| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
Hortênsia…………………………. e Maria…………………………… (Recorrentes), vêm interpôr recurso jurisdicional do saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 30/07/2018, que julgou improcedente a presente ação de contencioso dos procedimentos de massa proposta contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (Recorrido).
Na referida ação de contencioso dos procedimentos de massa, a Recorrente Hortênsia ………………………………. veio peticionar a condenação do Recorrido a proceder à sua reclassificação na prova escrita de conhecimentos, atribuindo-lhe a classificação global de 14,40 valores, bem como a elaborar e homologar uma nova lista de classificação final, resultante daquela reclassificação, nela posicionando a Recorrente em função da citada pontuação de 14,44 valores.
Por seu turno, a Recorrente Maria …………………………… veio pedir a condenação do Recorrido a reclassificar a sua prova de conhecimentos, atribuindo-lhe a classificação final global de 13,60 valores; a reclassificar a ora Recorrente no que concerne à respetiva avaliação curricular, atribuindo-lhe a classificação final global de 16 valores, bem como a elaborar e homologar uma nova lista de classificação final, resultante daquelas reclassificações, nela posicionando a Recorrente em função da pontuação de 14,56 valores.
Em 30/07/2018, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu saneador-sentença nos termos do qual julgou improcedente a ação de contencioso dos procedimentos de massa e manteve a deliberação emitida em 23/09/2016 pelo Conselho Diretivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., que homologou a lista de classificação e graduação final do Concurso de Promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista, da carreira de Técnico de Emprego, relativo ao ano de 2006, graduando as Recorrentes em 22.º e 24.º lugar, respetivamente.
Inconformadas com a decisão, as Recorrentes apelam a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela revogação da sobredita decisão a quo e pela procedência dos pedidos deduzidos na vertente ação.
As alegações do recurso que apresentam culminam com as seguintes conclusões:
«A) O grau de discricionariedade detido pela Administração, no âmbito dos testes de resposta de escolha múltipla, para escolher as questões a abordar na prova escrita de conhecimentos, e para escolher e elaborar os enunciados das perguntas e respostas oferecidas aos candidatos, não é tendencialmente absoluta, conforme sustenta a decisão recorrida.
B) A validade jurídica de tais testes está dependente, à partida, dos seguintes requisitos básicos:
a) As perguntas colocadas aos candidatos devem ser claras e objetivas;
b) As soluções disponibilizadas, muito embora se possam apresentar e se apresentem, frequentemente, como uma alternativa entre respostas de conteúdo muito semelhante, não podem ser ambíguas ou controvertidas, para além de terem de corresponder, necessariamente, ao esquema, lógica e dimensão das perguntas efetuadas, de modo a que candidato possa esperar que, em cada grupo de perguntas, uma só resposta seja certa, sendo as demais erradas.
C) Ao contrário do que sustenta a decisão recorrida, a determinação, de entre as três respostas propostas, daquela que deve ser considerada “totalmente certa e completa”, não resulta de qualquer poder discricionário, ainda que “impróprio”, conferido pelo legislador ao INA, ao Júri e ao Conselho Diretivo do IEFP.
Na verdade,
D) Estando em causa, como estão, questões referentes à interpretação e aplicação do regime jurídico do IEFP, a única resposta “totalmente certa e completa” a considerar só pode ser, obrigatoriamente, a legalmente consagrada, inexistindo liberdade de escolha administrativa em favor de soluções/respostas desconformes à ordem jurídica (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de março de 2016, prolatado no Processo n.º 0768/15).
E) Ao contrário do que sustenta a decisão recorrida, a sindicância jurisdicional, nos testes de resposta de escolha múltipla, por referência à determinação da resposta correta, não se restringe às situações de erro “manifesto” ou “grosseiro”, ou de adoção de critérios de avaliação “ostensivamente inadequados” ou “manifestamente desacertados e inaceitáveis”.
F) Demonstrando-se que a Administração, na prova escrita de conhecimentos, errou, grosseiramente ou não, na determinação das respostas que, face ao teor das perguntas formuladas, considerou “totalmente certas e completas”, a avaliação dos candidatos não pode ser aceite e considerada válida para efeitos de elaboração da lista de classificação final do concurso.
G) Sobretudo quando em causa – como é o caso - direitos fundamentais ligados à evolução profissional dos trabalhadores em funções públicas, designadamente o direito à promoção na carreira.
No tocante à pergunta n.º 4 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos,
H) Saber qual o número de representantes da Administração Pública com assento no Conselho de Administração do IEFP é matéria que não se confunde com a questão de saber, de entre tais representantes, quais os que são especificamente designados para esse efeito.
I) Tal particularidade, de pura filigrana jurídica, não encontra expressão no texto da pergunta formulada, nem no texto das respostas alternativas fornecidas, já que todas estas, sem exceção, aludem invariavelmente e sem mais à designação de todos aqueles representantes por “despacho do membro do Governo”.
J) O texto da pergunta n.º 4 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos, considerando o texto das respostas alternativas oferecidas, não colocou aos candidatos a questão concreta que, em rigor, se pretendia aparentemente colocar.
L) Tal discrepância, ainda que não ostensiva, deu origem a um grave vício procedimental: a pergunta em causa, tal como foi enunciada, não é compatível com a resposta que foi considerada correta.
Na verdade,
M) E em face do direito aplicável, são oito e não quatro os representantes da Administração Pública no Conselho de Administração do IEFP.
N) E todos eles, em face do direito aplicável, são designados por despacho do “membro do Governo”, conforme consta, sem mais, de todas as alternativas de resposta fornecidas à pergunta colocada, sem qualquer distinção relativa à especificidade ou não de tais designações.
O) Em face da pergunta formulada e das alternativas de resposta oferecidas aos candidatos, a solução correta só poderia recair sobre a alínea a) do questionário.
P) O INA, o Júri e o Conselho Diretivo do IEFP, ao considerarem correta a resposta contida na alínea c) do questionário incorreram, assim, em erro de interpretação do direito aplicável.
Q) Vício que também invalida a decisão recorrida que, considerando não ostensivo tal erro de direito e a coberto de uma pretensa, mas inexistente, discricionariedade administrativa do IEFP, não alterou a avaliação por este efetuada.
No tocante à pergunta n.º 5 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos,
R) Cumpre notar que o INA, o Júri e o Conselho Diretivo do IEFP confundem e não distinguem o limite máximo de diretores-adjuntos do IEFP com o número de lugares previsto, para tal cargo de direção intermédia de 1.º grau, no mapa, constante do Anexo II dos Estatutos do IEFP, na versão introduzida pela Portaria n.º 191/2015.
Com efeito,
S) O citado limite máximo é, no presente, de 63 diretores-adjuntos.
T) Mas é de 62 o número de diretores-adjuntos previsto no Anexo II daqueles Estatutos, na redação atualmente em vigor.
Ora,
U) O que se pergunta na questão em apreço é, concretamente, o limite máximo de diretores-adjuntos que, no IEFP, podem coadjuvar os diretores de centro.
V) E não o número de diretores-adjuntos que, atualmente, coadjuvam os diretores de centro.
X) Resulta evidente, pois, também aqui, que o texto da pergunta n.º 5 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos, considerando o texto das respostas alternativas oferecidas, não colocou aos candidatos a questão concreta que, em rigor, se pretendia aparentemente colocar.
Y) Tal discrepância deu origem a um grave vício procedimental: a pergunta em causa, tal como foi enunciada, não é compatível com a resposta que foi considerada correta.
Z) Em face da pergunta formulada e das alternativas de resposta oferecidas aos candidatos, a solução correta só poderia recair sobre a alínea c) do questionário.
(AA) O INA, o Júri e o Conselho Diretivo do IEFP, ao considerarem correta a resposta contida na alínea b) do questionário incorreram, assim, em erro de interpretação do direito aplicável.
(BB) Vício que também invalida a decisão recorrida que, considerando não ostensivo tal erro de direito e a coberto de uma pretensa, mas inexistente, discricionariedade administrativa do IEFP, não alterou a avaliação por este efetuada.
No tocante à avaliação curricular da Recorrente Maria ……………………………….,
(CC) Importa notar que os concursos de promoção em causa não visam, manifestamente, escrutinar o modo como os candidatos, em sede dos dois parâmetros formativos da avaliação curricular, distribuem, na respetiva ficha de avaliação, as várias ações de formação que frequentaram e concluíram.
(DD) Os eventuais erros e lapsos dos candidatos, sobretudo se involuntários e justificados, no preenchimento formal dos campos correspondentes, na ficha de avaliação curricular, àqueles dois parâmetros formativos, não podem conduzir, em caso algum, à sua penalização.
(EE) Nenhum candidato, com efeito, pode ser prejudicado na sua avaliação curricular em razão exclusiva do INA e do Júri entenderem que uma determinada ação formativa, ao contrário do que resulta da ficha de avaliação curricular apresentada, constitui, à luz dos critérios definidos para os referidos concursos de promoção, formação profissional e não complementar.
(FF) Neste como em quase todos os domínios juridicamente relevantes, a matéria, a substância e o conteúdo têm de prevalecer, em caso de conflito, sobre a forma, a aparência e a regra meramente instrumental.
(GG) Sobretudo quando as regras formais de controlo e organização procedimental instituídas não são claras e rigorosas e permitem, portanto, o surgimento de situações concretas dúbias e controvertidas, que escapam ao raio de ação das injunções regulamentares estabelecidas.
(HH) A ação de formação de segurança e saúde no trabalho frequentada pela Recorrente poderia e deveria, pois, ter sido considerada e valorada no parâmetro formação profissional, por via da correção oficiosa, por parte do INA, com validação pelo Júri, do erro/lapso involuntário e, portanto, inteiramente desculpável, alegadamente cometido pela Recorrente no preenchimento da sua ficha de avaliação curricular.
Na verdade,
II) E divergentemente do sustentado na decisão recorrida, cumpre salientar que tal intervenção oficiosa de correção e retificação de erros, meramente formais, no preenchimento dos formulários de candidatura, não deriva de um poder discricionário ou de uma simples faculdade das entidades responsáveis pela gestão e classificação dos concursos em causa.
(JJ) Resulta, antes, de um verdadeiro dever jurídico decorrente de vários princípios gerais estruturantes da atividade administrativa de gestão pública, constitucional e legalmente consagrados, que o IEFP, enquanto entidade inserida na administração indireta do Estado, está vinculado a cumprir.
(LL) Estão aqui em causa os princípios fundamentais consagrados no artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), os quais, a par de outros, encontram desenvolvimento e importante concretização nos artigos 3.º e seguintes do CPA.
(MM) Cumpre notar, aliás, que o INA, secundado pelos respetivos Júris, no âmbito de outros concursos de promoção semelhantes ao ora em apreço, e por referência a várias situações concretas de erro/lapso dos candidatos, equivalentes ou, até, menos aceitáveis, do que a acima descrita, não deixou de promover – e bem – a aludida correção/retificação oficiosa das situações em causa, suprindo, assim, os vícios formais de várias candidaturas.
(NN) É o caso, entre outros, do concurso de promoção relativo ao ano de 2006 para a categoria de Técnico Superior Assessor da carreira de Técnico Superior.
(OO) A Recorrente Maria …………………………………, em manifesta desigualdade de tratamento com o ocorrido nas situações vindas de descrever, não beneficiou de idêntica intervenção oficiosa, corretiva e retificativa, do INA e do Júri, os quais, em face de um alegado erro de enquadramento formal de uma ação formativa no parâmetro formação complementar, não tomaram a iniciativa de considerar e valorar tal ação no parâmetro formação profissional, apesar de a considerarem relevante, elegível e “pontuável” nessa sede.
(PP) É irrelevante, para efeitos de tal desigualdade de tratamento, que as situações acima descritas respeitem a procedimentos concursais de promoção diversos daquele a que se reporta o presente processo: a exigência jurídica daquela intervenção oficiosa, corretiva e retificativa, não depende da categoria profissional a que respeita o concurso de promoção, abrangendo todas.
(QQ) E também não depende da fase em que se encontra o procedimento concursal (submissão ou avaliação das candidaturas).
Por último,
(RR) No tocante à avaliação curricular do trabalhador Marçal………………………., em sede de formação complementar, da referida Ação de Formação Profissional de Segurança e Saúde no Trabalho, adotou, seguramente, o procedimento que considerou devido e conforme aos critérios de avaliação por si definidos.
(SS) Tal valoração curricular, obtida pelo trabalhador Marçal………………………, não foi impugnada e consolidou-se, definitivamente, na sua esfera jurídica, o que permitiu a sua promoção à categoria de técnico de emprego principal no âmbito do concurso relativo ao ano de 2004.
(TT) O mesmo não sucedeu com a Recorrente Maria…………………………, por referência ao concurso de promoção à categoria de técnico de emprego especialista, referente ao ano de 2006.»
O Recorrido apresentou as respetivas alegações de recurso, pugnando, em suma, pelo acerto da decisão recorrida e consequente manutenção da mesma.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
* Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelas Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar:
i) Relativamente às perguntas n.ºs 4 e 5 do Grupo A da prova de escrita de conhecimentos referente ao Concurso de Promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista, da carreira de Técnico de Emprego, relativo ao ano de 2006:
- Se o Tribunal a quo errou ao ter concluído que as concretas perguntas, e respetivas respostas, são as corretas e acertadas, não padecendo o ato homologatório da lista de classificação e graduação final de violação de lei, concretamente, do disposto na Circular Informativa n.º 115/2015, de 8 de setembro, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., bem como do previsto nos art.ºs 5.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de julho, 5.º, n.º 5 da Portaria n.º 319/2012, de 12 de outubro, com as alterações inseridas Pela Portaria n.º 191/2015, de 29 de junho e respetivos anexos desta última;
ii) Relativamente à avaliação curricular da Recorrente Maria ……………………….:
- Se o Tribunal a quo errou ao não considerar que a formação em “Segurança e Saúde no Trabalho”, detida por esta Recorrente, não configura formação complementar nos termos Circular Informativa n.º 115/2015, de 8 de setembro, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.:
- Se o Tribunal a quo errou ao considerar que não ocorre, no caso versado, o dever do Júri do concurso corrigir ou retificar oficiosamente os dados constantes da candidatura preenchida pela Recorrente;
- Se o Tribunal a quo errou ao considerar que não ocorre a violação do princípio da igualdade.
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II- FUNDAMENTAÇÃO
II.1. Os Factos
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:
«1. Em execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 17.12.2014, proferido no Proc. 0183/14, o Conselho Directivo do IEFP, I.P., depois de ter fixado, por categoria/carreira, o número de vagas a pôr a concurso, autorizou, por deliberação de 25.05.2015, a abertura de procedimentos concursais por referência aos anos de 2004, 2005 e 2006, entre os quais os relativos à promoção à categoria de técnico de emprego especialista, da carreira de técnico de emprego (cfr. fls. 1 e seguintes do processo administrativo junto aos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);
2. Para a promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista do Instituto do Emprego e Formação Profissional foram abertas 24 vagas para o ano de 2004, 20 para o ano de 2005 e 18 para o ano de 2006 (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido);
3. Em 04.09.2015, o júri do concurso de promoção para a categoria de Técnico de Emprego Especialista, relativo aos anos de 2004, 2005 e 2006 deliberou o que fez constar da acta n.º1, no sentido de o concurso em causa ter como métodos de selecção uma prova escrita de conhecimentos (PEC) e a avaliação curricular (AC) (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas).
4. Em relação à prova escrita de conhecimentos (PEC) o júri do concurso deliberou e fez constar da acta n.º1, de 04.09.2015, o seguinte: uma ponderação de 60% da nota final e que consiste numa prova sob a forma de teste de resposta de escolha múltipla, com 3 opções de resposta em que apenas uma está correcta, constituída por dois grupos, “A” e “B”, sendo o grupo “A”: “composto por um bloco com 10 perguntas obrigatórias de conhecimentos gerais e transversais ao IEFP, IP” e um grupo “B”: “composto por 7 blocos opcionais com 10 perguntas cada, referentes às seguintes áreas do IEFP, IP – “Emprego”; “Formação Profissional”; “Planeamento, Gestão e Controlo”; “Recursos Humanos”; “Instalações”, “Sistemas de Informação”, “Qualidade, Jurídica e Auditoria”, em que cada candidato selecciona 2 blocos e responde às questões nele integradas. Na prova de conhecimento, o Grupo “A” é valorado em 8 valores (10 perguntas x 0,8 valores) e o Grupo “B” em 12 valores (20 perguntas x 0,6 valores). Não há desconto nas respostas erradas e a PEC é classificada numa escala de 0 a 20 valores, considerando-se aptos os candidatos que obtenham classificação igual ou superior a 12,0 valores (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas).
5. Em relação à avaliação curricular (AC) o júri do concurso deliberou, e fez constar da acta n.º1, de 04.09.2015, o seguinte (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido): «(…)
6. A Circular Informativa n.º 115/2015, de 8 de Setembro, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP contém o teor que se dá aqui por integralmente reproduzido, designadamente o seguinte (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido):
«(…)
5.2. A AC tem uma ponderação de 40% da nota final e contempla os parâmetros constantes das fichas de avaliação curriculares, correspondentes a cada ano, cujo modelo se anexa à presente CI (Anexo II).
(…)
5.2.2. No parâmetro “Formação Complementar”, avalia-se a formação qualificante obtida e devidamente certificada, sendo os critérios de avaliação e respectiva pontuação os seguintes:
Formação Complementar
Inclui Diploma de Especialização (parte curricular de mestrado ou de doutoramento), Pós- graduação no âmbito do Ensino Superior, Curso de formação qualificante com aproveitamento, até 31 de maio do ano a que respeita o concurso
3 ou mais formações complementares
Valores 2
2 Formações complementares
Valores 1,5
1 Formação complementar
Valor 1
Sem formação complementar
Valores 0
5.2.3. No parâmetro “Formação Profissional”, avalia-se a participação em acções de informação e de formação, de curta duração, sendo os critérios de avaliação e respectiva pontuação os seguintes:
Formação Profissional
Inclui participação em seminários, formações de curta duração, congressos, conferências, etc., até 31 de maio do ano a que respeita o concurso e nos dois anos anteriores
35 ou mais horas de formação
Valores 2
21 ou mais horas de formação
Valores 1,5
Menos de 21 horas de formação
Valor 1
Sem formação
Valores 2
(…)
6. Classificação final
(...)
6.2. A AC e respectiva classificação, é efectuada pelo INA e validada pelo Júri do concurso.
6.3. A classificação final (CF) do candidato, considerada até às centésimas, será obtida através da aplicação da seguinte fórmula:
CF = 0,6 x nota da PEC + 0,4 x nota da AC
(…)
8. Formalização de candidatura
8.1. As candidaturas são formalizadas unicamente por via electrónica, através do preenchimento de um formulário disponível no site do INA (…)
8.2. O formulário de candidatura contém toda a informação indispensável para a realização da AC, não sendo necessário o envio do curriculum vitae, nem a recolha e submissão de quaisquer certificados ou outros comprovativos.
8.3. De acordo com os requisitos de candidatura mencionados no ponto 2, cada candidato poderá concorrer a um, dois ou aos três anos, sendo essa identificação assinalada no formulário de candidatura.
(…)
8.5. Em cumprimento do princípio da boa-fé, são considerados como verdadeiras as informações facultadas pelos candidatos no acto de formalização da candidatura. Aos candidatos que ficarem colocados nas vagas para promoção poderão ser solicitados os comprovativos das informações.
(…) ».
7. Hortênsia……………………………., Técnica de Emprego ao serviço do IEFP, I.P. e funcionária n.º 23086, apresentou, em 22.09.2015, a sua candidatura aos referidos procedimentos concursais, relativo ao ano de 2006, tendo, para o efeito, preenchido e remetido, por correio electrónico, o respectivo formulário (alegação não impugnada e fls. do processo administrativo junto aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzidas);
8. Maria ……………………………, Técnica de Emprego ao serviço do IEFP, I.P. e funcionária n.º 15520, apresentou, em 25.09.2015, a sua candidatura aos referidos procedimentos concursais, relativo ao ano de 2006, tendo, para o efeito, preenchido e remetido, por correio electrónico, o respectivo formulário (alegação não impugnada e fls. do processo administrativo junto aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzidas);
9. Hortênsia…………………… e Maria …………………… foram umas das 169 candidatas, admitidas ao concurso de promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista, da carreira de Técnico de Emprego do IEFP, I.P., para o ano de 2006 (cfr. actas n.°s 2 e 3 do Júri e listas anexas, constantes do processo administrativo junto aos autos, respectivamente, e cujos teores se dão por reproduzidos);
10. Em 16.11.2015, o júri do concurso de promoção para promoção para os anos de 2004, 2005 e 2006 do IEFP, IP, nos termos do artigo 7.º do Regulamento de Carreiras e Concursos do IEFP, IP aprovou as três provas escritas de conhecimentos para aplicação aos candidatos de cada um dos níveis de qualificação em que se integram as carreiras a concurso – quadros superiores, quadros médios e profissionais altamente qualificados (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
11. A prova escrita de conhecimento para os quadros médios, no qual se inclui a categoria de Técnico de Emprego Especialista continha o teor que se dá aqui por integralmente reproduzido, designadamente o seguinte (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido):
«(…)
4. Os representantes da Administração Pública no Conselho de Administração do IEFP, IP
a) São designados, num número de oito, por despacho do membro do Governo;
b) São todos designados, num número de oito, pelo membro do Governo sob proposta do Conselho Directivo;
c) São designados, número de quatro, por despacho do membro do Governo.
5. No IEFP, IP, os directores-adjuntos coadjuvam os directores de centro, até ao limite de:
a) 50.
b) 62.
c) 63.
(…)».
12. O Instituto Nacional de Administração elaborou a fundamentação de resposta às questões da prova escrita de conhecimento para o concurso em causa, que se dá aqui por integralmente reproduzida e da qual consta, designadamente, o seguinte (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido):
13. Em 01.07.2016, o júri do concurso de promoção de 2006, para a categoria de Técnico de Emprego Especialista do IEFP, IP, procedeu à validação dos resultados obtidos pelos candidatos opositores ao concurso, como anexo 1 à acta n.º4 e à análise e validação da avaliação curricular e à respectiva classificação, como anexo 2 à acta n.º4, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, designadamente o seguinte: «(…) Maria……………………………., NIF …………….., Funcionário n.º 15520, Formação Complementar. O comprovativo da formação em “Segurança e Saúde no Trabalho” não menciona avaliação, pelo que não foi considerado. O valor indicado pela candidata no parâmetro Formação Complementar, de “2 Formações Complementares” passa assim a “1 Formação Complementar” e a classificação final é alterada de 13,60 para 13,40. (…)» (cfr. acta n.° 4 e respectivos anexos, constantes do processo administrativo junto aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzidos);
14. Concluídas a validação da correcção e classificação da prova de conhecimentos, a análise, validação e classificação da avaliação curricular, o Júri aprovou a lista provisória de classificação final na sua reunião de 01.07.2016 (cfr. acta n.° 4 e respectivos anexos, constantes do processo administrativo junto aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzidos);
15.Hortênsia……………………… apresentou as suas alegações, no exercício do direito de audiência prévia, que se dão aqui por integralmente reproduzidas (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
16. Maria……………………………… apresentou as seguintes alegações, no exercício do direito de audiência prévia (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido):
«(…)
“1) Em sede da v/ Ata n.° 4 conexa e na parte respeitante à candidatura em apreço, Vossas Excelências vieram considerar que “o comprovativo da formação em “Segurança e Saúde no Trabalho" não menciona avaliação, pelo não foi considerado”. Ora, salvo melhor opinião, tal critério esbarrará frontalmente no facto dessa mesma formação ter sido considerada elegível, e, como tal, pontuável, no âmbito dos procedimentos concursais congéneres precedentes, isto é, tanto o relativo ao ano de 2004 como o referente ao ano de 2005. Acresce ao exposto, o facto da formação em causa ter sido ministrada pelo próprio Serviço Público de Emprego, e, não só fazer parte integrante da biografia formativa oficial da interessada registada/validada pelo IEFP, mas também de, à época, se ter constituído como condição prévia à integração nas Comissões de Segurança e Saúde no Trabalho que então despontavam na instituição. E se dúvidas houvesse sobre a consolidação de tal habilitação, a integração da exponente/requerente na Comissão de Segurança e Saúde no Trabalho de Lisboa e Vale do Tejo no mandato entre 2002 e 2005 (ver anexo 1) não mais as admitiria. (…)».
17. No dia 07.09.2016, o Júri do concurso de promoção para promoção para os anos de 2004, 2005 e 2006 do IEFP, IP apreciou e decidiu as alegações apresentadas pelos candidatos e aprovou a lista definitiva de classificação final contendo a decisão do júri quanto às alegações apresentadas o teor que se dá aqui por integralmente reproduzido, designadamente o seguinte (cfr. acta n.° 5 e respectivos anexos, do processo administrativo junto aos presentes autos, com o teor que se dá aqui por integralmente reproduzido):
«(…)
18. Hortênsia……………………., funcionária do IEFP, IP n.º 23086, ficou posicionada no 22.º lugar do concurso de promoção de 2006 para a categoria de Técnico de Emprego Especialista, com a classificação de 13,48 valores, fora das 18 vagas postas a concurso (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
19. Maria…………………………, funcionária do IEFP, IP n.º 15520, ficou posicionada no 24.º lugar do concurso de promoção de 2006 para a categoria de Técnico de Emprego Especialista, com a classificação de 13,40 valores, fora das 18 vagas postas a concurso (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
20. Por deliberação de 23.09.2016, o Conselho Directivo do IEFP, I.P., homologou a lista de classificação final aprovada pelo Júri do concurso de promoção para a categoria de Técnico de Emprego Especialista referente ao ano de 2006, que foi publicitada pelo Aviso n.º 11724/2016, publicado no Diário da República, 2.ª Série n.º 185, de 26 de Setembro (cfr. alegação do Réu nos artigos 9.º a 12.º da contestação e fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
21. Em 10.10.2016, Maria………………………… apresentou junto do Conselho Directivo do IEFP, IP reclamação da lista de classificação final do concurso de promoção para a categoria de Técnico de Emprego Especialista, do ano de 2006, não tendo a reclamação sido decidida no prazo de 20 dias úteis (cfr. alegação do Réu nos artigos 12.º e 13.º da contestação e fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).* 22. Maria ………………………………… frequentou a acção de formação profissional de Segurança e Saúde no Trabalho, ministrada no IEFP, no período compreendido entre 05.03.2003 e 24.05.2003, com a duração total de 120 horas de formação, em cujo comprovativo da formação não vem mencionada a avaliação dos formandos (cfr. artigo 120.º, 121.º e 123.º da petição inicial, não impugnado, e fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas).
23. Em 31.03.2015, a Directora do Departamento de Recursos Humanos do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, IP declarou que: «(…) Maria………………………….., com o número 15520, foi nomeada para o exercício de funções na comissão de Segurança e Saúde no Trabalho de Lisboa e Vale do Tejo, no triénio de 2003-2006 (…)» (cfr. fls. do processo administrativo junto aos autos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas).* 24. Em 07.12.2016, deu entrada neste Tribunal, via sitaf, de petição inicial que deu origem ao processo n.º 2823/16.0BELSB (cfr. carimbo do correio constante dos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
25. Em 07.12.2016, deu entrada neste Tribunal, via sitaf, de petição inicial que deu origem ao processo n.º 2824/16.8BELSB (cfr. carimbo do correio constante dos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).* Factos não provados: inexistem, com relevância para a decisão da causa.* Motivação de Facto: A matéria de facto julgada provada foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida, assentando a convicção deste Tribunal no teor dos documentos integrantes do processo judicial e do processo administrativo junto aos autos e, bem assim, da posição assumida pelas Partes nos articulados.»
II.2. O Direito
As Recorrentes propuseram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa de natureza urgente, demandando o Instituto de Emprego e Formação Profissional, de modo a obterem a alteração da sua classificação global e graduação final no Concurso de Promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista, da carreira de Técnico de Emprego, relativo ao ano de 2006. Peticionaram, no sentido de alcançar tal desiderato, a reclassificação da prova escrita de conhecimentos no que tange às perguntas n.ºs 4 e 5 do Grupo A, bem como da avaliação curricular respeitante à segunda Recorrente, por forma a obterem pontuação mais elevada e, consequentemente, uma notação superior, o que proporciona o acesso à promoção na categoria posta a concurso.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a ação improcedente e absolveu o agora Recorrido dos pedidos em causa, mantendo o ato promanado em 23/09/2016, de homologação da lista de classificação e graduação final referente ao Concurso de Promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista, da carreira de Técnico de Emprego, relativo ao ano de 2006.
Discordam as Recorrentes do julgado na Instância a quo, imputando-lhe erros de julgamento.
Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida.
* Argumentam as Recorrentes que as perguntas que compõem a prova escrita de conhecimentos devem refletir utilidade para o concreto exercício das funções que se encontram concursadas, sucedendo que a Administração, no caso de provas escritas de modelo americano, não possui discricionariedade, antes estando obrigada a selecionar como resposta correta aquela que, efetivamente, o seja.
Mais argumentam que, no caso versado, as respostas selecionadas como corretas não se apresentam como inequívocas, ou seja, claras e objetivas, antes padecendo de ambiguidade. E o mesmo se refira no tocante às soluções apresentadas como respostas possíveis em cada uma das perguntas n.ºs 4 e 5 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos, visto que mais do que uma das soluções apresentadas mostra-se correta.
Ora, em primeiro lugar, diga-se que, efetivamente, assiste razão às Recorrentes no que concerne à afirmação de que, numa prova de conhecimentos como a que se discute, os conhecimentos testados devem refletir utilidade e conexão com as funções que concretamente serão exercidas pelos candidatos. Todavia, já não lhes assiste razão quando questionam a existência de tal utilidade e conexão no que se refere às concretas matérias abordadas nas perguntas n.ºs 4 e 5 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos.
As perguntas em discussão, e respetivas soluções possíveis oferecidas, são as seguintes:
Pergunta n.º 4:
“Os representantes da Administração Pública no Conselho de Administração do IEFP, IP:
a) São designados, num número de oito, por despacho do membro do Governo;
b) São todos designados, num número de oito, pelo membro do Governo, sob proposta do Conselho Diretivo;
c) São designados, num número de quatro, por despacho do membro do Governo”.
Pergunta n.º 5:
“No IEFP, IP os directores adjuntos coadjuvam os directores de centro, até ao limite de:
a) 50.
b) 62.
c) 63.”
Como se apreende da mera leitura das perguntas em causa, o conteúdo das mesmas é referente à organização interna do Recorrido. Sendo assim, e tendo em atenção a categoria a que respeita o concurso de promoção, impõe-se assentir na utilidade e coerência das perguntas em causa, visto que, o conhecimento da organização interna do Recorrido possui assaz importância, quer para conhecimento das relações de hierarquia e subordinação da estrutura organizativa interna do Recorrido, quer até para melhor delimitação de competências de cada um dos órgãos (veja-se, nesta problemática, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22/10/2008, no processo 0986/07).
No que toca à existência, ou não, de discricionariedade por banda da Administração em matéria de elaboração e classificação da prova escrita de conhecimentos, especialmente no caso de adoção do denominado “modelo americano”, esclareça-se que tal discricionariedade existe em diversos momentos, nomeadamente em momento antecedente ao da realização da prova pelos candidatos, como é o caso da escolha das matérias sobre as quais devem versar as perguntas que integram a prova escrita, bem como a elaboração das concretas perguntas e das concretas soluções possíveis. Evidentemente que, tal como em todos os demais casos de discricionariedade, esta liberdade não é absoluta, estando balizada nos aspetos que sempre serão vinculados, como o do fim e o da competência da atuação administrativa concreta.
Ademais, e ressaltando que as perguntas colocadas se destinam a avaliar a perfeição e a completude dos conhecimentos dos candidatos ao concurso nas matérias abordadas na prova de conhecimentos, impõe-se que a solução selecionada de antemão pela Administração como sendo a resposta correta seja, efetivamente, a solução mais acertada e correta em termos técnico-científicos.
Quer isto significar que, na medida em que a Administração não tem, verdadeiramente, qualquer liberdade de escolher outra resposta como a “solução certa” que não seja realmente a solução mais correta e completa, bem como atendendo a que, as mais das vezes, as matérias objeto das provas escritas de conhecimentos aludem a assuntos caracterizados pela sua tecnicidade e/ou cientificidade, não é, em bom rigor, adequado convocar a figura da discricionariedade, nem mesmo na sua veste imprópria, para efeitos de inviabilização ou limitação da sindicância do acerto da formulação das perguntas e da solução qualificada pela administração como sendo a “mais correta”.
De resto, esta problemática já ocupou, por diversas vezes, o Colendo Supremo Tribunal Administrativo que, no Acórdão proferido em 19/04/2007, no processo 0865/06, afirmou, em situação com semelhanças à dos presentes autos, o seguinte:
“(…)
o júri salvaguardou os princípios da justiça e da igualdade.
Como se sabe, aqueles princípios funcionam como limites internos da actividade discricionária. Daí que presumamos que, ao fazer aquela afirmação, o aresto parta da noção de que o poder de dar por certas ou erradas as respostas é discricionário. E não é. Cada pergunta merece uma só resposta, previamente determinada. E como as questões não têm que ver senão com o conhecimento sobre (…) é patente que estamos perante matéria fixada na lei e, portanto, de carácter vinculado tanto para a administração, como para os particulares interessados, ou, o que vai dar ao mesmo, tanto para o júri do concurso, como para os concorrentes. Quer dizer, face à lei, só uma das alternativas de resposta poderia estar certa.
Por conseguinte, os ditos princípios não podiam servir de socorro à invalidade que ao acto o recorrente imputou, por serem vícios específicos da actividade discricionária, aqui inexistente.
E ainda que a actuação do júri na avaliação das respostas se incluísse no âmbito da chamada “discricionariedade técnica”, tal como o aresto asseverou – mas não é verdade neste caso concreto – nem por isso sob o manto do princípio da igualdade se poderia salvar a decisão administrativa, ao tratar por igual todos os concorrentes. Como se disse acima, unificar o tratamento do problema com uma igualização de pontuação a todos os candidatos, indistintamente - tenham ou não dado a resposta da alínea a), b), c), d) e até mesmo que não tivessem sequer dado resposta alguma à questão – é beneficiar os concorrentes omissivos e erróneos e prejudicar os respondentes acertadores. E isto, pense-se bem nas consequências, é por si só suficiente para não se tolerar, se tivermos presente que a igualdade só prevalece no quadro de situações iguais, o que na hipótese não se verifica, já que a forma como todos responderam não foi igual.
Também aqui, portanto, não sufragamos o acórdão recorrido.
(…)
Para o recorrente, o acto sindicado (…) errara nos pressupostos de facto, uma vez que partiu da ideia de base de que a actuação do júri em dar por certas todas as respostas às questões 35 e 47 estava a agir no domínio da discricionariedade técnica.
Ora, esse pressuposto está, efectivamente, errado, como acima fomos adiantando. Com efeito, dar por certas ou erradas as respostas àquelas perguntas não está dentro da margem de livre apreciação técnica, uma vez que só uma resposta era possível. Convém dizer que a própria grelha de correcção mostra como a avaliação do acerto das respostas em teste do tipo americano não era discricionária. O júri, a cada pergunta que formulou, logo determinou a resposta – a que se auto-vinculou – numa grelha que, desde então, o condicionou na pontuação de cada candidato relativamente à resposta fornecida a cada questão.
(…)”.
Adicionalmente, a mesma Suprema Instância, em Acórdão do Pleno de 03/05/2012 no processo 080/11, decidiu que, “(…) tratando-se, na situação em discussão, de um exame escrito e sendo que se pretendia obter dos candidatos respostas às hipóteses enunciadas, por forma a que os mesmos referenciassem os procedimentos a adoptar, perante as infracções eventualmente detectadas, à luz do quadro legal aplicável, é patente que não nos encontramos num domínio em que a Administração goze de margem de livre apreciação no que concerne especificamente ao acerto ou desacerto das respostas dadas já que, como decorre do anteriormente exposto, atendendo ao enquadramento jurídico em causa, (…), não seria possível sustentar que, em face da mesma hipótese factual, fosse possível defender a validade de soluções jurídicas não coincidentes.
Temos, assim, que no quadro acabado de delinear, a Administração não beneficia de discricionariedade na escolha do critério a consagrar em sede da elaboração da grelha de correcção, estando vinculada a adoptar o que se mostre conforme com o regime legal aplicável, não existindo, a este nível, um juízo susceptível de escapar ao controle jurisdicional, podendo, o Tribunal, se a isso for instado pelo Recorrente, ajuizar sobre a dimensão material da decisão administrativa tomada.
Ou seja, em resumo, se a resposta dada pelo candidato for aquela que se impuser por força do bloco legal aplicável, então, a grelha de correcção, se, eventualmente, perfilhar solução diversa perante a mesma hipótese factual, não poderá constituir obstáculo a que a resposta dada seja tida como correcta. (…)”.
Finalmente, é de assinalar que, no Acórdão de 03/03/2016, no processo 0768/15, o Supremo Tribunal Administrativo regressou à mesma temática, confirmando o entendimento anterior de que “(…) No caso de avaliação traduzida na realização de um teste de escolha múltipla, “multiple choice”, vulgo, teste americano, das soluções de resposta apresentadas aos candidatos, só uma é considerada correcta, por assim haver sido previamente determinado por uma Comissão de Avaliação, supostamente em cumprimento da legislação aplicável; Ou seja, estamos perante um quadro em que tudo aponta para que a discricionariedade atribuída à Administração seja negativa, tudo se passando como se houvesse discricionariedade, mas não há.(…)”.
Face à Jurisprudência transcrita, é de concluir, portanto, que não há lugar a discricionariedade, seja de que tipo for, no labor de seleção, dentre as várias soluções oferecidas como possíveis, da resposta mais completa e correta a uma pergunta constante de uma prova escrita de conhecimentos do tipo multiple choice. O que quer dizer que, por consequência, o Tribunal não está inibido de escrutinar, precisamente, o acerto técnico-científico das soluções possíveis apresentadas para as perguntas, mormente, qual a solução mais correta e completa para a concreta pergunta colocada na prova escrita de conhecimentos.
Das asserções acabadas de expor decorre, desde logo, o desacordo com o discurso fundamentador da decisão a quo, uma vez que nesta se pressupõe a existência de discricionariedade administrativa, ainda que imprópria, o que limita a sindicância da atuação administrativa à indagação da ocorrência de erro grosseiro ou manifesto. Realmente, em preâmbulo à análise das demais questões de mérito, a decisão recorrida excursa sobre a discricionariedade em matéria concursal, admitindo-a mesmo no caso das soluções às perguntas constantes de provas escritas de conhecimentos.
Seja como for, não obstante o desacerto de parte do seu excurso fundamentador, a verdade é que a decisão a quo levou a cabo o exame ao acerto da solução que o Recorrido entendeu como a mais correta para as perguntas n.ºs 4 e 5 do Grupo A da prova escrita de conhecimentos.
Pelo que, em bom rigor, o desacerto assinalado não contaminou o remanescente da decisão a quo, permitindo-nos prosseguir com o exame da apreciação realizada quanto às respostas consagradas pelo Recorrido como as mais corretas para as perguntas n.ºs 4 e 5.
É que, o primeiro ataque endereçado pelas Recorrentes à decisão em crise refere-se às perguntas n.ºs 4 e 5 do Grupo A da prova de escrita de conhecimentos referente ao Concurso de Promoção à categoria de Técnico de Emprego Especialista, da carreira de Técnico de Emprego, relativo ao ano de 2006.
Com efeito, entendem as Recorrentes que o decidido na Instância a quo não pode manter-se, por traduzir uma violação do disposto na Circular Informativa n.º 115/2015, de 8 de setembro, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., bem como do previsto nos art.ºs 5.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de julho, 5.º, n.º 5 da Portaria n.º 319/2012, de 12 de outubro, com as alterações inseridas Pela Portaria n.º 191/2015, de 29 de junho e respetivos anexos desta última
Vejamos cada uma das perguntas individualmente.
No que concerne à pergunta n.º 4, a decisão a quo entendeu que a posição das Recorrentes deveria improceder, fundamentando o seu julgamento do seguinte modo:
“(…)
Na pergunta n.º 4 do Grupo “A” da prova escrita de conhecimentos, questionavam-se os candidatos sobre o seguinte:
“Os representantes da Administração Pública no Conselho de Administração do IEFP, IP:
a) São designados, num número de oito, por despacho do membro do Governo;
b) São todos designados, num número de oito, pelo membro do Governo, sob proposta do Conselho Directivo;
c) São designados, num número de quatro, por despacho do membro do Governo”.
O Júri do concurso entendeu como correcta a alínea c), enquanto as Autoras responderam com a alínea a), pelo que a sua resposta foi considerada errada, com a consequente atribuição de zero valores nessa pergunta.
Para fundamentar as respostas correctas à prova escrita de conhecimentos, o Instituto Nacional de Administração referiu, quanto à pergunta n.º 4 do grupo “A”, o seguinte: «(…) O n.º4 do artigo 5.º determina que os representantes da Administração Público no Conselho de Administração, com excepção dos membros do conselho directivo, são designados por despacho do membro do Governo responsável pelas áreas da economia e do emprego. Muito embora os membros do Conselho Directivo sejam representantes da Administração Pública no Conselho de Administração (alínea a), do n.º2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de Julho, não são especificamente designados para esse efeito pelos membros do Governo, pelo que o número de representantes da Administração Pública no Conselho de Administração do IEFP, IP, designados pelos membros do Governo, é de 4. (…)».
(…)
À pergunta n.º 4, “Os representantes da Administração Pública no Conselho de Administração do IEFP,IP”, a resposta considerada correcta foi a alínea c)- “São designados, num número de quatro, por despacho do membro do Governo”, enquanto as Autoras escolheram a alínea a) “São designados, num número de oito, por despacho do membro do Governo”.
A resposta correcta à pergunta n.º 4 do Grupo A, obtém-se através da interpretação do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de Julho, que aprovou a orgânica do IEFP, IP, segundo o qual:
«Artigo 5.º
Conselho de Administração
1- O Conselho de Administração tem composição tripartida e é composto por:
a) Oito representantes da Administração Pública;
b) Quatro representantes das confederações sindicais:
c) Quatro representantes das confederações empresariais.
2- A representação referida na alínea a) do número anterior é composta:
a) Pelos membros do conselho directivo, cabendo ao presidente do conselho directivo presidir;
b) Por um representante da Agência Nacional para a Qualificação e Ensino Profissional, IP;
c) Por um representante do membro do Governo responsável pela área das finanças e da Administração Pública;
d) Por um representante do membro do Governo responsável pela área da educação e da ciência;
e) Por um representante do membro do Governo responsável pela área da solidariedade e da segurança social.
3- Os membros do conselho de administração referidos nas alíneas b) e c) do n.º 1 são indicados pelas respectivas confederações com assento efectivo na Comissão Permanente de Concertação Social.
4- Os membros do conselho de administração, com excepção dos referidos na alínea a) do n.º 2, são designados por despacho do membro do Governo responsável pelas áreas da economia e do emprego.
(…)».
Resultando do transcrito normativo que o Conselho de Administração do IEFP, IP é composto, designadamente, por 8 representantes da Administração Pública (n.º1) e que esses, incluem: 1 representante da Agência Nacional da Qualificação, 3 representantes do membro do governo responsável por determinadas áreas e os 4 membros do conselho directivo.
Sendo que, nos termos do n.º4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de Julho, os 4 membros do Conselho de Administração – incluindo as alíneas b) a e) do n.º2, do artigo 5.º - com excepção dos membros do conselho directivo é que são designados, para esse efeito, por despacho do membro do governo responsável. Os membros do Conselho Directivo fazem parte do Conselho de Administração, por inerência.
(…)
De facto, apesar de as perguntas em causa não serem de resolução evidente e os seus enunciados serem passíveis de diversas interpretações, como aliás é típico nos testes de escolha múltipla, analisados os preceitos aplicáveis e que fundamentaram a escolha considerada correcta, impõe-se concluir que as respostas consideradas como acertadas pelo júri não padecem de erro manifesto, e se assim é, julga-se pela não verificação do vício invocados pelas Autoras e pela improcedência, quanto a esta parte, do peticionado.
(…)”.
Escrutinando a sobredita pergunta n.º 4, quer a sua formulação, quer as três soluções possíveis, impera concluir que a resposta mais correta e completa é, realmente, a que consta da alínea c), como concluiu- e bem- a decisão sob recurso.
Na verdade, basta atentar no disposto no art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de julho, concatenando os seus n.ºs 1, al. a), 2 e 4, e confrontando tais normativos com a específica formulação da pergunta e das possíveis soluções, para de imediato perceber-se que o intuito da pergunta é o de saber como são nomeados os representantes da Administração Pública para o Conselho de Administração do Recorrido, e não de que modo são nomeado os elementos que compõem o mencionado Conselho de Administração. Como resulta manifesto, apenas os representantes da Administração Pública referenciados nas alíneas b), c), d) e e) do n.º 2 e n.º 4 do art.º 5.º em exame é que são nomeados para o Conselho de Administração através de designação por despacho do membro do Governo. Os membros do conselho diretivo, a que se refere a alínea a) do n.º 2 do mesmo art.º 5.º, ainda que possam ser igualmente designados por despacho de membro do governo para o citado conselho diretivo, não são designados por tal despacho para o Conselho de Administração. A sua participação no Conselho de Administração sucede por inerência de funções e não por designação específica para esse efeito.
A clareza da pergunta n.º 4 impõe-se, tornando obsoleta a argumentação esgrimida pelas Recorrentes a propósito da falta de clareza e objetividade da pergunta.
Sendo assim, grassa à evidência que a solução escolhida pelo Recorrido dentre as demais possíveis para a pergunta n.º 4 é, efetivamente, a mais correta por comparação com as outras.
As Recorrentes ainda invocam que a resposta à pergunta n.º 4 exige conhecimentos jurídicos, sendo certo que as Impetrantes não os detêm, nem é expectável que os detenham. No entanto, também este ataque fracassa, visto que, por um lado, a leitura do normativo supra aludido permite uma resposta, bastando-se com uma interpretação simples e, por outro lado, porque é expectável que as Recorrentes, na qualidade de funcionárias do Recorrido há vários anos, detenham conhecimento pertinente sobre a organização interna do Recorrido.
Por conseguinte, a decisão recorrida não padece do erro de julgamento que lhe imputam a este Recorrentes a este propósito, improcedendo as alegações vertidas nas conclusões A) a Q) do recurso jurisdicional.
Passemos à pergunta n.º 5.
A decisão do Tribunal a quo, no que concerne a esta questão, assentou no seguinte discurso fundamentador:
“(…)
Com a pergunta n.º 5 do grupo “A” da prova escrita de conhecimentos, questionava-se: «No IEFP, IP, os directores-adjuntos coadjuvam os directores de centro, até ao limite de: a) 50. b) 62. c) 63. (…)».
A resposta considerada correcta pelo júri do concurso foi a alínea b); tendo o Instituto Nacional da Administração justificado a correcção da referida resposta do seguinte modo: «Verifica-se, relativamente à pergunta, que não está em causa até que limite quantos directores adjuntos poderão coadjuvar os directores do centro do IEFP, IP. O que se questiona é até ao limite de quantos directores adjuntos coadjuvam os directores do centro no IEFP, IP e, portanto, na realidade actual deste instituto por quantos directores adjuntos são coadjuvados os directores de centro. Ora, 63 é um número de directores adjuntos que, actualmente, o IEFP, IP não pode designar, o que remete claramente para o número de 62, já que o Anexo II, referente ao Mapa de cargos de direcção, a que se reporta o artigo 6.º da Portaria n.º 319/2012, de 12 de Outubro, que veio a ser alterado na Portaria n.º 191/2015, de 29 de Junho, coloca esse mesmo limite. Mais o próprio verbo da pergunta (coadjuvam) remete para a situação presente do IEFP, IP, pelo que 62, corresponde à resposta correcta».
(…)
No que tange à pergunta n.º 5 do Grupo A “No IEFP, IP os directores adjuntos coadjuvam os directores de centro, até ao limite de:” a resposta considerada correcta foi a alínea b) “62”, enquanto as Autores optaram pela alínea c) “63”.
A resposta acertada à pergunta n.º5 do Grupo A, obtém-se através da concatenação dos seguintes diplomas, a Portaria n.º 319/2012, de 12 de Outubro, que aprovou os estatutos do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P. e a Portaria n.º 191/2015, de 29 de Junho, que procedeu à primeira alteração à Portaria n.º 319/2012.
Ora, o Decreto-Lei n.º 143/2012, de 11 de Julho, definiu a missão e as atribuições do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P., e a Portaria n.º 319/2012, procedeu ao desenvolvimento daquele decreto-lei, veio disciplinar a organização interna do IEFP, estatuindo no seu artigo 6.º, sob a epígrafe “Mapa de cargos de direcção” que «Os lugares de direcção superior e de direcção intermédia constam do anexo II aos presentes estatutos, dos quais faz parte integrante», constando do referido anexo II que os directores-adjuntos de centro terão 63 lugares.
Como dissemos a Portaria n.º 191/2015, de 29 de Junho, procedeu à primeira alteração da Portaria n.º 319/2012, constando do seu artigo 1.º que «São alterados os anexos I e II dos estatutos do IEFP, I. P., (…)», e passando a constar do anexo II que o n.º máximo de lugares para directores-adjuntos de centro é de 62 (e não de 63).
(…)”.
Ora, também nesta parte não se descortina motivo para censurar a decisão recorrida.
Com efeito, o que se pretende apurar na pergunta n.º 5 é a situação real em curso, e não o âmbito da previsão legal do número de diretores-adjuntos. Além disso, o anexo II referente ao mapa de cargos de direção, atualizado pela Portaria n.º 191/2015, de 29 de junho, estabelece como 62 o número limite de diretores-adjuntos. Pelo que, o julgamento realizado pela 1.ª Instância não poderia ser diverso.
De resto, o ataque dirigido à decisão recorrida nesta parte corresponde à repetição do que foi invocado na petição inicial, não aportando qualquer novidade substanciadora em termos de impetração da decisão sob recurso.
Nesta senda, improcedem também as alegações vertidas nas conclusões R) a BB) do recurso jurisdicional.
* As Recorrentes vêm, ainda, apelar a este Tribunal no sentido de reverter o julgado no Tribunal a quo no que tange à classificação atribuída à Recorrente Maria ………………………… em sede de avaliação curricular.
Defendem as Recorrentes, em primeiro lugar, que decisão a quo errou ao não considerar que a formação em “Segurança e Saúde no Trabalho”, detida por esta Recorrente, não configura formação complementar nos termos Circular Informativa n.º 115/2015, de 8 de setembro, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P..
Vejamos se assim sucede.
Compulsado o probatório coligido, concretamente, o ponto 6), verifica-se que a Circular Informativa n.º 115/2015, de 8 de setembro estabelece no seu ponto 5.2.2 que a formação complementar inclui Diploma de Especialização (parte curricular de mestrado ou de doutoramento), Pós-graduação no âmbito do Ensino Superior, Curso de Formação qualificante com aproveitamento, até 31 de maio do ano a que respeita o concurso. Visou-se, neste parâmetro, avaliar a formação qualificante obtida e devidamente certificada.
Ora, o curso em “Segurança e Saúde no Trabalho”, detido por esta Recorrente, não obedece aos parâmetros fixados para qualificação das habilitações detidas pelos candidatos como “formação complementar”. É que, como aliás reconhecem as Impetrantes, o sobredito curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” não foi sujeito a avaliação de qualquer espécie e, por isso, inexiste aproveitamento escolar no mesmo.
As Recorrentes invocam que, tendo a duração do curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” sido de 120 horas, esta formação não pode ser qualificada de “curta duração”, como prevê o ponto 5.2.3 da Circular Informativa n.º 115/2015.
No entanto, e mesmo assim, é nosso entendimento que carecem de razão.
Com efeito, em lado algum da sobredita Circular é estabelecido o que deve ser entendido por “curta duração”. Pelo que, compete ao intérprete atribuir um conteúdo lógico-racional-funcional a tal expressão, compatível com o fim a que se destina a previsão em causa. Neste horizonte, por contraposição com a regulação inserta no ponto 5.2.2 da mesma Circular Informativa, resulta forçosa a asserção de que deve o Júri do concurso entender e qualificar como formação profissional- e não como formação complementar- as formações que não incluam Diploma de Especialização e não constituam parte curricular de mestrado ou de doutoramento, Pós-graduação no âmbito do Ensino Superior ou Curso de Formação qualificante com aproveitamento. Consequentemente, constitui formação profissional tudo o mais, designadamente, a participação em seminários, formações de curta duração, congressos, conferências, etc., sendo certo que, adicionalmente, não se encontra razão para não incluir um curso de 120 horas num parâmetro que alude a formações de curta duração, principalmente por comparação com a duração e intensidade de labor necessários à obtenção das habilitações valorizadas em sede de formação complementar.
Destarte, inexistindo avaliação final, e não sendo possível qualificar o curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” detido pela Recorrente como parte curricular de mestrado ou de doutoramento ou Pós-graduação no âmbito do Ensino Superior, cumpre concluir que o referido curso não poderia ser valorizado pelo Júri no parâmetro “formação complementar”. Assim sendo, a decisão recorrida não padece do erro que lhe apontam as Recorrentes.
As Recorrentes sustentam, também, que o Tribunal a quo errou ao considerar que não ocorre, no caso versado, o dever do Júri do concurso de corrigir ou retificar oficiosamente os dados constantes da candidatura preenchida pela Recorrente Maria …………………………………...
Pretendem as recorrentes que o curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” seja valorizado pelo Júri em sede do parâmetro formação profissional, devendo o mesmo Júri, para tanto, corrigir ou retificar oficiosamente os elementos constantes da candidatura da citada Recorrente, pois que a inserção do dito curso no parâmetro formação complementar consubstancia um “erro/lapso involuntário e, portanto, inteiramente desculpável, alegadamente cometido pela Recorrente no preenchimento da sua ficha de avaliação curricular”.
Em reforço da sua pretensão, aludem as Recorrentes à violação do princípio da igualdade, uma vez que, noutras situações, o Júri lançou mão desta competência de correção oficiosa de erros, sendo que, no seu caso, não atuou de modo equivalente.
A decisão sob recurso, sobre esta específica questão, disse o seguinte:
“(…)
Acresce que, como consta do ponto 8 da Circular Informativa n.º 115/2015, as candidaturas para o concurso em causa tinham que ser formalizadas por via electrónica, através do preenchimento de um formulário, que conteria toda a informação indispensável para a realização da avaliação curricular. Disciplinando o ponto 8.5 da Circular identificada que: «Em cumprimento do princípio da boa-fé, são considerados como verdadeiras as informações facultadas pelos candidatos no acto de formalização da candidatura. Aos candidatos que ficarem colocados nas vagas para promoção poderão ser solicitados os comprovativos das informações.».
Desse modo, e uma vez que era sobre à Autora que impendia o dever de preencher o formulário de candidatura e de preencher as acções de formação a que a Entidade Administrativa teria que valorar, em cada um dos parâmetros, não era exigível que esta, já numa fase avançada do procedimento concursal, concretamente, aquando da avaliação das candidaturas, tivesse que corrigir as candidaturas dos candidatos.
(…)”.
Desde já se adianta que a decisão recorrida julgou a questão agora sob apreciação com sensatez.
Realmente, a responsabilidade pelo preenchimento e apresentação da candidatura cabe sempre ao candidato e não ao Júri do concurso. Pelo que, os erros cometidos no preenchimento da candidatura devem imputar-se igualmente ao candidato e não ao Júri, especialmente, se se deverem a erro de interpretação do próprio candidato, desculpável ou não.
Adicionalmente, diga-se que a retificação de erros contidos na candidatura, principalmente sobre aspetos relevantes para avaliação e pontuação da mesma, deve, por princípio, constituir iniciativa do candidato e não do Júri, sob pena de eventual violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade.
Os considerandos elencados apontam, a nosso ver, para a inexistência, no caso concreto, do dever de retificação oficiosa da candidatura da Recorrente por banda do Júri.
É que, para além do facto da Recorrente não ter suscitado ou requerido, mormente aquando da audiência prévia, que o curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” fosse, então, valorizado no parâmetro atinente à formação profissional, visto que a decisão do Júri projetou-se nesse sentido, a verdade é que a Recorrente insistiu sempre na consideração do referenciado curso no parâmetro da formação complementar. Sendo assim, nestas condições, não poderia o Júri, motu proprio, proceder a qualquer alteração do conteúdo da candidatura da Recorrente, dado que afrontaria claramente a vontade expressa pela Recorrente.
Anote-se, finalmente, que o princípio da estabilidade das candidaturas desempenha uma função obstaculizante da alteração das mesmas após a sua apresentação e, especialmente, numa fase avançada do concurso curricular, e em que as características dos candidatos tenham já sido acedidas pelo Júri do concurso. Aliás, neste sentido pronunciou-se o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo em 26/10/2017, no processo 038/14, afirmando que “No âmbito dos concursos públicos pontifica o princípio da «estabilidade das candidaturas»:- há um tempo de preparação e maturação das mesmas, porém, uma vez apresentadas, e fechado o período para essa apresentação, «deverão manter-se inalteradas». Tem a ver com a segurança, mas também com igualdade de tratamento, com clareza e transparência nas atuações. E não vemos razões para que esse princípio não seja de aplicar no âmbito dos concursos públicos curriculares.“
Tendo em atenção a Jurisprudência vinda de transcrever, e subsistindo similitude com o caso versado em virtude de se discutir agora a avaliação curricular da Recorrente, entendemos absolutamente adequada a convocação e aplicação da mesma Jurisprudência ao caso agora em exame.
Nessa senda, é de assumir a improcedência das alegações das Recorrentes contidas nas conclusões CC) a LL) e anotar que a decisão recorrida andou bem ao julgar inexistente, no caso versado, a violação do dever de retificação oficiosa da candidatura da Recorrente.
Derradeiramente, as Recorrentes clamam que o Tribunal a quo errou ao considerar que não ocorre a violação do princípio da igualdade.
Substanciaram esta alegação de que a sentença em crise não pode ser mantida, por manter a violação do princípio da igualdade, violação essa que assenta a circunstância do Júri ter usado da sua competência de retificação oficiosa no concurso de promoção relativo ao ano de 2006 para a categoria de Técnico Superior Assessor da Carreira de Técnico Superior, bem como no facto de ter considerado, quanto ao candidato Marçal………………………………………, o curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” como formação complementar e não como formação profissional.
A decisão recorrida rechaçou a tese das Recorrentes, ajuizando pela inverificação do princípio da igualdade, com as seguintes razões:
“(…)
A este respeito, a Autora alega – no artigo 169 a 172 da petição inicial - que no concurso de promoção relativo ao ano de 2006 para a categoria de Técnico Superior Assessor da Carreira de Técnico Superior:
171. Consta, a tal respeito, da Ata n.° 4, respeitante à reunião do Júri de 24 de novembro de 2015:
1. Apreciação das alegações em sede de audiência prévia (...)
Situação I - Candidatos que submeteram candidatura electrónica para cada categoria e ano civil
Publicadas as listas provisórias de candidatos admitidos e propostos para exclusão, os candidatos verificaram que não se encontravam aí incluídos, não obstante possuírem comprovativos de submissão com sucesso de candidatura para a categoria e ano do concurso. Foi assim possível aos candidatos detectar o erro cometido e ora invocado em sede de audiência de interessados, de não submissão de uma mesma candidatura para os vários anos pretendidos, mas sim de candidaturas ano a ano, erro que contudo foi cometido sem qualquer intenção dolosa, já que os candidatos satisfazem os requisitos legais/regulamentares para admissão aos concursos de promoção.
Neste contexto, considerando as alegações apresentadas pelos candidatos, o júri delibera rectificar o erro cometido no ato de submissão da respectiva candidatura, considerando relevante a sua desculpabilidade. no âmbito do princípio da colaboração da Administração Pública e por forma a não lesar de per si qualquer direito ou interesse legalmente protegido dos candidatos.
Situação 2- Candidatos que submeteram candidatura electrónica identificando incorrectamente a carreira/categoria a que pretendiam concorrer
Considerando as alegações apresentadas pelos candidatos na situação supra mencionada, no âmbito do Concurso de Técnico Superior Consultor, nomeadamente:
O júri delibera considerar mera irregularidade na candidatura, no âmbito do princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares e na prossecução do interesse público, por forma a não lesar “de per si” qualquer direito ou interesse legalmente protegido dos candidatos, rectificando oficiosamente o erro cometido no ato de submissão da respectiva candidatura.
O mesmo se aplica aos candidatos que, por lapso, se candidataram ao presente concurso (TSA) quando deveriam candidatar-se ao concurso de Técnico Superior de Emprego Assessor (...) e aos que, pretendendo candidatar-se ao concurso de TSA, submeteram por lapso as respectivas candidaturas ao concurso de Técnico Especialista (...) e de Técnico Principal (...).
Estas candidaturas integram a lista de candidatos excluídos uma vez que não cumprem os requisitos de acesso a este concurso. (…)».
Verificando-se que nas situações descritas pela Autora, relativamente a concurso de promoção diverso do que está em apreço nos presentes autos, o júri apenas corrigiu oficiosamente erros na submissão das candidaturas, permitindo que os candidatos fossem admitidos ao concurso, não tendo procedido à correcção de erros relativos à avaliação das candidaturas, nem mesmo erros concernentes à catalogação das formações dos candidatos, por ventura alterando as formações apresentadas do parâmetro das “formações complementares” para o parâmetro das “formações profissionais”.
(…)
A Autora aduz ainda que fora violado o princípio da igualdade, pelo facto de a Entidade Administrativa ter valorado a acção de formação de Segurança e Saúde no Trabalho – idêntica à da Autora – no parâmetro “formação complementar” do candidato Marçal…………………………., funcionário n.º 8834, no concurso de promoção, relativo ao ano de 2004, para a categoria de Técnico de Emprego Principal da carreira de Técnico de Emprego, apesar de no respectivo certificado não conter qualquer menção ao aproveitamento.
Quanto a tal, importa salientar, por um lado, que os concursos de promoção em causa são diversos, e, por outro, que mesmo que que a Entidade Administrativa tivesse valorado a dita acção da formação com “formação complementar”, apesar da não menção ao aproveitamento, tal teria ocorrido em violação dos parâmetros a que se sujeitara, pelo que não se verificaria a invocada violação do princípio da igualdade, porquanto, como amplamente defendido na jurisprudência, o princípio da igualdade não confere um direito à igualdade na ilegalidade e desse modo, a pretensão da Autora não poderia proceder.
(…).”
A decisão a quo não padece de censura quanto ao julgado nesta parte.
Vejamos porquê.
O princípio da igualdade traduz-se, em suma, numa proibição do arbítrio, impondo, na consideração das suas dimensões igualizante e diferenciante, um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes.
Ora, o que as próprias Recorrentes apresentam é um quadro de situações distintas e autónomas, que não podem ser tratadas de igual modo ao caso versado. Realmente, basta atentar nos casos descritos- situação 1 e situação 2- para percecionar que o que está em causa são situações em que o Júri atuou por forma a admitir as candidaturas a um determinado concurso, não obstante o modo de apresentação das mesmas e a indicação do concurso a que eram apresentadas. Todavia, não alterou o conteúdo das mesmas, nomeadamente, as habilitações constantes e o preenchimento dos campos referentes.
Ora, os critérios de valoração estabelecidos e usados pelo Júri de um concurso diverso só valem para esse mesmo concurso, não podendo ser transpostos para outro concurso, com âmbito e objeto diversos, e cujas valorações não podem ser comparativamente apreciadas e sindicadas. Estamos perante procedimentos concursais distintos e autónomos, cujas ponderações e valorações obedecem a critérios e objetivos específicos de cada um deles, não podendo ser apreciadas por mera análise comparativa a justeza ou a legalidade das respetivas determinações e pontuações valorativas.
Só no contexto de um mesmo procedimento de concurso, se pode sindicar, à luz do princípio da igualdade, a atuação oficiosa do Júri, a qual deve, em obediência a esse comando legal e constitucional, traduzir um tratamento igual de todos os candidatos, com aplicação a todos eles dos mesmos critérios de decisão e valoração (veja-se, neste ensejo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 26/09/2007, no processo 01187/06).
Como se exarou no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26/01/2017, processo 01022/13, “o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adoção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objetiva e racional. Numa perspetiva sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral da proibição do arbítrio” (cf., no mesmo sentido, entre muitos, os Acs. do TC n.ºs 480/89, de 13/7 – in BMJ 389, pág. 235 –, 260/90, de 3/10 – in BMJ 400, pág. 141 – e 450/91, de 3/12 – in BMJ 412, pág. 71). Postulando este princípio um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes, mas não impedindo a diferenciação de tratamento jurídico, o que importa apurar em cada caso em que esta se verifique é se para ela existe fundamento material bastante ou uma justificação razoável segundo critérios de valor objetivos constitucionalmente relevantes.”
Na senda desta Jurisprudência, e ponderando o facto da atuação do Júri no tocante à correção oficiosa ter ocorrido noutros concursos que não o das Recorrentes, bem como estar em discussão a mera admissão de candidaturas e não a alteração substancial do conteúdo das mesmas, resulta imperativa a conclusão de que as situações versadas não possuem similitude fáctico-jurídica com o caso posto nestes autos, não se justificando nem impondo ao Júri, à luz do princípio da igualdade, uma atuação diversa da que adotou na situação das Recorrentes. Quer isto significar, portanto, que falha a verificação do pressuposto básico de operatividade do princípio da igualdade convocado pelas Recorrentes, e que é a presença de situações com identidade fáctica e jurídica.
Finalmente, as Recorrentes invocam que candidato Marçal………………………, no concurso de promoção, relativo ao ano de 2004, para a categoria de Técnico de Emprego Principal, da carreira de Técnico de Emprego, beneficiou da consideração pelo Júri- que era o mesmo do concurso a que as Recorrentes se candidataram- do curso em “Segurança e Saúde no Trabalho” como formação complementar e não como formação profissional, motivo pela qual foi desrespeitado o princípio da igualdade.
Ora, quanto a esta querela, reitere-se o já expendido supra a propósito das circunstâncias que impõem um tratamento diferenciador, especificamente, o facto de estarem em causa dois concursos diferentes, pois que o concurso a que as Recorrentes apresentaram a sua candidatura é diferente daquele a que o aludido Marçal …………………………… concorreu.
Em concomitância ressalte-se que, o princípio da igualdade não tem operatividade em situações que desembocam ou traduzem a violação da lei ou de princípios jurídicos. Com efeito, a aplicação do princípio da igualdade não pode redundar, nunca, na legitimação da criação, ou da manutenção, de uma situação fáctico-jurídica contrária a normativos legais, a princípios jurídicos, ou mesmo a fontes normativas de autovinculação da Administração.
In casu, a consideração do curso em “Segurança e Saúde no Trabalho”, detido por uma das Recorrentes, como formação complementar contraria claramente os pontos 5.2.2 e 5.2.3 da Circular Informativa n.º 115/2015, que configura, precisamente, uma fonte de autovinculação para o Recorrido no tocante ao concurso a que as Recorrentes apresentaram a sua candidatura. Assim, conferir à Recorrente em causa um tratamento idêntico ao que foi dado a um candidato a outro concurso redunda, inevitavelmente, na criação e manutenção de uma situação de ilegalidade.
Do exposto retira-se, portanto, que não há motivo para censura ou alteração do julgado em 1.ª Instância, improcedendo, consequentemente, o alegado nas conclusões MM) a TT) das Recorrentes.
Desta feita, atenta a factualidade provada e o enquadramento legal em que se movimenta o caso em análise, apresenta-se inequívoco que a sentença a quo não padece dos erros de julgamento que lhe são assacados, antes revelando um acerto insuscetível de ser abalado pelo vertente recurso jurisdicional.
Pelo que, em conformidade, terá de negar-se provimento ao presente recurso, na parte que cumpre conhecer, e confirmar-se a sentença recorrida.
III- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
Custas pelas Recorrentes, em partes iguais, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC).
Lisboa, 21 de fevereiro de 2019,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro
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Jorge Pelicano
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Cristina dos Santos |
