| Decisão Texto Integral: | José ..., com os sinais nos autos, inconformado com o despacho proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que recusou a confiança do processo instrutor, dele vem recorrer concluindo como segue:
1. Sendo o processo administrativo um elemento essencial e decisivo para averiguar a legalidade dos actos administrativos impugnados e tendo este sido enviado ao Tribunal pela entidade recorrida, a sua confiança aos mandatários das partes para o consultarem e analisarem no seu escritório a fim de elaborarem as respectivas alegações judiciais no âmbito de uma acção administrativa constitui um requisito necessário e essencial para o exercício dos direitos fundamentais de acesso ao Direito e aos tribunais, bem como a uma tutela judicial efectiva (arts. 20° e 268° n°4 da Constituição) - neste sentido, expressamente, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 8/10/98, BMJ n° 480, pág, 572;
2. Interpretar o art° 169° do CPC no sentido de não permitir a confiança do processo administrativo apenso ao processo judicial para a sua consulta no escritório do mandatário do recorrente, viola os arts. 13°, 20° e 268° n°4 da Constituição, pois, para além do que ficou referido na conclusão anterior, sempre coloca a entidade recorrida numa situação privilegiada face aos recorrentes - o seu mandatário, ao contrário do mandatário dos recorrentes, pode consultar o processo administrativo no seu escritório;
3. Independentemente da «propriedade» dos documentos que integram um processo judicial ou a ele estejam apensos, o domínio sobre esses documentos é efectivamente do tribunal em que se encontram e na medida em que relevem na decisão a proferir no âmbito desse processo judicial, o estatuto desses documentos é o mesmo do próprio processo judicial, pelo que, tal como relativamente ao processo judiciai, as partes não podem deixar de os poder consultar, mesmo fora do tribunal;
4. Na lógica da tese deste despacho recorrido, quaisquer documentos solicitados pelo Tribunal a entidades estranhas ao processo judicial e «proprietárias» dos mesmos (arts. 531° e 535° do CPC) também não poderiam ser confiados às partes, o que não faz qualquer sentido e contraria expressamente a letra e o espírito da Lei;
5. Independentemente da qualificação jurídica a efectuar quanto à relação física que se estabelece entre os dois processos (judicial e administrativo), que a generalidade da jurisprudência dos nossos tribunais superiores até entende ser de efectiva apensação, mais do que referências formais para designar essa relação, valem aqui critérios materiais para se averiguar se, tal como relativamente ao processo judiciai, uma adequada consulta e análise do processo administrativo (no escritório do mandatário) releva na defesa de legalidade e dos direitos ou interesses legalmente protegidos que o recorrente, numa acção administrativa, se propõe no exercício de um direito fundamental.
6. A recusa da confiança ao mandatário do recorrente Autor do processo instrutor baseou-se em que “tal pretensão não pode ser satisfeita por o processo instrutor conter os originais de alguns documentos e não dispor de duplicado".- Cfr. fls. 107, 123, 135
7. A não confiança do PA viola o princípio de acesso ao Direito e aos tribunais, bem como a tutela judicial efectiva e, ao assim interpretado, o art° 169°, do CPC, viola os arts. 13°, 20° e 268°, n°4 da Constituição da República Portuguesa (CRP).
8. A confiança do processo judicial (art°169° do CPC) abrange necessariamente a confiança do processo instrutor.
9. Face ao disposto no art° 46° da LPTA - Dec. Lei n° 267/85, de 16 de Julho, deve ser junto ao processo de recurso contencioso o processo administrativo onde tenha sido praticado o acto administrativo impugnado contenciosamente naquele processo.
10. Resulta do art° 1°, n° 2, do CPA o que deve entender-se por processo administrativo, ao defini-lo como "o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo", não especificando a lei se tais documentos devem ser juntos ou apensos ao processo de recurso contencioso, nem tal operação material de junção ou incorporação contende com a natureza e o valor de tais documentos.
11. O actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (art° 84°) também nada adianta para a resolução deste problema, pois que se no seu n° l fala em apensação aos autos, já o seu n° 6 refere a junção aos autos do processo administrativo. Mas entende-se que serão razoes de ordem físico-material que ora impõem a apensação ora a junção do PA aos autos, É que se normalmente um processo administrativo terá uma certa dimensão física, situações poderá haver em que o mesmo será composto por uma ou duas folhas de papel, como por exemplo, nas situações de acto administrativo sem procedimento (ordens de polícia, actos certificativos, etc.).
12. Porém, quer tais documentos que suportam o processo administrativo e o próprio acto administrativo, ou só este, estejam incorporados ou apensos ao processo do recurso contencioso fazem parte integrante do mesmo,
13. Assim, quando no n° l do art° 169°do Código de Processo Civil se refere que "os mandatários judiciais constituídos pelas partes, os magistrados do Ministério Público e os que exerçam o patrocínio por nomeação oficiosa podem solicitar, por escrito ou verbalmente, que os processos pendentes lhes sejam confiados para exame fora da secretaria do tribunal", a expressão processos pendentes abrange todos os documentos que nele constem, estejam apensos ou incorporados, pois seja qual for a sua origem os mesmos fazem parte do processo, independentemente de qual o seu destino quando tal processo deixe de estar pendente, ou seja, quando tiver terminado os seus termos.
TERMOS EM QUE,
Deve reparar-se o agravo e, em consequência, revogar-se o despacho recorrido e substituir-se por outro por forma a que seja permitida a confiança do Processo Administrativo - Processo Instrutor, apenso a estes autos, para exame, no escritório do mandatário do ora recorrente, por um período de cinco (5) dias, nos termos do art° 169°, n° l, do CPC - ex-vi art° 11° do CPTA, e no qual lhe foram conferidos poderes forenses a fls, 32, para representar o Autor.
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O Recorrido não contra-alegou.
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Com dispensa de vistos substituídos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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O requerimento de confiança dos autos, entrado em 21.09.2006, sob o registo nº 267124 e despacho de indeferimento datado de 03.10.2006, são do teor que se transcreve:
1. “(..) Manuel Dória Vilar, Advogado, com escritório na Rua Viriato, n° 8, 3° Dt°, 1050-235 Lisboa, vem, muito respeitosamente, requerer a V. Exa lhe seja confiado para exame no seu escritório, por um período não inferior a dois (2) dias, o processo supra referenciado, nos termos do art° 169°, n° l, do CPC - ex-vi art° 11° do CPTA, e no qual lhe foram conferidos poderes forenses para representar o Autor José ..., nos presentes autos de Acção Administrativa Comum - Forma Ordinária à margem indicados contra Direcção Regional de Educação de Lisboa – DREL e outros, digo, processo instrutor. (..)” – fls. 27 do presente incidente.
2. “(..) Fls. 107 e 123 - requerimento de confiança do processo instrutor: tal pretensão não pode ser satisfeita por o processo instrutor conter os originais de alguns documentos e não se dispor de duplicado. (..)” – fls. 3 do presente incidente.
DO DIREITO
a. direito de exame do processo;
A chamada “confiança de processo pendente a mandatários constituídos pelas partes” mostra-se regulada no artº 169º nº 1 CPC, aplicável em sede administrativa ex vi artº 1º CPTA, que estatui em termos positivos essa mesma confiança, dependente de solicitação verbal ou escrita “(..) para exame fora da secretaria do Tribunal”, sendo que anteriormente à reforma de 1995 a lei exprimia o vagar dos tempos, tal como o Código de 39, em termos de ser solicitada a confiança dos autos “para exame em sua casa”.
O direito subjectivo que aqui se convoca em termos normativos é o direito de exame do processo, daí que seja conveniente ir à doutrina que, como de regra, remonta aos ensinamentos do Prof. Alberto dos Reis.
Lendo o Autor, como é de boa regra, cumpre saber, primeiro, qual o princípio fundamental do Estado de direito democrático que rege em matéria de actos judiciais e ficamos logo a saber que no processo judicial rege o princípio da publicidade - cfr. artº 167º nº 1 CPC e, sobremodo, artº 113º nº 1 CRP - e, segundo, indagar se a circunstância implica a observância de alguma limitação ao princípio geral da publicidade dos actos judiciais, que tem de estar legalmente prevista, pois que estamos no domínio dos princípios fundamentais, pelo que as restrições devem constar de lei ou decreto-lei autorizado, cfr. artº 18º nºs. 2 e 3 CRP.
Trata-se de um princípio fundamental do Estado de direito democrático porque sendo os Tribunais um órgão de soberania é evidente que a publicidade dos actos de processo se configura como “(..) meio para combater o arbítrio e assegurar a verdade e a justiça das decisões judiciais (..) nomeadamente a possibilidade de um controlo popular dos órgãos que – como os Tribunais – exercem poderes de soberania (..)” (1) (2)
A seguir, vejamos as limitações legais.
b. acesso aos autos;
Em sede adjectiva o artº 168º nº 1 CPC estabelece limitações de acesso aos autos aos casos em que esse acesso “(..) possa causar dano à dignidade das pessoas, à intimidade da vida privada ou familiar ou à moral pública, ou pôr em causa a eficácia da decisão a proferir (..)”, exemplificando algumas situações, tidas por as de mais normal ocorrência, no nº 2 alíneas a) e b) do citado artigo..
Como vemos, a lei especifica as limitações ao princípio da publicidade do processo judicial recorrendo ao carácter reservado do processo, atento o respectivo objecto, e, portanto, mantendo a natureza reservada seja na pendência seja depois de findo, caso do enunciado na alínea a) que tão só permite o acesso às partes e seus mandatários, ou mediante a delimitação dessa reserva até determinada fase processual, remetendo para o direito processual objectivo no tocante ao específico meio de acção; todavia, também no domínio da alínea b), a lei permite o direito de acesso aos autos quer às partes quer aos seus mandatários tão só limitada às circunstância de que “devam ser ouvidos antes de ordenada a providência” cautelar pendente de decisão.
Impõe-se, agora, saber o que fazer no tocante ao processo administrativo apenso por força do disposto no artº 46° da LPTA, regime de obrigatoriedade instrutória que o artº 84º CPTA manteve, vincando-se agora que se trata de o Tribunal e as partes terem acesso ao original ou cópia autenticada, observado o princípio da adequação, ex vi artº 265º-A CPC. (3)
c. natureza do PA - artºs. 46º LPTA e 84º CPTA;
É uma evidência que o processo administrativo assume, para este efeito, a natureza de meio probatório, e, por isso mesmo, submetido ao disposto no tocante aos meios de prova documentais, de modo que o processo administrativo (vulgo PA), não só é um meio de expressão processual do princípio do inquisitório, integrado no domínio do direito à prova – actividade destinada à formação da convicção do Tribunal sobre a realidade dos factos controvertidos, artº 341º C. Civil - como a se traduz um acervo de factos documentados necessários à instrução da causa e em poder do ente administrativo que, na circunstância, seja titular da posição de autor ou de réu.
Donde se conclui que o acesso ao processo administrativo fora da secretaria do Tribunal, na dimensão que aqui importa da confiança dos autos para exame, não pode ser obstaculizado à parte contrária, à semelhança do que acontece com qualquer documento – seja um original ou não seja – que se mostre junto por incorporação nos próprios autos ou junto por apensação.
Tanto mais que a lei adjectiva cível impõe a notificação da junção dos documentos à contraparte exactamente para que esta os possa examinar, cfr. artºs. 523º nº 1, 526º, 539º e 542º nº 2, todos do CPC vigente, sendo que o regime jurídico da incorporação, apensação e restituição aos organismos oficiais, terceiros e às parte, dos documentos – originais ou não – se mantém idêntico, pese embora tenha passado da regulação normativa por artigos próprios, cfr. os artºs. 542º, 547º, 547º, 548º e 550º do CPC anterior à reforma/1995, para a hodierna aglutinação indistinta nos nºs. 3 e 4 do artº 542º CPC.
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Rege aqui, nos termos gerais de direito, o princípio da responsabilidade dos actos por quem os pratica, da imputabilidade dos comportamentos a quem é uma pessoa susceptível de ser titular de direitos e de estar adstrito a vinculações e de actuar, por si, pessoal e livremente, artºs. 66º, 67º e 130º C. Civil.
A entidade administrativa que remeta o processo administrativo a Tribunal sem “(..) guardar consigo uma cópia autenticada, que lhe permita consultar e reproduzir a documentação administrativa as vezes que [sejam] necessárias (..)” (4), tem um problema que a si própria diz respeito e com o qual terá que lidar de forma responsável e normal.
Também nestas circunstâncias, a partir do momento que recebe o processo administrativo é ao Tribunal que caberá resolver as questões de natureza adjectiva com que se defronte, decidindo à luz do direito objectivo o que fazer nesses casos, nomeadamente, encarregando-se de na Secção de Processos a que pertencem os autos cuja confiança é requerida nos termos e para os efeitos do artº 169º nº 1 CPC - nela incluída o processo administrativo apenso -, extrair e ficar com cópia autenticada dos originais constantes do PA - que até pode consistir na totalidade dos documentos que constituem o PA - e debitando o respectivo encargo nos termos do Código das Custas à entidade administrativa, aplicando-se analógicamente a previsão legal em sede de passagem de certidões no artº 174º nº 2 CPC, ex vi artº 1º CPTA.
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Pelo que vem de ser dito, assiste razão ao Recorrente, cabendo revogar o despacho recorrido e ordenar a sua substituição por outro que defira a confiança incluindo o processo administrativo apenso aos autos, pelo prazo julgado conveniente, e mediante prévia extracção de cópia autenticada dos documentos originais dele constantes ou da totalidade do procedimento administrativo, conforme for julgado por mais adequado, debitando-se o respectivo custo à entidade administrativa, por aplicação analógica do disposto no artº 174º nº 2 CPC, ex vi artº 1º CPTA.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e revogar o despacho proferido a substituir por outro que defira a confiança incluindo o processo administrativo apenso aos autos.
Sem tributação.
Lisboa, 15.MAI.2008,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, LEX, 1997, pág. 53.
(2) Alberto dos Reis, Comentário ao CPC, Vol. 2º, Coimbra Editora/1945, pág. 209 e segts.
(3) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF – Anotados, Vol. I, Almedina, 2004, pág.494 e segts.
(4) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada supra, págs. 495/496. |
