra Incêndios...).
É um trabalho de articulação com diferentes entidades e instrumentos de planeamento, em que a entidade adjudicante deverá ser assistida pelo prestador de serviços contratado.
No PIAAC-AT devem ser privilegiadas as intervenções consertadas institucionalmente entre os diversos atores nesta área (CIM-AT, Municípios, organismos de proteção civil, etc.) no sentido de promover uma abordagem mais global à problemática da adaptação às alterações climáticas.
É também fulcral a interligação constante com o CDOS -Comando Distrital de Operações de Socorro (Autoridade Nacional de Proteção Civil), pela particular relevância no âmbito dos objetivos do trabalho proposto no que se refere ao profundo conhecimento do território no que respeita às vulnerabilidades das mais variadas índoles.
No final de cada fase deverá ainda ser apresentado um relatório não técnico/para leigos, com um resumo da informação recolhida e principais conclusões, que fomente uma maior divulgação dos resultados e permita um maior envolvimento de todos os agentes, desde a primeira fase.
3.4. Base Técnica para os Modelos de Projeção
Os modelos climáticos permitem simular a resposta do sistema climático a diferentes alterações naturais e/ou antropogénicas, possibilitando assim elaborar projeções do clima futuro para diferentes escalas temporais e espaciais.
As projeções climáticas a incluir no PIAAC-AT devem ser elaboradas com base em dois modelos regionalizados para a Europa pelo projeto CORDEX (ou outros que se revelem mais adequados) a partir de dois modelos globais, a saber:
- Modelo 1: SMHI-RCA4 (regional), a partir do MOHC-HadGEM2 (global);
- Modelo 2: KNMI-RACMO22E (regional), a partir do ICHEC-EC-EARTH (global).
A elaboração de projeções climáticas pressupõe a utilização de cenários de emissões de gases com efeito de estufa (GEE) como dados de entrada (inputs) nos modelos climáticos, designados por Representative Concentration Pathways (RCPs) (IPCC, 2013).
A partir de uma concentração atual de CO2 que ronda as 400 ppm (partes por milhão) deve recorrer-se a dois RCPs no PIAAC-AT, nomeadamente:
- RCP4.5 - uma trajetória de aumento da concentração de CO2 atmosférico até 520 ppm em 2070, aumentando de forma mais lenta até ao final do século;
- RCP8.5 - uma trajetória de crescimento semelhante ao RCP4.5 até meio do século, seguida de um aumento rápido e acentuado, atingindo uma concentração de CO2 de 950 ppm no final do século.
Devem ser selecionados pontos na grelha nos municípios da CIM-AT, de modo a que se possam obter os valores diários das seguintes variáveis climáticas:
- Temperatura (máxima, média e mínima);
- Precipitação (acumulada);
- Velocidade do vento (máxima).
De forma a apoiar o desenvolvimento do PIAAC-AT, as projeções destas três variáveis devem ser analisadas, até ao final do século, para os seus valores médios anuais e anomalias (potenciais alterações), relativamente ao clima atual.
Desta forma, para cada uma destas variáveis climáticas devem ser calculadas médias mensais, sazonais e anuais, assim como alguns indicadores relativos a eventos extremos.
Alguns indicadores e índices a utilizar para este tipo de extremos serão:
- Número de dias de verão (temperatura máxima superior ou igual a 25°C);
- Número de dias muito quentes (temperatura máxima superior ou igual a 35°C);
- Número de dias de geada (temperatura mínima inferior ou igual a 0°C);
- Número de noites tropicais (temperatura mínima superior ou igual a 20°C);
- Número e duração de ondas de calor (número de dias em que a temperatura máxima diária é superior a 5°C relativamente ao valor médio do período de referência, num período consecutivo mínimo de 6 dias);
- Número de dias de chuva (precipitação superior ou igual a 1 mm);
- Vento moderado a forte, ou superior (ventos superiores a 30 km/h).
De forma a identificar as potenciais alterações (anomalias) projetadas entre o clima atual e futuro, todos os cálculos devem ser simulados para três períodos de trinta anos (normais climáticas):
- 1976-2005 (clima atual);
- 2041-2070 (médio-prazo);
- 2071-2100 (longo-prazo).
As projeções da precipitação serão corrigidas utilizando dados observados, disponibilizados pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), utilizando um método designado por “delta change” [Hay et al., 2000].
Este método consiste no cálculo das diferenças (anomalias) entre as projeções futuras e o histórico modelado e a posterior adição dessa anomalia à série mensal observada.
4. PRODUTOS A ENTREGAR PELO PRESTADOR DE SERVIÇOS
No âmbito da presente operação, o prestador de serviços contratado deverá entregar 1 (um) produto, a saber:
- Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT).
Este produto deve ser concebido e entregue de acordo com todos os critérios definidos nestes Termos de Referência, bem como em outros documentos de relevo que venham a estabelecer os requisitos técnicos para a elaboração do PIAAC-AT.
Este produto deverá conter ainda alguns subprodutos, nomeadamente:
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Boticas;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Chaves;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Montalegre;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Ribeira de Pena;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Valpaços;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Vila Pouca de Aguiar.
Estes planos incluirão, entre outros aspetos, a seguinte informação:
- Fichas climáticas de nível municipal;
- Identificação de eventos climáticos, seus impactos e consequências;
- Identificação dos riscos associados aos impactos climáticos;
- Caracterização da capacidade adaptativa;
- Projeções climáticas.
Para avaliar e sistematizar a potencial evolução dos riscos climáticos para os municípios da CIM-AT, assim como apoiar a priorização dos mesmos relativamente a potenciais necessidades de adaptação, devem ser elaboradas análises municipais baseadas em matrizes de risco.
Todas as atividades necessárias à elaboração dos Planos Municipais de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos deverão ser realizadas em consonância com as especificações técnicas aplicáveis ao próprio PIAAC-AT, tal como descritas nos Termos de Referência, bem como em outros documentos de relevo que venham a estabelecer os requisitos técnicos para a elaboração do PIAAC-AT.
Deverão ainda ser entregues os relatórios de acompanhamento/execução concebidos ao longo da implementação da operação, nomeadamente:
- Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Atuais;
- Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Futuras;
- Relatório de Adaptação às Alterações Climáticas;
- Relatório de Integração das Opções de Adaptação nos Instrumentos de Gestão Territorial de Âmbito Intermunicipal;
- Relatório de Execução Final.
Finalmente, o prestador de serviços deve comprometer-se a assistir a entidade adjudicante - a Comunidade Intermunicipal do AT - em todas as atividades necessárias à adequada implementação da operação descrita nos Termos de Referência, nomeadamente, atividades de sensibilização, monitorização, formação e integração (mainstreaming) previstas e a marcar presença em reuniões de condução da operação e/ou de outra natureza, quando convocado pela entidade adjudicante.
A assistência à CIM-AT deverá ser realizada tendo em consideração as especificações técnicas definidas nos Termos de Referência, bem como em outros documentos de relevo que venham a estabelecer os requisitos técnicos para a elaboração do PIAAC-AT.
5. OBRIGAÇÕES DO PRESTADOR DE SERVIÇOS
Decorrem para o prestador de serviços as seguintes obrigações:
- Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT);
- Elaboração do Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Boticas;
- Elaboração do Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Chaves;
- Elaboração do Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Montalegre;
- Elaboração do Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Ribeira de Pena;
- Elaboração do Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Valpaços;
- Elaboração do Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Vila Pouca de Aguiar;
- Retificação do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT mediante parecer desfavorável emitido pelo órgão competente da Comunidade Intermunicipal do AT (CIM-AT);
- Elaboração de Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Atuais;
- Elaboração de Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Futuras;
- Elaboração de Relatório de Adaptação às Alterações Climáticas;
- Elaboração de Relatório de Integração das Opções de Adaptação nos Instrumentos de Gestão Territorial de Âmbito Intermunicipal/Municipal;
- Elaboração de relatórios de acompanhamento/execução;
- Elaboração de Relatório de Execução Final;
- Cooperação e assistência à entidade adjudicante nas atividades de sensibilização, monitorização, formação e integração (mainstreaming) previstas, assegurando também a sua presença em reuniões de condução da operação e/ou de outra natureza, quando convocado pela entidade adjudicante.
6. CONCLUSÃO
A CIM-AT lançará um concurso público que visará a atribuição de um contrato que terá por objeto principal a "Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT".
As peças do concurso serão constituídas por:
- Programa de Procedimentos;
- Caderno de Encargos:
- Cláusulas Jurídicas.
- Cláusulas Técnicas.
O Programa de Procedimentos incluirá um anexo com a descrição da metodologia de avaliação das propostas.
As Cláusulas Técnicas serão elaboradas tendo em consideração as especificidades técnicas da operação, descritas no §3, merecendo particular destaque os seguintes requisitos:
- Objetivos;
- Requisitos gerais;
- Requisitos específicos:
- Estrutura e conteúdo do PIAAC-AT;
- Descritores que serão obrigatoriamente abordados;
- Metodologia de validação do PIAAC-AT;
- Identificação e descrição pormenorizada das ações de sensibilização a implementar;
- Identificação e descrição pormenorizada das ações de formação a implementar;
- Relatórios de execução;
- Produtos a entregar pelo prestador de serviços.”
(cfr. doc. 3 do r.i.)
3. Em 17.08.2017, foi publicado no Diário da República o anúncio de procedimento n.º 7068/2017, através do qual a Entidade Demandada anunciou a abertura de um procedimento de concurso público com vista à celebração de um contrato designado por “Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da Comunidade Intermunicipal do AT”, com o seguinte objeto: “Dotar os Municípios do AT de uma ferramenta que permita incrementar a sua capacidade de adaptação às alterações climáticas.”
(cfr. anúncio junto a fls. 54 e 55 do p.a. do concurso público).
4. Do Programa de Procedimento aplicável ao procedimento em causa nos autos consta, entre outros, o seguinte:
“(…)
1. DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM A PROPOSTA
12.1 A proposta é constituída pelos seguintes documentos, sob pena de exclusão:
a) Documento referido na alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, e que deverá estar de acordo com os n.º 4 e 5 do mesmo artigo (declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, conforme modelo constante do anexo I do CCP);
b) Proposta de Preço, redigida em língua portuguesa, datilografada sem rasuras, entrelinhas ou palavras riscadas e apresentadas em euros, conforme Anexo I do presente programa de concurso.
c) Memória descritiva e justificativa dos serviços a prestar, que deverá obrigatoriamente incluir, entre outros elementos:
i) Metodologia de execução do trabalho, tendo presente e incluindo todos os elementos requeridos no Caderno Encargos;
ii) Cronograma detalhado dos trabalhos a desenvolver;
iii) Recursos tecnológicos disponíveis para elaboração do Plano, designadamente equipamentos e software.
12.2 Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, direta ou indiretamente, das peças do procedimento;
12.3 Outros documentos que o concorrente considere indispensáveis por conterem os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, nos termos do artigo 57.º n.º 3 do CCP.
12.4 No caso de agrupamento de concorrentes, a proposta poderá ser acompanhada de instrumentos de mandato, emitido por cada uma das entidades que o compõe, designando um representante comum para praticar todos os atos no âmbito do concurso.
12.5 Todos os documentos carregados na plataforma eletrónica deverão ser assinados eletronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura eletrónica qualificada.
12.6 Nos casos em que o certificado digital não possa relacionar diretamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, deverá a entidade interessada submeter à plataforma um documento eletrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante.
12.7 Todos os documentos que constituem a proposta são obrigatoriamente redigidos em língua portuguesa.
12.8 Quando, pela sua própria natureza ou origem, os documentos que constituam a proposta estiverem redigidos em língua estrangeira, devem ser acompanhados de tradução devidamente legalizada.
12.9 Qualquer classificação de documentos que constituem a proposta deverá ser previamente requerida pelos interessados, nos termos do artigo 66.º do CCP.
(…)
ANEXO II
Regulamento de Avaliação das Propostas
I - Disposições Gerais
Artigo 1º
Regulamento
O presente regulamento visa definir o enquadramento procedimental, organizacional e metodológico para a apreciação, análise, avaliação e classificação das propostas, com vista à formulação de uma proposta de decisão final do procedimento ao órgão competente para autorizar a realização da despesa, doravante identificada por CIMAT.
Artigo 2º
Objeto do regulamento
1. O objeto do presente regulamento serão as propostas corretamente formuladas, nos termos da lei e do Programa do Concurso, devidamente instruídas com todos os documentos ali exigidos, corretamente emitidos, que tenham sido admitidas a concurso pelo Júri do concurso em sede de receção das propostas e ato público.
2. Para efeitos de análise das propostas serão considerados os documentos apresentados pelos concorrentes, sem prejuízo da reserva da CIMAT solicitar esclarecimentos quando tenha fundadas dúvidas sobre a legitimidade, interpretação ou veracidade dos mesmos.
Artigo 3º
Júri
1. O Júri procederá à avaliação das propostas e à execução dos demais procedimentos relacionados, e à formulação da proposta de decisão final do procedimento ao órgão competente para autorizar a realização da despesa.
2. O Júri terá a seguinte composição, todos com direito a voto de igual valor: (1) um presidente e (2) dois vogais efetivos. Para além dos membros efetivos, o Júri é ainda composto por (2) dois vogais suplentes.
Artigo 4º
Consultores e estudos de apoio à decisão
1. O júri poderá socorrer-se da colaboração de quaisquer outros técnicos, como consultores externos, para o apoio e elaboração de relatórios técnicos, na análise das propostas.
2. As deliberações do Júri poderão ter por fundamento, no todo ou em parte, pareceres ou estudos de consultores externos, casos em que tais documentos instruirão os respetivos relatórios que para eles remeterão.
II.- Análise das propostas
Artigo 5º
Objetivo
1. As propostas dos concorrentes serão apreciadas, analisadas, avaliadas e, em função disso, hierarquizadas por ordem decrescente de mérito.
2. O mérito das propostas será aferido em função dos critérios, fatores e subfactores de análise consignados no Programa do Concurso, que se reproduz:
| Fator | Subfactor | Ponderação |
| Preço |  | 30% |
Metodologia e Programa de
Trabalhos | A1: Qualidade Técnica da Proposta apresentada, incluindo, a metodologia utilizada para a recolha de dados | 70% |
| A2: Memória descritiva e justificativa dos trabalhos |
| A3: Identificação das principais condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição dos cenários futuros |
| A4: Caracterização e Diagnóstico da situação climática, incluindo, as respetivas temáticas e nível de desagregação/profundidade técnica da análise efetuada |
| A5: Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores locais/regionais |
| A6: Modelo de direção técnica e de coordenação dos trabalhos |
| A7: Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados |
| A8: Qualidade dos mapas financeiros, e da nota justificativa dos preços apresentados |
| A9: Qualidade dos planos de formação e sensibilização |
| A10: Grau de assistência à entidade adjudicante |
| A11: Qualidade do Plano de ação/operacionalização, incluindo, as medidas de adaptação, mitigação e resiliência |
A proposta economicamente mais vantajosa corresponderá à que obtiver a melhor pontuação final (PF), arredondada às centésimas, de acordo com a seguinte fórmula:
PF = 0,30xP + 0,70xMPT
Em que,
PF: pontuação final atribuída a cada concorrente
P: pontuação atribuída ao preço proposto
MPT: pontuação atribuída ao mérito técnico da proposta, ou seja, metodologia e programa de trabalhos
3. As operações de avaliação visarão:
a. A apreciação do mérito absoluto das propostas individualmente consideradas, no sentido de apurar em que medida é que cada uma delas dá resposta aos critérios, fatores e subfactores de análise das propostas;
b. A apreciação do mérito relativo de cada proposta individual, no sentido de apurar a sua valia para a entidade adjudicante.
Artigo 6º
Fatores e subfactores
1. Cada fator e subfactor do critério de análise das propostas serão operacionalizados por intermédio de um descritor que quantificará o impacte de cada proposta a ele subsumido.
2. O descritor descreverá, com a forma objetiva possível, os impactes de cada proposta em relação ao fator ou subfactor do critério em questão.
3. Cada um dos descritores compreenderá diferentes níveis de referência, a que corresponderá uma valia matemática.
4. As valias relativas de cada uma das propostas, face a cada fator e subfactor do critério, matematicamente identificadas, serão ponderadas em função do coeficiente determinado no n.º 2 do artigo 5º do presente regulamento.
Artigo 7º
Avaliação das propostas
1. O Júri procederá à leitura e análise das propostas, subsumindo-as individualmente, relativamente a cada fator ou subfactor do critério de adjudicação, ao descritor determinado nos artigos seguintes do presente regulamento, determinando o impacte parcial individual de cada proposta.
2. Uma vez determinado o nível de impacte de cada proposta ser-lhe-á fixada a pontuação correspondente ao nível a que a mesma tenha sido subsumida.
3. À pontuação atribuída nos diferentes fatores e subfactores serão aplicados os respetivos coeficientes de ponderação.
4. Os cálculos matemáticos implicados nas operações de avaliação das propostas serão efetuados sempre considerando três casas decimais, processando-se o arredondamento da pontuação final do critério de adjudicação até à segunda casa decimal.
Artigo 8º
Classificação das propostas
1. Uma vez determinadas as valias absolutas e relativas das propostas, o Júri ordená-las-á por ordem decrescente de mérito, aferido em função da pontuação obtida pelas mesmas nos diferentes fatores e subfactores do critério de adjudicação.
2. Em caso de empate, será dada preferência à ordem de receção das propostas.
III - Factor Preço (P)
Artigo 9º
Metodologia de avaliação
1. O factor Preço (P) será avaliado de acordo com a metodologia indicada no artigo 10º.
2. Por referência ao preço base fixado no caderno de encargos, é considerado um preço anormalmente baixo, o preço total da proposta com valor inferior ao preço mínimo referido no artigo 17.º do Programa do Concurso.
3. A análise de propostas com preço anormalmente baixo será efetuada com base no disposto no artigo 71º do CCP.
Artigo 10º
Descritor de avaliação
1. A análise das propostas em face do factor Preço (P) será operacionalizada considerando o valor a atribuir a cada proposta apresentada, entre 0 e 100, tendo em conta a seguinte fórmula:
P =[(PPB ÷ PPC)] x 100
Em que,
P: Pontuação final do descritor “preço”
PPB: Preço da proposta mais baixa apresentada
PPC: Preço proposto pelo concorrente
IV.- Fator Metodologia e Programa de Trabalhos (MPT)
Artigo 11º
Metodologia de avaliação
1. O fator será preenchido pelos subfactores indicados no artigo 5º do presente regulamento, que participarão, nos valores indicados, para a pontuação final das propostas naquele fator.
2. A avaliação das propostas neste critério será efetuada de acordo com a seguinte fórmula:
MPT= 0,14xA1 + 0,12xA2 + 0,13xA3 + 0,08xA4 + 0,08xA5 + 0,08xA6 + 0,08xA7 + 0,04xA8 + 0,08xA9 +0,08xA1O + 0,09xA11
3. Para preenchimento dos subfactores, as propostas serão avaliadas tendo em conta as seguintes grelhas de avaliação:
- Subfactor “Qualidade Técnica da Proposta apresentada, incluindo, a metodologia utilizada para a recolha de dados” (A1):
| A2: Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar | Pontuação |
| Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar muito boa e bastante acima do exigido no Caderno de Encargos | 71-100 |
| Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar boa e conforme o exigido no Caderno de Encargos | 46-70 |
| Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar suficiente e conforme o exigido no Caderno de Encargos | 26-45 |
| Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar insuficiente e de inferior ao exigido no Caderno de Encargos | 11-25 |
| Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar insuficiente e muito inferior ao exigido no Caderno de Encargos | 0-10 |
- Subfactor “Memória descritiva e justificativa dos trabalhos a realizar” (A2):
| A3: Identificação das principais condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição dos cenários futuros | Pontuação |
| Identificação das condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição de cenários futuros muito boa e com melhorias significativas relativamente ao exigido no Caderno de Encargos | 71-100 |
| Identificação das condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição de cenários futuros boa e com melhorias relativamente ao exigido no Caderno de Encargos | 46-70 |
| Identificação das condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição de cenários futuros suficiente e sem melhorias relativamente ao exigido no Caderno de Encargos | 26-45 |
| Identificação das condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição de cenários futuros insuficiente e sem melhorias relativamente ao exigido no Caderno de Encargos | 11-25 |
| Identificação das condicionantes e vulnerabilidades climáticas e aferição de cenários futuros insuficiente e sem corresponder ao exigido no Caderno de Encargos | 0-10 |
- Subfactor “Caracterização e Diagnóstico da situação climática, incluindo, as respetivas temáticas e nível de desagregação/profundidade técnica da análise efetuada” (A4):
| A4: Caracterização e Diagnóstico da situação climática, incluindo, as respetivas temáticas e nível de desagregação/profundidade técnica da análise efetuada | Pontuação |
| Caracterização e diagnóstico da situação climática muito bons relativamente aos serviços a prestar e acima do exigido no Caderno de Encargos | 71-100 |
| Caracterização e diagnóstico da situação climática bons relativamente aos serviços a prestar e acima do exigido no Caderno de Encargos | 46-70 |
| Caracterização e diagnóstico da situação climática suficientes relativamente aos serviços a prestar e de acordo com o exigido no Caderno de Encargos | 26-45 |
| Caracterização e diagnóstico da situação climática insatisfatórios relativamente aos serviços a prestar e com o exigido no Caderno de Encargos | 11-25 |
| Caracterização e diagnóstico da situação climática bastantes insuficientes relativamente aos serviços a prestar e com o exigido no Caderno de Encargos | 0-10 |
- Subfactor “Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores locais/regionais” (A5):
| A5: Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores locais/regionais | Pontuação |
| Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores muito boa e bastante acima do exigido no Caderno de Encargos | 71-100 |
| Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores boa e conforme o exigido no Caderno de Encargos | 46-70 |
| Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores suficiente e conforme o exigido no Caderno de Encargos | 26-45 |
| Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores insatisfatórios relativamente aos serviços a prestar e com o exigido no Caderno de Encargos | 11-25 |
| Adequação da organização da prestação de serviços e da articulação e sinergias entre os diferentes atores bastantes insuficientes relativamente aos serviços a prestar e com o exigido no Caderno de Encargos | 0-10 |
- Subfactor “Modelo de direção técnica e de coordenação dos trabalhos” (A6):
| A6: Modelo de direção técnica e de coordenação dos trabalhos | Pontuação |
| Modelo de direção técnica e de coordenação técnica muito bom | 71-100 |
| Modelo de direção técnica e de coordenação técnica bom | 46-70 |
| Modelo de direção técnica e de coordenação técnica suficiente | 26-45 |
| Modelo de direção técnica e de coordenação técnica insuficiente | 11-25 |
| Modelo de direção técnica e de coordenação técnica mau | 0-10 |
- Subfactor “Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados” (A7):
| A7: Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados | Pontuação |
| Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados muito bons e com articulação muito boa entre os diferentes serviços | 71-100 |
| Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados bons e com boa articulação entre os diferentes serviços | 46-70 |
| Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados suficientes e com suficiente articulação entre os diferentes serviços | 26-45 |
| Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados insuficientes e com articulação insuficiente entre os diferentes serviços | 11-25 |
| Características técnicas e adequação dos equipamentos necessários e essenciais à recolha de dados fracos com fraca articulação entre os diferentes serviços | 0-10 |
- Subfactor “ Qualidade dos Mapas Financeiros, e da nota justificativa dos preços apresentados” (A8):
| A8: Qualidade dos mapas financeiros, e da nota justificativa dos preços apresentados | Pontuação |
| Mapas Financeiros, e nota justificativa de preços são muito bons e permitem aferir claramente os meios propostos pelo concorrente na sua proposta | 71-100 |
| Mapas Financeiros e nota justificativa de preços são bons e permitem aferir claramente os meios propostos pelo concorrente na sua proposta | 46-70 |
| Mapas Financeiros e nota justificativa de preços são suficientes e permitem aferir claramente os meios propostos pelo concorrente na sua proposta | 26-45 |
| Mapas Financeiros e nota justificativa de preços são insuficientes mas permitem aferir claramente os meios propostos pelo concorrente na sua proposta | 11-25 |
| Mapas Financeiros e nota justificativa de preços são insuficientes e não permitem aferir claramente os meios propostos pelo concorrente na sua proposta | 0-10 |
- Subfactor” Qualidade dos planos de formação e sensibilização” (A9):
| A9: Qualidade dos planos de formação e sensibilização | Pontuação |
| Qualidade dos planos de formação e sensibilização excede largamente as exigências ambientais e do caderno de encargos | 71-100 |
| Qualidade dos planos de formação e sensibilização excede as exigências ambientais e do caderno de encargos | 46-70 |
| Qualidade dos planos de formação e sensibilização satisfaz as exigências ambientais e do caderno de encargos | 26-45 |
| Qualidade dos planos de formação e sensibilização não satisfaz pontualmente as exigências ambientais e do caderno de encargos | 11-25 |
| Qualidade dos planos de formação e sensibilização não satisfaz no seu todo as exigências ambientais e do caderno de encargos | 0-10 |
- Subfactor “Grau de assistência à entidade adjudicante” (A10):
| A10: Grau de assistência à entidade adjudicante | Pontuação |
| Grau de assistência à entidade adjudicante excede largamente as exigências ambientais e do caderno de encargos | 71-100 |
| Grau de assistência à entidade adjudicante excede as exigências ambientais e do caderno de encargos | 46-70 |
| Grau de assistência à entidade adjudicante satisfaz as exigências ambientais e do caderno de encargos | 26-45 |
| Grau de assistência à entidade adjudicante não satisfaz pontualmente as exigências ambientais e do caderno de encargos | 11-25 |
| Grau de assistência à entidade adjudicante não satisfaz no seu todo as exigências ambientais e do caderno de encargos | 0-10 |
- Subfactor “Qualidade do Plano de ação/operacionalização, incluindo, as medidas de adaptação, mitigação e resiliência” (A11):
| A11: Qualidade do Plano de ação/operacionalização, incluindo, as medidas de adaptação, mitigação e resiliência | Pontuação |
| Qualidade do Plano de ação/operacionalização, muito boa e com melhorias importantes relativamente ao definido no Caderno de Encargos | 71-100 |
| Qualidade do Plano de ação/operacionalização, boa e com melhorias relevantes relativamente ao definido no Caderno de Encargos | 46-70 |
| Qualidade do Plano de ação/operacionalização, razoável e com melhorias ligeiras relativamente ao definido no Caderno de Encargos | 26-45 |
| Qualidade do Plano de ação/operacionalização, pouco significativa e com poucas melhorias relativamente ao definido no Caderno de Encargos | 1-25 |
| Qualidade do Plano de ação/operacionalização, sem expressão e sem melhorias relativamente ao definido no Caderno de Encargos | 0-10 |
V - Classificação das propostas e decisão final do procedimento
Artigo 12º
Relatório de análise das propostas
1. O Júri, com base nas propostas e na análise que às mesmas tiver realizado, aos estudos que eventualmente tenha colhido ou aos relatórios técnicos realizados, elaborará um relatório fundamentado, que documentará os trabalhos executados pela comissão, a apreciação e o mérito de cada uma das propostas em face do critério de análise previsto no Programa do Concurso, e estabelecerá, com aquele fundamento, a classificação das propostas dos concorrentes por ordem decrescente de mérito.
2. O relatório de análise deverá ainda conter, a título de fundamentação, uma nota explicativa da metodologia e processo de análise e apreciação aplicados pelo Júri, que não prejudicará o disposto no presente regulamento.
Artigo 13º
Audiência prévia
O Júri procederá à realização da audiência prévia escrita aos concorrentes, nos termos do disposto no artigo 147º do CCP.
Artigo 14º
Relatório instrutor final
Ponderadas as observações dos concorrentes em sede de audiência prévia, se existirem, o Júri elaborará um relatório final fundamentado, nos termos do disposto no artigo 148º do CCP, no qual indicará o objeto do procedimento, o seu conteúdo e formulará uma proposta de decisão final do procedimento.
(…)”
(cfr. programa de procedimento de fls. 29 e ss do p.a.)
5. Do Caderno de Encargos aplicável ao procedimento em causa nos autos consta, entre outros, o seguinte:
“(…)
Cláusula 1.ª
Objeto
1. O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar na sequência do procedimento pré-contratual que tem por objeto principal a aquisição de serviços para “Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas no AT (PIAAC_AT)”.
2. Todo o trabalho de investigação, análise e avaliação inerentes à execução do PIAAC_AT, será também realizado à escala municipal, de que resultarão Planos de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de nível municipal, designadamente:
• Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Boticas;
• Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Chaves;
• Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Montalegre;
• Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Ribeira de Pena;
• Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Valpaços;
• Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Vila Pouca de Aguiar;
3. As Especificações Técnicas do objeto da aquisição, constam da PARTE II do presente Caderno de Encargos.
(…)
Parte II – Especificações Técnicas
Cláusula 1.ª
Objetivos
As alterações climáticas são a maior ameaça ambiental do século XXI, com consequências profundas e transversais a várias áreas da sociedade: económica, social e ambiental.
Os impactes de recentes eventos extremos como ondas de calor, secas, cheias e fogos florestais demonstram a significativa vulnerabilidade e exposição de alguns ecossistemas e de muitos sistemas humanos à variabilidade climática.
Estes eventos extremos têm já impactes significativos sobre múltiplos setores económicos assim como efeitos adversos sobre a sociedade e a saúde. Todos nós estamos a ser afetados por esta questão, desde cidadãos, empresas, governos, economias e a própria natureza.
Portugal encontra-se entre os países europeus com maior potencial vulnerabilidade aos impactes das alterações climáticas. A generalidade dos mais recentes estudos científicos aponta a região sul da Europa como uma das áreas potencialmente mais afetadas pelas alterações climáticas.
O projeto PESETA II dividiu a União Europeia UE em cinco grandes regiões e para o Sul da Europa (Portugal, Espanha, Itália, Grécia e Bulgária) refere potenciais perdas no PIB entre 1,8% e 3% num cenário em que não são introduzidas medidas de mitigação e adaptação às alterações climáticas.
Estas perdas económicas são principalmente devidas aos impactes das alterações climáticas relacionadas com a agricultura, energia, cheias e inundações, incêndios florestais, saúde humana, secas e zonas costeiras.
Em Portugal, estimativas apontam para perdas entre 60 a 140 milhões de euros apenas com os incêndios florestais, tendo a seca de 2005 (a mais grave deste século) sustos estimados em cerca de 290 milhões de euros.
Com o objetivo de combater as alterações climáticas, Portugal tem desde 2010 uma Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC). A ENAAC é um instrumento de âmbito nacional que tem como visão tornar Portugal “um país adaptado aos efeitos das alterações climáticas, através da contínua implementação de soluções baseadas no conhecimento técnico-científico e em boas práticas”.
No âmbito da implementação da ENAAC, conclui-se pela necessidade de maior envolvimento e capacitação dos agentes locais, designadamente através de uma maior intervenção dos municípios, dadas as suas competências no âmbito da promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações em domínios que são afetados pelos efeitos das alterações climáticas.
Neste sentido, iniciou-se uma discussão sobre a necessidade de conceber instrumentos de planeamento similares à ENNAC, mas ao nível regional e local. O projeto Climadapt.local é um exemplo desta tendência, tendo conduzido à elaboração de 26 Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas (EMAAC).
A Comunidade intermunicipal do AT (CIMAT), como unidade administrativa do AT, reconhece o défice de adaptação às alterações na região, tendo decidido apresentar uma operação a concurso, destinada a incrementar a sua capacidade adaptativa.
Com o PIAAC_AT, a CIMAT pretende dotar os municípios que a integram de uma ferramenta que permita incrementar a sua capacidade de adaptação às alterações climáticas.
Os objetivos definidos para a operação são os seguintes:
- Melhor conhecimento do fenómeno “alterações climáticas” ao nível local e sub-regional;
- Identificação das ações necessárias para a adaptação das populações, entidades e serviços públicos em matéria de alterações climáticas e fenómenos climáticos extremos;
- Promoção da integração da adaptação às alterações climáticas no planeamento intermunicipal e municipal;
- Criação de uma cultura de cooperação na adaptação transversal aos vários setores e atores, reforçando a resiliência territorial.
O PIAAC_AT permitirá um maior conhecimento sobre o fenómeno das alterações climáticas ao nível local e sub-regional e ao mesmo tempo identificar as ações necessárias para a adaptação das populações, entidades e serviços públicos em cenários de alterações climáticas e fenómenos climáticos extremos.
Neste sentido, as principais ações a desenvolver para conceção do PIAAC_AT são as seguintes:
- Estudos dos riscos naturais e tecnológicos do AT, de forma a identificar as vulnerabilidades atuais do território e das suas populações;
- Estudo das vulnerabilidades futuras e adaptação – cenários;
- Identificação e seleção das opções de adaptação;
- Identificação dos meios operacionais e ações necessárias à adaptação;
- Ações de formação a técnicos municipais;
- Ações de monitorização e divulgação do plano de adaptação às alterações climáticas.
Cláusula 2.ª
Requisitos gerais
O PIAAC_AT deverá ser elaborado com base nos pressupostos científicos existentes, bem como nos princípios defendidos nos principais documentos nacionais referentes às alterações climáticas, nomeadamente, a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC 2020), Programa Nacional para as Alterações climáticas (PNAC 2020/2030), o Quadro Estratégico para a Política Climática, o Programa Adapt – Adaptar Portugal aos efeitos das Alterações Climáticas e o projeto Climadapt.Local – Adaptação a Nível Local.
O Programa Adapt – Adaptar Portugal aos efeitos das Alterações Climáticas foi desenvolvido para apoiar o desenvolvimento de projetos de adaptação às alterações climáticas em Portugal, procurando aumentar a capacidade para avaliar a vulnerabilidade às alterações climáticas e aumentar a consciencialização e educação nesta matéria. Este Programa inclui 4 áreas específicas, sendo o Programa Climadapt.Local mais direcionado para a intervenção a nível local e regional, tendo como objetivo melhorar a capacidade dos municípios para incorporar a adaptação às alterações climáticas nos seus instrumentos de planeamento e intervenções locais, tendo sido 26 os municípios envolvidos, integrando Montalegre um deles.
O Programa Climadapt.Local deu o mote a um processo contínuo de elaboração de EMAAC e sua integração nas ferramentas de planeamento municipal, permitindo a capacitação dos agentes locais e levaram à elaboração de estratégias locais de adaptação.
A elaboração do PIAAC_AT deverá ainda privilegiar as intervenções consertadas institucionalmente entre os diversos atores nesta área (Comando Distrital de Operações de Socorro - CDOS, CIMAT, Municípios, instituto de Conservação da Natureza e das Florestas - ICNF, Direção Geral da Agricultura - DGA, etc.), no sentido de trocas de informação e reforço do conhecimento sobre os riscos naturais e tecnológicos do AT.
A metodologia a adotar para a elaboração do PIAAC_AT deverá basear-se em grande medida na metodologia ADAM – Apoio à Decisão em Adaptação Municipal, base metodológica para o desenvolvimento das Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas (EMAAC), utilizada pela primeira vez em Portugal no contexto da concretização do projeto ClimAdaPT. Local. Esta metodologia é apresentada no “Guia metodológico para a elaboração de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas – documento produzido no âmbito do projeto ClimAdaPT.Local.
Cláusula 3.º
Metodologia a ser seguida na elaboração do PIAAC_AT
Face ao enquadramento acima referido, considera-se que a metodologia a adotar para a elaboração do PIAAC_AT deverá basear-se em grande medida na metodologia ADAM – Apoio à Decisão em Adaptação Municipal, base metodológica para o desenvolvimento de Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações
Climáticas (EMAAC), utilizada pela primeira vez no contexto da concretização do projeto Climadapt.Local referido anteriormente.
A metodologia ADAM foi utilizada pela primeira vez no nosso país no contexto da concretização do projeto ClimaAdaPT. Local, onde foi implementada com sucesso em 26 municípios portugueses.
A metodologia ADAM assenta nos seguintes passos:
0. Preparar trabalhos;
1. Identificar vulnerabilidades atuais;
2. Identificar vulnerabilidades futuras;
3. Opções adaptação (identificar);
4. Opções adaptação (avaliar);
5. Integrar, monitorizar e rever.
A sua utilização foi programada de modo a acompanhar a evolução das etapas do projeto, bem como para apoiar as equipas técnicas, que desenvolveram cada uma das EMAAC.
A metodologia ADAM, bem como toda a documentação à sua volta, deverá formar a base metodológica para a elaboração do PIAAC_AT.
A referida metodologia consiste num ciclo de passos distintos, mas interrelacionados, repetindo-se cada ciclo de desenvolvimento estratégico várias vezes ao longo do tempo, conforme diagrama infra.
(…)
Cláusula 4.ª
Estrutura e Conteúdo do PIAAC_AT
Nos termos do disposto na cláusula anterior, a elaboração do Plano irá incidir sobre 5 fases distintas, devendo, para cada uma das mesmas, dar resposta aos respetivos objetivos e executar as atividades de forma a obter-se um Plano que cumpra com os requisitos, estando adaptado à realidade, bem como, os respetivos cenários futuros:
Fase 1 – Caracterização Local do Fenómeno “Alterações Climáticas” e Diagnóstico Identificando as Vulnerabilidades Atuais.
- Elaboração do Perfil de Impactos Climáticos Locais (PIC-L) da CIM-AT. O objetivo desta tarefa consiste num levantamento sistemático dos diferentes impactos climáticos a que o território esteve exposto no passado. Tem a finalidade de facilitar a sistematização da informação sobre as vulnerabilidades climáticas atuais, as ações tomadas para lidar com elas e o registo de potenciais limiares críticos que tenham sido ultrapassados no passado. Procurar-se-á fazer um levantamento que tenha em conta os últimos 15 anos. A componente principal do PIC-L consiste numa base de dados concebida para apoiar a compilação de informações sobre eventos meteorológicos locais com impactos para a CIM-AT.
- Análise da capacidade atual da CIM-AT para responder aos eventos climáticos, identificando as ações que foram tomadas no passado e avaliando preliminarmente a eficácia das respostas dadas. A realização desta atividade depende da análise da base de dados PIC-L. A informação recolhida deverá permitir a análise de fatores relevantes, nomeadamente, responsáveis pela resposta e pelo seu planeamento, ações e respostas dadas no passado para lidar com as consequências dos eventos climáticos, eficácia das ações/resposta, etc.
- Identificação dos limiares críticos relacionados com o clima que, eventualmente, foram ultrapassados no território da CIM-AT. Para identificação dos limiares críticos recorrer-se-á a fontes oficiais de informação, tal como legislação, registos oficiais dos municípios que integram a CIM-AT ou conhecimento baseado na experiência de resposta aos eventos climáticos no passado. Os limiares críticos identificados serão analisados da forma mais específica possível em relação a cada tipo de evento climático.
- Elaboração de um "Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Atuais". Este relatório consistirá num resumo da análise das vulnerabilidades climáticas atuais conduzida no AT, devendo conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas. O relatório deverá apresentar um anexo com uma apresentação em detalhe dos eventos climáticos mais importantes e seus impactos, consequências, atividades afetados e limiares críticos. As consequências dos eventos mais importantes deverão fornecer a base para a identificação dos setores potencialmente mais afetados (por exemplo, em termos de ordenamento do território, saúde, energia). Deverá analisar-se a forma como a CIM-AT e os municípios lidaram com os eventos climáticos no passado, refletindo sobre as ações que foram implementadas, eficácia da resposta, responsáveis pela resposta e características que facilitaram, limitaram ou mesmo impediram a capacidade de lidar com os eventos.
Fase 2 – Identificação de Vulnerabilidades Climáticas Futuras de Acordo com os Modelos de Previsão e Cenários Elaborados.
- Disponibilização e utilização de informação sobre clima futuro. Esta tarefa consiste na recolha e tratamento de informação climática futura (projeções) com recurso a diferentes modelos e para diferentes cenários climáticos, servindo como informação de base para a identificação das possíveis alterações no clima futuro. Desta atividade resultará a elaboração de uma Ficha Climática do território da CIM-AT.
- Identificação dos principais impactos climáticos. O objetivo desta tarefa consiste na identificação dos principais potenciais impactos das alterações climáticas para a CIM-AT, bem como as ameaças e oportunidades que eles podem vir a representar. A atividade será realizada recorrendo a uma matriz com diversos campos, nomeadamente, "tipo de evento climático", "impactos passados", "projeções climáticas", "ameaças", "oportunidades", etc.
- Identificação do nível de risco. Uma vez identificados os principais impactos das alterações climáticas, incluindo as ameaças e oportunidades que eles representam, será determinado o risco (qualitativo) para cada uma dessas ocorrências. A avaliação de risco considera a frequência de ocorrência de um evento climático e a magnitude das consequências dos impactos desse evento. Neste âmbito, será concebida uma matriz de risco.
- Identificação dos riscos prioritários. No final desta tarefa deverão estar identificadas e anotadas informações sobre:
- Riscos de alta prioridade que a CIM-AT já enfrenta (riscos climáticos prioritários atuais); Riscos que podem aumentar devido às alterações climáticas, especialmente se existir a possibilidade de serem ultrapassados limiares críticos (riscos climáticos prioritários futuros);
- Riscos para os quais a implementação de respostas (opções e medidas de adaptação) vai levar algum tempo, até pelo necessário envolvimento das populações e comunidades;
- Áreas de trabalho/atividades desenvolvidas no território da CIM-AT onde as alterações climáticas poderão trazer oportunidades (impactos climáticos positivos), etc.
- Análise de informação adicional sobre os riscos climáticos. Caso se revele necessário, serão conduzidos estudos detalhados sobre a vulnerabilidade a determinados riscos climáticos antes de serem definidas medidas muito concretas de adaptação.
- Elaboração de um "Relatório de Vulnerabilidades Climáticas Futuras". Este relatório consistirá num resumo da análise das vulnerabilidades climáticas futuras conduzida no AT, devendo conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas. Este relatório é alimentado por fichas climáticas que sejam concebidas, e apresenta os principais impactos climáticos futuros para a CIM-AT, uma avaliação qualitativa dos riscos climáticos e sua priorização, etc.
Fase 3 – Caracterização das Ações a Implementar para Colmatar as Vulnerabilidades Existentes e Previstas Face aos Modelos Desenvolvidos, Estabelecendo os Respetivos Prazos e Prioridades
- Identificação e caracterização de potenciais opções de adaptação. O objetivo desta tarefa é o de identificar, registar e caracterizar um alargado conjunto de opções de adaptação que permitam responder às principais necessidades, objetivos, vulnerabilidades e riscos climáticos (atuais e futuros), com base no trabalho efetuado nas fases anteriores.
- Procura-se aqui enquadrar as motivações e os objetivos iniciais da CIM-AT em relação à adaptação, as potenciais barreiras à sua implementação, os atores-chave que será necessário envolver para as ultrapassar e os setores de maior relevância. Adaptar significa agir também de forma a manter os riscos associados às alterações climáticas dentro de limites considerados como aceitáveis pela CIM-AT, assim como permitir um correto aproveitamento de oportunidades que se proporcionem.
- Realização de avaliação multicritério das opções de adaptação. O objetivo desta tarefa consiste na avaliação multicritério das opções de adaptação elencadas. A avaliação de opções de adaptação terá em atenção os diferentes setores identificados pela CIM-AT e os diferentes setores da ENAAC 2020, nomeadamente, agricultura, florestas e pescas; biodiversidade; energia e indústria; ordenamento do território e cidades; recursos hídricos; saúde humana; segurança de pessoas e bens; turismo. Os critérios de avaliação propostos para esta Avaliação Multicritério são os seguintes:
- Eficácia: as ações irão ao encontro dos objetivos, ou seja, produzirão os efeitos desejados?
- Eficiência: os benefícios da opção excedem os custos? Os objetivos serão atingidos com o mínimo de erros, tempo e esforço possível?;
- Equidade: a ação afeta negativamente outras áreas ou grupos vulneráveis?;
- Flexibilidade: a opção é flexível e permitirá ajustamentos e incrementos na implementação?;
- Legitimidade: a ação é aceitável política e socialmente?;
- Urgência: com que brevidade a opção poderá ser implementada?;
- Sinergias (coerência com outros objetivos estratégicos): a ação ajuda a alcançar outros objetivos?;
- Custos: quais os custos económicos para a CIM-AT e qual a sua relação com os custos sociais e ambientais?.
- Seleção e priorização de opções de adaptação Identificadas e caracterizadas as opções de adaptação às alterações climáticas e após a realização de uma avaliação multicritério, chega a altura de selecionar as medidas mais adequadas ao território em análise. As medidas de adaptação selecionadas deverão ainda ser priorizadas em função dos critérios específicos mais relevantes à realidade local, estabelecendo-se prazos de implementação e metas a atingir.
- Realização de ações de sensibilização. O objetivo patente nesta atividade passa por promover o PIAAC-AT junto do público em geral e restantes stakeholders. Deve ser dada especial atenção ao público infantil, de modo a proporcionar a aquisição de conhecimento de forma lúdica relativa às alterações climáticas.
- Realização de ações de formação. O objetivo é formar técnicos nos municípios da CIM-AT, capacitando-os para a elaboração de PMAAC/EMAAC. Neste âmbito, serão formados 10 técnicos municipais, na temática da adaptação às alterações climáticas: 2 técnicos em cada um dos municípios da CIM-AT, excetuando Montalegre, que já dispõe de técnicos qualificados no âmbito do ClimAdaPT.Local. A preparação dos conteúdos programáticos destas ações deve ter em atenção que o objetivo das mesmas passa pela capacitação dos técnicos municipais para a gestão e planeamento das alterações climáticas nos municípios. Isto reflete-se numa maior capacitação para a integração da adaptação às alterações climáticas nos principais instrumentos de gestão territorial dos municípios (bem como em outros documentos de relevo) e, em última análise, na elaboração de Planos/Estratégias Municipais de Adaptação às Alterações Climáticas.
- Elaboração de um "Relatório de Adaptação às Alterações Climáticas" Este relatório compilará as informações e as análises realizadas, bem como os resultados das diferentes tarefas descritas ao longo das fases anteriores. Deverá conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas.
Fase 4 – Implementação, Monitorização e Revisão do PIAAC-AT
- Definição do modo de implementação do PIAAC-AT. A forma como o PIAAC-AT será implementado deverá ser completamente clarificada nesta fase, não restando dúvidas sobre quais os mecanismos à disposição para a sua implementação, a hierarquia de responsabilidades estabelecida, os meios ao dispor dos responsáveis, quais as entidades com as quais devem procurar articular-se, etc. Em suma, pretende-se que a implementação do PIAAC-AT não seja atrasada pelo desconhecimento de burocracias e regras mal estabelecidas.
- Definição e implementação de ações de monitorização do PIAAC-AT. Deverá procura-se validar o PIAAC-AT, elencando indicadores para verificação quer de cenários traçados, quer da implementação de medidas de adaptação/mitigação de acordo com o estipulado.
- Planeamento e introdução de medidas corretivas. O planeamento das medidas corretivas a introduzir deverá ser feito previamente à implementação da operação, catalogando as situações com maior propensão a surgir. Tal facto não invalidará a monitorização permanente de todos os aspetos, mesmo que fora do planeamento inicialmente previsto, ao longo da implementação da operação. A introdução de medidas corretivas na implementação da operação deverá ser realizada em tempo real, sempre que sejam notórios desvios.
- Elaboração de um "Relatório de Execução Final". Este relatório deverá ser elaborado no final da operação, apresentado conclusões sobre a implementação da mesma, grau de execução, ajustes introduzidos, etc. Deverá conter informação técnica, especializada, bem como uma secção de fácil compreensão por indivíduos não versados sobre a temática das alterações climáticas, de forma a poder ser utilizado também como instrumento de sensibilização junto das populações e restantes partes interessadas.
Fase Transversal – Integração do PIAAC-AT nos Instrumentos de Planeamento de Âmbito Intermunicipal e Municipal (mainstreaming).
- Integração da adaptação nos instrumentos de gestão territorial de âmbito intermunicipal e municipal. O processo de integração das opções de adaptação às alterações climáticas na gestão territorial intermunicipal e municipal será concretizado, essencialmente, através de quatro tarefas, a saber:
- Análise e avaliação, na ótica do ordenamento do território, das opções de adaptação definidas;
- Caracterização dos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal que abrangem o território do AT;
- Definição dos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal mais adequados para implementar as opções de adaptação e de que forma é que estas podem ser integradas nesses instrumentos;
- Elaboração de um quadro de princípios, de diretrizes e de normas orientadoras para a integração das opções de adaptação nos instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal/intermunicipal e o seu processo de elaboração, gestão, monitorização e avaliação.
- Elaboração de um "Relatório de Integração das Opções de Adaptação nos Instrumentos de Gestão Territorial de Âmbito Intermunicipal/Municipal". Este relatório deverá ser um repositório das opções de integração do PIAAC-AT disponíveis, apresentando formas de realizar essa mesma integração. Deverá ser elaborado ao longo da operação, sendo disponibilizado após a sua conclusão.
Para além do PIAAC do AT, o prestador de serviços deverá, apresentar, o Subproduto da prestação de serviços, designadamente, os Planos Municipais de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos, de modo a acautelar a diversidade presente na região do AT, todas as atividades previstas na operação terão reflexo a nível municipal.
Cláusula 5.ª
Estrutura e conteúdo dos Planos Municipais de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos
No que concerne aos Planos Municipais de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos, para os 6 concelhos que constituem a região ao AT, refere-se, o trabalho de investigação, análise e avaliação será realizado também à escala municipal. Desse esforço resultarão Planos de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de nível municipal, nomeadamente:
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Boticas;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Chaves;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Montalegre;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Ribeira de Pena;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Valpaços;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos de Vila Pouca de Aguiar.
A informação contida nestes planos permite a cada um dos municípios da CIM-AT conhecer as vulnerabilidades e riscos que afetam o seu território. Esta informação pode então ser integrada no planeamento de nível municipal.
Estes planos incluirão, entre outros aspetos, a seguinte informação:
- Fichas climáticas de nível municipal;
- Identificação de eventos climáticos, seus impactos e consequências;
- Identificação do risco associado aos impactos climáticos;
- Caracterização da capacidade adaptativa;
- Projeções climáticas.
Para avaliar e sistematizar a potencial evolução dos riscos climáticos para os municípios da CIM-AT, assim como apoiar a priorização dos mesmos relativamente a potenciais necessidades de adaptação, serão elaboradas análises municipais baseadas em matrizes de risco.
Nos termos da execução da prestação de serviços, os elementos que servirão de base à elaboração dos mesmos, devem obedecer a uma base técnica.
Os modelos climáticos permitem simular a resposta do sistema climático a diferentes alterações naturais e/ou antropogénicas, possibilitando assim elaborar projeções do clima futuro para diferentes escalas temporais e espaciais.
As projeções climáticas a incluir no PIAAC-AT serão elaboradas com base em dois modelos regionalizados para a Europa pelo projeto CORDEX (ou outros que se revelem adequados) a partir de dois modelos globais, a saber:
- Modelo 1: SMHI-RCA4 (regional), a partir do MOHC-HadGEM2 (global);
- Modelo 2: KNMI-RACMO22E (regional), a partir do ICHEC-EC-EARTH (global).
A elaboração de projeções climáticas pressupõe a utilização de cenários de emissões de gases com efeito de estufa (GEE) como dados de entrada (inputs) nos modelos climáticos, designados por “Representative Concentration Pathways (RCPs) (IPCC, 2013)”.
A partir de uma concentração atual de CO2 que ronda as 400 ppm (partes por milhão) recorrer-se-á a dois RCPs no PIAAC-AT, nomeadamente:
- RCP4.5 - uma trajetória de aumento da concentração de CO2 atmosférico até 520
ppm em 2070, aumentando de forma mais lenta até ao final do século;
- RCP8.5 - uma trajetória de crescimento semelhante ao RCP4.5 até meio do século, seguida de um aumento rápido e acentuado, atingindo uma concentração de CO2 de 950 ppm no final do século.
Serão selecionados pontos na grelha nos municípios da CIM-AT, de modo a que se possam obter os valores diários das seguintes variáveis climáticas:
- Temperatura (máxima, média e mínima);
- Precipitação (acumulada);
- Velocidade do vento (máxima).
De forma a apoiar o desenvolvimento do PIAAC-AT, as projeções destas três variáveis serão analisadas, até ao final do século, para os seus valores médios anuais e anomalias (potenciais alterações), relativamente ao clima atual.
Desta forma, para cada uma destas variáveis climáticas serão calculadas médias mensais, sazonais e anuais, assim como alguns indicadores relativos a eventos extremos.
Alguns indicadores e índices a utilizar para este tipo de extremos serão:
- Número de dias de verão (temperatura máxima superior ou igual a 25°C);
- Número de dias muito quentes (temperatura máxima superior ou igual a 35°C);
- Número de dias de geada (temperatura mínima inferior ou igual a 0°C);
- Número de noites tropicais (temperatura mínima superior ou igual a 20°C);
- Número e duração de ondas de calor (número de dias em que a temperatura máxima diária é superior a 5°C relativamente ao valor médio do período de referência, num período consecutivo mínimo de 6 dias);
- Número de dias de chuva (precipitação superior ou igual a 1 mm);
- Vento moderado a forte, ou superior (ventos superiores a 30 km/h).
De forma a identificar as potenciais alterações (anomalias) projetadas entre o clima atual e futuro, todos os cálculos serão simulados para três períodos de trinta anos (normais climáticas):
- 1976-2005 (clima atual);
- 2041-2070 (médio-prazo);
- 2071-2100 (longo-prazo).
As projeções da precipitação serão corrigidas utilizando dados observados, disponibilizados pelo Instituto português do Mar e da Atmosfera (IPMA), utilizando um método designado por “delta change” [Hay et al., 2000]. Este método consiste no cálculo das diferenças (anomalias) entre as projeções futuras e o histórico modelado e a posterior adição dessa anomalia à série mensal observada.
Cláusula 6.ª
Descritores
O fenómeno das alterações climáticas abrange variadíssimas áreas, pelo que no PIAAC_AT devem ser abordados, pelo menos os seguintes descritores:
- Segurança de pessoas e bens;
- Saúde;
- Biodiversidade;
- Economia;
- Recursos hídricos;
- Agricultura e florestas;
- Turismo e lazer;
- Energia e indústria;
- Riscos naturais e tecnológicos;
- Transportes e comunicações;
- Ordenamento do território, cidades e vulnerabilidades urbanas.
A estrutura apresentada, bem como os descritores definidos poderão ser complementados com outros que se mostrem relevantes no decurso dos trabalhos a elaborar.
Cláusula 7.ª
Recolha de informação relevante sobre alterações climáticas
1. Sem prejuízo das restantes obrigações do prestador de serviços, no que respeita à elaboração do PIAAC-AT, o respetivo Plano obriga, no âmbito do desenvolvimento das Fases 1 a 3, à recolha de informações pertinentes, designadamente, dados estatísticos de nível local e regional, dados climáticos das estações mais próximas (temperatura, precipitação, evaporação, insolação, nebulosidade, vento, humidade relativa...), análises históricas do clima, vulnerabilidades existentes, etc.
2. A recolha das informações previstas no número anterior, deverá ser obtida, quer através de um aprofundado trabalho de investigação e de trabalho a ser desenvolvido no terreno, junto dos Concelhos que constituem a Comunidade Intermunicipal do AT.
3. Para a recolha de informações que envolvam trabalhos no terreno, o adjudicatário deverá estar munido dos equipamentos e meios disponíveis e essenciais ao seu bom e correto desenvolvimento.
4. O adjudicatário deverá garantir, assim, as condições de recolha dos elementos no terreno, ficando obrigado à apresentação do inventário e especificações técnicas da quantidade e tipologia de equipamentos a serem utilizados e imprescindíveis ao desempenho da tarefa.
Cláusula 8.ª
Relatórios de acompanhamento/execução
Ao longo da implementação da operação deverão ser entregues os relatórios de acompanhamento/execução concebidos ao longo da implementação operação, nomeadamente:
- Relatório de vulnerabilidades climáticas atuais;
- Relatório de vulnerabilidades climáticas futuras;
- Relatório de adaptação de alterações climáticas;
- Relatório de integração das opções de adaptação nos instrumentos de gestão territorial de âmbito intermunicipal;
- Relatórios de acompanhamento/execução;
- Relatório de execução final.
O prestador de serviços deve comprometer-se a assistir a entidade adjudicante, em todas as atividades necessárias à adequada implementação da operação, nomeadamente atividades de sensibilização, monitorização, formação e integração (mainstreaming) previstas e a marcar presença em reuniões de condução da operação e/ou de outra natureza, quando convocado pela entidade adjudicante
Cláusula 9.ª
Produtos a entregar pelo prestador de serviços
O prestador de serviços deverá entregar 1 (um) produto, a saber:
- Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC_AT).
Este produto deverá conter ainda os seguintes subprodutos:
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidade e Riscos de Boticas;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidade e Riscos de Chaves;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidade e Riscos de Montalegre;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidade e Riscos de Ribeira de Pena;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidade e Riscos de Valpaços;
- Plano Municipal de Identificação de Vulnerabilidade e Riscos de Vila Pouca de Aguiar.
(…)”
(cfr. caderno de encargos de fls. 12 e ss do p.a. do concurso público).
6. Entre outras sociedades, a Autora e a Contrainteressada apresentaram proposta no âmbito do procedimento referido nos pontos anteriores (cfr. relatório preliminar a fls. 79 e ss do p.a. do concurso público).
7. Em 22.11.2017, foi emitido pelo júri do procedimento um relatório preliminar de análise das propostas, de que consta, entre outros, o seguinte:
“(…)
4. Ordenação dos Concorrentes
Analisadas as propostas, o júri do presente procedimento pré-contratual, nos termos do nº 1, do artigo 146º, do CCP, deliberou, por unanimidade, propor a seguinte ordenação dos concorrentes, para efeitos de adjudicação:
| ORDENAÇÃO | PROPOSTA |
| 1º | EH... - Consultores de Engenharia Ambiental, Lda; |
| 2º | EC... – Tecnologias do Meio Ambiente, Lda. |
| 3º | GAT...-CIPOT, Lda. |
| 4º | EP... - Consultores Ambiente e Desenvolvimento S.A. |
| 5º | Agrupamento AG... /AGRI-PRO |
| 6º | HD..., Serviços S.A |
| 7º | NM... - Gestão e Requalificação Ambienta, Lda |
| 8º | BQ..., Lda. |
| 9º | LR... - Investimentos e Consultoria, Lda |
| 10º | MP... - Mapping Intelligent Solutions |
Elaborado o relatório preliminar e ao abrigo do artigo 147º, do CCP, o júri procederá à audiência prévia escrita dos concorrentes para, no prazo de 10 (dez) dias úteis após a notificação do projeto de decisão final, se pronunciarem sobre o mesmo.
(…)”
(cfr. relatório preliminar de fls. 79 e ss do p.a. do concurso público).
8. Em 15.12.2017, foi emitido pelo júri do procedimento um relatório de análise das propostas, com o seguinte teor parcial:
“(…)
1. ANTECEDENTES
O presente procedimento foi publicado em 18 de agosto de 2017, sendo o termo do prazo estipulado para a apresentação das propostas o dia 2 de outubro.
Dentro do prazo previsto para a solicitação de esclarecimentos não foram apresentados pedidos de esclarecimento pelos interessados.
Apresentaram proposta os seguintes concorrentes:
- Agrupamento AG.../AGRI-PRO;
- BQ..., Lda.
- EP... – Consultores Ambiente e Desenvolvimento, S.A.;
-EC... –Tecnologias do Meio Ambiente, Lda.;
- EH...- Consultores de Engenharia Ambiental, Lda.
-GAT... – CIPOT, Lda.;
-HD..., Serviços S.A;
LR... – Investimentos e Consultoria, Lda;
-MP... –Mapping Intelligent Solutions;
-NM... – Gestão e Requalificação Ambiental, Lda.
No dia 3 de outubro procedeu-se à abertura de todas as propostas.
2. AUDIÊNCIA PRÉVIA E ANÁLISE DAS PROPOSTAS
Cumprindo o disposto no art.º 69.º n.º1 al. b) do C.C.P., foram apreciadas as propostas apresentadas pelos concorrentes, tendo o relatório preliminar sido elaborado em 22 de novembro de 2017 e remetido para audiência prévia dos concorrentes no dia 29 de novembro.
Dentro do prazo estipulado para a audiência prévia foram apresentados dois requerimentos de participação pelas empresas GAT... – Consultadoria e Informação para o Planeamento e Ordenamento do Território e HD...-Serviços S.A.
(…)
No referente ao requerimento de participação apresentado pela HD... Serviços S.A., cumpre apresentar as seguintes considerações:
- Esta empresa pronunciou-se sobre o facto da EH...-Consultores de Engenharia Ambiental Lda, ter sido a empresa responsável pela “Elaboração do pedido de parecer à APA e dos Termos de Referência do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da CIMAT”, constituindo esse facto um impeditivo para a sua participação no presente concurso.
Perante esta afirmação, o júri solicitou a consulta dos referidos documentos junto da CIMAT e verificou a existência de um contrato entre a EH... e a Comunidade Intermunicipal do AT, celebrado em 16 de setembro de 2016, para a prestação desse serviço.
De referir que a aprovação das peças de concurso que integram os termos de referência, apresentados nas Especificações Técnicas do Caderno de Encargos, é feita pela entidade adjudicante no mesmo momento em que é nomeado o júri, pelo que este não tem participação na sua elaboração.
Assim, enquanto membros do Júri desconhecíamos o facto de a EH... ter elaborado os termos de referência, tal como a sua assessoria e apoio técnico nesta matéria à entidade adjudicante e consoante análise isenta da proposta apresentada pela concorrente (EH...), de forma coincidente, veio a obter a melhor avaliação.
Perante o agora exposto, consideramos que a EH... - Consultores de Engenharia Ambiental Lda, tendo apresentado uma declaração do Anexo I do CCP que padece de desconformidades, estaria impedida de concorrer nos termos do artigo 55.º alínea j) do CCP (…tenham, a qualquer título, prestado, direta ou indiretamente, assessoria ou apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência.”), bem como do ponto 10.1 do programa do concurso, pelo que a sua proposta deverá ser excluída do presente concurso.
(…)
3. PROPOSTA
Assim, face aos argumentos expostos, considera o júri:
I - Em relação à pronúncia apresentada pela concorrente GAT...:
- Improcedente, quanto à tese do preço anormalmente baixo;
(…)
- Improcedente, quanto ao pedido de exclusão do consórcio EC.../AB...- SOCIEDADE DE ADVOGADOS, S.A.; (…)
- Procedente no pedido de exclusão da concorrente EH...; -A declaração do Anexo I do CCP entregue pela EH... - Consultores de Engenharia Ambiental Lda, padece de desconformidades nos termos do artigo 55.º alínea j) do CCP (…tenham, a qualquer título, prestado, direta ou indiretamente, assessoria ou apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de normais de concorrência.”), bem como do ponto 10.1 do programa do concurso, pelo que estaria impedida de concorrer.
- Improcedente quanto aos factos pugnados na ilegalidade do modelo de avaliação – fatores preço, metodologia e programas de trabalho.
(…)
A cada subfactor foi aplicada a grelha de avaliação correspondente, usando a pontuação pré-definida para cada um.
A pontuação definida nas grelhas de avaliação foi aplicada a cada proposta de acordo com a metodologia, características, adequação da prestação de serviços, quantidades, modelos, mapas, qualidade dos planos e grau de assistência técnica apresentados e sempre tendo como referência os requisitos do Caderno de Encargos.
III- Face à pronúncia dos concorrentes, apresentada em sede de audiência prévia e por tudo o exposto no presente relatório considera e determina o júri nos termos do artigo 148º. n.º1 do CCP, a exclusão da concorrente EH...– Consultores de Engenharia Ambiental, Lda; por estar impedida de concorrer nos termos do artigo 55.º alínea j) do CCP e do ponto 10.1 do programa do concurso.
IV – Da proposta de exclusão da concorrente EH... – Consultores de Engenharia Ambiental, Lda., resulta uma alteração à ordenação das propostas constante no relatório preliminar, pelo que o júri apresenta a reordenação dos concorrentes para efeitos de adjudicação.
| ORDENAÇÃO | PROPOSTA |
| 1º | EC... –Tecnologias do Meio Ambiente, Lda. |
| 2º | GAT...-CIPOT, Lda. |
| 3º | EP... – Consultores Ambiente e Desenvolvimento S.A. |
| 4º | Agrupamento AG.../AGRI-PRO |
| 5º | HD..., Serviços S.A. |
| 6º | NM...- Gestão e Requalificação Ambiental, Lda. |
| 7º | BQ..., Lda. |
| 8º | LR...- Investimentos e Consultoria, Lda. |
| 9º | MP... – Mapping Intelligent Solutions |
Nos termos do artigo 148.º n.º 3, o presente relatório final é enviado ao Conselho Intermunicipal, enquanto órgão competente para aprovação, procedendo o júri posteriormente a nova audiência prévia escrita dos concorrentes (nº. 2 do art.º 148º) para, no prazo de 5 (cinco) dias úteis após notificação do projeto de decisão final, se pronunciarem sobre o mesmo. (…)”
(cfr. relatório de fls. 105 e ss do p.a. do concurso público).
9. Em 15.01.2018, foi emitido pelo júri do procedimento relatório final que manteve as propostas constantes do relatório referido no ponto anterior, com o seguinte conteúdo parcial:
“(…) Dentro do prazo estipulado para a audiência prévia foram apresentados dois requerimentos de participação pelas empresas EH... – Consultores de Engenharia Ambiental, Lda. e HD...-Serviços S.A.
Em relação ao requerimento de participação apresentado pela EH... – Consultores de Engenharia Ambiental, Lda., vem esta empresa contestar a sua exclusão do presente concurso, proposta pelo júri no relatório final.
• Esta decisão do júri baseou-se no facto da EH... - Consultores de Engenharia Ambiental Lda, ter apresentado uma declaração do Anexo I do CCP que padece de desconformidades, ao estar esta empresa impedida de concorrer nos termos do artigo 55.º alínea j) do CCP (…tenham, a qualquer título, prestado, direta ou indiretamente, assessoria ou apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência.”), bem como do ponto 10.1 do programa do concurso.
Vem a EH... alegar, que o júri não identifica e fundamenta as vantagens obtidas por esta empresa ao ter procedido à “Elaboração do pedido de parecer à APA e dos Termos de Referência do Plano Intermunicipal da Adaptação às alterações Climáticas da CIMAT”.
Considerando que tanto as especificações técnicas do Caderno de Encargos, como os critérios/fatores e subfactores de análise do Programa de Concurso, (peças do presente procedimento), foram produzidos com base nos Termos de Referência elaborados por esta empresa, é inegável a posição privilegiada em que se coloca a empresa responsável pela sua elaboração, ao conhecer pormenorizada e antecipadamente as características do seu conteúdo e as motivações que conduziram à sua formulação. (…)” (cfr. relatório final de fls. 135 e ss do p.a. do concurso público).
10. Em 16.01.2018, o Conselho Intermunicipal da Entidade Demandada aprovou, por unanimidade, o relatório referido no ponto anterior (cfr. ata de fls. 148 e ss do p.a.). * Em sede de factualidade não provada o Tribunal referiu que nada mais foi provado com interesse para a decisão em causa, atenta a causa de pedir.
E no que à motivação da factualidade tida por assente respeita consignou
que a factualidade constante dos pontos 1 a 10 do elenco de factos provados resultou documentalmente provada, tendo a decisão da matéria de facto sido efetuada com base nos documentos indicados em tal elenco, à frente de cada facto. * DE DIREITO
É objecto de recurso a sentença que ostenta este discurso fundamentador:
A Autora invoca a invalidade do ato da Entidade Demandada que determinou a exclusão da sua proposta do procedimento em causa nos autos e que procedeu à adjudicação da proposta da Contrainteressada, imputando-lhe um vício de violação de lei e um vício de forma por falta de fundamentação.
Vejamos então se procedem os vícios imputado pela Autora ao ato de exclusão da sua proposta, subsumindo a factualidade apurada às regras jurídicas aplicáveis.
Do invocado vício de violação de lei:
Segundo alega a Autora, a exclusão da sua proposta não se justificava, à luz do disposto nos arts. 55.º, al. i), do Código dos Contratos Públicos, porquanto não obteve qualquer vantagem em relação aos demais concorrentes que justificasse a exclusão da sua proposta. Tal ressalta desde logo do facto de, em vários critérios, ter obtido pontuação idêntica a outros concorrentes, o que demonstra que não teve uma vantagem que tornasse a sua vitória inevitável. Sustenta ainda que falsear as condições normais de concorrência é desenhar peças procedimentais com conteúdo que impeça outros “players” de concorrer ou que garanta que nenhum outro “player” possa vencer.
A tal acresce, ainda segundo a Autora, que não é possível depreender do relatório do júri que vantagem obteve com a referida participação na elaboração das peças de procedimento, pelo que o ato impugnado carece da devida fundamentação.
Vejamos então se procede tal argumentação.
Decorre do art. 55.º, al. j), do Código de Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-lei n.º 18/2008, de 25 de janeiro, que estão impedidas de participar em procedimentos pré-contratuais quaisquer entidades que (1) tenham assessorado ou prestado apoio técnico na preparação das peças do procedimento (2) que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência.
Ora, de tal preceito não decorre uma radical proibição de participação de um procedimento, independentemente da assessoria ou do apoio técnico efetivamente prestados na preparação das peças concursais, exigindo-se que essa participação confira, em concreto, uma vantagem ao interessado para que este fique impedido de participar no procedimento.
A respeito de uma tal vantagem, vejam-se as palavras do Tribunal de Justiça da União Europeia, no Ac. Fabricom, datado de 03.03.2005 (processos apensos C-21/03 e C-34/03):
“Com efeito, por um lado, a pessoa que efectuou determinados trabalhos preparatórios pode estar em vantagem para elaborar a sua proposta, devido às informações que obteve, ao efectuar os referidos trabalhos preparatórios, relativamente ao contrato administrativo em causa. Ora, todos os concorrentes devem dispor das mesmas possibilidades na formulação dos termos das suas propostas (v., neste sentido, acórdão de 25 de Abril de 1996, Comissão/Bélgica, C-87/94, Colect., p. I-2043, n.° 54).
Por outro lado, a referida pessoa pode estar numa situação susceptível de conduzir a um conflito de interesses, no sentido de que, como observa correctamente a Comissão das Comunidades Europeias, se ela própria concorrer à adjudicação do contrato em causa, pode, mesmo sem ter intenção, influenciar as condições de adjudicação num sentido que lhe seja favorável. Esta situação é susceptível de falsear a concorrência entre os concorrentes.” (assinalado nosso)
Nesta decisão, o Tribunal de Justiça entendeu, face a um impedimento semelhante ao do art. 55.º, al. j), do CCP, do ordenamento jurídico belga, que ao interessado teria de ser dada “a oportunidade de provar que, nas circunstâncias do caso concreto, a experiência por el[e] adquirida não pode ter falseado a concorrência.”
O impedimento automático que o Tribunal de Justiça pretendeu afastar na decisão judicial que vem citada (e que se encontra repetida noutras decisões, entre as quais o Ac. Assitur, datado de 19.05.2009, processo C-538/07), encontrar-se-á acautelado pela circunstância de o art. 55.º, al. j), do CCP exigir, como pressuposto da sua aplicação, que se verifique a existência de uma situação de vantagem, na situação concreta. A existência deste pressuposto permite aos concorrentes afastarem o impedimento sempre que o mesmo não se justifique, em virtude de a sua situação não ser passível de representar um perigo de falseamento da concorrência.
Contudo, ao contrário do que parece defender a Autora ao invocar as pontuações relativas dos concorrentes, tal não implica que a entidade adjudicante deva averiguar se essa posição de vantagem efetivamente influiu ou não na proposta concretamente apresentada: basta a existência dessa vantagem, atentos os contornos do procedimento e a participação havida (cfr. Ac. Assitur, datado de 19.05.2009, processo C-538/07, par. 32).
É que, por um lado, a exigência de uma tal averiguação não encontra qualquer correspondência com o texto legal.
Por outro lado, tornaria intoleravelmente difícil a prova do impedimento, o que poria em causa o efeito útil da proteção do princípio da concorrência visada pela norma em questão.
Assim sendo, aquilo que cumpre verificar é tão-somente se, no caso concreto, a elaboração do documento “Termos de Referência” por parte da Autora se reconduzia a uma efetiva vantagem suscetível de falsear as condições normais de concorrência.
Desde já se diga que sim.
Conforme decorre do probatório, a Entidade Demandada lançou um procedimento com vista à celebração de um contrato para dotar os municípios de uma ferramenta que permitisse incrementar a capacidade de adaptação às alterações climáticas (cfr. ponto 3 do probatório).
O critério de adjudicação aplicável em tal procedimento era o critério da proposta economicamente mais vantajosa, em que o fator “preço” tinha uma ponderação de 30% e o fator “metodologia e programa de trabalhos”, por sua vez dividido em 11 subfactores, tinha uma ponderação de 70% (cfr. ponto 4 do probatório).
Entre os vários documentos que deveriam constituir a proposta encontrava-se uma “memória descritiva dos serviços a prestar”, que deveria incluir uma metodologia de execução do trabalho, um cronograma detalhado dos trabalhos e os recursos tecnológicos disponíveis (cfr. ponto 4 do probatório).
Os vários subfactores aplicáveis no fator “metodologia e programa de trabalhos” diziam respeito à valia técnica da proposta, neles se incluindo, entre outros, a metodologia usada, a qualidade da memória descritiva e justificativa, a adequação da organização da prestação de serviços e da articulação de sinergias, a qualidade dos planos de formação e sensibilização, a qualidade do plano de ação/operacionalização (cfr. ponto 4 do probatório).
A memória descritiva dos serviços a prestar encontrava-se vinculada às Especificações Técnicas anexas ao Caderno de Encargos (cfr. cláusula 1 desta peça concursal), em que se estabelecia, entre outros, os objetivos a alcançar com a elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas no AT, os requisitos gerais, a metodologia a ser seguida, a estrutura e o conteúdo do plano, identificando-se as várias fases do mesmo (cfr. ponto 5 do probatório).
Ora, estas Especificações Técnicas reproduzem, em grande medida, o documento que havia sido elaborado pela Autora, no ano precedente, intitulado “Termos de Referência” (cfr. ponto 2 do probatório).
Ora, se a Autora elaborou, ainda que indiretamente, as especificações técnicas do contrato a celebrar - a que deveria obedecer a memória descritiva que permitiria a pontuação das propostas -, é inevitável a conclusão de que a mesma se encontrava em situação de vantagem face aos demais concorrentes, independentemente ter ou não usufruído de tal vantagem ou de o ter ou não feito de forma consciente.
Na verdade, ao estabelecer-se os objetivos, ao delinear-se a estrutura do plano a elaborar, ao estabelecer-se a metodologia a seguir, definem-se circunstâncias do procedimento que terão necessariamente reflexo na aplicação do modelo de avaliação, uma vez que este assenta, não apenas no preço, mas também na análise da metodologia proposta.
Tal circunstância constitui uma vantagem relativa face aos demais concorrentes, não sendo necessário que essa mesma vantagem se traduza numa garantia de adjudicação, ao contrário do que parece sustentar a Autora, quando invoca que falsear as condições normais de concorrência é desenhar peças procedimentais com conteúdo que impeça outros “players” de concorrer ou que garanta que nenhum outro “player” possa vencer.
Acresce que, para que o impedimento do art. 55.º, al. j), do CCP, funcione, não é necessário que os concorrentes elaborem diretamente uma das peças, bastando que participem da respetiva elaboração.
Por outro lado, a situação de vantagem não tem necessariamente de se relacionar com uma influência direta nos critérios de adjudicação, bastando que o concorrente tenha tido influência em informação passível de influir na aplicação de tais critérios, como claramente é o caso dos autos.
À luz do que vem dito, há que improceder o vício de violação de lei invocado pelo Autor.
Do invocado vício de falta de fundamentação:
Segundo a Autora, os relatórios preliminar e final do júri padecem desde logo de um vício de falta de fundamentação, uma vez que o júri não indicou que vantagem tinha a concorrente, como fundamento da sua exclusão.
Vejamos se lhes assiste razão nesta matéria.
Nos termos do art. 68.º, n.º 3, do CCP, as deliberações do júri devem ser sempre fundamentadas.
Este preceito vem reforçar o regime que já decorreria da aplicação do art. 152.º do CPA, genericamente aplicável aos procedimentos administrativos e o qual determina que devem ser fundamentados, entre outros, os atos administrativos que neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos.
Ambos estes preceitos do CCP e do CPA vêm regular o direito fundamental à fundamentação expressa e acessível de todos os atos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, tal como consagrado no art. 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Tem-se reconhecido que o dever de fundamentação expressa dos atos administrativos prossegue uma tripla finalidade: a de habilitar o interessado a optar conscientemente pela impugnação contenciosa do mesmo, a de assegurar a devida ponderação das decisões administrativas e a de permitir um eficaz controlo de atividades administrativas pelos tribunais (veja-se, a título meramente exemplificativo, o Ac. do STA de 03.03.2004, proc. n.º 0110/04, in www.dgsi.pt).
Para aferir da suficiência da fundamentação, vem sendo justa e reiteradamente afirmado na jurisprudência dos tribunais superiores que esta deve ser considerada suficiente sempre que permita ao respetivo destinatário perceber o raciocínio empreendido e as motivações perseguidas pelo autor do ato.
Recorrendo às palavras do Supremo Tribunal Administrativo, “A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.” (assinalado nosso, Ac. do STA de 18.12.2002, proc. n.º 048366, in www.dgsi.pt) Vejam-se ainda, a título meramente exemplificativo, os Acs. do STA de 03.06.1993, proc. n.º 031545, de 22.06.2004, proc. n.º 02068/02, e de 05.05.2010, proc. n.º 01081/09, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
Assim, e aplicando a jurisprudência supra citada ao caso concreto, há que aferir se era possível ao concorrente, destinatário do ato de exclusão em causa nos presentes autos, aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo efetuado pelo júri do procedimento, por tal forma que possam considerar-se cumpridas as 3 dimensões visadas pelo dever de fundamentação, nos termos que vêm expostos.
Desde já se diga que nos parece que sim.
Conforme resulta do probatório, a respeito da exclusão da Autora, do relatório emitido em 15.12.2017 constava essencialmente a seguinte fundamentação:
“Procedente no pedido de exclusão da concorrente EH...; -A declaração do Anexo I do CCP entregue pela EH... - Consultores de Engenharia Ambiental Lda, padece de desconformidades nos termos do artigo 55.º alínea j) do CCP (…tenham, a qualquer título, prestado, direta ou indiretamente, assessoria ou apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de normais de concorrência.”), bem como do ponto 10.1 do programa do concurso, pelo que estaria impedida de concorrer.” (cfr. ponto 8 do probatório)
Após realização de audiência prévia e tendo o júri sido confrontado com o facto de não ter especificado a situação de vantagem em que a Autora se encontrava, este fez constar do relatório o seguinte:
“Considerando que tanto as especificações técnicas do Caderno de Encargos, como os critérios/fatores e subfactores de análise do Programa de Concurso, (peças do presente procedimento), foram produzidos com base nos Termos de Referência elaborados por esta empresa, é inegável a posição privilegiada em que se coloca a empresa responsável pela sua elaboração, ao conhecer pormenorizada e antecipadamente as características do seu conteúdo e as motivações que conduziram à sua formulação.” (cfr. ponto 9 do probatório).
Ora, face a tais considerações, há que concluir que foi perfeitamente possível à Autora perceber o raciocínio efetuado pelo júri para considerar que se encontrava numa posição privilegiada no procedimento.
Assim sendo, o ato de exclusão, que assenta em ambos os relatórios descritos revela-se suficientemente fundamentado, à luz dos normativos aplicáveis.
O alegado vício de forma por falta de fundamentação deverá pois ser julgado improcedente.
Do pedido de condenação à prática do ato de adjudicação:
Cumulativamente com o pedido anulatório, a Autora pede ainda a condenação da Entidade Demandada à adjudicação da sua proposta.
Contudo, falecendo a pretensão anulatória nos termos que vêm expostos, há que improceder também necessariamente, com os mesmos fundamentos, tal pretensão. X Na óptica da Recorrente a sentença interpreta de forma incorrecta não só o artº 55º/al. j) do Código dos Contratos Públicos, como vai contra a jurisprudência que sobre esta matéria tem sido firmada, incluindo a do Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão 01469/14, de 12/3/2015.
Cremos que carece de razão.
Vejamos:
Do ónus da prova -
No que concerne ao ónus da prova, a Entidade Demandada entende que foi feita uma interpretação conveniente e tendenciosa das normas jurídicas que o preceituam.
Neste sentido, ainda que o direito público se destaque pela sua peculiaridade jurídica, em relação às normas privatísticas, tanto na vertente substantiva, como processual, não são raras as convergências existentes entre os dois ramos do direito.
Ora, ao regime de prova previsto no artigo 115º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, dita a jurisprudência a sua convergência com o ónus da prova previsto no artigo 342º do Código Civil: (...) O regime do ónus da prova em procedimento administrativo consta (...) do Código do Procedimento Administrativo, que estabelece que “cabe aos interessados provar os factos que tenham alegado”. Desta norma infere-se que apenas relativamente aos factos que alegarem cabe o ónus da prova aos interessados, sendo, consequentemente, sobre a Administração que recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das suas pretensões, bem como dos pressupostos da sua actuação. Embora especialmente previsto para o procedimento administrativo, este regime sobre a repartição do ónus da prova, que está substancialmente em sintonia com o previsto nos nºs 1 e 2 do artº 342º do Código Civil, deve ser aplicado também nos processos contenciosos de impugnação de actos administrativos, uma vez que vale nos processos judiciais a ponderação de equilíbrio subjacente (...) e não seria uma solução razoável valorar de formas diferentes as dúvidas sobre a matéria de facto quando está em causa a apreciação da mesma situação jurídica substantiva - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0978/09, de 27/01/2010.
Como aí se sumariou:
I-Em face do regime do ónus da prova no procedimento administrativo previsto no n.º 1 do art. 88.º do CPA apenas “cabe aos interessados provar os factos que tenham alegado”, sendo, consequentemente, sobre a Administração que recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das suas pretensões, bem como dos pressupostos da sua actuação.
II-Embora especialmente previsto para o procedimento administrativo, este regime sobre a repartição do ónus da prova deve ser aplicado também nos processos contenciosos de impugnação de actos administrativos, uma vez que vale nos processos judiciais a ponderação de equilíbrio subjacente àquele art. 88.º e não seria uma solução razoável valorar de formas diferentes as dúvidas sobre a matéria de facto quando está em causa a apreciação da mesma situação jurídica substantiva.
III-A sintonia entre as regras sobre o ónus da prova no procedimento administrativo e no processo judicial é imposta pela coerência valorativa e axiológica reclamada pelo princípio da unidade do sistema jurídico, que é o elemento primordial da interpretação jurídica (art. 9.º, n.º 1, do Código Civil).
(…).
Dispõe o artigo 342º do Código Civil, com a epígrafe Ónus da prova:
1. Àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita.
3. Em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito.
Assim, se por um lado à Autora incumbia comprovar o direito que se arroga, devendo, neste caso, demonstrar a inexistência de qualquer vantagem, por outro a Entidade Demandada lançou mão de meios probatórios que comprovassem que o facto intentado (a vantagem) foi propulsor do impedimento (nº 2 conjugado com o artigo 83º do CPTA), resultando assim na observância dos requisitos da norma transcrita, bem como do artigo 115º do CPA.
Ressalta evidente que, aquando da instauração da acção pela Autora teria como consequência, comprovar que não poderia ter sido excluída nos termos do artigo 55º/j) do CCP, demonstrando para tal, não existir qualquer vantagem que legitimasse a sua exclusão.
A Entidade Demandada mais não fez do que contestar os factos a si imputados, nos termos do artigo 83º do CPTA, demonstrando documentalmente, que a elaboração dos termos de referência lhe conferiu vantagem no concurso público.
Não se olvide que as especificações técnicas do caderno de encargos, tal como provado, eram, sem mais, o conteúdo dos termos de referência já elaborados pela Recorrente. Aliás, ainda na fase do procedimento administrativo, a Recorrente diligenciou pelos meios de prova (nº 1 do artigo 115º do CPA), sendo inevitável concluir que os termos de referência seriam as futuras especificações técnicas do caderno de encargos.
Como resulta do citado acórdão do STA: (...) Quanto à repartição do ónus da prova no processo judicial impugnatório e inexistindo preceito especial que a determine (…), deve ser feita, em princípio, nos termos gerais, sendo a regra geral nessa matéria, a prevista no art°342°, n°s 1 e 2 do CC, ou seja, “àquele que invocar um direito cabe fazer a prova do direito alegado” (n°1) e “a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita” (n° 2), sem prejuízo da actuação oficiosa do juiz nesta matéria. Evidentemente que a regra geral será afastada, sempre que a lei imponha excepções e, naturalmente, sempre que for desrazoável ou desproporcional exigir essa prova da parte, em princípio, onerada com a mesma. Por isso, quando questionados, em juízo, os pressupostos de facto em que assentou o acto, caberá à administração demonstrá-los, revertendo a dúvida sobre os mesmos a favor do administrado. (...) Se após a produção da prova oferecida pelas partes subsiste dúvida sobre esse facto e se essa dúvida não pode ser resolvida pela via oficiosa, então ela deve ser resolvida contra a entidade demandada, não só porque, se provado, aquele facto lhe aproveitaria (artº 516º do CPC), mas também, porque a ela cabe demonstrar a legalidade da sua actuação, estando, de resto, no caso, em melhores condições para o fazer (...).
Resulta, claramente que, só quando a dúvida subsiste, não se alcançando a sua resolução pela via oficiosa ou seja mediante apreciação do juiz, é acionado o regime previsto no artigo 516º do Código do Processo Civil (actual artº 414º) - a dúvida sobre a realidade de um facto e sobre a repartição do ónus da prova resolve-se contra a parte quem o facto aproveita -, situação que ora se não verifica.
Destarte não existe qualquer sustentação nas alegações da Recorrente ao pugnar que a sentença recorrida inverteu, por completo, o ónus da prova.
O que não se aceita é a leitura da Autora que culmina num ónus da prova “absoluto” à Entidade Demandada.
Da errada interpretação do artigo 55º/alínea j) do CCP-
É facto que a alínea j) do artigo 55º não é de aplicação imediata, mas no caso concreto ficou provado que a elaboração dos termos de referência conferiu vantagem à Recorrente. Assim a preparação da proposta (...) relativamente a elementos sujeitos à concorrência de mercado não foi neutralizada pelas exigências de devida diligência dos concorrentes.
É mais que evidente a prova documental junta aos autos, manifestando a intervenção da Recorrente enquanto prestadora de serviços contratada no âmbito de uma candidatura ao POSEUR (Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no uso de Recursos), cujo grau de execução material assenta em três operações confluentes entre si.
Os impedimentos discriminados no artigo 55º do CCP, no presente caso, concretamente a sua alínea j), servem como limitadores imputados a quem concorre aos procedimentos de contratação pública, cujo foco se traduz na concretização da concorrência de mercado, na salvaguarda do cumprimento dos princípios da contratação pública previstos no artigo 1º/4 do CCP.
Tal significa que o decidido não vai ao arrepio da posição firmada no falado Acórdão do STA (de 12 de março de 2015), onde se sumariou:
I-O princípio da concorrência implica, por um lado, a participação do maior número possível de candidatos e concorrentes nos procedimentos concursais, e, por outro, a garantia de uma efectiva e sã concorrência entre eles.
II-O melhor conhecimento de uma obra não obsta, por si só, a que a empresa que a executou participe num procedimento adjudicatório destinado à sua reabilitação, necessária em virtude das anomalias e defeitos que a obra inicial apresenta.
III-Só perante as circunstâncias concretas do caso se deverá avaliar se foi falseada a concorrência, não podendo fundar-se o juízo neste sentido em mera presunção decorrente daquele melhor conhecimento da obra cujas anomalias e defeitos se pretende corrigir.
Como ensina Rodrigo Esteves de Oliveira: (...) A concorrência não se realiza (…) segundo um modelo ou espécie única, nem se projecta sempre da mesma maneira ou com o mesmo rigor em todos os procedimentos. É máxima nas hastas e nos concursos públicos e vai decrescendo em exigência, ao passar-se para o concurso limitado, até chegar aos procedimentos de negociação, onde já são maiores os desvios admitidos à sua observância, por força da própria natureza desses procedimentos” (em “Os princípios gerais da contratação pública”/Estudos da Contratação Pública, I, Coimbra, 2008, pág. 68).
Ora, se da leitura efectuada às alegações ressalta que a elaboração de documentos preparatórios não coloca melindre no princípio da concorrência, já o mesmo não é pugnado pelo Tribunal de Contas que adverte: (...) e vir expressamente defender - o que aliás não é novo - que as colaborações são admissíveis, sendo sempre necessária uma concreta demonstração de que por via delas resultou uma efetiva desigualdade é abrir a porta a uma observância aligeirada de princípios e regras que se devem considerar intocáveis e à interpretação pantanosa de muitas realidades (...) - vide Acórdão nº 04/2016, de 16/02.
Em suma:
-contrariamente àquilo que a Apelante vem alegar em sede de recurso, é inquestionável a legalidade do acto de exclusão da sua proposta;
-esta alega que a decisão de exclusão da proposta, com fundamento na verificação do impedimento previsto no artigo 55°/1/j) do CCP, é absolutamente ilegal, por entender não se encontrarem verificadas ou pelo menos justificadas, as vantagens que alegadamente terá obtido com a elaboração dos “TdR”;
-ora, de acordo com o disposto na alínea j) do n° 1 deste artigo 55°, “Não podem ser candidatos, concorrentes ou integrar qualquer agrupamento, as entidades que tenham, a qualquer título, prestado, direta ou indiretamente, assessoria ou apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência”;
-de acordo com o entendimento de Margarida Olazabal Cabral[ in “O artigo 55.°, alínea j) do Código dos Contratos Públicos: mais vale ser do que parecer”, Revista de Contratos Públicos n° 1, Janeiro-Abril, 2011], a supra referida norma comportará vários objectivos, a saber: “(...) a tutela de uma sã e leal concorrência entre os competidores e o impedimento de distorções à concorrência fruto da relação entre um interessado e a preparação do procedimento. (...) A norma incide então sobre situações em que a situação de vantagem adviria já de uma entorse às regras normais da concorrência. (...) pretendem-se obviamente evitar relações malsãs entre a entidade adjudicante e um concorrente, que permitam a este último estar “dos dois lados”, tornando um procedimento pré-contratual uma farsa”.
Mais refere que, para o preenchimento da previsão da norma supra referida, “(...) o legislador pensa em todas aquelas situações em que, de facto, um dos concorrentes tem mais informação do que os restantes devido à sua relação anterior (...); tem uma possibilidade de influenciar os resultados do concurso que os outros não têm e, por isso, fica numa situação de vantagem no procedimento.”;
-ainda de acordo com o entendimento da supra citada Autora, “O legislador distingue “assessoria” e “apoio técnico” e considera ambas as actividades relevantes. Distingue a “preparação” das peças do procedimento da “elaboração” dessas peças, e qualquer destas actividades fica abrangida pela norma (...). É certo que no âmbito de aplicação da norma se inclui quem tenha elaborado documento constantes das peças do procedimento - projectos, especificações técnicas constantes do caderno de encargos (...)”;
-se é certo que não se discute que a ora Recorrente não tenha prestado apoio técnico directo na elaboração das peças do procedimento aqui em crise e, em concreto, na elaboração do Caderno de Encargos do procedimento por Concurso Público para a “Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da Comunidade Intermunicipal do AT”, não é menos verdade que, nos presentes autos, não está em causa a participação directa da aqui Recorrente mas sim a sua participação indirecta - através da elaboração dos “TdR” e que consubstancia o apoio técnico indirecto prestado à Entidade Demandada - na “preparação e elaboração das peças do procedimento que lhes confira vantagem que falseie as condições normais de concorrência.”;
-conforme advém da factualidade vertida nos autos, em 16/09/2016, ao abrigo de um procedimento de ajuste directo, foi celebrado entre a ora Recorrente e a Entidade Demandada, um Contrato de prestação de serviços para a “Elaboração de Pedido de Parecer à APA e Termos de Referência do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas CIM-AT”;
-assim, desde logo se poderá notar que o contrato para prestar apoio técnico à Entidade Demandada na preparação das peças do procedimento - no caso, do Caderno de Encargos - não foi celebrado na sequência de um procedimento de concurso público, tal significando que a ora Recorrente pôde ter acesso ao mesmo, representando esta situação um claro favorecimento relativamente aos demais concorrentes;
-na doutrina, Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira[ in “Concursos e outros procedimentos de contratação pública”, Almedina 2016.] afirmam que “Tudo depende então das circunstâncias concretamente verificadas, de existirem indícios suficientes, suficientemente plausíveis de terem havido ou poderem haver relações “perversas” ou “perigosas, no domínio do procedimento em causa (...)”, acrescentando que “O rigor da fórmula legal assenta certamente numa perspectiva purista ou absoluta dos princípios da concorrência e da igualdade (ou da imparcialidade), pretendendo evitar-se que quem tenha participado na elaboração dessas peças e conheça portanto as exigências procedimentais do programa e as contratuais do caderno de encargos (...) possa começar logo a ponderar a conveniência de concorrer e a estudar uma proposta consistente para o efeito, sem ter que aguardar a publicação dos anúncios do concurso e a divulgação das diversas peças integrantes do respectivo processo[ob. cit.]”;
-correspondendo as especificações técnicas do Caderno de Encargos aos “TdR” elaborados pela Recorrente, na sequência de procedimento de ajuste directo, está desde logo verificada a existência de “indícios suficientes, suficientemente plausíveis de terem havido ou poderem haver relações “perversas” ou “perigosas, no domínio do procedimento em causa”;
-trazendo, mais uma vez à colação Margarida Olazabal Cabral: “a prática, perfeitamente lícita em muitos casos, tantas vezes seguida pela nossa Administração, de “encomendar” a elaboração do caderno de encargos a uma empresa privada (...) significa obviamente, a impossibilidade dessa empresa participar no concurso público a abrir, sob pena deste ficar à partida viciado por uma desigualdade entre os concorrentes[ in “O concurso público nos contratos administrativos”, Coimbra, 1997, pág. 152]”-, o que se verifica in casu já que o conhecimento antecipado das cláusulas técnicas do Caderno de Encargos (que, repete-se, foram elaboradas pela Autora) conferiu-lhe uma vantagem desigual relativamente aos restantes concorrentes, capaz de falsear as condições normais de concorrência;
-em concreto, a ora Recorrente participou, ainda que indirectamente, na elaboração das cláusulas técnicas do Caderno de Encargos, pois elaborou um documento - os “TdR” - que, são não só a base como a cópia integral das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos;
-com efeito, ao longo do documento “TdR” são várias as referências em como este documento servirá de base às especificações técnicas do Caderno de Encargos do procedimento de Concurso Público para a “Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas da Comunidade Intermunicipal do AT”:
“2.2 Objeto
A operação descrita nos presentes Termos de Referência tem por objetivo a elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT).
Os trabalhos procedentes à elaboração do PIAAC-AT devem observar os requisitos constantes dos presentes Termos de Referência (...);
3.Especificações Técnicas da Operação
3.1Enquadramento
Este capítulo apresenta as Especificações Técnicas que servirão de base para a elaboração das Clausulas Técnicas que farão parte do Caderno de Encargos a incluir no procedimento contratual que a Comunidade Intermunicipal do AT (CIM-AT) levará a efeito, e que terá como objetivo principal a elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT). (...)
3.2.Metodologia
(...)
A metodologia ADAM, bem como toda a documentação à sua volta, deverá formar a base metodológica para a elaboração do PIAAC-AT”
3.Produtos a Entregar pelo Prestador de Serviços
(...) o prestador de serviços contratado deverá entregar 1 (um) produto, a saber:
· Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT).
Este produto deve ser concebido e entregue de acordo com todos os critérios definidos nestes Termos de Referência (...).
Todas as atividades necessárias à elaboração dos Planos Municipais de Identificação de Vulnerabilidades e Riscos deverão ser realizados em consonância com as especificações técnicas aplicáveis ao próprio PIAAC-AT, tal como descritas nos Termos de Referência (...).
A assistência técnica à CIM-AT deverá ser realizada tendo em consideração as especificações técnicas definidas nos Termos de Referência (...)”
6.Conclusão
A CIM-AT lançará um concurso público que visará a atribuição de um contrato que terá por objeto principal a “Elaboração do Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT”. As peças do procedimento serão constituídas por:
· Programa de Procedimento;
· Caderno de Encargos:
- Cláusulas Jurídicas;
- Cláusulas Técnicas.
(...) As Cláusulas Técnicas serão elaboradas tendo em consideração as especificidades técnicas da operação, descritas
no § 3, merecendo particular destaque os seguintes requisitos:
· Objetivos;
· Requisitos gerais;
· Requisitos específicos:
-Estrutura e conteúdo do PIAAC-AT;
-Descritores que serão obrigatoriamente abordados;
-Metodologia e validação do PIAAC-AT;
-Identificação e descrição pormenorizada das ações de sensibilização a implementar;
-Identificação e descrição pormenorizada das ações de formação a implementar;
-Relatórios de execução;
-Produtos a entregar pelo prestador de serviços;
-bem andou, pois o Tribunal a quo, ao concluir que a elaboração dos “TdR” pela ora Recorrente se traduziu num elevado grau de envolvimento e de manifesta influência em aspectos, diga-se, decisivos para a avaliação das propostas, já que os mesmos não só versam sobre as especificações técnicas previstas no Caderno de Encargos como também definem o que será avaliado nos subfactores que densificam o critério de adjudicação;
-mais, da concreta influência na determinação dos atributos das propostas que serão objecto de valoração, decorrente da influência da colaboração anterior, a ora Recorrente ficou possibilitada de apresentar uma proposta mais completa e competitiva face às demais;
-para além do envolvimento e influência indiscutível que a Recorrente teve na definição das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos, a análise económica do produto a obter pela Entidade Demandada no procedimento de Concurso Público ora em discussão foi efectuada pela Recorrente;
-assim estabeleceu a Autora no §2.8 dos “TdR”: “A operação dos presentes Termos de Referência - que contempla como produto a entregar o Plano Intermunicipal de Adaptação às Alterações Climáticas do AT (PIAAC-AT) - tem um custo estimado em 150.000,00 EUR (cento e cinquenta mil euros) (valores sem IVA)”, sendo o custo determinado o preço base que se encontra vertido no §4 do Programa do Concurso;
-tal significa que a Recorrente prestou, ainda que de modo indirecto, apoio técnico na elaboração das peças do procedimento sub judice;
-mediante a elaboração dos “TdR” definiu o produto que deveria ser apresentado nas propostas e, bem assim, o modo como as mesmas deveriam ser elaboradas no âmbito do procedimento de Concurso Público;
-nesta circunstância, a intervenção da aqui Recorrente nos trabalhos preparatórios do procedimento ora em causa criou uma posição de vantagem, conferida pelo conhecimento prévio das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos e, que se traduziu na possibilidade de apresentação de uma proposta mais completa, mais eficiente e melhor preparada (e, conferindo-lhe, também, mais tempo para a sua preparação), o que manifestamente é susceptível de falsear a concorrência;
-a participação da Recorrente na fase pré-procedimental do Concurso Público traduziu-se numa decisiva relevância na fixação das regras do procedimento, nomeadamente no que diz respeito aos requisitos técnicos das propostas, o que configura, para todos os efeitos, uma situação de impedimento, tal como se encontra prevista na alínea j) do n° 1 do artigo 55° do CCP e consubstancia uma clara violação dos princípios da igualdade, imparcialidade e da concorrência;
-do exposto decorre que a sentença sob escrutínio vai ao encontro da jurisprudência, mormente do apontado Acórdão do STA de 12/03/2015, onde se refere que “Só perante as circunstâncias concretas do caso se deverá avaliar se foi falseada a concorrência, não podendo fundar-se o juízo neste sentido em mera presunção”. Mais afirmando que “Ou seja, ao contrário da solução constante do artigo 55º, alínea j), do CCP, que, literalmente, configura um impedimento automático, para o qual é suficiente a prova da assessoria ou apoio técnico, a solução constante da jurisprudência comunitária assenta numa espécie de inversão do ónus da prova e num procedimento contraditório: à entidade adjudicante ou aos outros concorrentes cabe demonstrar o facto da assessoria ou do apoio técnico, ao concorrente a quem é imputado tal facto cabe, por sua vez, demonstrar, em incidente procedimental, que “nas circunstâncias do caso concreto, a experiência [que adquiriu] não pode ter falseado a concorrência (...) O legislador nacional, porventura sensível a essas críticas doutrinais e a uma certa orientação jurisprudencial que se estava a firmar, veio, através do DL n° 149/2012, de 12 de julho, aditar o inciso final que actualmente consta da alínea j) do artigo 55º: “que lhes confira vantagem que falseie as condições normais da concorrência”;
-como bem advoga a Contrainteressada, a alínea j) do artigo 55° do CCP consubstancie uma norma de resultado, devendo-se atender ao circunstancialismo concreto;
-ora, no caso concreto, a Recorrente elaborou os “TdR” e os mesmos consistem nas Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos do Concurso Público, a que mais nenhum concorrente teve acesso senão no momento da publicação do seu anúncio, pelo que dúvidas não restam que a Autora/ Recorrente, pôde, com a devida antecedência temporal, conhecer e, diga-se mesmo, definir o modo como deveria ser apresentada uma proposta, sem ter que aguardar a publicação do anúncio do concurso e a divulgação das respectivas peças, a fim de ponderar a conveniência e viabilidade de apresentação de uma determinada proposta, pelo que andou bem o Tribunal ao afirmar: “Ora, se a Autora elaborou, ainda que indiretamente, as especificações técnicas do contrato a celebrar - a que deveria obedecer a memória descritiva que permitiria a pontuação das propostas -, é inevitável a conclusão de que a mesma se encontrava em situação de vantagem face aos demais concorrentes, independentemente ter ou não usufruído de tal vantagem ou de o ter ou não feito de forma consciente.
Na verdade, ao estabelecer-se os objetivos, ao delinear-se a estrutura do plano a elaborar, ao estabelecer-se a metodologia a seguir, definem-se circunstâncias do procedimento que terão necessariamente reflexo na aplicação do modelo de avaliação, uma vez que este assenta, não apenas no preço, mas também na análise da metodologia proposta”;
-o já referido Acórdão do STA de 12/03/2015, refere expressamente que “Só é possível considerar impedido um candidato ou concorrente se a situação suspeita permitir um juízo positivo de que, por via dela, está constituído numa situação de vantagem relativamente ao universo de concorrentes potenciais que falseie as condições normais da concorrência”;
-na situação vertente a Recorrente surge colocada numa clara situação de privilégio, decorrente do facto de possuir conhecimentos e informações num espaço temporal que nenhum outro concorrente possui acerca dos contornos específicos do contrato a celebrar;
-ante o supra expendido, é manifesto que não ocorreu qualquer ilegalidade no que concerne à decisão de exclusão da proposta apresentada pela ora Recorrente, razão pela qual se desatendem as conclusões da peça processual da Apelante, sem prejuízo do labor jurídico que também se lhe reconhece.
Manter-se-á, assim, nos precisos termos em que foi proferida, a sentença.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Autora/Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 29/03/2019
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Nuno Coutinho |