Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo | |
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| Contencioso: | ADMINISTRATIVO |
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| Data: | 01/17/2013 |
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| Processo: | 08612/12 |
| Nº Processo/TAF: | 664/06.1BELSB |
| Sub-Secção: | 2.º JUÍZO |
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| Magistrado: | Maria Clara Rodrigues |
| Descritores: | ALEGAÇÕES RECURSO EXTRAORDINÁRIO REVISTA PARA O S.T.A. |
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| Observações: | P.A. n.º 36/2006-D-Ac. (MºP.º - T.A.C. LISBOA); P.A. nº 143/2006-A (M.ºP.º - T.C.A. SUL). |
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| Texto Integral: | Proc. nº 08612/12 – Rec. Jurisdicional 2º Juízo/1ª Secção ( Contencioso Administrativo ) Venerando Juiz Desembargador Relator A Magistrada do Mº Pº, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificada do Acórdão proferido a fls. 209 e segs., da presente Acção Administrativa Comum, sob a forma ordinária, que revogou a sentença de 1ª instância e condenou o Estado Português e o Ministério da Justiça no cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes da al. b) da cláusula I do contrato celebrado entre o Estado (através do Ministério da Justiça) e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, em 20 de Novembro de 2003, tal como peticionado nas als. a) e b) do pedido, e em que o Mº Pº litiga em representação do Estado, dele vem interpor Recurso Extraordinário de Revista, para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do art. 150º do CPTA, o qual tem efeito suspensivo e sobe imediatamente nos próprios autos, nos termos dos arts. 141º, 142º nº 1 e 143º nº 1 do CPTA e art. 734º nº 1 al. a) do CPC ex vi do art. 140º do CPTA. Por estar em tempo e ter legitimidade, requer a V. Exª que o presente recurso seja admitido naqueles termos. Junta: Alegações de Recurso Jurisdicional e duplicados legais. Lisboa, 2013 - 01 - 18 A Procuradora Geral Adjunta ( Clara Rodrigues ) Proc. nº 08612/12 – Rec. Jurisdicional 2º Juízo/1ª Secção ( Contencioso Administrativo ) ALEGAÇÕES DE RECURSO Exmºs Juízes Conselheiros do Venerando Supremo Tribunal Administrativo 1º 2º Esta teoria refere-se ao direito de a Administração introduzir unilateralmente certas modificações no regime das prestações a efectuar pelos particulares, no âmbito dos contratos administrativos, agravando a situação dos que contratam com uma entidade pública. Todavia, apesar de ser considerado como uma das particularidades mais notáveis do contrato administrativo, este poder da Administração, de introduzir no decurso da execução do contrato, alterações a realizar pelos co- -contraentes, foi desde sempre sujeito a severas limitações, entendendo-se que as alterações não poderiam nunca atingir o próprio objecto do contrato (cfr. Marcelo Caetano, Manual do Direito Administrativo, I, p.619 e 620; Maria João Estorninho, ob.cit., p.131 e ss; André de Lanbadére, Traité, p.412). Na situação dos autos pensamos não ser possível invocar esta teoria do “fait du prince”, porquanto a Lei nº43/2005, nos seus artigos 2º e 3º, não se limita a efectuar meras alterações ou a impor agravamentos, mas tem como consequência, para os magistrados do Ministério Público, a pura e simples extinção do que havia sido negociado em matéria de actualização do suplemento compensatório por não uso da casa de função. O protocolo de 20 de Novembro de 2003 passa, assim, a ser letra morta, mercê da alteração legislativa introduzida pela Lei nº43/2005, de 29 de Agosto, que veio permitir o incumprimento dos critérios contratuais previamente estabelecidos, mediante os quais o SMMP e o Ministério da Justiça se vincularam no tocante à actualização do suplemento compensatório em causa, com notória e flagrante violação do disposto na alínea b) do nº1 do contrato celebrado. Tem razão o recorrente ao defender que não é admissível, face aos princípios gerais do direito, que o Estado Administração assuma obrigações contratuais e depois, quando não quer cumprir, se transfigure em Estado legislador, procurando por essa via legitimar o incumprimento do convencionado. É, pois, clara a violação do princípio da boa fé previsto no artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo, em função do qual a Administração Pública está obrigada a pautar-se no exercício da função administrativa, de molde a respeitar os valores fundamentais do direito, em especial a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa. A nosso ver esta obrigação é um afloramento dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, bem como do princípio da igualdade, estruturantes do Estado de Direito (artigos 1º, 2º e 13º da CRP). Concluímos, portanto, que a sentença recorrida procedeu a uma errada aplicação do direito, não podendo subsistir na ordem jurídica.». 3º (...) Assim, nos termos da Lei n°43/2005, de 29 de Agosto, aplicável aos magistrados do Ministério Público, por força do artigo 3°, este subsídio de compensação pelo não uso de casa de função, nos termos do artigo 2° foi mantido no montante vigente à data de entrada em vigor da referida Lei e até 31 de Dezembro de 2006, tendo posteriormente pela Lei n°53-C/2006, de 29 de Dezembro, sido prorrogada a sim vigência até 31 de Dezembro de 2007. Ora, tais Leis foram emanadas pela Assembleia da República nos termos da alínea c) do artigo 161° da CRP, ou seja, no âmbito da competência legislativa. As normas referidas nestes autos, designadamente, os artigos 2° e 3° da Lei nº43/2005, têm uma duração limitada a 31 de Dezembro de 2006 e a Lei n°53-C/2006 a 31 de Dezembro de 2007. E têm como destinatários os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública, central, regional e local e os demais servidores do Estado, tendo sido prevista a directa aplicabilidade da mesma nos quadros estatutários correspondentes aos juízes e aos magistrados do Ministério Público. Estas Leis determinam a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira e a manutenção no montante vigente à data da entrada em vigor da mesma, ou seja, em 30 de Agosto de 2005, de todos os suplementos remuneratórios. Assim, não obstante tal aumento ter sido acordado entre as partes e como tal poder ser configurável como um contrato, tal não obsta a que os efeitos das referidas Leis lhes sejam aplicáveis. Ora, se "num contexto dinâmico, e abandonada uma perspectiva sincrónica, a lei pode, sem envolver qualquer retrocesso remuneratório, suspender uma esperada actualização salarial/Acórdãos n°s 237/98 e 625/98). Aliás, neste contexto, nem sequer está em absoluto excluído que, em contraste com o princípio geral da irredutibilidade da retribuição dos trabalhadores, a lei venha, designadamente, numa situação de grave crise orçamental, impor uma redução transitória do vencimento dos funcionários públicos. (...)"(Constituição da República Portuguesa Anotada, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Coimbra Editora, Tomo I, 2005, pág. 598-599.) isto é, sendo possível suspender uma esperada actualização salarial, podendo a Lei impedir progressões nas carreiras previstas em Lei anterior, pode igualmente ser suspensa a actualização do subsídio de compensação ao abrigo destas indicadas Leis, ainda que essa actualização tivesse sido previamente acordada entre as partes. Como referem Mário Esteves de Oliveira e outros AA, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.a Edição, Almedina, 1997, pág. 806-807, o contrato administrativo é material ou substantivamente distinto da figura do negócio ou contrato juscivilista e essa autonomia traduz-se no facto de acima do acordado pelas partes poder prevalecer o factor interesse público, a ditar inclusive o sacrifício da estabilidade dos contratos, que salvo violação de princípios fundamentais domina no direito privado. Ou seja quando contrata administrativamente a Administração contrataria sempre sob reserva de compatibilidade do contrato com o interesse público. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, Fevereiro de 2007, pág., 359-369, referem que as modificações objectivas do contrato podem decorrer de fait du prince, referindo que o fait du prince decorre de actos normativos, não necessariamente da função administrativa, que tem efeitos sobre o contrato mas não o tem por objecto, e que pode resultar da conduta de um órgão de pessoa estranha ao círculo contratual. O que efectivamente aconteceu no caso dos autos, tais Leis são configuráveis como fait du prince e nessa medida embora não tenham modificado o contrato, no sentido de o alterar, operaram a sua modificação, suspendendo as actualizações acordadas, nos indicados momentos temporais. Sendo que após a cessação da vigência das mesmas, ou seja, a partir de 31 de Dezembro de 2007, nada obstava a que o contrato fosse cumprido. De resto, como resulta dos factos assentes, em 31 de Março de 2008, o Senhor Ministro da Justiça proferiu despacho a determinar a actualização do subsídio de compensação a pagar aos magistrados judiciais e do Ministério Público, fixando-se o mesmo em 775 € mensais a partir de 1 de Janeiro de 2008. Contudo, atento o pedido formulado nestes autos, não pode ser determinado nestes autos o integral cumprimento do contrato - cfr. artigo 661°, n.°1 do CPC. Quanto à invocada violação do princípio da boa fé, estabelece o artigo 6.°-A do CPA, o seguinte: "1. No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé. 2. No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; (...)". Em anotação a este artigo Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ªEdição, Almedina, pág. 113 escrevem "Parece-nos, por tudo, que o preceito deve ser lido de uma maneira bem cautelosa e reservada. (...) E não dispensa, certamente, também da necessidade de adaptar a boa fé às realidades juspublicistas, sobretudo à relevância que representa, no direito administrativo, o interesse público legalmente definido.". Nesta conformidade e considerando que a referida suspensão resulta de uma Lei da Assembleia da República, e não visava em concreto esta situação, pois, o seu âmbito de aplicação como se disse abrange os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública, central, regional e local e os demais servidores do Estado, donde se conclui que a mesma não é uma lei concreta, não obstante os seus destinatários sejam identificáveis ou determináveis, não se destina a ser aplicado a uma situação ou caso concreto, mas a uma categoria definida de forma geral e abstracta, tendo o seu regime sido considerado também aplicável, além do mais aos magistrados do MP, não se pode considerar que a produção destas normas o foi com o intuito de justificar o incumprimento contratual, não ocorrendo, assim, violação do princípio geral da boa-fé. Afigura-se-nos, pois, que está assim afastada a presunção de culpa a que se refere o artigo 799.°, n.°1 do Código Civil. Assim, conclui-se que, esta omissão de actualização do subsídio de compensação não tem como causa justificativa as invocadas Leis e como tal, não constituem o Réu, Estado Português, em responsabilidade civil contratual, não sendo consequentemente responsável pelos prejuízos causados pela não actualização do subsídio de compensação, contratualmente ajustado. Em face do que, e face ao concreto pedido formulado terá de improceder a presente acção (...)» 4º Dos fundamentos das duas decisões resulta, desde logo, que se está perante questões jurídicas controversas, de relevância fundamental e que justifica, necessariamente, uma melhor aplicação do direito, como seja, a de conhecer:i) se as Leis nº 43/2005 e 53-C/2006 configuráveis ou não na teoria do ”fait du prince” são legitimadoras dos efeitos sobre o contrato, suspendendo as actualizações acordadas, nos indicados momentos temporais; ii) se a produção de tais normas o foi para justificar ou não o incumprimento contratual, em violação do princípio da boa - fé previsto no art. 6º-A do CPA 5º Estas questões (e eventualmente outras) levanta - se não só na presente acção, como em possíveis outras acções que venham a ser interpostas em casos semelhantes, com idêntico fundamento, estando-se, assim, perante questões cuja expansão e controvérsia se reveste de importância fundamental pela sua relevância jurídica, sendo ainda claramente necessária a uma melhor aplicação do direito, motivo pelo qual se justifica, a nosso ver, e salvo melhor opinião, uma reapreciação excepcional por esse Venerando Tribunal, que fixe uma interpretação que assegure a melhor aplicação do direito, conforme se irá explanar em seguida.6º Na matéria factual dada como provada na decisão de 1ª instância, que o Acórdão ora recorrido reproduziu, assentou - se que:“A) - Atendendo ao desfasamento entre o valor administrativo do suplemento de compensação pelo não uso da casa de função e o valor real do mercado de arrendamento, o Autor, Sindicato dos Magistrados do Ministério Público e o Ministério da Justiça, encetaram negociações com vista à determinação do montante correspondente ao valor-padrão do mercado de arrendamento habitacional relevante para estes efeitos; B) - Em 20 de Novembro de 2003 foi subscrito pela Senhora Ministra da Justiça e pelo Senhor Presidente do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, o instrumento de fls. 21-23 dos autos, denominado "PROTOCOLO", que aqui se dá por integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte: "Na sequência das negociações em curso com o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público acerca de um conjunto de medidas prioritárias, e sem prejuízo da continuação das mesmas, acorda-se o seguinte 1-Actualização do valor do subsídio de compensação pelo não uso de casa de função Considerando que o critério estabelecido na lei para fixação do valor do subsidie de compensação pelo não uso de casa de função manda atender aos valores reais do mercado de arrendamento: a)Acorda-se em fixar o valor do subsidio de compensação pelo não uso de casa de função, para 1 de Julho de 2006, em € 800 (oitocentos euros). b)Esse valor será atingido progressivamente pela forma seguinte: -1 de Janeiro de 2004 a 30 de Junho de 2004 - € 575 (quinhentos e setenta e cinco euros) -1 de Julho de 2004 a 1 de Dezembro de 2004 - € 600 (seiscentos euros) -1 de Janeiro de 2005 a 30 de Junho de 2005 - € 675 (seiscentos e setenta e cinco euros) -1 de Julho de 2005 a 1 de Dezembro de 2005 - € 700 (setecentos euros) -1 de Janeiro de 2006 a 30 de Junho de 2006 - € 775 (setecentos e setenta e cinco euros) -1 de Julho de 2006 a 1 de Dezembro de 2006 - € 800 (oitocentos euros) c) A partir de 1 de Janeiro de 2007 a actualização anual será automática, em função dos índices percentuais fixados anualmente pelo Governo para o mercado de arrendamento habitacional geral através de portaria. (...)" - cfr. fls. 21-23 dos autos; C) - Em 31 de Março de 2008, o Senhor Ministro da Justiça proferiu despacho, publicado sob o nº11274/2008, no DR, 2ª série, n°77, de 18 de Abril, com o seguinte teor: "O montante do subsídio de compensação a que têm direito os magistrados, por força dos seus próprios Estatutos, está em vigor, sem alterações, desde 1de Julho de 2005. Importa proceder à sua actualização, tendo em conta quer o quadro legal aplicável, quer também os protocolos firmados pelo Ministério da Justiça em 20 de Novembro de 2003. Assim, nos termos do n°2 do artigo 29.° da Lei n°21/85, de 30 de Julho, na redacção introduzida pela Lei nº143/99, de 31 de Agosto, e do n°2 do artigo 102.° da Lei n°47/86, de 15 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n°60/98, de 27 de Agosto, e ouvidas as organizações representativas dos magistrados, actualiza-se o subsídio de compensação a pagar aos magistrados judiciais e do Ministério Público, fixando-se o mesmo em 775 € mensais a partir de 1 de Janeiro de 2008. (...)". 7º Um Estado de Direito, como o nosso, caracteriza - se , além do mais, pelo princípio da separação de poderes.8º As Leis 43/2005 e 53-C/2006 são diplomas emanados da Assembleia da República, ainda que sob proposta do Governo, e têm como destinatários os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública, central, regional e local e demais servidores do Estado, e por previsão neles expressa também a sua aplicabilidade aos Magistrados Judiciais e do Ministério Público.9º Perante o princípio da separação de poderes não há qualquer confusão ou acumulação entre o Estado enquanto Legislador e o Estado enquanto Administrador.10º Como se refere na sentença recorrida, referenciando a doutrina de Mário Esteves de Oliveira e outros AA, na obra nela indicada “o contrato administrativo é material ou substantivamente distinto da figura do negócio ou contrato juscivilista e essa autonomia traduz se no facto de acima do acordado pelas partes poder prevalecer o factor interesse público, a ditar inclusive o sacrifício da estabilidade dos contratos(...)”.11º Ora, no caso, a modificação do contrato com a suspensão das actualizações acordadas, decorreu daqueles actos normativos que operaram sobre o mesmo, sem contudo o ter por objecto, e não da função administrativa, o que independentemente de se configurar como “fait du prince”, legitima tal suspensão.12º Sendo que após a vigência de tais normativos foi retomada a actualização do subsídio de compensação em causa por Despacho do Sr. Ministro da Justiça publicado sob o nº 11274/2008, no DR, 2ª Série, nº 77, de 18/04.13º 14º Daí e por tudo o mais que atrás se deixou dito, que não se possa concluir, nem o A., ora recorrido, o conseguiu demonstrar probatoriamente, que a produção de tais normas tiveram como intuito justificar o incumprimento do contrato em questão, em violação do princípio da boa - fé.15º Antes a omissão de actualização dos subsídios em causa se mostram efectivamente justificados pelas mencionadas Leis, pelo que se encontra igualmente afastada a presunção de culpa a que se refere o art. 799º nº 1 do Código Civil e a responsabilidade civil contratual do Estado pelos prejuízos causados pela não actualização do subsídio nos termos contratualizados.16º Pelo que sempre o Acórdão, ora em recurso, deveria ter julgado totalmente improcedente o recurso da Autora e mantido a sentença proferida na 1ª instância.17º Ao assim não ter decidido, o Acórdão ora recorrido incorreu em errada aplicação do direito ao caso concreto e violação do art. 6º-A do CPA.CONCLUSÕES Na presente acção, como em outras possíveis acções que venham a ser interpostas com fundamento idêntico está - se perante questões, como sejam, designadamente, saber se:A) iii)se as Leis nº 43/2005 e 53-C/2006, configuráveis ou não na teoria do ”fait du prince”, são legitimadoras dos efeitos sobre o contrato em causa, suspendendo as actualizações acordadas, nos indicados momentos temporais; iv) se a produção de tais normas o foi para justificar ou não o incumprimento contratual, em violação do princípio da boa - fé previsto no art. 6º-A do CPA. B) C) O Acórdão, ora recorrido, que revogou a sentença de 1ª instância, seguindo de perto a sua fundamentação de facto, considerou, em resumo que: «Na situação dos autos pensamos não ser possível invocar esta teoria do “fait du prince”, porquanto a Lei nº43/2005, nos seus artigos 2º e 3º, não se limita a efectuar meras alterações ou a impor agravamentos, mas tem como consequência, para os magistrados do Ministério Público, a pura e simples extinção do que havia sido negociado em matéria de actualização do suplemento compensatório por não uso da casa de função.O protocolo de 20 de Novembro de 2003 passa, assim, a ser letra morta, mercê da alteração legislativa introduzida pela Lei nº43/2005, de 29 de Agosto, que veio permitir o incumprimento dos critérios contratuais previamente estabelecidos, mediante os quais o SMMP e o Ministério da Justiça se vincularam no tocante à actualização do suplemento compensatório em causa, com notória e flagrante violação do disposto na alínea b) do nº1 do contrato celebrado. Tem razão o recorrente ao defender que não é admissível, face aos princípios gerais do direito, que o Estado Administração assuma obrigações contratuais e depois, quando não quer cumprir, se transfigure em Estado legislador, procurando por essa via legitimar o incumprimento do convencionado.». D) Mais concluiu que: «É, pois, clara a violação do princípio da boa fé previsto no artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo, em função do qual a Administração Pública está obrigada a pautar-se no exercício da função administrativa, de molde a respeitar os valores fundamentais do direito, em especial a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa.A nosso ver esta obrigação é um afloramento dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, bem como do princípio da igualdade, estruturantes do Estado de Direito (artigos 1º, 2º e 13º da CRP). Concluímos, portanto, que a sentença recorrida procedeu a uma errada aplicação do direito, não podendo subsistir na ordem jurídica.». E) Todavia, as Leis 43/2005 e 53-C/2006 são diplomas emanados da Assembleia da República e têm como destinatários os funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública, central, regional e local e demais servidores do Estado, aplicando - se, por previsão neles expressa também aos Magistrados Judiciais e do Ministério Público.F) Um Estado de Direito, como é o nosso, caracteriza - se, além do mais, pelo princípio da separação de poderes.G) Perante o princípio da separação de poderes não há qualquer confusão ou acumulação entre o Estado enquanto Legislador e o Estado enquanto Administrador.H) Como se refere na sentença recorrida, referenciando a doutrina de Mário Esteves de Oliveira e outros AA, na obra nela indicada “o contrato administrativo é material ou substantivamente distinto da figura do negócio ou contrato juscivilista e essa autonomia traduz - se no facto de acima do acordado pelas partes poder prevalecer o factor interesse público, a ditar inclusive o sacrifício da estabilidade dos contratos(...)”.I) No caso, a modificação do contrato, com a suspensão das actualizações acordadas, decorreu daqueles actos normativos que operaram sobre o mesmo, sem contudo o ter por objecto, e não da função administrativa, o que, independentemente de se configurar como “fait du prince”, legitima tal suspensão.J) Sendo que após a vigência de tais normativos foi retomada a actualização do subsídio de compensação em causa po Despacho do Sr. Ministro da Justiça publicado sob o nº 11274/2008, no DR, 2ª Série, nº 77, de 18/04.L) Como atrás se referiu o âmbito de aplicação das Leis 43/2005 e 53-C/2006 não se destinou a uma situação ou caso concreto, antes abrangeu de forma global os funcionários, agentes e outros trabalhadores da função pública, central, regional e local e os demais servidores do Estado, além dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público.M) Daí e por tudo o mais que atrás se deixou dito, que não se possa concluir, nem o A., ora recorrido, o conseguiu demonstrar probatoriamente, que a produção de tais normas tiveram como intuito justificar o incumprimento do contrato em questão, em violação do princípio da boa - fé.N) Antes a omissão de actualização dos subsídios em causa se mostram efectivamente justificada pelas mencionadas Leis, pelo que se encontra igualmente afastada a presunção de culpa a que se refere o art. 799º nº 1 do Código Civil e a responsabilidade civil contratual do Estado pelos prejuízos causados pela não actualização do subsídio nos termos contratualizados.O) Pelo que sempre o Acórdão, ora em recurso, deveria ter julgado totalmente improcedente o recurso da Autora e mantido a sentença proferida na 1ª instância.P) Ao assim não ter decidido, o Acórdão ora recorrido incorreu em errada aplicação do direito ao caso concreto e violação do art. 6º-A do CPA.Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso de revista ser admitido como tal e considerado procedente, em consequência revogando - se o Acórdão recorrido e substituindo - o por outro que, mantendo a sentença proferida em 1ª instância, julgue a presente acção improcedente por não provada e consequentemente absolva o Réu Estado do pedido, com o que V. Exªs, Venerandos Conselheiros, farão a costumada JUSTIÇA A Procuradora Geral Adjunta ( Maria Clara Rodrigues ) |