| Decisão Texto Integral: |
Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
P…, S.A., com sede na Rua…, Lisboa, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, datada de 16/01/2013, que julgou improcedente a pretensão pela mesma deduzida na presente instância de IMPUGNAÇÃO, relacionada com a liquidação emitida pela “EP – E…, SA”, nos termos da alínea l), do n.º 1, do artigo 15.º do DL n.º 13/71, de 23-01, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 25/2004, de 24-01, no valor de € 16.347,60.
Alegou, tendo concluído da seguinte forma:
a) A sentença recorrida é nula por não especificação dos fundamentos de facto, nos termos dos Artigos 123º, nº 2, e 125º do CPPT.
b) Com efeito, como resulta da análise das alíneas A), C), G e E) da matéria dada por provada na sentença recorrida, que se verifica uma discrepância no número das alegadas mangueiras licenciadas e as existentes no Posto de Abastecimento em questão.
c) Da sentença recorrida não resulta a indicação do meio concreto de prova constante dos presentes autos, através do qual deu como provada uma alegada ampliação do Posto de Abastecimento em questão, em prejuízo do sustentado pela Recorrente.
d) Os documentos juntos aos autos – nomeadamente a memória descritiva de fls. 104 e ss do processo administrativo apenso, que deu origem ao diploma de licença nº 88/99 – não permite concluir quais as mangueiras em causa que devem ser alvo legalização.
e) De acordo com a memória descritiva datada de Dezembro de 1997 que consta de fls.104 e seguintes do processo administrativo apenso aos presentes autos e que deu origem ao diploma de licença nº 88/99, emitido pela JAE, resulta que foi submetido a licenciamento um projecto de remodelação onde constavam que entre as obras de remodelação a instalação de duas bombas electrónicas multiproduto - com 8 mangueiras cada - as quais foram instaladas e aí se mantêm desde a emissão do referido diploma.
f) Por um lado, a taxa apenas se pode justificar pela verificação de dois factos, o licenciamento ex novo de um posto de abastecimento ou a ampliação do mesmo, conforme dispõe a alínea l), do nº 1 do Artigo 15º do Decreto-lei nº 13/71. Por outro lado, o critério de cálculo da taxa aqui impugnada respeita ao número de bombas abastecedoras de combustível e não de mangueiras.
g) Pelo que, a taxa de € 16.347,60 liquidada pela Impugnada carece de fundamento fáctico-legal.
h) Cabe à Impugnada em sede da impugnação judicial apresentada pela Recorrente, o ónus da prova da verificação dos pressupostos da tributação, nos termos do Artigo 74º, nº 1 da LGT.
i) O Tribunal a quo não deve ater-se apenas às informações produzidas pela Impugnada e presumir uma alegada ampliação do posto de abastecimento de combustíveis em questão, sem verificar a existência dos pressupostos da liquidação, em prol da descoberta da verdade material, nos termos conjugados dos artigos 115º nº 2 do CPPT e 265º, nos 1 e 3, 266, nos 2, 3 e 4, e 519º do CPC.
j) Nessa medida, a douta sentença viola o princípio do inquisitório previsto nos artigos 99º, da LGT, e 13º, nº 1 do CPPT.
k) Por outro lado, não foi produzida qualquer prova relativamente à alegada ampliação do posto de abastecimento em causa, pelo que deveria o tribunal a quo ter declarado a presente acção procedente, ao abrigo do disposto nos Artigos 74º da LGT e 100º do CPPT.
l) Nessa medida, a sentença recorrida erra na apreciação da matéria de facto constante dos autos, o que constitui fundamento para o presente recurso.
m) Sobre a questão da incompetência absoluta geradora da nulidade assacada na impugnação, os diplomas legais que interessa aqui considerar e que directamente relevam para o caso são, basicamente, os identificados na sentença recorrida, na petição de impugnação e o Decreto-Lei nº 110/2009, que alterou as Bases aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 380/2007
n) Com efeito, a competência inicial para os licenciamentos e concessões de áreas de serviço e postos de abastecimento junto a estradas nacionais estavam no âmbito da JAE, nos termos dos Artigos 10º, nº 1 e 13º, nº 2, al. c), do Decreto-Lei nº 13/71.
o) Com a criação do InIR, este passou a deter a competência em causa, quer pela norma de assumpção das atribuições previstas no Artigo 3º, nº3, al. e) do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, quer pela norma de transferência de atribuições do Artigo 23º, nº 2 deste diploma, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 132/2008, de 21 de Julho.
p) A EP - E..., E.P.E., foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, e conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do seu Artigo 2º deste diploma.
q) A Impugnada é uma sociedade anónima, à qual é aplicável o regime jurídico do sector empresarial do Estado nos termos do Artigo 3º do Decreto-Lei nº 374/2007, pelo que quaisquer poderes e prerrogativas do Estado terão de resultar da aplicação directa de um diploma legal ou constar do contrato de concessão, como refere o Artigo 14º, nº 2 do Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro.
r) Actualmente, a Impugnada tem por objecto, a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento das vias da rede rodoviária nacional, nos termos do Contrato de Concessão celebrado com o Estado, que consta do acima referido Decreto-Lei nº 380/2007.
s) As normas constantes dos Artigos 4º, nº1 e 10º, nº1 do Decreto-lei nº 374/2007, demonstram que a missão da Impugnada passou a estar delimitada e circunscrita às bases e ao contrato de concessão, assim se compreendendo a alteração da sua natureza jurídica.
t) Os nos 2 e 3 do Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, estabelecem, de forma individual e taxativa, os poderes de autoridade que compete à Impugnada, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, no sentido de zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
u) Nessas normas não constam qualquer poder de licenciamento na área de jurisdição pertencente à extinta JAE.
v) É a via que corresponde à EN 347, actual IC 3, - junto à qual se localiza o posto de abastecimento dos presentes autos - que faz parte da concessão atribuída à Impugnada.
w) O que justifica o pretendido licenciamento são as normas de salvaguarda da zona de protecção à estrada, como definido no Artigo 3º do Decreto-Lei nº 13/71.
x) Como acima se sustenta, a EP, SA não tem quaisquer poderes e prerrogativas de autoridade - quer por via de disposição legal, quer por via do contrato de concessão celebrado com o Estado - quanto ao licenciamento de posto de abastecimento sitos nos terrenos limítrofes ao objecto da sua concessão.
y) A admitir o raciocínio da sentença recorrida, seriam as normas que prevêem receitas provenientes de taxas - Artigo 10º, nº 2, alínea c) do Decreto-Lei nº 374/2007 - a justificar a competência da EP, SA para o pretendido licenciamento, o que é inadmissível.
z) No momento da transformação da EP – E.P.E. em EP, S.A., as competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido assumidas pelo InIR.
aa) Assim demonstra-se que as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à extinta JAE pelo Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídos ao InIR, IP por força do Artigo 3º, nº3, al. e), e das normas de sucessão de atribuições previstas no Artigo 23º, nos 1 e 2 do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008, de 21 de Julho.
ab) Em matéria de taxas e outras receitas, a regra da competência é a de que cabe ao InIR, nos termos do Artigo 3º, nº 4, al. a) do Decreto-Lei 148/2007, exercer os poderes do Estado, designadamente, para licenciar as áreas de serviço previstas na Base 33, nº 7, das Bases da Concessão da Rede Rodoviária Nacional à Impugnada.
ac) Daí que o Artigo 12º, al. d) do Decreto-Lei 148/2007, prevê como receita própria do InIR o produto das taxas de licenciamento.
ad) As taxas, emolumentos e outras receitas próprias desta entidade, nos termos do Artigo 13.º, n.º1, al. c) da Lei Orgânica da EP, S.A., aprovada pelo Decreto-Lei nº 347/2007, são apenas aquelas que se inserem no âmbito da sua actividade de concessionária. Já não, pois, aquelas que caem no âmbito ou como decorrência das atribuições do InIR.
ae) Nesta ordem de razões, o acto impugnado em 1ª instância é nulo pois padece do vício de incompetência absoluta, ou seja, a Impugnada praticou-o sem que tenha atribuições para tal, nos termos conjugados dos Artigos 1º e 2º, al. c) da LGT, com o Artigo 2º, al. d) do CPPT e os Artigos 2º, n.º 3 e 133º, n.º 2, al. b) do CPA, ao contrário do decidido na sentença recorrida.
af) Sem prejuízo de que não resulta demonstrado nos autos qualquer ampliação do posto de abastecimento em causa, sempre se dirá que a taxa impugnada não tem suporte na legislação, ao se liquidar taxas pelo número de mangueiras.
ag) Acresce que, o Artigo 15º, nº 1, al. k), actualmente al. l) do Decreto-Lei nº 13/71, alterado pelo Decreto-Lei nº 25/2004, integra na sua fattispecie o conceito de bomba abastecedora de combustíveis e não de mangueira de cada bomba abastecedora.
ah) A regra contida no Artigo 9º, nº 3 do C. Civ. e no Artigo 11º, n.º 1 da LGT mantém alguma validade e devemos entender que o legislador soube exprimir correctamente o seu pensamento, quer na produção legislativa inicial, quer na alteração resultante daquele Decreto-lei n.º 25/2004, como , igualmente, consta do douto parecer do DMMP datado de 4 de Junho de 2011, constante dos autos.
ai) Por isso mesmo, a liquidação da taxa impugnada enferma sempre de um erro sobre os pressupostos legais, sendo anulável, nos termos dos Artigos 1º e 2º, al. c) da LGT, com o Artigo 2º al. d) do CPPT e os Artigos 2º, n.º 3 e 135º, do CPA.
aj) A mangueira é um elemento integrante da bomba abastecedora, e nessa medida, os acrescentos de elementos integrantes dos postos de abastecimento nem vêm, sequer, previstos no Artigo 15º daquele diploma e, pelo contrário, vêm excepcionados no citado Artigo 10º, n.º 2 deste Decreto-Lei n.º 13/71.
ak) A ser o sentido da norma contida no Artigo 15º, nº 1, al. l) do Decreto-Lei nº 13/71, o da liquidação por mangueiras, insiste-se que a mesma é, então, materialmente inconstitucional, por violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça consagrados, no Artigo 266º, n.º 2 da CRP e com expressa referência, no plano da lei ordinária, no Artigo 55º da LGT e nos Artigos 5º e 6º do CPA., para além de ser, igualmente, organicamente inconstitucional, por violação dos Artigos 103º, nº 2 e 165º, nº 1, i) ambos da CRP, na medida em que se trata de um imposto e não de uma taxa.
al) A liquidação da taxa questionada nos presentes autos visa exclusivamente a obtenção de receita fiscal.
am) O acto de liquidação impugnado nos presentes autos não resulta - ao contrário do que a sentença recorrida quer fazer crer - de um sinalagma proveniente do exercício do zelo pela segurança da circulação ou do impacto nas condições de segurança da circulação imanente à construção ou existência do posto de abastecimento em causa. Esse sinalagma inexiste - a Impugnada cingiu-se a apurar o número de mangueiras existentes.
an) Sintomático desta conclusão é o facto de os autos não permitirem vislumbrar (i) a qual é a mangueira objecto do acto de liquidação, (ii) a sua posição na organização espacial do posto, (iii) o modo como afecta a visibilidade do trânsito ou a estrada (iv) como a mesma consubstancia uma ampliação do posto de abastecimento, ou (v) sequer o combustível que abastece
ao) Acresce que, independentemente do número de mangueiras, apenas uma viatura é abastecida de cada vez, tendo as mangueiras a ver com o tipo de produto e não com a frequência ou número de viaturas a abastecer, sendo a afirmação relativa ao risco rodoviário sobrevindo do maior número de saídas de combustível infundada e destituída de sentido.
ap) Resulta claro da caracterização sobre a natureza da taxa, que esta é uma contrapartida de utilidades concretas concedidas aos particulares beneficiários da actividade desenvolvida pelos entes públicos, redutíveis aos pressupostos que constituem os seus factos geradores, nisto residindo a equivalência jurídica entre o facto e a obrigação, a relação sinalagmática existente entre as duas prestações, que não existe no imposto que é, na essência, uma obrigação unilateral.
aq) A liquidação das taxas pelo número de mangueiras que se verifica no caso impõe a conclusão de que há, no caso, violação do princípio constitucional da proporcionalidade e da justiça.
ar) Por tudo o exposto a sentença a quo violou, por errada interpretação e aplicação, entre as acima apontadas, as normas jurídicas constantes dos Artigos 1º; 2º, 3º, 10º, nº1, c), nº 2, 11º, 12º e 15º, nº1, al. l) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 3º, nº3, al. e) e 23º do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro; a Base 33, das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro, e a Cláusula 24 da minuta do contrato de concessão geral da rede rodoviária nacional, anexa à Resolução do Conselho de Ministros nº 174-A/2007devendo como tal ser anulada, nos termos do artigo 685º-A nº2, als. b) e c) do CPC.
as) Pelo que, neste quadro de razões, deve a douta sentença recorrida ser declarada nula ou anulada, por violação das apontadas normas e por aplicação de norma inconstitucional.
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita, Justiça.
A recorrida EP - E..., S.A. apresentou contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, está em vigor.
2. Este diploma sofreu algumas alterações ao longo do seu já longo tempo de vigência, como se pode facilmente verificar pela consulta à Base de Dados Digesto.
3. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi, nos últimos anos, abundantes vezes citado em decisões jurisprudenciais, que nele se louvam.
4. O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tem normas especiais de protecção à estrada.
5. Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infra-estrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adopção de comportamentos adequados pelos condutores.
6. É que, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, é uma legislação especial, que estabelece o regime de protecção à estrada, cuja importância não diminuiu,
7. Inexiste uma única disposição legal que de forma expressa revogue o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
8. Acresce que, este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.
9. Bem como, pelo Decreto-Lei n.º 83/2008, de 20 de Maio, em cujo preâmbulo se diz que “o conjunto de normas tendentes a promover a defesa das estradas nacionais da pressão que sobre elas é exercida encontra-se vertido no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n.ºs 219/72, de 27 de Junho, 25/2004, de 24 de Janeiro, e 175/2006, de 28 de Agosto, bem como no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro.”
10. Pelo que, se dúvidas ainda houvesse quanto à vigência do Decreto-Lei n.º 13/71, estão afastadas.
11. Os poderes, fins e enquadramento jurídico da EP resultam hoje de um conjunto de diplomas legais, desde logo, o Decreto-Lei n.º 374/2009, de 7 de Novembro, que transformou a EP, E.P.E. em EP.S.A., conservando esta a totalidade dos direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica e em anexo ao qual foram publicados os seus estatutos.
12. Assim como do contrato de concessão, hoje republicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 110/2009, de 18 de Maio.
13. Importa aqui reter que a EP é um concessionário a quem, por força da lei, compete, relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
14. Ademais, para o desenvolvimento da sua actividade, a EP - E..., S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades, bem como à execução coerciva das demais decisões de autoridade.
15. E que lhe são conferidos, nos termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação:
a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada;
b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer actividades em violação das disposições legais e regulamentares de protecção à estrada, ou ao património público afecto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais actos forem susceptíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contraordenacional;
c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos actos de gestão pública;
d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela EP - E..., S. A., ou afectos à sua actividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais;
e) Embargar e ordenar a demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de protecção estabelecidas por lei.
16. Acresce que, as infraestruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da EP - E..., S. A.
17. Em resultado destes preceitos legais, assim como do contrato de concessão celebrado entre a EP e o Estado, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE – Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à EP – E..., S.A..
18. Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, devem hoje ser praticados pela impugnada EP – E..., S.A..
19. Coerentemente, as competências de fiscalização da EP estão salvaguardadas também pela parte final do artigo 25º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril.
20. O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias I.P., foi criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril,
21. Este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho.
22. Os Estatutos do InIR foram publicados pela Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.
23. A missão do InIR consiste em “…regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico” (cfr. o n.º 1 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril).
24. A actividade de supervisão reconduz-se ao acompanhamento da actividade das entidades reguladas, ou seja, dos concessionários.
25. A actividade de regulação, por sua vez, atém-se aos poderes normativos atribuídos ao regulador.
26. Não compete, portanto, ao InIR a gestão e exploração directa das infra-estruturas rodoviárias, que apenas supervisiona e regulamenta.
27. É que, as actividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, como a ora impugnada (cfr. a Base 2 do Contrato de Concessão publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro).
28. As funções em matéria de supervisão, anteriormente atribuídas à EP – E..., E.P.E., com a criação do InIR, foram excluídas daquela esfera jurídica transmitida à Impugnada e transitaram para o mesmo InIR.
29. Isto é, efectivamente, o que resulta do disposto no n.º 1, do artigo 23.º do DL 148/2007, de 27 de Abril, quando se determina que “o InIR, I. P. sucede nas atribuições da EP - E..., E. P. E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.”
30. Acresce que, na alínea c) do n.º 1 do artigo 13.º do mesmo Decreto-Lei n.º 374/2007 é dito que “constitui receita da EP o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”.
31. Sem embargo, tendo o InIR sido criado em 2007, portanto, há, cerca de quatro anos, se tivesse a competência para praticar o acto impugnado certamente já o teria feito, o que não se verificou.
32. É que, os Estatutos do InIR, I.P. estabelecem as diversas unidades orgânicas que este instituto compreende.
33. Não havendo nenhum serviço do InIR a que compita praticar o acto impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril.
34. Concluindo, é à EP que cumpre praticar o acto impugnado e, em consequência, cobrar a respectiva taxa, prevista na al. l), do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.
35. Pelo licenciamento da remodelação do posto de abastecimento de combustíveis localizado no IC 3, ao km 15,100, a Delegação Regional de Coimbra, aplicou por cada mangueira a taxa fixada na alínea l) do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004.
36. Do Diploma de Licença n.º 88/99, com o registo 95/99, de Setembro de 1999, foi permitido à Impugnante, o licenciamento para a instalação de uma área de serviço simples com 6 mangueiras.
37. Pela emissão desta licença a EP cobrou, ao abrigo da então alínea k), do n.º 1, do art.º 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 235/82, de 19 de Junho, uma taxa no montante total de 288.000$00, correspondendo 48.000$00 a cada mangueira, num total de 6.
38. Pagamento este que não foi objecto de qualquer contestação por parte da Impugnante, conforme se pode ver do processo administrativo.
39. Estranhando-se a posição agora adoptada pela Impugnante, uma vez que aquando da atribuição da licença supra referenciada, a taxa foi sempre aplicada por cada mangueira/equipamento a instalar, sendo que, já em 1999 o valor da taxa cobrada foi pelo conceito de mangueiras abastecedoras e não de bomba, não tendo naquela data sido objecto de qualquer impugnação por parte da Impugnante.
40. Tendo sido efectuado o pagamento correspondente sem qualquer reserva ou reclamação, aceitando, pois, a orientação perfilhada pela Impugnada desde 1971.
41. Em face da acção de fiscalização levada a cabo pela EP, foi verificada a existência de mais 12 novas mangueiras,
42. Daí que e em conformidade com o entendimento adoptado pela Impugnada desde 1971, foi, por cada uma das bombas abastecedoras de combustível, cobrada a taxa de €1.362,30, de acordo a redacção dada ao artigo 15º, pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, assumindo-se, novamente, que tal conceito corresponde ao conceito de mangueira abastecedora.
43. A Recorrente entende que a taxa não deve ser aplicada por cada mangueira mas sim por cada unidade de abastecimento, na definição constante da legislação específica do sector da energia.
44. Sucede que, e se por um lado a referida legislação não pode ser aplicada ao licenciamento emitido pela EP, porque não sendo lei geral extravasa o âmbito da sua actividade; por outro lado, a interpretação da Recorrente não tem a mínima correspondência legal nem tão-pouco observa o princípio plasmado no artigo 9.º do Código Civil que na fixação do sentido e alcance da lei, manda o intérprete presumir “que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”
45. O conceito de “bomba abastecedora de combustível” para efeitos de cobrança da taxa fixada no Decreto-Lei n.º 25/2004, pela emissão de licença para o estabelecimento e ampliação de postos de combustíveis, corresponde ao conceito de mangueira enquanto dispositivo que se destina a transferir combustível de um para outro recipiente.
46. O conceito de bomba abastecedora mantém-se inalterado na “legislação rodoviária” desde a publicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, data em que os postos de abastecimento de combustíveis eram constituídos por bombas monoproduto (simples), ou seja, por bombas através das quais se abastecia apenas um carburante.
47. Aquando da existência das bombas simples, o legislador impôs a cobrança da taxa por cada saída de combustível (que o mesmo é dizer por cada mangueira existente), pelo que por cada bomba abastecedora de combustível (que bombeia um só carburante), era aplicada uma determinada taxa.
48. Ao recorrer à expressão por cada bomba abastecedora, o legislador quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras, sendo essa a base de incidência da taxa.
49. A existência de bombas duplas e bombas multiproduto não alterou a solução consagrada por via legislativa, porquanto o aparecimento de tais bombas teve como único objectivo a obtenção pelos concessionários de um dado volume de vendas equivalente a tantos números de bombas simples quantas as saídas permitidas por aquelas, mas com redução de custos em contadores e área disponível.
50. Com efeito, a cada mangueira podem estar associados subterraneamente vários depósitos que permitirão a comercialização distinta de vários produtos.
51. Deste modo, tendo o legislador mantido, expressamente desde 1971, o conceito de bomba abastecedora de combustível é porque quis taxar individualmente cada possibilidade e saída de combustível.
52. O licenciamento pela EP dos postos de abastecimento, que deve observar os aspectos resultantes do estrito cumprimento do Despacho SEOP n.º 37-XII/92, visa garantir a segurança da estrada e dos que a utilizam.
53. A base de incidência da taxa cobrada pela EP resulta da precisa verificação e prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos seus utentes, verificação que considera, entre outros aspectos, a organização espacial do posto que pode interferir naquela segurança e circulação, e o número de saídas de combustível no posto existentes já que,
54. Um maior número de bombas abastecedoras/mangueiras resulta numa maior procura, atenta a capacidade de abastecimento que é aferida por aquele número de mangueiras.
55. Quanto maior for o número de mangueiras, maior será o número de entradas e saídas e o aumento do respectivo tráfego médio diário da via que procuram, e por conseguinte maior será a perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis.
56. A propósito do licenciamento pela EP já o Supremo Tribunal Administrativo se pronunciou ao referir que este licenciamento “visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis.” (in Processo n.º 0250/04 – www.dgsi.pt).
57. O licenciamento pela EP não pode deixar de ter em conta o número de mangueiras através das quais se abastecem os veículos automóveis, sendo este o factor económico da tributação porque emergente da verificação e prevenção das condições de segurança da estrada e dos que a utilizam.
58. Assim, para efeitos de aplicação das taxas a que se refere a alínea l) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, o conceito de bomba abastecedora corresponde ao conceito de mangueira, por ser aquele que mais se adequa à realidade subjacente ao licenciamento pela EP.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida, por ser de JUSTIÇA.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que as questões suscitadas resumem-se, em suma, em analisar a invocada nulidade da sentença, por falta de fundamentação; o descrito erro na apreciação da prova e bem assim apreciar o mencionado erro de julgamento no que concerne à competência da entidade recorrida para a liquidação da taxa impugnada; do erro sobre os pressupostos de direito, sem olvidar a inconstitucionalidade invocada para a liquidação da taxa.
III – FUNDAMENTAÇÃO
III -1. O Tribunal a quo deu como assente a seguinte matéria de facto:
A – Foi objecto de licenciamento um posto de abastecimento de combustível pela Junta Autónoma das Estradas sito no IC 3 Km 15+100, Santa Eufémia, concelho de Penela, tendo nele sido emitida a Licença n.º 88/99 (cf. docs. fls. 1 a 133 PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
B – A Impugnante é detentora do «Alvará n.º 4835», datado de 14.06.2004, emitido pela Direcção Regional de Economia do Centro relativo à instalação de armazenagem de produtos de petróleo bruto sitos no posto referido na alínea anterior (cf. doc. fls. não numeradas PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
C – Em ofício da Impugnada datado de 20.12.2003, recebido pela Impugnante, relativamente ao posto de abastecimento referido nas alíneas anteriores, retira-se que: “[…] No âmbito da acção de fiscalização realizada a 23 de Outubro de 2009, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos gerais.
[…]
Verificou-se, também, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização, 18 mangueiras. Após uma consulta ao diploma de licença n.º 88/99 de 2 de Setembro de 1999, referente à remodelação de um posto de abastecimento de Combustíveis ao km 46+200 – lado direito da EN347(IC3), constatou-se que apenas foram licenciadas 6 mangueiras, pelo que fica V. Exa. notificada, nos termos do artigo 10º, n.º 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis a contar da data de recepção da presente notificação, proceder à legalização da ampliação do posto no que se refere ao número de mangueiras, apresentando para o efeito uma tela final do que está executado.
[…]
Por último, considerando que a ampliação do PAC se encontra sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a alínea l) do n.º 1 do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro fica igualmente notificada, nos termos e para os efeitos do artigo 60º, n.º 1, al. a) da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP – E... S.A. de aplicação de taxas no valor de €16.350,60 (dezasseis mil trezentos e cinquenta euros e sessenta cêntimos), correspondente a:
· € 3,00 a título de Imposto de Selo, de acordo com o ponto 12.5.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, anexa ao Código do Imposto do Selo;
· € 16.347,60, referentes à taxa devida pela ampliação do PAC, calculada nos termos da alínea l), do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro […]”
(cf. doc. fls. não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
D – Em 31.12.2010, a Impugnante apresentou junto dos serviços da Impugnada uma exposição escrita em referência ao ofício referido na alínea anterior (cf. doc. fls. não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
E – Em ofício da Impugnada, datado de 28.11.2011, dirigido à Impugnante e firmado pelo Sr. Director, extrai-se que: “[…] Por outro lado, não foi apresentado por V. Exa documento que consubstancie diploma de licença do posto de abastecimento de combustível emitido pela EP, pelo que ficam V. Exas notificados para efectuar o pagamento de € 16.347,60 (dezasseis mil trezentos e quarenta e sete euros e sessenta cêntimos), correspondentes a 12 mangueiras abastecedoras, de acordo com a alínea l), do n.º 1 do artigo 15.º, do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo Decreto-lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro.
[…]
Assim, e atendendo ao prazo entretanto decorrido desde a dita notificação, fica V. Exa notificado para no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data da presente notificação, proceder às diligências e obras necessárias à regularização das situações apontadas […]” (cf. doc. fls. não numeradas PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
F – A Impugnante recebeu o ofício referido na alínea anterior em 30.11.2011 (cf. docs. fls. não numeradas PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
G – Em 09.12.2011, a Impugnante apresentou junto dos serviços da Impugnada uma exposição escrita em referência ao ofício referido nas duas alíneas anteriores (cf. doc. fls. não numeradas PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
H – A petição inicial do presente meio processual deu entrada neste Tribunal via SITAF em 09.03.2012 (cf. fls. 1 a 81 dos autos).
A convicção do tribunal assentou nos documentos juntos pelas partes aos autos e que não foram objecto de qualquer forma de impugnação, assim, como naqueles que constam do respectivo processo administrativo (PA).
Não ficaram demonstrados com interesse para a decisão a proferir, os demais factos alegados pelas partes nos respectivos articulados juntos ao presente processo.
III – 2. De Direito
Cumpre iniciar a apreciação do presente recurso pela arguida nulidade da sentença por falta de fundamentação.
A situação dos presentes autos é idêntica à do processo n.º 00221/10.8BECBR, com as mesmas partes e em que a nulidade que ora tratamos foi também suscitada nesse processo, tendo já este Tribunal se pronunciado sobre ela no acórdão prolatado em 13 de Março de 2014, a cuja fundamentação se adere, com a especificidade de a matéria de facto em crise nos presentes autos ser a constante de A), C), G) e E) supra (estando concretamente em causa 18 mangueiras e tendo a fiscalização constatado o licenciamento de 6 mangueiras), mas que se reconduz à ínsita em C), D) e E) (não obstante aqui estarem 13 (14) mangueiras licenciadas e existirem 19 mangueiras), referida nesse processo que também correu trâmites no Tribunal Administrativo de Fiscal de Coimbra; passando-se, por isso, a transcrever:
«(…) A Recorrente aponta que a sentença recorrida reflecte a ausência de análise crítica sobre todos os elementos de prova constantes nos autos, os quais são essenciais para provar a existência e os termos do pretenso facto tributário, sendo, nessa medida, nula por não especificação dos fundamentos de facto, nos termos dos Artigos 123º, nº 2, e 125º do CPPT, sendo que, como resulta da análise das alíneas C) a E) da matéria dada por provada na sentença recorrida, a Entidade Impugnada verificou uma discrepância no número das alegadas mangueiras licenciadas e as existentes no Posto de Abastecimento localizado junto à EN 234, ao Km 17,100, no concelho de Cantanhede e notificou a Recorrente de um acto de liquidação devido pela alegada ampliação do referido posto de abastecimento, verificando-se que da sentença recorrida não resulta a indicação do meio concreto de prova constante dos presentes autos, através do qual deu como provada uma alegada ampliação do Posto de Abastecimento em questão, nos termos e para os efeitos do Artigo 115º, nº 2 do CPPT, Artigos 76º, nº 1 da LGT e 362º e ss. do Código Civil, além de que o tributo em causa nos autos apenas se justifica pela verificação de dois factos, o licenciamento ex novo de um posto de abastecimento de combustíveis ou a ampliação do mesmo, conforme dispõe a alínea 1), do nº 1 do Artigo 15º do Decreto-lei nº 13/71, cabendo à Entidade Impugnada em sede da impugnação judicial apresentada pela Recorrente, o ónus da prova da verificação dos pressupostos da tributação, nos termos do Artigo 74.º nº 1 da LGT e o Tribunal a quo não deve ater-se apenas às informações produzidas pela Entidade Impugnada e presumir uma alegada ampliação do posto de abastecimento de combustíveis em questão, sem verificar a existência dos pressupostos da liquidação, em prol da descoberta da verdade material, nos termos do Artigo 115º nº 2 do CPPT e, nessa medida, a douta sentença viola o princípio do inquisitório previsto nos Artigos 99º, da LGT. e 13º, nº 1 do CPPT.
Por outro lado, face à fundada dúvida sobre a existência e quantificação da alegada ampliação do posto de abastecimento em causa, deveria o tribunal a quo ter declarado a presente acção procedente, ao abrigo do disposto nos Artigos 74º da LGT e 100º do CPPT.
No que concerne ao núcleo essencial desta arguição, há que ter em atenção que, como é sabido, só se verifica tal nulidade quando ocorre falta absoluta de fundamentação - Ac. do S.T.A. de 16-11-2011, Proc. nº 0802/10, www.dgsi.pt - , sendo que tal como refere o Prof. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 140 “há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto.”.
Porém, como refere o Cons. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, 5ª ed., Vol. I, pág. 909, “deverão considerar-se como falta absoluta de fundamentação os casos em que ela não tenha relação perceptível com o julgado ou seja ininteligível, situações em que se está perante uma mera aparência de fundamentação.
Com efeito, a fundamentação destina-se a esclarecer as partes, primacialmente a que tiver ficado vencida, sobre os motivos da decisão, não só para ficar convencida de que não tem razão, mas também porque o conhecimento daqueles é necessário ou, pelo menos, conveniente, para poder impugnar eficazmente a decisão em recurso ou arguir nulidades, designadamente a derivada de eventual contradição entre os fundamentos e a decisão.
Por isso, quando a fundamentação não for minimamente elucidativa das razões que levaram a decidir como se decidiu deverá entender-se que se está perante uma nulidade por falta de fundamentação”.
A partir daqui, é manifesto que o Recorrente não tem razão no que diz respeito à invocada nulidade da sentença, dado que, as questões apontadas nos autos foram apreciadas na decisão recorrida, não tendo qualquer sentido a apresentação desta questão enquanto fundamento de nulidade da sentença neste domínio, além de que na decisão recorrida foi elencada a realidade de facto que esteve na base da decisão, a qual foi enquadrada em termos que permitiram à ora Recorrente apreender tal situação, tal como o presente recurso bem evidencia.
No mais, resta apenas acrescentar que também não tem qualquer virtualidade a alegação de que a sentença não está fundamentada de facto, sendo de notar que esta nulidade apenas se verifica, como se disse, quando haja falta absoluta de fundamentos, e não quando a justificação seja apenas deficiente, visto o tribunal não estar adstrito à obrigação de apreciar todos os argumentos das partes, o que manifestamente não sucede no caso em apreço.
Além disso, no que concerne à fundamentação da decisão em matéria de facto, nomeadamente em relação à falta de indicação do meio de prova donde se concluiu pela ampliação do posto de abastecimento em crise, a decisão recorrida não merece censura, pois que, como consta das alíneas C), D) e E) do probatório e da indicação dos documentos como fonte de convicção do Tribunal, este alicerçou-se na documentação junta aos autos: na sentença refere-se expressamente, por remissão, para documentos constantes do PA, apontando-se, desde logo que em documento intitulado «Ficha de Recolha de dados da fiscalização», emitida pelos serviços da Impugnada, datada de 19.10.2009, sob o subitem «2. Ilha(s) de Abastecimento» consta que o posto de abastecimento de combustíveis referido na alínea anterior detém 13 mangueiras licenciadas, sendo 19 as existentes, referindo-se depois que em informação dos Serviços da Impugnada, datada de 19.11.2009, sob o assunto «Acção de Fiscalização ao Posto de Abastecimento de Combustível Localizado na EN234 KM 17+100 Margem D, retira-se que: “[...] Actualmente, e além das alterações ao projecto inicial referidas, há a salientar a alteração ao número de mangueiras de abastecimento, uma vez que se verificou existirem 19 (dezanove) mangueiras de abastecimento, o que constitui um acréscimo em relação ao inicialmente licenciado [...]” e ainda que em ofício da Impugnada, datado de 19.11.2009, recebido pela Impugnante, sob o assunto «Posto de Abastecimento de Combustível EN 234 KM 17+100 Acção de Fiscalização», retira-se que: “[...] Verificou-se, também, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização, 19 mangueiras. Após uma consulta ao diploma de licença inicial n.º 113/92, bem como alterações ao projecto licenciadas, constatou-se que apenas foram licenciadas 14 mangueiras, pelo que fica V. Exa. notificada, nos termos do artigo 10º, nº 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da recepção da presente notificação, proceder à legalização da ampliação do posto no que se refere ao número de mangueiras, apresentando para o efeito um tela final do que está executado. Relativamente às três situações apontadas anteriormente pode, V. Exa. querendo, exercer no mesmo prazo, o direito de audiência prévia [...]”, sendo que no que diz respeito à distinção que a Recorrente pretende fazer, como elemento a considerar para a fixação da taxa impugnada, entre posto de abastecimento e mangueiras, a decisão recorrida tomou posição, não existindo qualquer fundamento para acolher a posição da Recorrente no que concerne às nulidades apontadas nos autos.
Naturalmente, e nesta sequência, não se vislumbra qualquer violação do princípio do inquisitório ou que a situação em crise seja susceptível de ser enquadrada no âmbito de uma fundada dúvida sobre a existência e quantificação da alegada ampliação do posto de abastecimento em causa, na medida em que, como ficou exposto, a consideração da existência de ampliação do posto de abastecimento está relacionada com a constatação, em acção de fiscalização, de mangueiras abastecedoras de combustível em número excedente em relação ao número de mangueiras licenciadas.
De resto, a Recorrente em momento algum pôs em causa quer o número de mangueiras do posto de abastecimento detectado pela fiscalização, quer o número das que ela indicou como licenciadas, o que significa que não pode conferir-se qualquer virtualidade ao exposto pela Recorrente, quando agora pretende discutir a existência e quantificação da alegada ampliação do posto de abastecimento em causa, dado que nem sequer na sua petição inicial de impugnação a ora Recorrente esgrimiu com tal factualidade, como da análise da matéria dos 90 artigos da sua petição de impugnação judicial se pode colher, desta forma não podendo deixar de improceder o recurso neste domínio.»
Também as restantes questões já foram apreciadas por este tribunal, designadamente, no Acórdão proferido no âmbito do processo n.º 1082/10.2BEAVR, em 12/06/2014, onde já aqui se havia aderido ao julgado no acórdão prolatado em 13 de Março de 2014, no âmbito do processo n.º 00221/10.8BECBR. Por inexistirem razões para, em tão curto lapso de tempo, nos afastarmos do vindo a decidir, nomeadamente, por não terem sido avançados novos argumentos tendentes a reexaminar tal questão, continuamos a transcrever a jurisprudência ínsita neste último acórdão mencionado:
«Quanto às grandes questões em equação nos autos, a primeira relacionada com a invocada incompetência absoluta da ora Recorrida para emitir a liquidação impugnada, a Recorrente aponta que relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, a douta sentença recorrida entende, erradamente, que a criação do InIR - Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida - transformada em Novembro de 2007 - erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos, sendo que o erro em que incorre a sentença recorrida reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP - E.P.E. na Entidade Recorrida, verificando-se que a EP - E..., E.P.E. foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro - a Entidade Recorrida - e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.
Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão - 1 de Janeiro de 2008 - as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR - em 1 de Maio de 2007 - por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nºs 1 e 2 Decreto-Lei nº 148/2007 e como resulta expressamente do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007, a supervisão das infra-estruturas rodoviárias - atribuída ao InIR - implica o exercício de competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das mesmas, daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª Instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do Artigo 133º, nº 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos.
Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, esta não pode deter competências previstas no Decreto-Lei nº 13/71 neste âmbito, pois que o exercício das competências de licenciamento na zona de protecção à estrada, tal como definida no Decreto-Lei nº 13/71, justifica-se com aspectos de segurança da mesma e não com uma pretensa actividade de exploração das infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3º.
Nesta ordem de razões, o acto impugnado em 1.ª instância é nulo pois padece do vício de incompetência absoluta, ou seja, a Entidade Impugnada praticou-o sem que tenha atribuições para tal, nos termos conjugados dos Artigos 1º e 2º. al. c) da LGT, com o Artigo 2º, al. d) do CPPT e os Artigos 2º, n.º 3 e 133º, n.º 2, al. b) do CPA, ao contrário do decidido na sentença recorrida.
Nesta matéria, cabe notar, tal como se aponta no Ac. do T.C.A. de 09-07-2013, Proc. nº 05766/12, em que o Relator deste processo teve intervenção como Adjunto., www.dgsi.pt, que “… tal taxa foi criada pelo Dec-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, tendo sido actualizada por diversos diplomas legais posteriores, então da área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas e nos termos do seu art.º 15.º, as taxas a pagar por autorização ou licença, previstos nos actos elencados nas suas alíneas a) a k), onde nesta previa a taxa pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível: 12000$.
A tal Junta, que havia sido criada em 1927, veio a suceder a EP – E..., E.P.E., pelo Dec-Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, tendo a ora EP – E..., SA, por força do disposto, entre outros, no art.º 2.º do Dec-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, vindo a suceder na universalidade dos direitos e obrigações daquela primeira, sendo que o InIR foi criado pelo Dec-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, veio a suceder a esta última, mas só nas matérias relativas à supervisão das infra-estruturas rodoviárias, como desde logo ressalta do preâmbulo do Dec-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho, e do art.º 23.º, n.º1 daquele diploma que o criou, continuando a EP com as restantes competências, não inseridas nestas matérias não atribuídas ao InIR, continuando o art.º 13.º, n.º1, alínea c) do Dec-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, a prever que constituem suas receitas, o produto das taxas cobradas, pelo que, tal como na sentença recorrida, se entende que a mesma continua a deter as atribuições previstas no citado art.º 15.º do Dec-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, de autorização ou licenciamento de estabelecimentos ou ampliação de postos de combustível, instalados na sua área de jurisdição, bem como a liquidar e a cobrar as correspondentes taxas por esses factos, pelo que não padece a taxa impugnada dos vícios que a recorrente lhe imputa e a sentença que também assim entendeu deve ser confirmada, …”, sendo que não se detecta na alegação da Recorrente matéria capaz de impor uma análise diferente da plasmada no aludido aresto.
A Recorrente refere ainda que para a regra contida no Artigo 9º, nº 3 do C. Civ. e no Artigo 11º, nº 1 da LGT ter alguma validade devemos entender que o legislador soube exprimir correctamente o seu pensamento, quando redigiu o Artigo 15º, nº 1, al. k), do Decreto-Lei nº 13/71 e quando o alterou pelo Decreto-Lei nº 25/2004 para a actual al. 1), integrando e mantendo na sua fattispecie o conceito de bomba abastecedora de combustíveis e não de mangueira, sendo que a bomba abastecedora de combustível é o critério de cálculo da incidência da taxa e não o facto tributário por si e, nessa medida, a sentença recorrida viola o principio da legalidade tributária, sendo anulável, nos termos dos Artigos 1º e 2º, al. c) e 8º, nº 1 da LGT, com o Artigo 2º, al. d) do CPPT e os Artigos 2º, n.º 3 e 135º, do CPA, pois que cada bomba existente respeita a duas posições de abastecimento, sendo esse o factor que determina a organização espacial do posto e não o número de mangueiras e a mangueira é um elemento integrante da bomba abastecedora como consta e, nessa medida, os acrescentos de elementos integrantes dos postos de abastecimento nem vêm, sequer, previstos no Artigo 15º daquele diploma e, pelo contrário, vêm excepcionados no citado Artigo 10º, n.º 2 deste Decreto-Lei n.º 13/71.
Neste âmbito, deparamos com o Ac. do T.C.A. Sul de 07-12-2011, Proc. nº 3767-10, em que o Relator é o mesmo deste processo, ao que se crê ainda inédito, onde se ponderou que “quanto ao cerne da realidade em discussão nos autos relacionado com o conceito de “bomba abastecedora de combustível” para efeitos da (actual) alínea l do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro), importa ter presente o exposto no Ac. do S.T.A. de 16-09-2009, Proc. nº 0327/09, www.dgsi.pt, que aqui se subscreve, com a devida vénia, onde se aponta que “… Questão essencialmente idêntica à dos presentes autos, que se resume a uma questão de interpretação de um conceito utilizado em norma de incidência tributária, foi resolvida por Acórdão deste Supremo Tribunal do passado dia 17 de Junho de 2009, proferido no recurso n.º 263/09.
Consideramos não haver razões para divergir do então decidido, acompanhando, pois, a argumentação aí expendida e a decisão então tomada, tendo em vista uma interpretação e aplicação uniformes do Direito (artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil).
Escreveu-se no citado aresto:
“A única questão que vem controvertida no presente recurso prende-se em saber da interpretação do conceito de bomba abastecedora de combustível para efeito do disposto na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
Dispõe este normativo (redacção do DL n.º 25/04, de 24/01) o seguinte:
Artigo 15.º, n.º 1 – Sem prejuízo de legislação específica, as taxas a pagar por cada autorização ou licença são as seguintes: (…)
alínea l)- Pelo estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, por cada bomba abastecedora de combustível - € 1362,30.
A sentença sob recurso concluiu que a cobrança dessas taxas deve ser feita com referência ao número de mangueiras de abastecimento de combustível e daí que tenha julgado improcedente a impugnação judicial deduzida da liquidação que foi feita com base nesse entendimento.
Para tanto, ponderou-se, em suma, nos seguintes termos:
“Ora, o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL 13/71 tem de ser interpretado como o equipamento que permite a extracção de combustível de um reservatório, e a sua colocação num receptáculo.
Assume pois especial relevo não só o mecanismo de extracção de combustível do reservatório onde está depositado (bomba), mas também a capacidade de o conduzir, uma vez extraído, para outro local adequado, em regra, o depósito dos automóveis.
O mecanismo de bombagem surge assim indissociavelmente ligado à mangueira, pois só por seu intermédio se preenche o conceito legal em causa, e o espírito da norma, que é, precisamente, o abastecimento de combustível. Não há combustível sem bomba, tal como não há abastecimento sem mangueira, diremos nós.
Assim sendo, faz sentido que por cada possibilidade de saída de combustível, possibilidade essa que cada mangueira tem subjacente, se considere que estamos na presença de uma bomba; até porque, é facto público e notório que cada mangueira só abastece um tipo de carburante.
Este entendimento não é posto em causa pelo facto de várias mangueiras partilharem equipamentos, nomeadamente contadores, por razões de economia ou de espaço.
Assim, o legislador ao recorrer à expressão “por cada bomba abastecedora de combustível” quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras.”
Insurgindo-se contra esse entendimento, vem a recorrente defender na sua alegação de recurso que o conceito de bomba abastecedora de combustível dever ser entendido como unidade de abastecimento, enquanto indicador da função económica do posto e respectiva capacidade, sendo certo que a mangueira é apenas um dos equipamentos dessa bomba, argumentando ainda com o facto de, com o artigo 2.º, alínea b) do DL n.º 246/92 ter sido abandonado o conceito de bomba abastecedora.
Não se crê que razão alguma assista à recorrente.
Com efeito, subscreve-se na íntegra o que impressivamente se afirma no extracto que acima foi feito da sentença recorrida, em que se considera que a base da incidência da taxa em causa se afere por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira).
Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa prevista na alínea l) do artigo 15.º do DL n.º 13/71 seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar.
E não se diga que o conceito de bomba abastecedora de combustível foi abandonada pelo legislador, como o faz a recorrente (conclusão 9.).
Na verdade, a nova redacção introduzida pelo DL n.º 25/04, de 24/01, à aludida alínea l) do artigo 15.º manteve o conceito em causa, o que não pode deixar de significar que o mesmo não é confundível com o de unidade de abastecimento constante da alínea b) do artigo 2.º do DL n.º 246/92, de 30 de Outubro.
Aliás, o conceito que se defende é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas”, pelo que não tendo sido avançados novos argumentos tendentes a reexaminar tal questão, e também se não vendo que outros possam existir, igualmente se renova a adesão à aludida posição e se nega provimento ao recurso quanto a esta questão.
A Recorrente sustenta ainda que o acto de liquidação impugnado nos presentes autos visa exclusivamente a obtenção de receita fiscal e não resulta de um sinalagma proveniente do exercício do zelo pela segurança da circulação ou do impacto nas condições de segurança da circulação imanente à construção ou existência do posto de abastecimento em causa e sintomático desta conclusão é o facto de os autos permitirem identificar na íntegra (i) a qual(is) a(s) mangueira(s) objecto do acto de liquidação, (ii) a(s) sua(s) posição(ões) na organização espacial do posto, (iii) o modo como afecta(m) a visibilidade do trânsito ou da estrada (iv) como a(s) mesma(s) consubstancia(m) uma ampliação do posto de abastecimento, ou (v) sequer o combustível que abastece(m), além de que, independentemente do número de mangueiras, apenas uma viatura é abastecida de cada vez, tendo as mangueiras a ver com o tipo de produto e não com a frequência ou número de viaturas a abastecer, sendo a conclusão da sentença recorrida relativa ao risco rodoviário sobrevindo do maior número de saídas de combustível infundada e destituída de qualquer sentido factual ou de justificação nas normas técnicas constantes do Despacho SEOP nº 37-XII/92, em concreto, das normas 6.1.2 e 7.3.9., concluindo que liquidação das taxas pelo número de mangueiras que se verifica no caso impõe a conclusão de que há, no caso, violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça consagrados, no Artigo 266º, n.º 2 da CRP e com expressa referência, no plano da lei ordinária, no Artigo 55º da LGT e nos Artigos 5º e 6º do CPA.
Pois bem, e retomando o descrito Ac. do T.C.A. de 09-07-2013, Proc. nº 05766/12, www.dgsi.pt, “quanto à invocada inconstitucionalidade material por ofensa daqueles dois princípios, na interpretação daquela norma no sentido que acima se considerou como relevante, não se alcança como pode a mesma padecer desses invocados vícios, já que a tributação por cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, ao tempo em que a norma foi criada, tende a equivaler hoje ao número de mangueiras existentes em cada local de abastecimento de combustíveis, em que cada mangueira, em regra, contém um diverso tipo de combustível, como é do conhecimento geral, aproveitando a instalação de equipamentos comuns, como sejam de medição e de preços e de ocupação de espaço, traduzindo-se também em vantagens económicas as actuais possibilidades técnicas de reunirem numa única bomba abastecedora diversas mangueiras ao invés de instalarem em cada bomba uma única mangueira, não se descortinando por isso a violação dos invocados princípios constitucionais.
Também tal imposição não pode padecer de inconstitucionalidade orgânica por se tratar de um imposto, já que a mesma surge como a contrapartida jurídica de uma autorização ou licença - cfr. art.º 15.º do citado Dec-Lei n.º 13/71 - ou seja em áreas onde a actividade dos particulares não é livre mas sim condicionada, pelo que mesmo hoje, à luz do disposto no art.º 4.º, n.º2 da LGT, a mesma é subsumível no conceito de taxa consistente, no caso, na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, como de resto constitui jurisprudência corrente Cfr. neste sentido os acórdãos do S.T.A. de 3-4-2013 e de 17-4-2013, recursos n.ºs 1316/12 e 1477/12, respectivamente., que igualmente se secunda. (…)»
Daí que na improcedência das conclusões da alegação da Recorrente, se impõe, nos termos acima expostos, confirmar a decisão aqui sindicada, com todas as legais consequências.
Improcede, por conseguinte, o presente recurso jurisdicional.
Conclusões/Sumário
Remete-se para o sumário elaborado pelo relator do Processo n.º 00221/10.8BECBR:
“I) No que concerne à invocada nulidade da sentença por falta de fundamentação, é preciso distinguir a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.
II) Não se vislumbra qualquer violação do princípio do inquisitório ou que a situação em crise seja susceptível de ser enquadrada no âmbito de uma fundada dúvida sobre a existência e quantificação da alegada ampliação do posto de abastecimento em causa, na medida em que a consideração da existência de ampliação do posto de abastecimento está relacionada com a constatação, em acção de fiscalização, de mangueiras abastecedoras de combustível em número excedente em relação ao número de mangueiras licenciadas, além de que, como da análise da matéria dos 90 artigos da sua petição de impugnação judicial, a Recorrente em momento algum pôs em causa quer o número de mangueiras do posto de abastecimento detectado pela fiscalização, quer o número das que ela indicou como licenciadas.
III) A taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP- E..., SA, que sucedeu na universalidade dos direitos e obrigações da extinta JAE.
IV) O InIR foi criado pelo Dec-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, e só sucedeu à sucessora da extinta JAE, nas matérias relativas à supervisão das infra-estruturas rodoviárias, que não no remanescente.
V) O conceito de “bomba abastecedora de combustível”, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15.º n.º 1 alínea l) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento”.
VI) A norma que criou tal imposição bem como as que a actualizaram, não padecem de inconstitucionalidade material ou orgânica, constituindo a mesma uma verdadeira taxa.”
IV - Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo da Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 16 de Outubro de 2014
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Fernanda Esteves |
