Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	ADMINISTRATIVO


Data:	05/20/2013

Processo:	08130/11
Nº Processo/TAF:	342/10.1BELLE

Magistrado:	Maria Antónia Soares
Descritores:	LICENÇA DE OCUPAÇÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO HIDRICO. NULIDADE POR FALTA DE ATRIBUIÇÕES. PREJUÍZOS CAUSADOS Á ADJUDICATÁRIA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ, CONFIANÇA, CERTEZA E SEGURANÇA JURÍDICAS. APLICABILIDADE DO Nº 3 DO ART. 134º DO CPA.



Observações:	P.A. nº 17/2010 (Mº Pº - TAF LOULÉ); P.A. nº 96/2010 (Mº Pº - TCA SUL).

Texto Integral:

Procº nº 08130/11
2º Juízo-1ª Secção
Recurso de Revista
Contra-alegações

Venerandos Juízes Conselheiros do
Supremo Tribunal Administrativo

Vem o presente recurso de revista interposto pela contra-interessada, Ferestpraia –Restauração, Lda, do douto acórdão deste TCAS que declarou nula a sentença, negou provimento aos recursos da mesma interpostos pela contra-interessada e pela entidade demandada, Ministério da Defesa Nacional, e declarou nulo o acto impugnado pelo MP.

I - Introdução:

O magistrado do MP junto do TAF de Loulé propôs a presente acção administrativa especial, pedindo a nulidade da deliberação de 2-7-2009, da Comissão de Análise das propostas do concurso para a atribuição do uso privativo no domínio público hídrico na área de intervenção do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Bugau-Vila -Moura, que concedeu à contra-interessada a licença de ocupação do domínio público hídrico para o apoio balnear da unidade balnear nº6 (UB06) da Praia da Rocha –Portimão.

Por saneador/sentença de 21-1-2011, foi a referida acção julgada procedente deferindo o pedido de declaração de nulidade do acto impugnado.

Com esta decisão não se conformou a contra-interessada, bem como a entidade demandada, da mesma vindo ambas interpor recurso jurisdicional para este TCAS.

Contra-alegou o magistrado do MP na primeira instância, rebatendo os argumentos da contra-interessada, mantendo a posição já assumida nos autos e defendendo a improcedência do recurso jurisdicional.

Por acórdão deste TCAS de 21-2-2013 foi considerada a nulidade da sentença invocada, negado, no mais, provimento ao recurso jurisdicional, pelo que manteve, no essencial, a sentença da primeira instância.

É deste acórdão que vem interposto, pela contra-interessada, recurso de revista para o STA, ao qual correspondem as presentes contra –alegações.

II – Da admissibilidade do presente recurso de revista:

Antes de mais importa referir que a recorrente, ao contrário do que é usual, nada alegou quanto à necessidade de ser admitido o presente recurso de revista em razão das questões que suscitou.

É certo que a jurisprudência tem considerado que não é obrigatório o recorrente invocar as razões porque se deve admitir o recurso de revista.

Porém tal não obsta a que nos pronunciemos pela sua não admissibilidade pelas seguintes razões:

Segundo o douto acórdão do STA de 10-4-13, proferido no recurso nº 0188/13( sumário),

I - O recurso de revista consagrado no artigo 150º do CPTA tem natureza absolutamente excepcional. Daí que apenas seja admissível nos precisos e estritos termos em que o legislador o consagrou.
II - Destina-se a viabilizar a reapreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo de questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Está em causa no presente recurso de revista não propriamente a defesa da legalidade do acto declarado nulo - uma vez que a recorrente não impugnou neste recurso jurisdicional qualquer dos fundamentos que levaram à declaração de nulidade pelo acórdão recorrido - mas sim a invocada violação pela Administração que o praticou, do princípio da boa-fé, da confiança e da certeza e segurança jurídicas por terem sido goradas as expectativas da recorrente de ser a detentora, durante 10 anos, da atribuição da licença para instalação do apoio de praia.

Ora, é manifesto que a entidade demandada não violou tais princípios pois não foi ela que determinou a nulidade do acto de autorização, sendo que este satisfez plenamente os interesses da recorrente.

Assim, não pode o acto manter-se na ordem jurídica, como pretende a recorrente, com os fundamentos por esta invocados, não podendo, assim, ser revogado o acórdão recorrido.

Verifica-se, pois, que não existe necessidade de melhor aplicação do direito, sendo a questão jurídica de grande simplicidade.

Por outro lado, não tendo a recorrente suscitado durante o processo a aplicabilidade ao seu caso do nº3 do artº 134º do CPA, não pode esta questão – que poderia ter alguma relevância enquanto legitimasse a intervenção da recorrente - ser agora conhecida.

Também não se verificam as restantes situações a que se refere o nº1 do artº 150º do CPTA, como sejam a relevância jurídica ou social, que determinem a importância fundamental das questões suscitadas.
.
Nestes termos e salvo melhor opinião, o presente recurso não deverá ser recebido.

Caso porém assim se não entenda,

III – Questões prévias :

Nos termos do nº2, do artº 684-Aº, do CPC, argúi-se a seguintes nulidades do acórdão:

A -Nulidade por excesso de pronúncia(1):

A competência dos tribunais administrativos em qualquer das suas espécies é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria( artº 13º do CPTA).

A sentença prolatada na primeira instância foi proferida ao abrigo da alínea i) do nº2 do artº 27º do CPTA, por juiz singular, sendo o valor da acção de 30.001,00 euros.

Nos termos do nº3 do artº 40º do ETAF, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada ( dos tribunais administrativos de círculo ), o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento de facto e de direito.

Assim, da mesma cabia reclamação para a conferência e não imediatamente recurso jurisdicional nos termos do nº2 do artº 27 do CPTA, como reiteradamente tem considerado a jurisprudência dos tribunais administrativos ( cfr entre muitos outros o acórdão do STA ( Pleno) de 5-6-2012, in Procº nº 0420/20 - Uniformização de Jurisprudência nº 3/2012, in DR, 1ª SÉRIE, de 19-9-2012, e ainda os acs, também do STA, de 6-3-2007, 19-10-2010 e de 30-5-2012, in procs nºs 46051, 0542/10 e 0543/12, respectivamente e acs do TCAS de 12-11-12, 4-10-12, 12-01-12, 1-3-12, 6-10-11, 20-12-12, 10-1-13, 10-1-13 e 10-1-13 in recºs nºs 09373/12, 05269/09, 08262/11, 04058/08, 07802/11, 09313/12, 07752/11 09384/12 e 09384/12, respectivamente).

.Deste modo, o douto acórdão recorrido, ao pronunciar-se sobre recurso jurisdicional para apreciação do qual não tinha competência e que deveria ter rejeitado, apreciou matéria de que não deveria conhecer, pelo que é nulo por excesso de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº1 do artº 668º do CPC.

B-Nulidade por excesso de pronúncia(2):

Em nenhuma parte do processo foi invocado o nº3 do artº 134º do CPA como aplicável ao caso vertente.

Assim, o acórdão recorrido ao apreciar a questão da sua aplicabilidade ao caso vertente sem que nenhuma das partes processuais tenha sequer referido o citado preceito legal, é nulo por excesso de pronúncia.

IV- Do mérito do recurso de revista:

O magistrado do MP junto do TAC de Lisboa interpôs a presente acção, imputando ao acto impugnado várias ilegalidades conducentes á sua anulabilidade e uma ilegalidade – incompetência absoluta da Comissão de Análise da Propostas -conducente à sua nulidade.

Estas ilegalidades ( com excepção da alegada falta dos critérios das propostas e da irregularidade na formação da Comissão) foram dadas como verificadas pelo douto acórdão recorrido, que declarou nulo o acto, com base na incompetência absoluta e nos termos da alínea b) do nº2 do artº 133º do CPA.

Considerou, nomeadamente violados, os artºs 12º nº3 e 21º nº3 do DL nº 226-A/2007 de ( diploma que considerou não revogado pelo Código dos Contratos Públicos).

Esta parte do acórdão não vem impugnado no recurso ora em apreciação, pelo que deverá considerar-se transitado em julgado.

Apenas vem impugnada a parte do acórdão que não deu como verificada a invocada violação do princípio da boa fé e da tutela da confiança “como obstáculo á activação do desvalor jurídico da nulidade decretada”, nos termos do nº3 do artº 134º do CPA.
Assim, vem imputada ao citado acórdão a violação dos arts 6º-A e 134º nº3 ambos do CPA.

Porém, sem qualquer razão.

Pretende a recorrente que esse Alto Tribunal retire os efeitos ao acto nulo no que a si diz respeito, pois estava de boa-fé ao aceitar a atribuição da licença de ocupação do domínio público hídrico para o apoio balnear da unidade balnear nº6 (UB06) da Praia da Rocha –Portimão e, consequentemente, fez despesas inerentes à referida instalação, tendo investido milhares de euros em infra –estruturas ( barraca de apoio, toldos, palhotas e chapéus de sol) e ainda com contratação de pessoal, tendo pago as respectivas taxas de ocupação e prestado serviços de salvamento de náufragos.

No entanto, tal pretensão carece de apoio legal pelo menos nesta acção por nada ter a ver com o pedido e a causa de pedir formulados (e fixados ) na petição inicial (artº268º do CPC) e ainda porque a presente acção não admite pedido reconvencional.

De facto, o citado nº3, para além do que se referiu quanto à sua não invocação pela contra-interessada ora recorrente, é manifestamente inaplicável ao caso vertente.

Estabelece o nº3 do artº 134º do CPA, o seguinte:

“O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais do direito”.

Os números 1 e 2 deste artigo referem-se ao acto nulo aí se determinando que o mesmo não produz quaisquer efeitos independentemente da declaração de nulidade e que esta é invocável a todo o tempo podendo ser também declarada a todo tempo pelos órgãos administrativos ou por qualquer tribunal.

Os efeitos putativos considerados no nº3 do artº 134º do CPA são, apenas, “os que resultam da efectivação prática dos efeitos do acto nulo por um período prolongado de tempo” (M. Esteves de Oliveira/P. Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed. 1997, 655).

Alguma jurisprudência tem considerado para o efeito de consolidação de situações ilegais o decurso de 10 anos ( ac do STA de 19-10-89, in procº nº 027112), e outro um longo período de tempo equiparável a este ( acs do STA de 9-12-09, 16-1-03, 16-12-03 e 7-11-06).

Por outro lado, como tem acentuado a jurisprudência do Supremo Tribunal, em consonância, aliás, com a doutrina, deve tal possibilidade ser ponderada com extrema cautela, tendo-se presente, ainda, que «nem todos os actos nulos tem efeitos putativos» (M. Esteves de Oliveira/P. Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, loc. cit., 654), e que a eventual admissão destes, além de corresponder à necessidade de estabilidade das relações jurídico-sociais, deve estar sempre ligada à ideia de prossecução do interesse público Vd., entre outros, os acórdãos de 16.1.03 (Rº 1316/02), de 7.11.06 (Rº 175/06).

Ora, no caso vertente, o acto declarado nulo é de 2009 pelo que até ao momento presente decorreram apenas 4 anos sendo de 5 anos o período máximo previsível até ao trânsito em julgado da decisão da primeira instância.

Ademais, o período de 10 anos concedido para a recorrente explorar o apoio de praia, dado que ainda não decorreu releva para efeitos de aplicabilidade do nº3 do artº 134º do CPA.

Assim, é patente que não se verifica a situação a que faz referência no citado nº3 do artº 134º do CPTA.

Quanto ao princípio da boa fé, da confiança e da certeza e segurança jurídicas, previstos no artº 6º-A do CPA e artºs 1º e 2º da CRP que a recorrente diz terem sido violados pela Administração, importa referir o seguinte:

A lei culmina com a nulidade o acto praticado por entidade que não tem competência para o efeito.

Contudo esta incompetência não é de qualquer tipo mas agravada, ou seja, traduz-se na falta de atribuições de uma determinada pessoa colectiva, pertencendo a competência para praticar o acto a outra pessoa colectiva ( e não a outro órgão da mesma pessoa colectiva).

Ora, a lei, ao culminar com a nulidade esta ilegalidade, teve em vista evitar a consolidação do acto pelo decurso do tempo permitindo a sua impugnação a todo o tempo.
E se assim é, existe um especial interesse público que justificou essa nulidade.

Assim, o interesse privado da recorrente bem como os eventuais princípios gerais de direito que o sustenta, terá que ceder em face do interesse público que exige que o acto seja praticado pela entidade competente sob pena de nulidade.

Por outro lado, os princípios gerais de direito apenas são postulados ou normas de actuação aplicáveis no exercício do poder discricionário da Administração e não já quando esse exercício é vinculado ( cfr ac do STA de 10-12-1996, in recº nº 32156 ).

No caso vertente estamos claramente perante o exercício de poderes vinculados uma vez que a lei regula expressa e totalmente a actuação administrativa.

Portanto, os princípios enunciados não foram violados pela entidade demandada nem o poderiam ser uma vez que não foi ela que declarou a nulidade do acto supostamente em detrimento dos interesses e expectativas da recorrente.

Também as decisões judiciais em crise não violaram estes princípios ao declararem a nulidade do acto.

De facto, tendo sido violados pelo acto impugnado concretos preceitos legais, não poderia o tribunal deixar de aplicar tais preceitos em nome de invocados princípios gerais de direito.

Termos em que não foram violados quer pela Administração, quer pelo Tribunal os princípios da boa-fé, da confiança e da segurança e certeza do direito.

Nestes termos, caso seja recebido o presente recurso, o mesmo deverá improceder, ou caso assim se não entenda, deverão ser consideradas procedentes as nulidades invocadas.

V - Em conclusão:

1- O magistrado do MP junto do TAF de Loulé propôs a presente acção administrativa especial, pedindo a nulidade da deliberação de 2-7-2009, da Comissão de Análise das propostas do concurso para a atribuição do uso privativo no domínio público hídrico, na área de intervenção do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) de Bugau-Vila -Moura, que concedeu à contra-interessada a licença de ocupação do domínio público hídrico para o apoio balnear da unidade balnear nº6 (UB06) da Praia da Rocha –Portimão.

2- Por saneador/sentença de 21-1-2011, foi a referida acção julgada procedente, deferindo o pedido de declaração de nulidade do acto impugnado, vindo a contra-interessada, bem como a entidade demandada, da mesma interpor recurso jurisdicional para este TCAS, o qual, por acórdão de 21-2-2013 manteve, no essencial, a sentença da primeira instância.

3- O presente recurso de revista vem interposto pela contra-interessada, Ferestpraia –Restauração, Lda, do douto acórdão deste TCAS na parte em que negou provimento aos recursos interpostos pela contra-interessada e pela entidade demandada, Ministério da Defesa Nacional, e declarou nulo o acto impugnado pelo MP.

***

4- Não existe “necessidade de melhor aplicação do direito”, sendo as questões jurídica suscitadas de grande simplicidade, nomeadamente porque a recorrente não impugnou, neste recurso jurisdicional, qualquer dos fundamentos que levaram à declaração de nulidade do acto impugnado pelo acórdão recorrido, e o mais que vem por si alegado não cabe no âmbito da actuação da entidade demandada.

5- As questões suscitadas, não têm qualquer relevância jurídica ou social que lhes confira importância fundamental, pelo que não se verificando qualquer dos requisitos contidos no nº1 do artº 150º não deverá, salvo melhor opinião, o presente recurso ser recebido.

***

6- Da sentença, proferida na acção cujo valor é de 30.001,00 euros, ao abrigo da alínea i) do nº2 do artº 27º do CPTA, por juiz singular, cabia reclamação para a conferência e não imediatamente recurso jurisdicional, nos termos do nº2 do artº 27 do CPTA.

7- O douto acórdão recorrido, ao pronunciar-se sobre recurso jurisdicional para apreciação do qual não tinha competência imediata, e que assim deveria ter rejeitado, apreciou matéria de que não deveria conhecer, pelo que é nulo por excesso de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº1 do artº 668º do CPC.

8- A competência dos tribunais administrativos em qualquer das suas espécies é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria, pelo que deverá a apreciação desta questão fugir à regra da subsidiariedade contida no artº 685-A do CPC.

***

9- Em nenhuma parte do processo foi invocado o nº3 do artº 134º do CPA como aplicável ao caso vertente, pelo que o acórdão recorrido, ao apreciar a questão da sua aplicabilidade, sem que nenhuma das partes processuais tenha sequer referido o citado preceito legal, é nulo por excesso de pronúncia, nulidade que deverá ser declarada ao abrigo do nº2 do artº 685º-A do CPC.

***

10-Está em causa, no presente recurso de revista, apenas a invocada violação, pela entidade que praticou o acto impugnado, do princípio da boa-fé, da confiança e da certeza e segurança jurídicas, por terem sido goradas as expectativas da recorrente de ser a detentora, durante 10 anos, da atribuição da licença para instalação do apoio de praia.

11-A entidade demandada não violou tais princípios pois não foi ela quem determinou a nulidade do acto de autorização, sendo que, com a prática deste, satisfez plenamente os interesses da recorrente.

12-A lei, ao culminar com a nulidade o vício da incompetência em razão da matéria do autor do acto, teve em vista, pela sua gravidade, evitar a consolidação deste pelo decurso do tempo permitindo a sua impugnação a todo o tempo.

13-Assim, o interesse privado da recorrente bem como os eventuais princípios gerais de direito que o sustenta, sempre teriam que ceder em face do interesse público que exige que o acto seja praticado pela entidade competente sob pena de nulidade.

14-Os princípios gerais de direito apenas são postulados ou normas de actuação aplicáveis no exercício do poder discricionário da Administração e não já quando esse exercício é vinculado.

15-Tendo sido violados, pelo acto impugnado, concretos preceitos legais, não poderia o tribunal deixar de aplicar tais preceitos, em nome de invocados princípios gerais de direito, pelo que as decisões judiciais em crise não violaram estes princípios ao declararem a nulidade do acto.

16-A pretensão da recorrente carece de apoio legal, pelo menos nesta acção, por nada ter a ver com o pedido e a causa de pedir formulados (e fixados ) na petição inicial e ainda porque na acção administrativa especial não é permitido invocar pedido reconvencional.

17-O nº3 do artº 134º do CPA é inaplicável ao caso vertente dado que o acto declarado nulo é de 2009, pelo que até ao momento presente decorreram apenas 4 anos, sendo de 5 anos o período máximo previsível até ao trânsito em julgado da decisão da primeira instância.

18-O período de 10 anos concedido para a recorrente explorar o apoio de praia, dado que ainda não decorreu, não releva para efeitos de aplicabilidade do nº3 do artº 134º do CPA.

19-Não foram violados quer pela Administração, quer pelo Tribunal os princípios da boa-fé, da confiança e da segurança e certeza do direito, bem como o n~3 do artº 134º do CPA.

20-Não pode o acto impugnado manter-se na ordem jurídica, com os fundamentos por invocados pela recorrente, não podendo, assim, ser revogado o acórdão recorrido.

Termos em que, caso seja recebido o presente recurso, deverão ser consideradas procedentes as nulidades invocadas e/ou deverá o mesmo improceder.

Assim decidindo, farão

Vossas excelências a costumada,

JUSTIÇA !

A Procuradora-Geral Adjunta

Maria Antónia Soares