Acordão do Tribunal Central Administrativo

Pareceres/Diversos	Tribunal Central Administrativo Sul - Contencioso Administrativo

Contencioso:	ADMINISTRATIVO


Data:	11/21/2012

Processo:	07521/11
Nº Processo/TAF:	513/07.3BELLE
Sub-Secção:	2.º JUÍZO

Magistrado:	Maria Clara Rodrigues
Descritores:	RECURSO EXTRAORDINÁRIO DE REVISTA PARA O S.T.A. INTERPRETAÇÃO CONCEITO "RAZÕES PONDEROSAS" ARTIGO 39.º, N.º 3, REGULAMENTO PDM MONCHIQUE. N.º 2 DO ARTIGO 26.º PROT ALGARVE.



Observações:	P.A. n.º 21/2007 (M.ºP.º - T.A.F. LOULÉ); P.A. n.º 217/2007-A (M.ºP.º - T.C.A SUL).

Texto Integral:

Tribunal Central Administrativo Sul

Proc. nº 07521/11 – Rec. Jurisdicional
2º Juízo/1ª Secção ( Contencioso Administrativo )

Venerando Juiz Desembargador Relator

A Magistrada do Mº Pº, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, notificada do Acórdão proferido a fls. 227 e segs., na presente Acção Administrativa Especial de impugnação em que o Mº Pº litiga como Autor, dele vem interpor Recurso Extraordinário de Revista, para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do art. 150º do CPTA, o qual tem efeito suspensivo e sobe imediatamente nos próprios autos, nos termos dos arts. 140º, 141º e 143º nº 1 todos do CPTA

Por estar em tempo e ter legitimidade, requer a V. Exª que o presente recurso seja admitido naqueles termos.

Junta: Alegações de Recurso Jurisdicional e duplicados legais.

A Procuradora Geral Adjunta

( Clara Rodrigues )

Proc. nº 07521/11 – Rec. Jurisdicional
2º Juízo/1ª Secção ( Contencioso Administrativo )

ALEGAÇÕES DE RECURSO

Exmºs Juízes Conselheiros do Venerando Supremo Tribunal Administrativo

1º

O presente Recurso Excepcional de Revista, vem interposto, nos termos do art. 150º do CPTA, do Acórdão proferido, em 18.10.2012, nos autos supra referenciados, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Magistrado do Ministério Público, da sentença do TAF de Loulé, que julgou improcedente a presente Acção Especial, em consequência absolvendo o Município demandado do pedido.

2º

O Acórdão ora em recurso entendeu ser de manter a sentença recorrida do TAF de Loulé, que transcreveu parcialmente, por considerar ser correcta a asserção referida nesta, sobre as “razões ponderosas” demonstradas pelo contra - interessado, para efeitos de aplicação das disposições excepcionais dos arts. 39º nº 2 do Regulamento do PDM de Monchique e do art. 26º nº 2 do PROT - Algarve, poderem revestir uma vertente subjectiva, sem qualquer enquadramento na vertente objectiva de construção do edifício numa perspectiva económica.

3º

Em sentido contrário decidiu o Parecer do Conselho Consultivo da PGR nº P000011996, de 09/07/1997, mencionado pela sentença de 1ª instância (mas cujos extractos nela citados se mostram desenquadrados da conclusão aferida pela mesma sentença).

4º

Dos fundamentos daquelas decisões resulta, desde logo, que se está perante uma questão jurídica controversa, de relevância fundamental e que justifica, necessariamente, uma melhor aplicação do direito, como seja: a de conhecer se as “razões ponderosas” a que se reporta o art. 26º nº 2 do PROT - Algarve e o art. 39º nº 2 do Regulamento do PDM de Monchique supõem ou não uma relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local – nomeadamente nas “ zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental” – quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer em relação de coordenação, na dos interesses do titular.

5º

Tal questão, juridicamente controversa levanta - se não só na presente acção, como em possíveis outras acções que venham a ser interpostas com o mesmo fundamento, estando - se, assim, perante uma questão cuja expansão e controvérsia se reveste de importância fundamental pela sua relevância jurídica, sendo ainda, como já referido, claramente necessária a uma melhor aplicação do direito, face à interpretação da letra e do espírito do direito aplicável ao caso, motivo pelo qual se justifica, a nosso ver, e salvo melhor opinião, uma reapreciação excepcional por esse Venerando Tribunal, que fixe uma interpretação que assegure a melhor aplicação do direito a todos os casos semelhantes, conforme se irá explanar em seguida.

6º

Com efeito, como resulta da matéria factual dada como provada na decisão de 1ª instância, que o Acórdão, ora recorrido, reproduziu, o prédio rústico onde foi construída a moradia unifamiliar em causa situa-se em “Espaço Florestal e fora das principais zonas de edificação dispersa”, de acordo com a Carta de ordenamento do PDM de Monchique.

7º

Nos termos do art. 39º nº 1 do regulamento do PDM (ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 4/94 de 19/01 e alterado pelas Resoluções do Conselho de Ministros nºs 16/96 de 26/02 e 106/99 de 22/09) “não são autorizadas novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa”.

8º

Regra esta a que o nº 2 do mesmo artigo e diploma consagra uma excepção, a de que “por razões ponderosas demonstradas pelo interessado podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento”.

9º

Por sua vez, o art. 26º do PROT - Algarve (aprovado pelo Decreto-Regulamentar nº 11/91 de 21/03, aqui aplicável) que contém no seu nº 1 a mesma proibição, estipula no seu nº 2 que “ Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que não resultem derrogações do estabelecido no presente diploma”.

10º

Embora se concorde que o termo “designadamente” seja exemplificativo, não excluindo outras hipóteses, o certo é que, como se exara no Parecer do CC da PGR atrás mencionado «O preceito limita - se a exemplificar «as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, o que indicia uma conexão funcional entre a edificação e os usos a que o solo se encontra vinculado.
Seria obviamente inviável tentar apreender numa fórmula mágica a essência dessa conexão, que só a avaliação discricionária dos casos concretos, nas suas colorações, permitirá efectivamente sintetizar.
Relembre - se, todavia, que o problema das edificações isoladas se coloca fora das «zonas de ocupação urbanística», nas denominadas «zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental», como há pouco se mostrou.
Aqui o território ou está afecto a um fim dominante, ao qual todos os outros se subordinam – protecção do sistemas aquíferos, exploração agrícola, protecção da natureza (artigos 12º e segs.) – ou dispõe de aptidão para vários usos, não reclamando uma afectação exclusiva a nenhum deles, sem prejuízo de um ou outro uso – exploração e conservação de espécies florestais, aproveitamento agrícola e florestal de protecção de solos e recuperação de fertilidade, atractivo paisagístico, extracção mineral, conservação de recursos naturais (artigos 16º e segs.).
A conexão relevante para efeitos do nº 2 do artigo 26ª deve, pois, traduzir uma relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local. (bold nosso).
E uma relação funcionalmente apreciável – posto que só razões ponderosas justificam a autorização – quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular.
Trata - se, como sabemos, de condição necessária, mas não suficiente.
Para que a edificação isolada possa ser licenciada torna - se sempre mister que daí não resultem derrogações ao PROT - Algarve.
Em tal medida, porém, o poder autorizativo deixa de ser discricionário, volvendo - se em poder vinculado.
(…)».

11º

Por outro lado, no Acórdão do STA de 09.04.2003, Rec. nº 0116/03, invocado na sentença de 1ª instância e no Acórdão, ora recorrido, a situação concreta era diferente já que, a aprovação do projecto de construção no terreno rústico ali referido, fora do espaço urbano e urbanizável, apresentado pelo anterior proprietário do mesmo terreno, tinha ocorrido, em 1987, antes da entrada em vigor do PROTAL, como nele é afirmado, pelo que não se pode chamar à colação tal Acórdão, tanto mais que vindo tal licenciamento a caducar, o posterior pedido de licenciamento pelo novo proprietário, já na vigência do PROTAL, foi indeferido.

12º

Não obstante sempre naquele Acórdão se afirma: «não se situando em zona imediatamente definida pelo PDM como espaço urbano ou urbanizável, o licenciamento da construção no terreno em causa está sujeito à regra da proibição da edificação dispersa constante do art.º 24º do Regulamento do PDM e do art.º 26º do PROT - Algarve. Isto é, até à definição da ocupação do solo que possa resultar da elaboração do plano de pormenor do núcleo de desenvolvimento turístico que o PDM prevê, todo o licenciamento de construções isoladas na zona só pode ser concedido a título excepcional, em face de "razões ponderosas" demonstradas pelo interessado e desde que daí não resulte agravamento significativo dos objectivos que estão subjacentes a cada classe de espaço, designadamente, à imposição de contenção de alastramento da edificação dispersa na classe de espaço agrícola, constante do art.º 37º do Regulamento do PDM.
(…)
no conceito de edificação dispersa, para efeito do disposto no art.º 24 do Regulamento do PDM (de Olhão) não releva o facto de existirem ou não infra-estruturas urbanísticas. Releva, apenas, a classificação dos espaços segundo as plantas e o regulamento do PDM, como resulta do artº 26º do PROT - Algarve. A edificação é dispersa sempre que se situe fora das classes de espaço urbano e de espaço urbanizável, nos termos do art. 22 do Regulamento e das respectivas plantas de síntese»

13º

Assim, que as razões invocadas pelo contra - interessado, de carácter eminentemente pessoal e subjectivo, sem qualquer relação de coordenação funcional com o aproveitamento do uso do solo planificado em concretização no local, não se possam conter no conceito de “razões ponderosas” para efeito das citadas disposições legais, nomeadamente, do art. 26º nº 2 do PROT - Algarve, com o qual o art. 39º nº 2 do Regulamento do PDM se tem de compatibilizar (arts. 2º nº 2 e 3º do RPDM e art. 6º do PROT - Algarve.

14º

A não ser assim e a aceitar - se a interpretação feita no Acórdão recorrido e na sentença de 1ª instância, a breve trecho se assistiria a uma explosão demográfica das populações à custa da edificação dispersa e com o sacrifício das zonas protegidas, fragmentando a paisagem, a estabilidade e as funções do território (ponto3.3 do PTOT - Algarve).

15º

Ao dessa forma não ter considerado, o Acórdão recorrido, mantendo a sentença de 1ª instância incorreu em erro de julgamento por errada interpretação do nº 2 do art. 39º do regulamento do PDM de Monchique e art. 26º nº 2 do PROT - Algarve, quando abarca no conceito de “razões ponderosas”, referidas naquelas disposições legais, razões pessoais subjectivas sem qualquer conexão e relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local.

CONCLUSÕES

A)

Na presente acção, como em outras possíveis acções que venham a ser interpostas com o mesmo fundamento, está - se, perante a questão de saber se as “razões ponderosas” a que se reporta o art. 26º nº 2 do PROT - Algarve e o art. 39º nº 2 do Regulamento do PDM de Monchique supõem ou não uma relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local – nomeadamente nas “zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental” – quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer em relação de coordenação, na dos interesses do titular.

Tal questão, pela sua controvérsia e eventual futura expansão reveste - se de importância fundamental pela sua relevância jurídica e clara necessidade de melhor aplicação do direito, motivo pelo qual se justifica, salvo melhor opinião, uma reapreciação excepcional por esse Venerando Tribunal, de acordo com o art. 150º nº 1 do CPTA.

O Acórdão, ora recorrido, entendeu ser de manter a sentença recorrida do TAF de Loulé, que transcreveu parcialmente, por considerar ser correcta a asserção referida nesta, sobre as “razões ponderosas” demonstradas pelo contra - interessado, para efeitos de aplicação das disposições excepcionais dos arts. 39º nº 2 do Regulamento do PDM de Monchique e do art. 26º nº 2 do PROT - Algarve, poderem revestir uma vertente subjectiva, sem qualquer enquadramento na vertente objectiva de construção do edifício numa perspectiva económica.

Em sentido contrário havia decidido o Parecer do Conselho Consultivo da PGR nº P000011996, de 09/07/1997, mencionado pela sentença de 1ª instância (mas cujos extractos nela citados se mostram desenquadrados da conclusão aferida pela mesma sentença).

Como resulta da matéria factual dada como provada na decisão de 1ª instância, que o Acórdão, ora recorrido, reproduziu, o prédio rústico onde foi construída a moradia unifamiliar em causa situa - se em “Espaço Florestal e fora das principais zonas de edificação dispersa”, de acordo com a Carta de ordenamento do PDM de Monchique.

A esta regra o nº 2 do mesmo artigo e diploma consagra uma excepção: a de que, “por razões ponderosas demonstradas pelo interessado podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento”.

Por sua vez, o art. 26º do PROT - Algarve (aprovado pelo Decreto -Regulamentar nº 11/91 de 21/03, aqui aplicável) que contém no seu nº 1 a mesma proibição, estipula no seu nº 2 que “ Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que não resultem derrogações do estabelecido no presente diploma”.

Embora o termo “designadamente” seja exemplificativo, não excluindo outras hipóteses, o certo é que, como se exara, em resumo, no Parecer do CC da PGR atrás mencionado «O preceito limita - se a exemplificar «as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, o que indicia uma conexão funcional entre a edificação e os usos a que o solo se encontra vinculado.
Seria obviamente inviável tentar apreender numa fórmula mágica a essência dessa conexão, que só a avaliação discricionária dos casos concretos, nas suas colorações, permitirá efectivamente sintetizar.
Relembre - se, todavia, que o problema das edificações isoladas se coloca fora das «zonas de ocupação urbanística», nas denominadas «zonas de recursos naturais e equilíbrio ambiental», como há pouco se mostrou.
Aqui o território ou está afecto a um fim dominante, ao qual todos os outros se subordinam – protecção do sistemas aquíferos, exploração agrícola, protecção da natureza (artigos 12º e segs.) – ou dispõe de aptidão para vários usos, não reclamando uma afectação exclusiva a nenhum deles, sem prejuízo de um ou outro uso – exploração e conservação de espécies florestais, aproveitamento agrícola e florestal de protecção de solos e recuperação de fertilidade, atractivo paisagístico, extracção mineral, conservação de recursos naturais (artigos 16º e segs.).
A conexão relevante para efeitos do nº 2 do artigo 26ª deve, pois, traduzir uma relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local. (bold nosso).
E uma relação funcionalmente apreciável – posto que só razões ponderosas justificam a autorização – quer na óptica do bom aproveitamento desses usos, quer, em relação de coordenação, na dos interesses do titular.
Trata - se, como sabemos, de condição necessária, mas não suficiente.
Para que a edificação isolada possa ser licenciada torna - se sempre mister que daí não resultem derrogações ao PROT - Algarve.
Em tal medida, porém, o poder autorizativo deixa de ser discricionário, volvendo - se em poder vinculado.
(…)».

No Acórdão do STA de 09.04.2003, Rec. nº 0116/03, invocado na sentença de 1ª instância e no Acórdão, ora recorrido, a situação concreta era diferente já que, a aprovação do projecto de construção no terreno rústico ali referido, fora do espaço urbano e urbanizável, apresentado pelo anterior proprietário do mesmo terreno, tinha ocorrido, em 1987, antes da entrada em vigor do PROTAL, como nele é afirmado, pelo que não se pode chamar à colação tal Acórdão, tanto mais que vindo tal licenciamento a caducar, o posterior pedido de licenciamento pelo novo proprietário, já na vigência do PROTAL, foi indeferido.

As razões invocadas pelo contra - interessado, de carácter eminentemente pessoal e subjectivo, sem qualquer relação de coordenação funcional com o aproveitamento do uso do solo planificado em concretização no local, não se podem conter no conceito de “razões ponderosas” para efeito das citadas disposições legais, nomeadamente, do art. 26º nº 2 do PROT - Algarve, com o qual o art. 39º nº 2 do Regulamento do PDM se tem de compatibilizar (arts. 2º nº 2 e 3º do RPDM e art. 6º do PROT - Algarve.

O Acórdão recorrido, mantendo a sentença de 1ª instância incorreu em vício de violação de lei, por errada interpretação e aplicação do nº 2 do art. 39º do regulamento do PDM de Monchique e art. 26º nº 2 do PROT - Algarve, enquanto abarca no conceito de “razões ponderosas”, referidas naquelas disposições legais, razões pessoais subjectivas sem qualquer conexão e relação funcional entre a edificação isolada e os usos do solo planificados, em concretização no local.

Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso de revista ser admitido como tal e considerado procedente, em consequência revogando - se o Acórdão recorrido e substituindo - o por outro que também revogando a sentença de 1ª instância, julgue procedente a presente acção declarando nulos os actos impugnados e nulo e de nenhum efeito o alvará de licença de construção nº 44/2003 emitido em 17.11.2003, com o que V. Exªs, Venerandos Conselheiros, farão a costumada

JUSTIÇA

A Procuradora Geral Adjunta

( Maria Clara Rodrigues )