I – RELATÓRIO

Recorrente: Turismo de Portugal, IP

Recorrido: S..., Sociedade de Investimentos Turísticos da Costa Verde, SA

Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou procedente a supra identificada acção administrativa especial e, em consequência, anulou a deliberação nº 13-7/2012/CJ da Comissão de Jogos, de 12-03-2012, pela qual foi aplicada à Autora ora Recorrida a multa de €500,00 pela prática da infracção administrativa prevista e punida no artigo 125º do Decreto-Lei nº 422/89, de 2 de Dezembro.

O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação(1):

“1.ª A douta sentença ora recorrida incorreu num erro de julgamento ao considerar que o artigo 125.º da Lei do Jogo apenas é aplicável à incorreta identificação dos frequentadores das salas de jogos tradicionais, para os quais é exigida a emissão prévia de um cartão de acesso e, quanto às salas mistas ou de máquinas, apenas às situações contempladas no artigo 36.º, n.º 2, alínea a) do referido diploma legal.

2.ª Isto porque o artigo 125.º da Lei do Jogo visa a penalização das concessionárias pelas entradas consideradas irregulares nas salas mistas dos Casinos e não apenas pelas entradas irregulares nas salas de jogos tradicionais, para as quais se exige a emissão prévia de um cartão de acesso.

3.ª O artigo 125.º da Lei do Jogo visa ainda a penalização das concessionárias pela entrada e permanência, nas salas de jogos dos Casinos, dos utentes que se enquadrem em qualquer uma das normas nas quais estão previstas restrições ou proibições de acesso, nomeadamente nos artigos 36.º, 37.º ou 38.º da Lei do Jogo.

4.ª Andou igualmente mal a douta sentença recorrida ao considerar que apenas nas situações previstas na alínea a) do n.º 2 do artigo 36.º se prevê que os porteiros das salas de jogos possam exigir a exibição de documento de identificação aos frequentadores das salas mistas.

5.ª Pois que, a circunstância de se estabelecer expressamente que os porteiros das salas de jogo devem exigir a exibição de documento de identificação aos frequentadores que aparentem ser menores de idade, não exclui, naturalmente, que a mesma exigência de identificação seja dirigida a um frequentador sobre o qual incida uma suspeita de inibição de entrada nas salas dos casinos.

6.ª Ora, no âmbito da realização do interesse público que prosseguem e do cumprimento dos dispositivos legais a que estão vinculadas, é apenas sobre as concessionárias que impende esta obrigação de assegurar o controlo dos acessos às salas de jogos de fortuna e de azar.

7.ª E se é certo que a legislação poderia impor às concessionárias a instalação de um sistema de controlo efetivo, sendo esse qual fosse, de acessos às salas de jogo, tal não as desobriga de cumprir com a sua obrigação de proceder ao controlo dos acessos a qualquer uma das salas dos casinos.

8.ª Isto porque, não só nada na legislação impede as concessionárias de proceder à instalação de mecanismos de controlo dos acessos como medida cautelar para assegurar o cumprimento das suas obrigações, como estas obrigações apresentam caráter finalístico, sendo àquelas a quem incumbe definir e utilizar os meios legalmente disponíveis ou adotar outros meios que repute adequados para o efetivo cumprimento dos comandos que estabelecem restrições de entrada.

NESTES TERMOS

E nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, por provado e, em consequência, ser revogada a sentença ora impugnada.”.

A Recorrida contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos, tendo concluído: “Nos termos expostos, e nos mais que V. Exªs doutamente suprirão, deverá o recurso jurisdicional interposto pela recorrente ser rejeitado, por processualmente inadmissível e, caso assim se não entenda, ser sempre julgado não provado e improcedente, com a consequente confirmação da douta sentença recorrida.”.

O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, pronunciou-se fundamentadamente, em termos que se dão por reproduzidos, pelo provimento do recurso.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em apreciar a questão prévia da inadmissibilidade do recurso e, na sobrevivência do recurso jurisdicional a tal questão, determinar se a decisão recorrida padece do erro de julgamento que lhe vem assacado.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

Na sentença sob recurso ficou e permanece pacificamente assente o seguinte quadro factual:

A) A Autora é concessionária do Casino de E... tendo celebrado com o Estado Português um contrato de concessão da zona de jogo de E..., datado do ano de 1989, mas alterado e prorrogado por contrato de 14 de Dezembro de 2001, cuja duração termina a 31 de Dezembro de 2023 – cfr. doc. n.º 3 junto com a PI do Proc. 678/11.0BEAVR.

B) A Autora no referido contrato vinculou-se a aceitar todas as obrigações impostas pela legislação em vigor (cfr. cláusula n.º 3.º).

C) No dia 2 de Março de 2010, a Autora foi notificada, na pessoa do seu representante legal, pelo Serviço de Inspecção de Jogos da entidade ora demandada, por via da Notificação n.º 119/2010, do seguinte:

“Comunico, para os devidos efeitos, que, o Director do Serviço de Inspecção de Jogos, por despacho de 4 de Fevereiro findo e a pedido do interessado, determinou, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro, a proibição de acesso às salas de jogos de todos os casinos do País, pelo período de DOIS ANOS, a:

YE AIWU, nascido a 30 de Julho de 1978, na China, repositor, casado, residente na Travessa dos Heróis da Pátria, n.º 12 – 3.º Dto. – 4435-281 RIO TINTO. Titular do pg. 2 documento estrangeiro n.º G-16647168, emitido em 11 de Abril de 2008, válido até 10 de Abril de 2018.” – cfr. fls. 11 a 13 do PA.

D) Para além dos elementos tendentes à identificação do sujeito em causa, o referido ofício, notificado à Autora, incluía igualmente uma fotografia do frequentador interdito e, ainda, uma cópia do seu documento de identificação.

E) Em 20 de Maio de 2011, foi elaborado o seguinte auto de ocorrência:

“Aos vinte dias do mês de Maio de 2011, eu PMMB, Inspector Principal de Jogos do Turismo de Portugal, I.P., a prestar serviço na Área de Inspecção de jogos do Centro, dou conta do seguinte facto:

Através da carta com a referência DJ-2011-166, de 2011-03-29 (anexos 1 e 2), a S... Sociedade de Investimentos Turísticos da Costa Verde, S.A., concessionária do casino de E..., comunicou a este Serviço de Inspecção de Jogos, que na partida do dia 28 de Março de 2011, procedeu através do substituto do Director do Serviço de Jogos, Sr. JFMP, à expulsão do frequentador AY, por este se ter envolvido numa situação de agressões físicas com outro frequentador, junto da banca de Black Jack n.º 1, situada na sala mista do terceiro piso do casino de E....

Consultada a base de dados de frequentadores da aplicação informática Gestão de Casinos (anexo 3), verificou-se que o frequentador AY se encontra a seu pedido, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 422/89 de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 10/05, de 19 de Janeiro e por despacho de 4 de Fevereiro de 2010 do Director do Serviço de Inspecção de Jogos, proibido de aceder às salas do de jogos de todos os casinos do país, pelo período de dois anos.

Consultada a aplicação informática de gestão documental do Turismo de Portugal, I.P., no Registo ENT/2010/3109 encontra-se o requerimento do frequentador AY a solicitar a proibição de acesso às salas de jogos de todos os casinos do país (anexo 4), assim como cópia da Notificação n.º 1192010 (anexos 5 e 6) efectuada à S... – Sociedade de Investimentos Turísticos da Costa Verde, S.A., da proibição de acesso aos casinos do frequentador AY pelo período de dois anos, a contar quanto ao casino de E... a partir de 2 de Março de 2011.

Tanto no requerimento do frequentador a solicitar a proibição de acesso às salas de jogos de todos os casinos do país (anexo 4), como na Notificação n.º 119/2010 (anexos 5 e 6) efectuada à S... – Sociedade de Investimentos Turísticos da Costa Verde, S.A., da proibição de acesso aos casinos do frequentador, consta em vez de AY o nome de YA, tratando-se de um lapso de escrita, pois o frequentador foi identificado pessoalmente pelo subscritor, conferindo com a fotografia constante do requerimento de proibição, bem como, com a do passaporte (anexo 7).

Assim, ao ter permitido o acesso à sala mista do Casino de E... ao, já referido, AY, que se encontra proibido de aceder às salas de jogos de todos os casinos do País, a S... – Sociedade de Investimentos Turísticos da Costa Verde, S.A., cometeu a infracção administrativa prevista e punida nos termos do disposto no artigo 125.º do Decreto-Lei n.º 422/89 de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 10/05, de 19 de Janeiro, com multa até 1.247 euros.” – cfr. fls. 5 e 6 do PA.

F) Por despacho datado de 20 de Maio de 2011, o Diretor do Serviço de Inspecção de Jogos da entidade demandada determinou a instauração do Processo Administrativo de Averiguações n.º 190/2011, à Autora, tendo em vista o apuramento dos factos constantes do auto de ocorrência – cfr. fl. 4 do PA.

G) Nessa sequência, foi comunicada à Autora a instauração do referido processo administrativo e elaborada a respectiva nota de responsabilização, regularmente notificada à Autora, por ofício datado de 7 de Julho de 2011 – cfr. fls. 14 a 17 do PA.

H) O Serviço de Inspecção de Jogos da entidade demandada procedeu à audição da Autora sobre os factos constantes da reclamação, tendo esta pedido, por via do ofício n.º 79/AD/11, de 19 de Julho de 2011, o arquivamento do processo, por força da argumentação expendida na sua resposta – cfr. fls. 31 a 48 do PA.

I) No dia 2 de Outubro de 2011, o Serviço de Inspecção de Jogos da entidade demandada inquiriu o Fiscal de Banca e o Chefe Adjunto da Sala de Bingo do casino de E..., que haviam presenciado os factos sob averiguação, tendo os mesmos prestado as suas declarações – cfr. fls. 61 a 65 do PA.

J) Em 30 de Outubro de 2011 foi elaborado o relatório de ponderação do instrutor do processo administrativo, que concluiu nos seguintes termos:

“Atentos os factos provados, conclui-se que a concessionária, ao permitir a entrada do frequentador AY, na partida do dia 28 de Março de 2011, incorreu em responsabilidade administrativa.

Cada infracção é punida nos termos do artigo 125.º do Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro, “com multa até 1.246,99 euros por cada entrada”.

Assim, face ao exposto e atendendo a que existe de facto uma grande dificuldade em se conseguir memorizar centenas de fotografias de pessoas que nunca antes foram vistas pessoalmente, bem como ao facto de o frequentador não ser cliente habitual do casino, o que dificulta o seu reconhecimento e ainda ao facto de a empresa estar de boa-fé, já que foi quem comunicou a ocorrência frequentador não ser cliente habitual do Casino,

Ponderado o seu enquadramento jurídico, PROPONHO que seja aplicada a multa de €500,00 à S... – Sociedade de Investimentos Turísticos da Costa Verde, S.A., concessionária da exploração do Casino de E..., prevenindo-se também desta forma, a ocorrência futura de situações semelhantes.” – cfr. fls. 66 a 74 do PA.

K) O Director do Serviço de Inspecção de Jogos elaborou o Parecer n.º 25/2012, de 9 de Março, sobre as conclusões do procedimento administrativo instaurado, concluindo nos mesmos termos do instrutor e propondo, assim, a imposição de uma multa à concessionária, no valor de € 500,00 quinhentos euros – cfr. fls. 76 a 81 do PA.

L) Em 12 de Março de 2012, concordando com o Parecer n.º 25/2011, de 9 de Março do Diretor do Serviço de Inspecção de Jogos, a Comissão de Jogos aprovou a Deliberação n.º 13-7/2012/CJ, colocada em crise, nos termos da qual:

“(...) Considerando a matéria de facto relatada e a circunstância de, na partida de 28 de Março de 2011, ter permitido o acesso às salas de jogo do Casino de E... ao frequentador AY, que se encontrava, a seu pedido, inibido de aceder às salas de jogos de todos os casinos do país;

A Comissão delibera aplicar à empresa concessionária S... – sociedade de investimentos turísticos da costa verde, s.a, pela prática da infracção administrativa prevista e punida nos termos do artigo 125.º do Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro, a multa no montante de € 500,00 (quinhentos euros).” – cfr. fl. 82 do PA.

M) O frequentador ora em causa não era habitual cliente do casino de E..., e era desconhecido do respectivo pessoal.

N) Foi a Autora quem, no caso dos presentes autos, comunicou ao Serviço de inspecção de Jogos junto do Casino de E... a presença do cliente em causa, na sala de jogos mista do Casino de E..., no dia referido de 28.03.2011 a fim de formalizar a sua expulsão das salas de jogos, “por este se ter envolvido numa situação de agressão física com outro frequentador, na sala de jogo da terceiro piso“.

O) Regular e normalmente estão interditos de aceder às salas de jogos de todo o país entre 800 e 1000 frequentadores.

P) A Autora alega não dispor de meios técnicos e humanos que permitissem proceder de imediato à identificação do frequentador de salas de jogos aqui em causa e impedir a sua entrada.

Q) No que toca às salas de jogos tradicionais, o respectivo acesso é sujeito à obtenção de cartão ou documento equivalente.

R) Para as salas de máquinas automáticas e salas mistas, a legislação actual não prevê a existência de qualquer sistema de controlo e fiscalização no respectivo acesso.

S) Diariamente acedem às ditas salas mistas e/ou salas de máquinas automáticas elevado número de pessoas.

T) Em fins-de-semana, a afluência de pessoas às salas de máquinas automáticas ou salas mistas ultrapassa seguramente o milhar.

U) Com grupos de pessoas numerosos a entrar ao mesmo tempo.

V) O Estado, através do Serviço de Inspecção de Jogos, está representado nas instalações do Casino de E... por uma equipa de inspectores de jogos actualmente composta de oito inspectores.

W) O Serviço de Inspecção de Jogos entendeu já, em distinto processo administrativo movido à concessionária do casino da Figueira da Foz, por razões e com fundamentos idênticos aos dos presentes autos administrativos, o seguinte:

“O Serviço de Inspecção de Jogos poderia, nos termos da lei, suportar os custos com a instalação de um sistema de controlo efectivo de acessos às salas de jogos, ou então, impor às concessionários a instalação do referida equipamento.

Não tendo feito nem uma coisa nem outro, não pode agora, a nosso ver, exigir que os concessionários e seus empregados sejam responsabilizados por um controlo visual que é impossível de levar à prática, tratando-se de frequentadores não conhecidos nem jogadores habituais do casino” – cfr. doc. n.º 3 junto com a PI.

X) Consta da cópia da folha do Jornal Público de 31 de Agosto de 2008 junta pela Autora que o Sr.º Director do Serviço de Inspecção de Jogos, António Alegria, numa entrevista concedida ao jornal Expresso “reconheceu que a nova lei do jogo, que acabou com a obrigatoriedade de identificação à entrada dos casinos, levaria a que se deixasse de “barrar jogadores”. A lei do jogo é a mesma e o responsável pela Inspecção de jogos também.” – cfr. doc. n.º 4 junto com a PI.

Y) Consta da cópia da folha do Jornal Expresso de 22 de Abril de 2006 junta pelo Autor no Proc. 678/11.0BEAVR que segundo o Srº Director do Serviço de Inspecção de Jogos, Dr. António Alegria: “há uma lacuna legislativa que torna muito difícil impedir o acesso às pessoas proibidas de entrar em salas de jogos”...”a lei é incongruente: proíbe o acesso, mas não diz como controlar o acesso”. – cfr. doc n.º 2 anexo às alegações da Autora no Proc. 678/11.0BEAVR.

Z) A Autora desenvolveu por sua exclusiva iniciativa, um tipo de software específico que permitia identificar os frequentadores interditos de entrar na sala de máquinas sempre que os mesmos quisessem aceder às caixas existentes nas ditas salas para efectuar qualquer transacção com a utilização de um cartão bancário.

AA) A Autora deu conta da implementação deste sistema ao Sr. Director do Serviço de Inspecção de Jogos por carta datada de 08.08.2008 – cfr. doc. n.º 5 junto com a PI.

BB) Por ofício datado de 09.10.2003, a Autora foi notificada para suspender tal sistema imediatamente, devendo submeter a possibilidade da sua utilização a prévia pronúncia da Comissão Nacional de Protecção de Dados, o que a Autora fez de imediato – cfr. doc.s n.ºs 6 e 7 juntos com a PI.

CC) Dando conhecimento do facto uma vez mais ao Serviço de inspecção de Jogos.

DD) Em 10.01.2011, quase três anos desde a data em que a solicitou a referida autorização, recebeu tal autorização da Comissão Nacional da Protecção de Dados para implementar o referido software – cfr. doc. n.º 8 junto com a PI.

II.2 – QUESTÃO PRÉVIA

Nas contra-alegações a Recorrida suscitou a inadmissibilidade do recurso jurisdicional, em face do valor da causa e do regime jurídico ínsito nos artigos 142º, nº 1, do CPTA, 6º, nº 2, do ETAF e 31º, nº 1, da LOFTJ.

O recurso foi admitido por despacho do Juiz a quo, que afastou a inadmissibilidade do mesmo com fundamento no disposto no artigo 142º, nº 3, alínea b), do CPTA.

Cabe decisão (nº 5 do artigo 641º do CPC, ex-artigo 685º-C do CPC/1961).

À presente causa foi fixado, por despacho de 09-10-2012, a fls. 198 dos autos em suporte de papel, o valor de €500,00.

A matéria objecto da decisão sob recurso tem natureza sancionatória, visando impugnar a deliberação nº 13-7/2012/CJ da Comissão de Jogos, de 12-03-2012, pela qual foi aplicada à Autora ora Recorrida a multa de €500,00 pela prática da infracção administrativa prevista e punida no artigo 125º do Decreto-Lei nº 422/89, de 2 de Dezembro.

Sendo a matéria subsumível à previsão da norma ínsita no artigo 142º, nº 3, alínea b), do CPTA, é-lhe aplicável a respectiva estatuição, sendo sempre admissível, seja qual for o valor da causa, o recurso interposto das decisões proferidas em matéria sancionatória.

O recurso é admissível.

II.3 — DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, vejamos a questão de fundo.

Em causa está a deliberação de aplicação de uma multa à concessionária Recorrida, em que incorreu por ter sido detectada a entrada irregular na sala de jogo de um frequentador que se encontrava, à data, proibido de entrar nas salas de jogos.

A tese que a decisão sob recurso defende mostra-se sintetizada assim: “…face a todo o exposto, só em relação a entradas irregulares que assentam em causas objectivas, de fácil verificação, e que se acham plasmadas na disposição do artigo 36 n.º 2 do Dec-lei n.º 422/89, de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro, bem como as irregularidades de acesso às salas de jogos tradicionais, a quem não seja possuidor do respectivo cartão de acesso (sendo que a emissão de cartão de acesso a quem não satisfaça os requisitos legais constitui infracção distinta, prevista no artigo 126, na redacção dada pelo Dec-lei n.º 40/2005), faz sentido imputar à concessionária, no caso à Autora pelas irregularidades de acesso às salas de jogos dos respectivos casinos.”.

O Recorrente defende, em síntese, que o artigo 125º da Lei do Jogo visa a penalização das concessionárias pelas entradas consideradas irregulares nas salas mistas dos casinos e não apenas pelas entradas irregulares nas salas de jogos tradicionais, para as quais se exige a emissão prévia de um cartão de acesso; e visa ainda a penalização das concessionárias pela entrada e permanência nas salas de jogos dos casinos dos utentes que se enquadrem em qualquer uma das normas nas quais estão previstas restrições ou proibições de acesso, nomeadamente nos artigos 36.º, 37.º ou 38.º da Lei do Jogo.

A chamada Lei do Jogo encontra-se vertida no Decreto-Lei nº 422/89, de 02 de Dezembro, com as alterações introduzidas (na versão à data em vigor) pela Declaração de 30/12 de 1989 e pelos Decreto-Lei nº 10/95, de 19 de Janeiro, Lei nº 28/2004, de 16 de Julho, Decreto-Lei nº 40/2005, de 17 de Fevereiro, Lei nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e Decreto-Lei nº 114/2011, de 30 de Novembro.

Na versão original, este diploma legal previa o seguinte, designadamente(4):

— a existência, nos casinos, de salas de jogos tradicionais e de salas de jogos com máquinas de jogo de fortuna ou de azar e keno (artigo 32º);

— o acesso às salas de jogo estava sujeito “à obtenção de cartão ou documento equivalente”, que devia ser conservado em poder dos respectivos frequentadores enquanto se encontrassem nas salas (artigos 35º e 36º);

— as empresas concessionárias eram obrigadas a manter junto às entradas das salas um serviço destinado a identificar quem as quisesse frequentar e a fiscalizar as entradas (artigo 48º);

— os porteiros tinham de exigir a apresentação do cartão de acesso e, quando não conhecessem as pessoas, “a exibição do documento que haja servido de base à respectiva emissão” (artigo 49º);

— previa-se que estivesse vedado a certos grupos de pessoas o acesso às salas de jogos, nomeadamente a menores, “incapazes, inabilitados e culpados de falência fraudulenta, desde que não tivessem sido reabilitados” (artigo 36º) e ainda que o acesso às salas de jogos pudesse ser proibido, a pedido dos próprios ou das concessionárias (artigo 38º).

As irregularidades nos acessos às salas de jogos eram sancionadas, quer quanto à concessionária (art. 125º), quer quanto aos próprios frequentadores (artigo 147º).

Com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 10/95, de 19 de Janeiro:

— passaram a estar previstas salas mistas, com jogos tradicionais e máquinas (artigo 32º);

— o acesso às salas de jogos tradicionais e mistas continuou a depender de cartão de acesso, que os frequentadores deviam ter em seu poder enquanto nelas se encontrassem (artigo 35º);

— as empresas concessionárias continuaram a estar obrigadas a manter junto às entradas das salas um serviço destinado a identificar quem as quisesse frequentar e a fiscalizar as entradas (artigo 48º);

— os porteiros continuaram a ter de exigir a apresentação do cartão de acesso e, quando não conhecessem as pessoas, “a exibição do documento que haja servido de base à emissão” (artigo 41º);

— mantiveram-se as interdições de acesso, nomeadamente, a menores, “incapazes, inabilitados e culpados de falência fraudulenta, desde que não tivessem sido reabilitados” (artigo 36º), a possibilidade de proibição de acesso às salas de jogo, a pedido dos próprios ou das concessionárias (artigo 38º) e o sancionamento das irregularidades nos acessos às salas de jogos, quanto à concessionária (artigo 125º), como também relativamente aos próprios frequentadores (artigo 146º).

O Decreto-Lei nº 40/2005, de 17 de Fevereiro, veio reformular a Lei do Jogo, vertendo o seu preâmbulo a necessidade de adaptação “às alterações de natureza sócio-económica verificadas nos últimos anos e, fundamentalmente, à função turística que o jogo é chamado a desempenhar, designadamente como factor favorável à criação e ao desenvolvimento de áreas turísticas. (…) Como principais inovações, acentua-se a responsabilidade das concessionárias pela legalidade e regularidade da exploração e prática do jogo concessionado e melhoram-se as condições para uma exploração rentável, factor que beneficia, designadamente, a animação e equipamento turístico das regiões, bem como a respectiva promoção nos mercados interno e externo. Opera-se uma liberalização, de acordo com os princípios constitucionais, nos condicionamentos a que se sujeitam os acessos às salas de jogos de fortuna ou azar, mas, por outro lado, ao acentuar-se o princípio da reserva de admissão, visa-se melhorar o nível de frequência das salas de jogos e das restantes dependências dos casinos.”

Com as alterações introduzidas por este diploma legal:

— mantiveram-se as salas de jogos tradicionais, de máquinas e mistas (artigo 32º);

— passou a ser exigido cartão de acesso apenas para as salas de jogos tradicionais (artigos 35º e 40º) e a estar prevista a obrigatoriedade de ter um serviço “devidamente apetrechado e dotado de pessoal competente, destinado à identificação dos indivíduos que as pretendam frequentar e à fiscalização das respectivas entradas”, bem como de os porteiros solicitarem identificação aos frequentadores respectivos (artigo 41º);

— quanto às salas de máquinas e mistas, a lei passou apenas a dizer que “A entrada e permanência nas salas mistas, de máquinas e de bingo, e nas salas de jogo do keno é condicionada à posse de um dos documentos de identificação previstos no artigo 39.º, devendo os porteiros de tais salas solicitar a exibição do mesmo, quando a aparência do frequentador for de molde a suscitar dúvidas sobre o cumprimento do requisito constante da alínea a) do n.º 2 do artigo 36º” (menores de 18 anos);

— continuou a ser vedado o acesso às categorias de pessoas já indicadas (artigo 36º) e a ser permitido solicitar a inibição de aceder a salas de jogo, a pedido do próprio ou da concessionária (artigo 38º);

— continuou a ser sancionada a infracção das regras de acesso, quanto à concessionária (artigo 125º) e aos frequentadores, mas, no que toca às salas mistas ou de máquinas, apenas para o caso de não terem documento de identificação (artigo 146º);
– Manteve-se a possibilidade de “utilização de equipamentos de vigilância e controlo nas salas de jogos, como medida de protecção e segurança de pessoas e bens” (artigo 52º), embora na versão originária do Decreto-Lei nº 422/89 se previsse que a concessionária era obrigada a instalá-lo, se passasse a dizer em 1995, apenas, que “as salas de jogo são dotadas de equipamento …” e pela Lei nº 28/2004, de 16 de Julho), se eliminasse tal indicação, passando a referir-se que compete à Inspecção-Geral de Jogos autorizar a utilização dos equipamentos.

Note-se que deste artigo 52º, na versão em vigor à data dos factos, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/2004 e que ainda se mantêm, decorre, para além da necessidade de autorização já referida, que a “fiscalização das salas de jogos, seus acessos e instalações de apoio” pode ser feita através de “equipamentos electrónicos de vigilância e controlo” (nºs 1 e 4); e que “as concessionárias devem criar um quadro de, pelo menos, três operadores obrigados ao sigilo profissional previsto no artigo 81.º e devidamente habilitados para proceder a todas as operações do sistema, por forma a assegurar uma fiscalização eficaz e regular dos sectores vigiados.”.

Tal como vertido no supra citado acórdão do STJ, de 25-06-2013, processo nº 948/09.7TVPRT.P1.S1, «a evolução legislativa que se sumariou revela uma facilitação no acesso às salas de máquinas e salas mistas, criadas em 1995, justificada pelo legislador de 2005 pelo objectivo de rentabilizar a exploração do jogo concessionado, e que veio acompanhada de um acréscimo de responsabilização das concessionárias pela legalidade dessa exploração — “Como principais inovações, acentua-se a responsabilidade das concessionárias pela legalidade e regularidade da exploração e prática do jogo concessionado e melhoram-se as condições para uma exploração rentável (…)”, escreveu-se no preâmbulo do Decreto-Lei nº 40/2005, acima parcialmente transcrito.

E revela, ainda, que essa facilitação não é incompatível com a fiscalização do acesso às salas de jogo, mesmo àquelas em que não é obrigatória a identificação dos frequentadores que nelas pretendem entrar.

Na verdade, não é possível sustentar que o legislador, que impede certas categorias de pessoas de frequentar as salas de jogos e que reconhece mesmo a possibilidade de, a pedido (do próprio ou da concessionária), lhes ser interdito o acesso, não permita às concessionárias o cumprimento da obrigação de fazer respeitar as correspondentes prescrições legais (…), sancionadas, por cada entrada irregular (artigo 125º), em reconhecimento de que é de interesse público a existência de restrições.».

De notar que “o concessionário está associado de forma íntima à realização do interesse público, e o concessionário do jogo, enquanto parte num contrato administrativo de colaboração subordinada, sofre as limitações decorrentes duma “cláusula de submissão explícita ou implícita – às leis, regulamentos e actos administrativos que durante a execução do contrato exprimam as exigências do interesse público servido, quanto ao objecto do contrato” – cf. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, p.p. 365 e 419. Na raiz da relação administrativa, em lugar de estar o exercício da iniciativa privada e a plena autonomia de vontade da empresa, está o monopólio do Estado do Jogo, que reserva a si próprio esse direito – art. 9º do Dec-Lei nº 422/89” — cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno), de 12/11/2003, processo nº 044798.

As concessionárias estão legal e contratualmente obrigadas a cumprir as exigências de acesso às salas de jogos; estão, pois, obrigadas a organizar e a manter os meios necessários ao cabal cumprimento dessa obrigação, respeitando, naturalmente, as regras legais aplicáveis (cfr., por exemplo, o artigo 52º já citado); e são ainda obrigadas a determinar a quem “for encontrado numa sala de jogos em infracção às disposições legais” que se retire (artigo 37º da Lei do Jogo).

Se na fixação do sentido e alcance da lei o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, como impõe o nº 3 do artigo 9º do Código Civil, então não pode que apenas concluir-se que o legislador, tendo consagrado a possibilidade de proibição de acesso a que se refere o artigo 38º da Lei do jogo, impõe necessariamente um controlo de acesso às salas de jogos, de molde a impedir a entrada a indivíduos que não reúnam os necessários requisitos para a sua frequência, incluindo naturalmente os indivíduos cujo acesso às mesmas está proibido.

Reitera-se: Em particular, as concessionárias estão obrigadas a desenvolver os actos necessários a impedir o acesso às salas de jogos a quem requereu e obteve do Inspector-Geral de Jogos a proibição de acesso, nos termos do disposto no artigo 38º da Lei do Jogo — nestes sentido, cfr. o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 29-03-2012, processo nº 1840/05.0TBESP.

Finalmente, na vertente que nos ocupa neste caso, “as entradas irregulares nas salas de jogos fazem incorrer a concessionária em multa até 250000$00, por cada entrada”, como prevê e estatui o artigo 125º da Lei do Jogo.

Não tendo o legislador distinguido, excluído ou restringido, o tipo de salas de jogos a que se refere este artigo 125º, salas de jogos, para aquele efeito, são as previstas no artigo 32º do mesmo diploma legal — ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemos —, designadamente, salas reservadas a determinados jogos e jogadores, salas mistas, com jogos tradicionais e máquinas, salas de jogos tradicionais, salas de máquinas de jogo de fortuna ou azar e Keno, salas mistas, de máquinas e de bingo, salas de jogo do keno.

Quanto à entrada irregular nas salas de jogos, esta considera-se irregular sempre que, designadamente, o frequentador não tenha previamente obtido ou não seja portador do cartão ou documento equivalente a que se refere o artigo 35º da Lei do Jogo, ou quando incorra em situação susceptível de alguma restrição de acesso (artigos 36º e 37º) ou sofra uma proibição de acesso (artigo 38º).

É neste último caso que se enquadra a situação presente.

O identificado frequentador AY estava proibido, a seu pedido, de aceder às salas de jogos dos casinos do país, pelo período de dois anos, a contar, quanto ao Casino de E..., de 02 de Março de 2010.

Ordenada a proibição a pedido do jogador, nasce para este uma expectativa jurídica de que, independentemente da sua vontade (compulsiva ou não), será impedido de aceder às salas de jogos — neste sentido, Januário Pinheiro, in “Lei do Jogo – Anotada e Comentada”, 2006, anotação ao art. 38.º, pág. 202. Por seu turno, sobre as empresas concessionárias recai a obrigação de impedir e obstar a esse acesso, nos termos em que ele é determinado pela Inspecção-Geral de Jogos.

No caso vertente, certo é que a Autora, ora Recorrida, tendo a obrigação de observar o cumprimento da obrigação que lhe foi imposta pela Inspecção-Geral de Jogos ao abrigo da Lei (artigo 38.º da Lei do Jogo), não a cumpriu, adoptando uma atitude omissiva, permissiva da entrada irregular daquele frequentador nas salas de jogos, assim incorrendo na previsão normativa do seu artigo 125º, cuja estatuição comina com multa cada entrada irregular nas mesmas.

Falece a tese acolhida pela sentença sob recurso.

Procedem os fundamentos do recurso.

Em substituição (artigo 149º do CPTA), é de julgar improcedente a acção com pedido de anulação do identificado “acto administrativo da autoria da ré, e que aplicou à autora a multa de €500,00 prevista no art. 125 da Lei do Jogo”.

III.DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam conceder provimento ao recurso e, em consequência revoga-se a decisão recorrida e julga-se improcedente a acção.

Custas pela Recorrida, por lhes ter dado causa.

Notifique e D.N..

Porto, 20 de Maio de 2016

Ass.: Helder Vieira

Ass.: Joaquim Cruzeiro (em substituição)

Ass.: João Beato
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(1) Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.
(2) Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões, nas quais deve ser indicado o fundamento específico da recorribilidade — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.
(3) Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.
(4) Opera-se aqui uma resenha adoptada, com a devida vénia, do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 25-06-2013, processo nº 948/09.7TVPRT.P1.S1, cujo texto se segue de perto e parcialmente se transcreve.