Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1253/09.4 BEALM

Secção:	CT


Data do Acordão:	12/15/2021

Relator:	JORGE CORTÊS

Descritores:	TAXA DE PUBLICIDADE. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO.

Sumário:	A liquidação de taxa de publicidade que apenas contém valores e referências padronizadas, sem referir as normas aplicadas, nem enunciar os cálculos efetuados não está fundamentada.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acórdão

I- Relatório
P……………………….., S.A, deduziu impugnação judicial contra o indeferimento das reclamações prévias apresentadas contra a liquidação de taxas de publicidade, emitida pela Câmara Municipal de P........., referente ao ano fiscal de 2009, e relativa “à alegada publicidade" colocada na área de serviço de P........., sita na Autoestrada ……….., ao Km ……….., sentidos Sul/Norte e Norte/Sul, no valor total de € 3.847,60.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, por sentença proferida a fls.355 e ss. (numeração do processo em formato digital - sitaf), datada de 26 de Março de 2019, julgou a impugnação judicial totalmente improcedente.
Desta sentença foi interposto o presente recurso em cujas alegações de fls. 383 e ss. (numeração do processo em formato digital - sitaf), a sociedade recorrente, P ……………., S.A., formulou as conclusões seguintes:
«A. O presente recurso é interposto da douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 26.03.2019, que veio julgar a impugnação intentada pela ora Recorrente, mantendo, por conseguinte, os atos de liquidação de taxas emitidos pela Câmara Municipal de P........., referentes a taxas de publicidade na área de serviço sita na Autoestrada ……., ao Km …………, sentidos Sul/Norte e Norte/Sul, num total de 3.847,60 (três mil, oitocentos e quarenta e sete euros e sessenta cêntimos).
B. No entender da ora Recorrente, a Sentença Recorrida claudicou na interpretação e aplicação do direito, tendo errado no julgamento das questões de direito quanto ao que se deve entender por conceito legal de publicidade, conforme se explicitou supra.
C. Neste sentido, a douta Sentença proferida merece censura, requerendo-se desde já a V. Exas. a respetiva revogação e substituição por outra, que anule os atos de liquidação em causa.
D. Dão-se como provados os factos assentes na Sentença Recorrida e que, aqui, expusemos.
E. A norma constante do n.º 4 do art. 21.º da Tabela de Taxas que criou o tributo sobre os depósitos subterrâneos no Município de Oeiras – em tudo semelhante à norma do Regulamento de Publicidade e Ocupação de Espaços Públicos do Concelho de P........., que criou o tributo impugnado no presente processo– é inconstitucional, por violação dos artigos 103.º e 165.º da Constituição.
F. Isso mesmo o veio afirmar o recente Acórdão do Tribunal Constitucional nº379/2018, que já adquiriu força obrigatória geral, ao abrigo do recente Acórdão nº181/2019, de 20.03.2019.
G. Julgamento que terá de ser feito também relativamente às taxas impugnadas no presente processo.
H. Recorde-se que in casu está em discussão uma pretensa “taxa” que resulta de uma suposta publicidade, que se encontra instalada em propriedade que integra o objeto de uma subconcessão, e cuja constitucionalidade resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal. Do mesmo modo, as taxas de armazenamento de gás e de unidades de abastecimento de combustível em causa no Acórdão do Tribunal Constitucional nº379/2018, resultam da sua instalação em propriedade privada e a sua legalidade resultaria apenas de uma suposta «atividade perigosa», acompanhada de um presumido «controlo dessas actividades».
I. Com efeito, a fundamentação que tem sido mobilizada para justificar a bilateralidade das taxas no âmbito de mensagem de publicidade, em propriedade privada, tem como corolário o Acórdão deste Venerando Tribunal Constitucional n.º177/2010, de 05.05.2010, Proc. n.º 742/09, o qual tem como pressuposto da bilateralidade das taxas de publicidade, quando instaladas em propriedade privada, a suscetibilidade de causar efeitos intrusivos sobre o ambiente da vida comunitária.
J. Todavia, nos termos do Acórdão n.º848/2017 este Venerando Tribunal Constitucional, negou a existência de uma taxa na medida em que “O espectro dos supostos beneficiários é demasiado alargado, a invocada presunção não tem contornos definidos e, nessa medida, não pode afastar-se com segurança o seu caráter arbitrário, dado que a relação entre prestações é vaga e indireta, ao ponto de quebrar os nexos essenciais ao estabelecimento das correlações presumidas”.
K. Existe, por conseguinte, uma recente jurisprudência do Tribunal Constitucional que determina um necessário repensar também sobre a jurisprudência que vem sendo adotada relativamente ao conceito de taxas sobre instalações em propriedade privada – já datada de 2010, 2011 e 2012.
L. Face ao exposto, a Recorrente não pode deixar de requerer a adesão ao julgamento de
inconstitucionalidade das normas habilitantes, que têm assim de ser desaplicadas, nos termos do art.204.º Constituição, em consequência, declarando nulos os atos em apreço por falta de norma habilitante.
M. Com efeito, não se verifica a bilateralidade necessária para a qualificação de um tributo como taxa, nos termos do disposto no art. 4.º/2 da LGT, que as caracteriza pela sua bilateralidade e caráter sinalagmático, assente na equivalência entre o serviço concreto prestado ao sujeito passivo das taxas e o custo suportado pela entidade pública que prestou tal serviço.
N. Ao não estar verificada a existência de um sinalagma, de uma contrapartida específica e individualizada a favor da Recorrente, não estamos perante uma taxa, mas perante um imposto.
O. E, tendo isto em consideração, entendemos, justamente, que a atuação levada a cabo pelo Município de P......... leva a que se frustrem os indispensáveis elementos caracterizadores da taxa, a saber, a sua bilateralidade e o seu carácter sinalagmático, assentes na equivalência entre o serviço concreto prestado ao sujeito passivo da taxa e o custo suportado pela entidade pública que prestou tal serviço.
P. E, sendo verdade que as taxas municipais cumprem finalidades de gestão pública ou de interesse público em geral, tendo que existir sempre um “carácter sinalagmático do nexo entre a imposição e uma prestação individualizável por parte do ente público”, no caso concreto, tal nexo não se vislumbra, ainda para mais quando o próprio Regulamento (norma habilitante) não o prevê!
Q. E, se não bastasse, os mais recentes Acórdãos do Tribunal Constitucional – o Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º379/2018, de 04/08/2018, Proc. n.º497/2017 e o Acórdão 33/2018, de 31/01/2018, proferido no Processo n.º 497/17 – vieram com julgar inconstitucional uma taxa em tudo, tudo, semelhante.
R. Como bem refere este Douto Acórdão, “não há, na verdade, nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, especificamente associada à componente «depósitos subterrâneos» de uma unidade de abastecimento de combustíveis. Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.” (sombreado e sublinhado [no original]).
S. O que aqui é referido, mutatis mutandis, é inteiramente aplicável à taxa aqui em crise, na medida em que não há nenhuma prestação administrativa que se possa presumir, não existindo, por isso, qualquer tipo de sinalagmaticidade.
T. Da mesma forma que não existe qualquer contraprestação por parte do Município, com estas taxas, na medida em que se a lei isenta por um lado, não pode vir o Município criar outra “taxa” sob outra denominação para a mesma realidade fáctico-jurídica, chamando-se a isto fraude à lei, que deverá ser devidamente sancionada por V. Exas. [sublinhado no originl]
U. Nestes termos, e uma vez que não há qualquer contrapartida pública e esta tributação radica exclusivamente numa utilização particular dos bens a norma que prevê esta “taxa” deverá ser considerada inconstitucional.
V. Na medida em que previu a criação de um imposto (ou, pelo menos de uma contribuição especial, mas que também se encontra submetida às exigências formais dos impostos) o que constitui matéria sob reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da Constituição).
X. Tal implica também que os ato de liquidação ora impugnados sejam declarados nulos por inconstitucionais (art. 204.º da Constituição), uma vez que na sua base se encontra uma norma inconstitucional, na medida em que estamos no presente caso perante um verdadeiro “imposto” não criado por lei e, como tal, inconstitucional! [sublinhado no original]
Z. As normas aqui em causa, estão também a violar a liberdade de iniciativa económica da Recorrente: o Impugnado não permite que a Recorrente goze da liberdade de estabelecimento que lhe é assegurada pela Constituição da República Portuguesa, sem qualquer restrição, uma vez que existem graves prejuízos para a própria eficiência económica da sua atividade.
AA. Existe, deste modo, uma restrição abusiva à iniciativa económica privada proibida pela Constituição, enquanto restrição à liberdade de estabelecimento e de atividade da empresa privada – desde logo porque existe uma interferência por parte de uma entidade pública, no exercício da sua liberdade de iniciativa privada sem que para isso haja qualquer legitimação à luz do princípio da proporcionalidade, único que o poderia fazer.
BB. Esta intromissão dos poderes públicos é excessiva e não tem qualquer razão material suficiente, não sendo igualmente adequada aos fins públicos em vista de prover a um desincentivo da atividade, que só seria alcançado por outra via que não a de uma taxação em simultâneo com a taxação de toda a restante atividade económica aqui em causa. [sublinhado no original]
CC. Face ao exposto, verifica-se que as normas aqui em causa violam também o artigo 61.º da Constituição.
DD. É manifesto também que o valor das taxas aqui em causa, todas somadas, é totalmente desproporcional e não equitativo, violando, assim, o artigo 266.º da Constituição e o artigo 4.º da Lei 53-E/2006. [sublinhado no original]
EE. No caso aqui em exame é o que se verifica, sendo desproporcionado e inexistindo a mínima equivalência entre o custo do pretendido “serviço prestado” ou o presumido “benefício” para o particular na remoção da proibição e a atividade, sendo este entendimento sufragado pela Doutrina.
FF. Também perante a Doutrina Constitucional, decorre que o critério encontrado pelo Recorrido para fixar o montante das taxas a pagar, baseando-se única e exclusivamente na mera existência de um equipamento ou bem, já de si constitui uma total desproporção, que compromete a correspondência que deverá sempre existir entre o serviço prestado (o licenciamento) e a utilidade que a entidade que explora os postos retira, desde logo porque se impõe uma taxa sem qualquer tipo critério através do qual se possa medir qual o concreto e efetivo beneficio que se visa alcançar para o interesse público – desde logo as fiscalizações não o são, porque podem nem sequer existir. [sublinhado no original]
GG. Face ao que as normas aqui em causa são inconstitucionais por violação da proporcionalidade e também ilegal por violação do princípio da equivalência.
HH. Vimos que as normas que criaram os tributos aqui aplicado, são inconstitucionais por violação dos artigos 103º e 165º da Constituição, por violação da proporcionalidade, expressa no artigo 266.º da Constituição e por violação do artigo 61.º da Constituição, sendo, como tal, a norma inconstitucional e tendo de ser desaplicada no caso concreto, o que implica que os atos de liquidação ora impugnados – adotados ao abrigo de norma inconstitucional e nula – sejam igualmente declarados nulos, por ficarem assim desprovidos de norma habilitante.
II. Acresce que se verifica, também, a violação do dever geral das entidades administrativas fundamentarem os atos administrativos por si praticados (v. art. 268º/3 da Constituição e art. 152º e 153º do CPA, que assume particular relevância quando estejam em causa atos tributários (como sucede no caso sub judice), os quais, necessariamente, se traduzem num decréscimo da esfera patrimonial dos seus destinatários, impondo-se, por isso, quanto aos mesmos, exigências de fundamentação acrescidas.
JJ. Assim, para os atos tributários estejam devidamente fundamentados, têm de conter, pelo menos: (i) as normas jurídicas ou os princípios jurídicos em que assenta; bem como, (ii) proceder à enumeração dos factos e das operações que permitam ao destinatário compreender o motivo por que se decidiu num certo sentido e não noutro qualquer e se chegou a um determinado resultado.
KK. Sendo que o ato sub judice não cumpre, de forma alguma, as exigências legais e jurisprudenciais.
LL. Com efeito, nenhuma normal legal nem princípio jurídico é invocado para fundamentar o ato de liquidação impugnado.
MM. Por sua vez, o presente ato é totalmente omisso quanto à fundamentação de facto, não identificando nem muito menos subsumindo quaisquer factos às normas jurídicas e diploma referido. [sublinhado no original]
NN. Face ao exposto, o ato de liquidação sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação, pelo que deverá ser nulo nos termos do n.º12 do art. 39.º do CPPT, ou, se assim não se entender – o que não se concede – anulado nos termos do art. 77.º LGT.
OO. Acresce que os elementos afixados pela Recorrente na área de serviço de P........., não integram, quer pela sua natureza, quer pela finalidade desses elementos, o conceito legal de publicidade definido no artigo 3.º, nem o conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Código da Publicidade. [sublinhado no original]
PP. De facto, no caso concreto não estamos perante uma promoção de bens ou serviços da Recorrente, mas em face de uma mera identificação do seu nome e da sua marca, enquanto elementos distintivos e informativos do comerciante, cujo uso na prática comercial é absolutamente pacífico e disseminado – o layout meramente identificativo da Galp não constitui publicidade, mas tão-somente um elemento informativo e distintivo do comerciante. [sublinhado no original]
QQ. Pelo que não se poderão interpretar estes elementos como elementos publicitários por não se subsumirem ao conceito legal de publicidade, para efeitos de aplicação da taxa em apreço, tendo a Sentença Recorrida incorrido em erro de julgamento, devendo, por conseguinte, ser a mesma revogada.
RR. Do mesmo modo, a afixação dos preços nos postos de abastecimento é uma obrigação legal das empresas petrolíferas que operam no mercado nacional, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de outubro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de julho) – diploma que disciplina especialmente estas obrigações na atividade de comércio de combustíveis, em obediência às regras e princípios decorrentes do direito da concorrência, como se refere na sua nota preambular.
SS. Do seu art. 3º, referente às menções obrigatórias dos painéis existentes nos postos de abastecimento fora das autoestradas: “A informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros” (sombreado e sublinhado nossos). Finalizando, quanto a este aspeto, o art. 4º: “Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializados.” (sombreado e sublinhado nossos).
TT. Da análise deste diploma e dos artigos citados, resulta que para o legislador as menções obrigatórias a constar dos painéis colocados à entrada dos postos de abastecimento, como sendo a indicação do nome da empresa comercializadora ou o seu logótipo, o nome/marca dos combustíveis e o respetivo preço não constituem publicidade!
UU. Quer a natureza, quer a finalidade destes elementos, que compõem a estrutura das áreas de serviço, não se integram, como se disse, no conceito legal de publicidade, definido no artigo 3.º, nem no conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Código da Publicidade, na medida em que não estamos perante uma promoção de bens ou serviços da entidade, mas de uma mera identificação do seu nome e dos preços praticados, seguindo obrigação legal. [sublinhado no original]
VV. Face ao exposto, verificou-se que o ato de liquidação e a Sentença recorrida incorreram em erro ao considerarem as taxas, em questão, relativas a publicidade.
WW. É vasta a doutrina que se pronuncia sobre “taxas” com este alcance e a jurisprudência respalda este entendimento sobre o conceito de “publicidade”.
XX. E nem se alegue, que este tributo se justifica pela geração de impacto ambiental negativo com a atividade – supostamente – publicitária, porque não se afigura como justificação possível à luz do referido.
YY. Por fim, contrariamente ao que é referido na Sentença, a exploração de uma área de serviço regida por um contrato de subconcessão da BRISA não está sujeita a licenciamento municipal.
ZZ. Ainda que se considere que as taxas impugnadas se reportam a elementos de publicidade – o que não se concede – as atribuições relativas à fiscalização das infraestruturas rodoviárias estavam a cargo a cargo do IniR- Instituto de Infra-Estruturas
Rodoviárias, I.P.
AAA. De todo o modo, as atribuições respeitantes à publicidade cabiam nas atribuições e competências da BRISA, nos termos dos Contratos de Concessão e de Subconcessão, e da Lei de Bases que os regem, conforme resulta da Cláusula Décima Primeira, nº 1 do Contrato de Concessão, ao abrigo da qual a Recorrente tem o direito de «empreender livre e gratuitamente, dentro da área de serviço, sob fiscalização da Brisa, publicidade aos produtos próprios e ou aos que comercializa, de acordo com a sua política habitual de promoção de publicidade».
BBB. Assim, a publicidade aposta nas autoestradas – como o caso sub judice – insere-se na esfera de atribuições e competências da Entidade Concessionária, no caso, a BRISA – estando, à data, as obras promovidas por entidades públicas ou concessionárias isentas de licenciamento de operações urbanísticas, nos termos do art. 7.º/1/e) do RJUE, na redação dada ao DL 555/99, de 16.12, pelo DL n.º 116/2008, de 04/07.
CCC. Não se diga – como faz o Tribunal a quo – que a competência para o licenciamento da publicidade exterior compete às câmaras municipais por força do art. 1.º/1 da Lei 97/88, de 17/8, desde logo porque, a Lei 97/88, de 17/8 apenas atribui competência às câmaras municipais para o licenciamento de publicidade na área dos respetivos concelhos.
DDD. Também o Regulamento de Publicidade, Mobiliário Urbano e Ocupação de Espaços Públicos do Município de P........., apenas se aplica à «ocupação do espaço público» no concelho de P........., definido como «toda a área não edificada, de livre acesso, nomeadamente, os passeios, avenidas, alamedas, ruas, praças, caminhos, pontes, viadutos, parques, jardins, lagos, fontes e demais bens municipais não afetos ao domínio privado do Município de P.........» (cf. art. 2.º/1 al. f) do referido Regulamento).
EEE. Como a área de serviço objeto das taxas impugnadas se situa numa autoestrada nacional concessionada à BRISA, não se insere em espaço público municipal, para efeitos da Lei 97/88, de 17/8, nem do Regulamento de Publicidade, Mobiliário Urbano e
Ocupação de Espaços Públicos do Município de P..........
FFF. A Câmara Municipal de P......... não tem, por conseguinte, competência nem legitimidade, quer para atribuir a licença aqui em questão, quer para aplicar as taxas impugnadas.
GGG. Face ao exposto, reitera-se que este ato de liquidação enferma de um vício de incompetência absoluta da entidade emissora do mesmo, neste caso, a Câmara Municipal de P........., pelo que o ato de liquidação da taxa ora em causa, é manifestamente ilegal, não sendo a referida taxa devida, devendo ser declarada a sua nulidade.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser dado provimento ao presente recurso e, nessa medida ser o douto Despacho recorrido revogado, por padecer dos vícios alegados».

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal notificada para o efeito, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.

II- Fundamentação
1. De Facto.
A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto:
«A. A Impugnante é subconcessionária da Área de Serviço sita na Auto-estrada ….., ao Km ………, por subconcessão com a B………… – Auto-Estradas de Portugal, conforme “Contrato para a Exploração da Área de Serviço de P.........” (cfr. doc. 3 junto com a petição inicial);
B. No dia 06/05/2009 a Impugnante recebeu notificação para o pagamento das taxas municipais relativas ao ano de 2009, que aqui se dão por integralmente reproduzidos (cfr. documentos n.º 10 e n.º 11 juntos com a petição inicial, por acordo quanto à data);
C. No dia 05/06/2009 a Impugnante apresentou junto da Câmara Municipal de P......... reclamações contra a liquidação das taxas mencionadas no ponto anterior (cfr. documentos n.º 11 e n.º 12 juntos com a petição inicial);
D. A Impugnante tomou conhecimento que reclamações mencionadas no ponto anterior foram indeferidas através do ofício n.º 2009/19701 da Câmara Municipal de P........., que recebeu no dia 25/09/2009, que se dá por integralmente reproduzido (cfr. documento nº1 junto com a petição inicial, por acordo quanto à data);
E. A 19/08/2009 foram emitidas pelo Município de P.........s as facturas n.º 14134 e n.º 14147, no valor global de €3.847,60, que aqui se dão por integralmente reproduzidas (cfr. documentos juntos de fls. 29 a fls. 32 dos autos - suporte digital);
F. A partir de 2003 a Impugnante procedeu à alteração da imagem identificativa da GALP e configuração dos respectivos elementos identificativos nas áreas de serviço, com a aprovação da concessionária (cfr. prova testemunhal)
G. A petição inicial deu entrada neste TAF no dia 26/10/2009 (cfr. carimbo aposto a fls. 1 dos autos – suporte digital).

Para além dos supra referidos não foram provados outros factos com relevância para a decisão da causa.

MOTIVAÇÃO
Todos os factos têm por base probatória a posição assumida pelas partes nos seus articulados e os documentos e informações oficiais não impugnados referidos em cada alínea, bem como o depoimento prestado pelas testemunhas ouvidas.»

Ao abrigo do disposto no artigo 662.º/1, do CPC, aditam-se os elementos seguintes:
H. Por meio de ofício de 21.08.2009, a impugnada comunicou, designadamente, à impugnante o seguinte:
«Texto no original»

I. Da factura n.º 14134 consta, designadamente, o seguinte:

«Texto no original»

J. Da factura n.º 14147 consta o seguinte:

«Texto no original»

2.2. De Direito.
2.2.1. A presente intenção recursória centra-se sobre os alegados erros de julgamento seguintes:
i) Inconstitucionalidade do tributo cobrado nos autos, por violação dos preceitos dos artigos 165.º e 103.º da CRP [conclusões A) a G)]
ii) Inconstitucionalidade do tributo cobrado nos autos, por se tratar de imposto criado sem norma legal habilitante [conclusões H) a X)]
iii) Inconstitucionalidade do tributo cobrado nos autos, por violação do direito constitucional à livre iniciativa provada [conclusões AA) a CC)].
iv) Preterição do princípio constitucional da proporcionalidade, dado valor excessivo das taxas ora cobradas [conclusões EE) a HH)].
v) Violação do dever de fundamentação do acto de liquidação (conclusões II) a NN)]
vi) Violação do regime legal de publicidade, dado que o tributo em apreço não incide sobre nenhuma actividade publicitária
2.2.2. Enquadramento
Nos presentes autos, são impugnadas as liquidações de taxa de publicidade referidas em I) e J) do probatório. As taxas são cobradas com base no disposto nos artigos 6.º (1) a 19.º do Regulamento de publicidade, mobiliário urbano e ocupação de espaços públicos Município de P......... (2009), no quais se estabelece o procedimento de licenciamento de afixação de publicidade em áreas ou bens do domínio público e se prevê a liquidação da taxa correspondente à emissão de alvará de licenciamento e tendo em conta a Tabela de taxas do Município de P......... (2009).

Os normativos em apreço têm por base legal habilitante o disposto no artigo 19.º/h) (2), da Lei das Finanças Locais vigente (Lei n.º 46/98, de 26.08).
2.2.3. No que respeita ao fundamento do recurso referido em i), a recorrente invoca a inconstitucionalidade da liquidação de taxas de publicidade em apreço, por referência aos Acórdãos n.º 379/2018, que já adquiriu força obrigatória geral, ao abrigo do recente Acórdão n.º 181/2019, de 20.03.2019, ambos do Tribunal Constitucional.
Apreciação
Compulsado o teor dos Acórdãos invocados, verifica-se que os mesmos não incidem sobre as taxas em exame nos autos, mas antes sobre taxas relativas a armazenamento de produtos de petróleo em depósitos subterrâneos, pelo que a argumentação estruturada em torno das mesmas não assume repercussão sobre a conformidade constitucional das taxas em liça. São diferentes as contrapartidas administrativas implicadas num caso e no outro, bem como as próprias circunstâncias em que ocorre a apropriação individualizada dos bens públicos em presença. A mesma, podendo não ocorrer nos depósitos subterrâneos em propriedade privada, certamente que ocorre, através da ingerência no património estético, paisagístico, prevenção e segurança rodoviária, no caso das taxas de publicidade, expostas em áreas adjacentes às vias rodoviárias, como é o caso.
Motivo porque se impõe julgar improcedente a presente imputação.

2.2.4. No que respeita ao fundamento do recurso referido em ii), a recorrente invoca que no caso estamos perante um imposto, cobrado sem norma legal habilitante, o que acarreta a sua inconstitucionalidade orgânica e material.
Apreciação. Recorde-se que está em causa nos autos a liquidação de taxas devidas pela afixação de paneis luminosos com a identificação da marca da impugnante, dos seus produtos e serviços e da forma de os disponibilizar (alínea H).
A este propósito, constitui jurisprudência fiscal assente a seguinte:
a) «É de considerar publicidade comercial, nos termos do disposto no art. 3.º do Código da Publicidade, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua actividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes. // Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL)». (3)
b) «Tem natureza jurídica de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas constantes dos artigos 16.° e 20.° do Regulamento sobre Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (aprovado pelo Edital n.º 35/92, Diário Municipal n.º 16336, de 19 de Março de 1992) e do artigo 28.° da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, referente ao ano de 2006, ainda que esse tributo incida sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada». (4)
c) «Caracterizando-se como verdadeiras taxas as quantias cobradas ao abrigo dos arts. 3º, 18º e 22º do Regulamento Municipal de Publicidade do Concelho de Vila Nova de Gaia pela renovação de licença por colocação, em prédios de propriedade privada, de letreiros e anúncios de natureza comercial, não podem tais normas ter-se por organicamente inconstitucionais, apesar de não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado». (5)
d) «[O] artigo 6.º, n.º 2, do RGTAL permite que as taxas municipais incidam sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo. Ou seja, que tenham por objeto a utilidade obtida com a especial utilização ou a especial utilidade na utilização de bens públicos imateriais que careçam de proteção por essa especial utilização ser, em si mesma, geradora de riscos (reais ou potenciais) ou de incómodos públicos. // E isso significa, na prática, que – do ponto de vista do legislador ordinário – deve ser essa utilização dos denominados bens públicos imateriais (e não o ato de licenciamento) o elemento central que releva para o estabelecimento da relação comutativa entre o Município e o utilizador e, por conseguinte, para a qualificação destes tributos como taxas» (6).
A luz da jurisprudência citada e tendo em conta os elementos constantes das alíneas H) a J), do probatório, forçoso se impõe concluir que o presente tributo corresponde a uma taxa devida pela afixação de publicidade, em área adjacente à via rodoviária. Pelo que a sua norma legal habilitante corresponde ao artigo 19.º/h) (7), da Lei das Finanças Locais vigente (Lei n.º 46/98, de 26.08). De onde se extrai que os tributos em exame, seja pelo sinalagma que ostentam, seja pelas normas legais e regulamentares que os fundamentam, não enfermam das apontadas inconstitucionalidades.
Motivo porque se impõe julgar improcedente a presente imputação.

2.2.4. No que respeita ao fundamento do recurso referido em iii), a recorrente invoca que o tributo em apreço viola o direito fundamental da livre iniciativa privada.
Apreciação.
Determina o artigo 61.º/1, da CRP, que «A iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral».
Não se vê em que medida o direito à livre iniciativa privada pode ser coartado pela cobrança e liquidação de taxas municipais de publicidade comercial, em exame, dado que as mesmas convocam a contrapartida da fiscalização e licenciamento municipais da afixação correspondente. A iniciativa económica privada deve ser exercida os termos da Constituição e da lei. A cobrança das taxas em apreço não obsta ou dificulta o exercício da presente atividade. A associação de uma taxa à afixação de publicidade acomoda os usos públicos e privados do espaço.
Motivo porque se impõe julgar improcedente a presente imputação.

2.2.5. No que respeita ao fundamento do recurso referido, em iv), a recorrente invoca o que considera ser o valor excessivo das taxas cobradas para sustentar a sua inconstitucionalidade com base na violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da equivalência.
Apreciação.
A este propósito, cumpre referir que os princípios da proporcionalidade e da equivalência das taxas mostram-se consagrados no artigo 4.º (“Princípio da equivalência jurídica” (8)) do Regime Geral das taxas das Autarquias Locais (aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro). Os princípios em exame não têm consagração constitucional.
A alegada preterição dos princípios em apreço não foi invocada na petição inicial da presente impugnação, pelo que a sua arguição em sede de recurso jurisdicional configura a invocação de questão nova, dado que não constitui questão oficiosa de que cumpre conhecer. Pelo que ao tribunal de recurso, como o presente, falece competência para dirimir a referida questão nova. A sua apreciação é rejeitada, com o fundamento de se tratar de questão nova, cujo conhecimento não compete ao tribunal de reexame, como o presente, dirimir.
Motivo porque se impõe julgar improcedente a presente imputação.

2.2.6. No que respeita ao fundamento do recurso referido em v), a recorrente invoca que os actos de liquidação sob escrutínio não se mostram fundamentados. «Com efeito, nenhuma normal legal nem princípio jurídico é invocado para fundamentar o ato de liquidação impugnado». // «Por sua vez, o presente ato é totalmente omisso quanto à fundamentação de facto, não identificando nem muito menos subsumindo quaisquer factos às normas jurídicas e diploma referido».
Apreciação. O preceito do artigo 77.º da LGT enuncia os requisitos da fundamentação do acto tributário. De acordo com o n.º 1, a fundamentação deve incluir a «sucinta exposição das razões de facto e de direito, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integram o relatório da fiscalização tributária» (n.º 1). Concretiza o n.º 2 que, podendo «[a] fundamentação dos actos tributários pode ser efectuada de forma sumária, deve […] sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações da matéria tributável e do tributo» (n.º 2). Trata-se de uma formulação específica do dever geral de fundamentação (artigo 268.º, n.º 3, da CRP) (9).
«[E]xige-se que o sujeito passivo da relação jurídica de imposto (destinatário normal), perante o itinerário valorativo e cognoscitivo em que se baseou o acto decisório, esteja razoavelmente habilitado a conhecer integralmente os fundamentos que levaram o decisor tributário a firmar o entendimento num sentido e não noutro qualquer. Pelo que a decisão procedimental considera-se fundamentada, independentemente da sua concordância, caso exista congruência e clareza, susceptível de ser perceptível para qualquer destinatário normalmente diligente que com a mesma se confronte». Os critérios de aferição do preenchimento do dever de fundamentação são, pois, os da suficiência, clareza e congruência (10)^. A fundamentação deve, pois, ser explícita, incisiva e precisa, deve ser congruente (e não ambígua ou contraditória) e deve ser suficiente, no sentido que deve dar conta da análise factual e do quadro legal em que se baseou[aram] o[s] critério[s] de decisão ínsito[s] ao acto tributário (11).
Mais se refere que na Directiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, aplicável à atividade de publicidade comercial (12), consigna-se que «a saúde pública, a defesa dos consumidores, a saúde animal e a protecção do ambiente urbano constituem razões imperiosas de interesse geral. Tais razões imperiosas são susceptíveis de justificar a aplicação de regimes de autorização e de outras restrições» informadas pelos princípios da necessidade e da proporcionalidade (13). Mais se refere que, «[p]ara efeitos de determinação do quantum a tributar nas referidas taxas sobre o licenciamento, é mais adequada a preferência pelo princípio da cobertura do custo, devendo assim ponderar-se o custo que o município suportou para a emissão ou renovação de determinada licença, autorização ou parecer (ou mera renovação ou revogação)» (14).
Dos elementos coligidos no probatório, verifica-se que as liquidações em apreço limitam-se a elencar valores e referências padronizadas. Não explicitam o iter valorativo e cognoscitivo que justifica a tributação. Verifica-se a ausência completa de referências ao modo de quantificação da taxa aplicada, no que respeita ao período em causa, ao tipo de publicidade, aos parâmetros de quantificação, aos critérios de cálculo, às normas de tributação aplicadas, os actos de liquidação em referência deixam o destinatário da mesma numa situação de indefinição quanto ao teor exacto do acto tributário que lhe foi comunicado (alínea I) e J) do probatório).
Acresce que não são indicados os normativos da tabela aplicada, qual o enquadramento feito na situação em exame e porquê, qual ou quais os factos tributários geradores da obrigação de pagamento de cada uma das taxas em análise e quais os montantes a pagar e porquê. Pelo que as liquidações em apreço não patenteiam ao destinatário médio, colocado na posição da recorrente, as razões de facto e de direito que determinam as estatuições em crise. Por este motivo impõe-se determinar a anulação das mesmas, com base na preterição do dever de fundamentação expressa dos actos tributários.
Ao julgar em sentido discrepante, a sentença recorrida incorreu em erro, pelo que deve ser substituída por decisão que julgue procedente a impugnação, com base no fundamento referido.
Fica prejudicado o conhecimento das demais conclusões de recurso.

Dispositivo

Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar procedente a impugnação.
Custas pelo recorrido, sem prejuízo da dispensa de taxa de justiça, dado não ter contra-alegado.
Registe.
Notifique.

(Jorge Cortês - Relator)

(1.ª Adjunta - Hélia Gameiro Silva)

(2.ª Adjunta –Ana Cristina Carvalho)

(1) «1.A ocupação de espaço público depende de prévia licença emitida pela Câmara Municipal, nos termos e com as excepções constantes na presente secção. // 2. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou neles implantados ou deles visíveis fica também sujeita a licenciamento, nos termos e condições estabelecidas no presente Regulamento».
(2) «Os municípios podem cobrar taxas por: (…) // Autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial».
(3) Acórdão do STA, de 12.05.2021, P. 0715/04.4BELSB.
(4) Acórdão do STA, de 31.01.2021, P. 0906/11.
(5) Acórdão do STA, de 08-06-2011, P. 0278/11.
(6) Acórdão do STA, de 14-10-2020, P. 01711/11.0BELRS 0489/17.
(7) «Os municípios podem cobrar taxas por: (…) // Autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial».
(8) «1 - O valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade e não deve ultrapassar o custo da actividade pública local ou o benefício auferido pelo particular. // 2 - O valor das taxas, respeitando a necessária proporcionalidade, pode ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos actos ou operações».
(9) E artigo 125.º do CPA vigente à data dos factos.
(10) Acórdão do TCAS, de 13.10.2016, P. 08848/15.
(11) Neste sentido, V. Paulo Marques e Carlos Costa, A liquidação de imposto e a sua fundamentação, Coimbra Editora, Coimbra, 2013, pp. 70/74. V. também Acórdão do TCAS, de 14.04.2015, P. 06984/13.
(12) V. §33 do preâmbulo da Directiva citada, consultada em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32006L0123&from=PT.
(13) V. 56 do preâmbulo da Directiva citada; e artigo 8.º, n.º 3, alínea d), e artigo 10.º, n.º 3, alínea c), do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26.07.
(14) Nuno de Oliveira Garcia, Contencioso de taxas, Liquidação, Audição e Fundamentação, Almedina, 2018, p. 211.