Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo
Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo | |
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| Contencioso: | ADMINISTRATIVO |
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| Data: | 11/19/2012 |
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| Processo: | 01597/06 |
| Nº Processo/TAF: | 1095/04.3BELRA |
| Sub-Secção: | 2. º JUÍZO |
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| Magistrado: | Maria Clara Rodrigues |
| Descritores: | ALEGAÇÕES DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO DE REVISTA PARA O S.T.A. |
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| Observações: | P.A. n.º 91/2004 (T.A.F. LEIRIA); P.A. n.º 133/2004-A (M.ºP.º - T.C.A. SUL). |
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| Texto Integral: | Tribunal Central Administrativo Sul Proc. nº 01597/06 – Rec. Jurisdicional 2º Juízo/1ª Secção ( Contencioso Administrativo ) Venerando Juiz Desembargador Relator A Magistrada do Mº Pº, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificada do Acórdão proferido a fls. 279 e segs., na Acção Administrativa Comum, sob a forma ordinária, de condenação do Estado Português a pagar à Autora, a título de indemnização causada por alegada aprovação do POOC de Alcobaça - Mafra e das medidas preventivas destinadas a acautelá - los e dos danos causados no seu direito de propriedade urbanística, o montante de € 332.568,74, acrescido dos juros de mora à taxa legal desde a data da propositura da acção até integral pagamento, e em que o Mº Pº litiga em representação deste, dele vem interpor Recurso Extraordinário de Revista, para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do art. 150º do CPTA, o qual tem efeito suspensivo e sobe imediatamente nos próprios autos, nos termos dos arts. 140º, 141º e 143º nº 1 do CPTA. Por estar em tempo e ter legitimidade, requer a V. Exª que o presente recurso seja admitido naqueles termos. Junta: Alegações de Recurso Jurisdicional e duplicados legais. A Procuradora Geral Adjunta ( Maria Clara Rodrigues ) Proc. nº 01597/06 – Rec. Jurisdicional 2º Juízo/1ª Secção ( Contencioso Administrativo ) ALEGAÇÕES DE RECURSO Exmºs Juízes Conselheiros do Venerando Supremo Tribunal Administrativo 1º 2º O Acórdão ora em recurso entendeu revogar o saneador/sentença recorrido do TAF de Leiria, com fundamento em que: «Contudo, por aplicação da Resolução do Conselho de Ministros nº 31/2001, que “sujeitou a medidas preventivas as áreas definidas nas plantas anexas” à resolução em causa e, posteriormente, pela aprovação do Plano de Ordenamento da Orla Costeira [POOC] de Alcobaça - Mafra, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, de 17 de Janeiro, que classificou o terreno da autora como “Faixa de Risco”, ficou aquela impedida de exercer a referida possibilidade objectiva de aproveitamento do solo, designadamente a possibilidade de nele construir.Ora, a subtracção do “ius aedificandi”, naquelas condições, violando a protecção da confiança legítima que a autora depositara na manutenção dos efeitos do plano, constituiu, como acima se viu, uma expropriação de sacrifício ou substancial, a carecer de ser ressarcida através do mecanismo indemnizatório previsto no art. 143º nº 3 do RJIGT, pelo que ao considerar não estarem preenchidos os requisitos daquele direito à indemnização, o despacho saneador - sentença incorreu em erro de julgamento e, como tal, não pode manter - se.». 3º A sentença proferida em 1ª instância havia considerado que:«Ora, do exposto verifica - se que para haver direito a indemnização torna - se necessário que as restrições singulares: a)Sejam resultantes da revisão dos planos que tenham ocorrido dentro do período de cinco anos e, b)Que das mesmas resultem a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido. (...) Está assim preenchido o primeiro requisito para que possa haver direito a indemnização no caso sub judice. No entanto, para haver direito a indemnização torna - se ainda necessário que se encontre preenchido o segundo requisito, ou seja, que por motivo das referidas restrições tenha resultado a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio. Ora, da matéria de facto dada como provada, verifica - se que a Aqutora wsolicitou em Agosto de 2000 a aprovação de um projecto de arquitectura, para o terreno em causa, projecto este que foi indeferido( nº 4 do probatório). Ou seja, a Autora, quando da aprovação do POOC, não tinha aprovado para o terreno em causa nenhum licenciamento, nem tal facto foi alegado, pelo que não se encontra preenchido o segundo requisito. Nem se pode dizer, como refere a Autora, que basta a simples “supressão da potencialidade edificatória” para haver lugar a indemnização. Em primeiro lugar, e como já referimos, o nº 2 (pensamos que se pretendia dizer nº 3) do artigo 143º exige que haja um licenciamento prévio válido. E em segundo lugar, verifica – se que apesar de um terreno se encontrar, por força de um PDM em área urbanizável, esse facto, por si só, não dá direito ao seu proprietário a edificar no terreno em causa.Como refere Fernanda Paula Oliveira (...). (...) Aliás, esta situação é demonstada pelo caso em apreço, quando se verifica que o pedido da Autora de aprovação de um projecto de arquitectura paar o terreno em causa foi indeferido, tendo sido invocados factos que nada tinham a ver com as medidas preventivas, como seja, a área de construção e as características envolventes. (...)». 4º Dos fundamentos das duas decisões resulta, desde logo, que se está perante uma questão jurídica controversa, sobre a qual a própria doutrina se encontra dividida (vide Fernando Alves Correia, in “Manual do Direito do Urbanismo, vol I, 4ª edição, Almedina” e Fernanda Paula Oliveira, in Cadernos de Justiça Administrativa” nº 43, pág. 52 e segs.) de relevância fundamental e que justifica, necessariamente, uma melhor aplicação do direito, como seja: a de conhecer se os requisitos do disposto no nº 3 do art. 143º do RJIGT, como decorre do texto da lei e tendo em conta o seu elemento literal e o disposto no art. 9º nº 2 do CC, são de verificação cumulativa, como o entendeu a sentença de 1ª instância, ou dijuntiva, como entendeu o Acórdão ora recorrido.5º Esta questão (e eventualmente outras) levanta - se não só na presente acção, como em possíveis outras acções que venham a ser interpostas com o mesmo fundamento, estando - se, assim, perante uma questão cuja expansão e controvérsia se reveste de importância fundamental pela sua relevância jurídica, sendo ainda claramente necessária a uma melhor aplicação do direito, face à interpretação da letra e do espírito do direito aplicável ao caso – nomeadamente o inserto no art. 143º nº 3 do RJIGT – motivo pelo qual se justifica, a nosso ver, e salvo melhor opinião, uma reapreciação excepcional por esse Venerando Tribunal, que fixe uma interpretação que assegure a melhor aplicação do direito a todos os casos semelhantes, conforme se irá explanar em seguida.6º Na matéria factual dada como provada na decisão de 1ª instância, que o Acórdão ora recorrido deu como reproduzida, assentou - se, no essencial e em resumo, que:- A Autora é proprietária de um prédio rústico situado em Vale Furado, Patais, Alcobaça, com a superfície totalde 4000m2, registado na Conservatória do Registo nPredial de Alcobaça sob o nº 01861(doc. nº 1 junto à p.i). - Por aplicação do PDM de Alcobaça, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 177/97, datada de 25.09.1997, e publicada no DR, I série – B, de 25/10, o terreno da Autora ficou classificado, numa parte, como Solo Rural e qualificada como “Espaço Natural”, integrando área de REN e, outra parte, qualificada como “Espaço Urbano de Nível V” ( fls. 71,74 a 76, 79 a 81 e 83). - Em 25.08.2000, a Autora solicitou à Câmara Municipal de Alcobaça a aprovação de um projecto de arquitectura a construir num terreno seu em Vale Furado, Pataia, Alcobaça, a qual, depois de várias informações e pareceres, foi indeferida ( doc nº 1 junto à contestação e fls. 71, 74 a 76, 79 a 81 e 83 e 91). - No DR, I Série – B, nº 69, de 22.03.2001, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros nº 31/2001, que “sujeitou a medidas preventivas as áreas defidas nas plantas anexas” à referida Resolução. - Pela Resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, de 17/01, foi aprovado o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Alcobaça - Mafra. - Por aplicação do referido POOC, o terreno da Autora ficou classificado como “Faixa de Risco” (fls. 71, 74 a 76, 79 a 81 e 83). 7º Ora, dispõe o nº 3 do art. 143º que: “As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido” (sublinhado e bold nosso).8º 9º 10º Não o tendo feito, que “não possa ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso” (art. 9º nº 2 do CC), pelo que os dois referidos requisitos se tenham de considerar como cumulativos.11º Como ensina Fernando Alves Correia, na obra atrás mencionada e para o caso que nos importa: “O elemento textual do nº 3 do artigo 143º não deixa quaisquer dúvidas quanto à exigência de dois requisitos para a indemnização das restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de alteração, revisão ou suspensão dos planos municipais (e isto pressupondo, como determina o nº 3 do artigo 9º do Código Civil, que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados): o primeiro é o de que aquelas ocorram dentro do período de cinco anos após a entrada em vigor do plano; e o segundo é o de que delas resultem a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.(…) De acordo com a interpretação que vem sendo avançada dos nºs 3 e 5 do artigo 143º do RJIGT estão excluídos do dever de indemnização: a)Os danos resultantes da subtracção ou da diminuição de uma modalidade de utilização do solo conferida por um plano municipal, por efeito da alteração, revisão ou suspensão deste, ainda que estas ocorram dentro do prazo de cinco anos após a sua entrada em vigor, se o proprietário não for detentor de uma licença ou de uma comunicação prévia válida. (…). (bold nosso). 12º Aliás, se assim não fosse, aquele preceito do art. 143º do RJIGT, iria contrariar o próprio art. 18º nº 2 da LBPOTU (Lei nº 48/98 de 11/08) onde se estipula a necessidade, para haver o dever de indemnizar, de existirem direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados.13º Na verdade, como refere a sentença de 1ª instância, “não é pelo simples facto de um PDM referir que determinado terreno se situa em área urbanizável que se pode concluir, por si só, que o seu proprietário tem direito a edificar no referido local. Ou seja,não estamos perante uma situação que possa ser considerada juridicamente consolidada...”14º 15º Pelo que, em face dos factos dados como provados, se é certo que a Autora reunia o primeiro dos requisitos do nº 3 do art. 143º do RJIGT, já não reunia o segundo, por inexistir qualquer licenciamento válido para o terreno em causa. 16º Não se podendo, pois, dizer, como o faz o Acórdão recorrido, em adopção do conceito de que os mencionados requisitos do nº 3 daquela disposição legal eram dijuntivos, que “a subtracção do “ ius aedificandi”, naquelas condições, violando a protecção da confiança legítima que a Autora depositara na manutençãodos efeitos do plano, constituiu (...) uma expropriação de sacrifício ou substancial, a carecer de ser ressarcida através do mecanismo indemnizatório previsto no artiogo 143º nº 3 do RJIGT (...).». 17º É que, como afirma Cláudio Monteiro, in “Cadernos de Justiça Administrativa” nº 91, pág. 14 e seg., a propósito do art. 143º do RJIGT: «Na solução preconizada por esta disposição legal só se pode falar em “restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação”, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, quando o plano determine a caducidade ou alteração de um licenciamento válido anterior.Só nestes casos, portanto, é que existirá um sacrifício indemnizável das faculdades urbanísticas do proprietário do terreno afetado pela restrição, e consequentemente uma expropriação de sacrifício ou de valor protegida pela garantia expropriatória estabelecida no nº 2 do art. 62º da Constituição. Em nossa opinião, porém, para este efeito são também equiparados a um licenciamento válido todos os atos que constituam – ou consolidem – o direito de construir em terrenos análogos aos da licença de obras de edificações, entre os quais se incluem, inquestionavelmente, a informação prévia favorável e a aprovação do projecto de arquitectura, bem como os contratos sobre o exercício de poderes urbanísticos, quando deles resulte uma vinculação da câmara municipal ao licenciamento.» (sublinhado nosso). 18º O que não aconteceu com a Autora, ora recorrida, que já tinha visto indeferido o projecto de arquitectura para o terreno em causa, antes da alteração do Plano e com fundamento em factos que nada tinham a ver com as “medidas preventivas” a que se reporta a Resolução do Conselho de Ministros nº 31/2001 e/ou na Resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, de 17/01, que aprovou o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Alcobaça - Mafra, como atrás se referiu.19º Quanto às restantes questões julgadas improcedentes pela sentença de 1ª instância e sobre as quais o Acórdão recorrido já não se pronunciou, por as julgar prejudicadas pela solução dada, deverá tal improcedência ser mantida, pelos fundamentos exarados na sentença de 1ª instância e nas contra - alegações de recurso do MºPº, para este TCAS, que aqui se dão por integralmente reproduzidas. 20º Pelo que sempre o Acórdão, ora em recurso, deveria ter julgado totalmente improcedente o recurso da Autora e mantido a sentença proferida na 1ª instância.21º Ao assim não ter decidido, o Acórdão ora recorrido incorreu em vício de violação de lei, por errada interpretação e aplicação do nº 3 do art. 143º do RJIGT e do art. 9º nº 2 do CC.CONCLUSÕES A) B) C) O Acórdão, ora recorrido, que revogou a sentença de 1ª instância, seguindo de perto a sua fundamentação de facto, considerando que tais requisitos eram dijuntivos, decidiu, em resumo, que: por aplicação da Resolução do Conselho de Ministros nº 31/2001, que “sujeitou a medidas preventivas as áreas definidas nas plantas anexas” à resolução em causa e, posteriormente, pela aprovação do Plano de Ordenamento da Orla Costeira [POOC] de Alcobaça - Mafra, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 11/2002, de 17 de Janeiro, que classificou o terreno da autora como “Faixa de Risco”, ficou aquela impedida de exercer a referida possibilidade objectiva de aproveitamento do solo, designadamente a possibilidade de nele construir.”.D) Mais concluindo que: “a subtracção do “ius aedificandi”, naquelas condições, violando a protecção da confiança legítima que a autora depositara na manutenção dos efeitos do plano, constituiu, como acima se viu, uma expropriação de sacrifício ou substancial, a carecer de ser ressarcida através do mecanismo indemnizatório previsto no art. 143º nº 3 do RJIGT, pelo que ao considerar não estarem preenchidos os requisitos daquele direito à indemnização, o despacho saneador - sentença incorreu em erro de julgamento e, como tal, não pode manter - se.».E) Todavia, do elemento literal do disposto no nº 3 do art. 143º do RJIGT não se vê, salvo o devido respeito por opinião contrária, que o segundo requisito se possa considerar dijuntivo relativamente ao primeiro, já que, da simples leitura do mesmo preceito, o segundo requisito resulta como consequência do primeiro e como tal é cumulativo daquele.F) G) Não o tendo feito, que “não possa ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso” (art. 9º nº 2 do CC), pelo que os dois referidos requisitos se tenham de considerar como cumulativos.H) Se assim não fosse, aquele preceito do art. 143º do RJIGT, iria contrariar o próprio art. 18º nº 2 da LBPOTU (Lei nº 48/98 de 11/08) onde se estipula a necessidade, para haver dever de indemnizar, de existirem direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados.I) Como se refere na sentença de 1ª instância, “não é pelo simples facto de um PDM referir que determinado terreno se situa em área urbanizável que se pode concluir, por si só, que o seu proprietário tem direito a edificar no referido local. Ou seja,não estamos perante uma situação que possa ser considerada juridicamente consolidada...”J) De acordo com a interpretação que vem sendo avançada dos nºs 3 e 5 do artigo 143º do RJIGT estão excluídos do dever de indemnização: a)Os danos resultantes da subtracção ou da diminuição de uma modalidade de utilização do solo conferida por um plano municipal, por efeito da alteração, revisão ou suspensão deste, ainda que estas ocorram dentro do prazo de cinco anos após a sua entrada em vigor, se o proprietário não for detentor de uma licença ou de uma comunicação prévia válida. (…). (bold nosso). L) No caso da Autora, conforme facto dado como provado, havia sido indeferido o projecto de arquitectura para o terreno em causa, indeferimento esse com fundamento em factos que nada tinham a ver com as “medidas preventivas”, como seja a “ área de construção” e as “características envolventes”.M) Pelo que, em face dos factos dados como provados, se é certo que a Autora reunia o primeiro dos requisitos do nº 3 do art. 143º do RJIGT, já não reunia o segundo, por inexistir qualquer licenciamento válido para o terreno em causa. N) Não se podendo, pois, dizer, como o faz o Acórdão recorrido, em adopção do conceito de que os mencionados requisitos do nº 3 daquela disposição legal eram dijuntivos, que “a subtracção do “ ius aedificandi”, naquelas condições, violando a protecção da confiança legítima que a Autora depositara na manutençãodos efeitos do plano, constituiu (...) uma expropriação de sacrifício ou substancial, a carecer de ser ressarcida através do mecanismo indemnizatório previsto no artiogo 143º nº 3 do RJIGT (...).”. O) Pois, como afirma Cláudio Monteiro, in “Cadernos de Justiça Administrativa” nº 91, pág. 14 e seg., a propósito do art. 143º do RJIGT: «Na solução preconizada por esta disposição legal só se pode falar em “restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação”, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, quando o plano determine a caducidade ou alteração de um licenciamento válido anterior.Só nestes casos, portanto, é que existirá um sacrifício indemnizável das faculdades urbanísticas do proprietário do terreno afetado pela restrição, e consequentemente uma expropriação de sacrifício ou de valor protegida pela garantia expropriatória estabelecida no nº 2 do art. 62º da Constituição. P) Q) Pelo que, o Acórdão, ora em recurso, deveria ter julgado totalmente improcedente o recurso da Autora e mantido a sentença proferida na 1ª instância.R) Ao assim não ter decidido, o Acórdão ora recorrido incorreu em vício de violação de lei, por errada interpretação e aplicação do nº 3 do art. 143º do RJIGT e do art. 9º nº 2 do CC.Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso de revista ser admitido como tal e considerado procedente, em consequência revogando - se o Acórdão recorrido e substituindo - o por outro que mantenha a sentença proferida em 1ª instância, com o que V. Exªs, Venerandos Conselheiros, farão a costumada JUSTIÇA A Procuradora Geral Adjunta ( Maria Clara Rodrigues ) |