| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
José ….. intentou ação de intimação para prestação de informações contra a Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do….. e Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, na qual peticionou que as entidades requeridas fossem intimadas a prestar a informação que solicitou à Provedora da Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., por requerimentos datados de 11/01/2019 e de 05/02/2019, de que deu conhecimento ao Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. em 05/02/2019.
Alega, em síntese, que já decorreu o prazo para as entidades requeridas lhe prestarem a informação solicitada, sem que nada lhe tivesse sido comunicado.
Citadas, as entidades demandadas apresentaram resposta, defendendo-se a 1.ª requerida por exceção, suscitando a sua ilegitimidade passiva e invocando erro na forma de processo, e por impugnação; e o 2.º requerido por exceção, suscitando a sua ilegitimidade passiva.
O requerente pronunciou-se sobre as exceções deduzidas e requereu a intervenção principal provocada do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P., como associado do 2.º requerido.
Por despacho de 05/09/2019, foi indeferido o incidente de intervenção principal do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P.
Por sentença de 19/09/2019, o TAF de Almada julgou improcedente a exceção de ilegitimidade passiva da 1.ª requerida, procedente a exceção de ilegitimidade passiva do 2.º requerido e procedente a exceção de intempestividade da ação de intimação, absolvendo a 1.ª requerida.
Inconformado, o autor interpôs recurso do despacho de 05/09/2019, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“1) O apelante dá aqui integralmente por reproduzido para os devidos efeitos quer a petição inicial, quer a réplica, quer o requerimento de intervenção provocada de terceiros.
2) Efectivamente a intervenção provocada de terceiros do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. como associados dos ora apelados Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. e Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social é absolutamente necessária para que a presente relação material controvertida produza o seu efeito útil normal, nos termos do disposto no art. 33º nºs 2 e 3 C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A.
3) Atenda-se desde logo no facto de, conforme alegado no artigo 21º da petição inicial, o apelante, por carta registada com aviso de recepção enviada ao Centro Distrital de S….. da Segurança Social, I.P., organismo com poderes delegados pelo apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para exercer fiscalização junto da apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., nos termos do disposto no art. 34º nºs 1 e 2 D.L. nº 172-A/14, de 14/11, carta essa datada de 05/02/19 e recebida a 06/02/19 (cfr. documento nº 6 junto com a petição inicial), o apelante ter dado a conhecer ao apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social a pretensão que nessa mesma data formulara junto da apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., alegada no artigo 18º da petição inicial.
4) Nos presentes autos está em causa uma intimação deduzida pelo ora apelante contra os ora apelados para que estes, designadamente a co- apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., na pessoa da sua Provedora preste as informações alegadas no art. 15º e 18º da petição inicial, que aqui se dão integralmente por reproduzidos para os devidos efeitos legais, bem como os documentos que acompanham essa mesma peça processual.
5) Os apelados defenderam-se por excepção, evocando a respectiva ilegitimidade passiva, o que levou a que o apelante tivesse apresentado a respectiva réplica, onde apresentou os seus argumentos pelos quais entende que in casu não se verifica a ilegitimidade passiva de nenhum dos apelados, réplica essa que aqui se dá integralmente por reproduzida para os devidos efeitos.
6) Há no entanto que atender à argumentação empregue pelo co-apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para fundamentar a sua ilegitimidade para a presente acção, onde alega que o Instituto da Segurança Social, I.P. é um instituto público que, não obstante estar sobre a tutela e superintendência do apelado, tem autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo atribuições do apelado, sendo o Instituto da Segurança Social, I.P. um organismo central com jurisdição sob todo o território nacional, com sede em Lisboa, mas com 18 serviços desconcentrados a nível distrital, conhecidos por centros distritais.
7) Os Centros Distritais do Instituto da Segurança Social têm competências próprias e delegadas pelo Conselho Directivo, nomeadamente para, nos termos do disposto no art. 17º nº 2 al. g) da Portaria nº 135/12, de 08/05, conjugado com o art. 3º nº 2 al. z) do D.L. nº 83/12, de 30/03, promover as acções adequadas ao exercício pelos interessados ao direito à informação, fazendo ainda parte das atribuições do Instituto da Segurança Social, I.P., de acordo com o disposto no art. 14º nº 1 als. c), d) e e) do D.L. nº 167- C/13, de 31/12, conjugado com o art. 3º nº 2 al. m) e u) do D.L. nº 83/12, de 30/03, desenvolver a cooperação com instituições particulares de solidariedade social, bem como exercer uma acção fiscalizadora.
8) In casu faz parte das atribuições do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. exercer uma acção fiscalizadora sobre a co- apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do …...
9) O Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. faz parte de um instituto público (Instituto da Segurança Social, I.P.), integrado na chamada administração indirecta do Estado, que é constituída por organismos dotados de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira, e com património próprio, sujeitos à superintendência e tutela do Governo, criados para o desenvolvimento de políticas do Governo.
10) Tendo em conta o alegado pelo co-apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social em sede de contestação, as disposições legais citadas por aquele no seu articulado, e os princípios da desconcentração e da descentralização administrativa, estamos perante uma situação em que a não intervenção do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. impede que a relação material controvertida produza o seu efeito útil normal, sendo a sua falta motivo de ilegitimidade dos apelados. Daí o motivo pelo qual o apelante requereu a intervenção provocada de terceiros do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. como associado dos apelados.
11) Dispõe o art. 33º nº 1 C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A. que se a lei ou o negócio jurídico exigir a intervenção dos vários interessados na relação controvertida, a falta de qualquer deles é motivo de ilegitimidade, sendo que nos termos do nº 2 do mesmo preceito legal, igualmente aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A. determina que é igualmente necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal.
12) Conforme ensina o Prof. Antunes Varela e outros, in Manual de Processo Civil, 2ª Ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1985, p. 167, “O efeito normal da decisão, quando transitada em julgado, consiste na ordenação definitiva da situação concreta debatida entre as partes.”
13) Tendo em conta a situação subjacente a estes autos ao nível da acção, encontramo-nos perante uma situação em que se mostra preterido o litisconsórcio necessário do lado passivo, ou seja, para os termos da acção, e tal situação de preterição do litisconsórcio, não sendo sanado, conduzirá a uma situação de ilegitimidade, no caso em apreço, do lado passivo, que, não sendo sanada, conduzirá à absolvição da instância dos apelados. Neste std., cfr. Acórdão da Relação do Porto de 22/02/14, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
14) E no caso em apreço a intervenção do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. mostra-se necessária para assegurar a legitimidade passiva para a acção, já que o apelante terá que pedir a condenação daquela entidade nos mesmos termos em que pediu a condenação dos ora apelados a prestar-lhe as informações por si requeridas e pedidas na petição inicial, sendo que tal incidente terá que ser necessária e forçosamente suscitado pelo apelante, como de resto este o fez.
15) A ilegitimidade das partes, sendo uma excepção dilatória e não sendo devidamente sanada, impede o conhecimento do mérito da causa e conduz à absolvição da instância, sendo de conhecimento oficioso, nos termos das disposições conjugadas nos arts. 278º nº 1 al. d), 578º nº 1 e 2, 577º al. e) e 578º C.P.Civil, aplicáveis ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A.
16) Decorre do disposto no art. 316º nº 1 C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A., ocorrendo preterição do litisconsórcio necessário, qualquer das partes pode chamar a juízo o interessado com legitimidade para intervir na causa, seja como seu associado, seja como associado da parte contrária, decorrendo do disposto no art. 318º nº 1 al. a) C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A., que o chamamento para a intervenção só pode ser requerido, no caso de haver preterição do litisconsórcio necessário, até ao termo da fase dos articulados, sem prejuízo do disposto no art. 261º do mesmo diploma legal.
17) No caso em apreço já se encontra finda a fase dos articulados, pelo que há que fazer uso do disposto no art. 261º nº 1 C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A., segundo o qual até ao trânsito em julgado da decisão que julgue ilegítima alguma das partes por não estar em juízo determinada pessoa, pode o autor ou reconvinte chamar essa pessoa a intervir, nos termos dos arts. 316º e seguintes, como efectivamente o fez o apelante.
18) Sem prejuízo de o Tribunal a quo, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo disposto no art. 6º C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A. (onde se encontra conferido ao juiz as competências para ao juiz providenciar oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação, determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de acto que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo), proferir despacho/convite dirigido ao apelante, convidando-o a requerer a intervenção provocada de terceiros do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. como associado dos apelados.
19) É que no caso em apreço a intervenção do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P. mostra-se necessária para assegurar a legitimidade passiva para a acção, já que o apelante terá que pedir a condenação daquela entidade nos mesmos termos em que pediu a condenação dos ora apelados a prestar-lhe as informações por si requeridas e pedidas na petição inicial.
20) Em cumprimento do disposto no art. 140º nº 3 C.P.T.A. e no art. 639º nº 2 al. a) C.P.Civil as normas jurídicas violadas são os arts. 33º, 318º nº 1 al. a), 2ª parte, 261º e 316º nº 1 C.P.Civil, aplicáveis ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A.”
Igualmente apresentou recurso da sentença proferida em 19/09/2019, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“1) Relativamente à legitimidade das partes, decorre do disposto no no art. 8º nº 1 C.P.T.A, que o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida, determinando o art. 105º nº 1 do mesmo diploma legal que a intimação deve ser requerida contra a pessoa colectiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou a consulta, ou passar a certidão.
2) Tal preceito vai ao encontro do disposto no art. 10º nºs 1 e 2 C.P.T.A. segundo o qual cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. E, nos casos de processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à acção ou omissão de órgãos integrados nos respectivos ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os actos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3) Consta dos autos que a 05/06/19 o apelante enviou uma carta registada com aviso de recepção aos apelados, que estes receberem a 06/02/19, sendo que a carta enviada ao apelado Ministério do Trabalho, Segurança e Solidariedade Social é uma cópia da carta que o apelante enviou à apelada Irmandade da Santa Casa de Misericórdia do ….. onde alega os factos em que consubstancia as informações que pretende obter da apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do …., e que esta não se dignou responder.
4) O apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social tem poderes de fiscalização e de tutela junto da apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., poderes esses resultantes do disposto no art. 34º nºs 1 e 2 D.L. nº 172-A/14, de 14/11.
5) Dentro desses poderes de tutela e fiscalização que o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social tem junto da Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. resulta que o apelado tem competência legal para questionar a própria apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. sobre os motivos pelos quais não deu ao apelante as informações que o mesmo requereu junto desta. Como tem competência legal para solicitar à apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do….. a informação que junto desta foi requerida pelo apelante e transmitir essa mesma informação ao apelante, ao receber a carta que este lhe enviou no passado dia 05/02/19.
6) Pelo que se conclui que o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, ao receber a carta que o apelante lhe enviou a 05/02/19, mesmo que essa carta fosse uma cópia da carta que o apelante remeteu nessa mesma data à apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, dentro dos poderes de fiscalização e de tutela que tem junto da apelada Irmandade Santa Casa da Misericórdia do….., teria que prestar a informação que o apelante formulou junto desta.
7) Nos termos do disposto no disposto no art. 30º C.P.Civil, aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A. que o autor é parte legítima quando tem interesse directo em demandar, e o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer, sendo que o interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da acção, e o interesse em contradizer pelo prejuízo que dessa procedência advenha. E, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para efeitos de legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como ela é configurada pelo autor.
8) Pelo que se conclui que o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social tem interesse directo em contradizer, pelo que deve ser considerado parte legítima no âmbito da presente acção.
9) Caso assim não se entenda, o que se admite por mera hipótese de patrocínio, mesmo assim, tendo em conta a relação controvertida, tal como ela é configurada pelo apelante, o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social é parte legítima na presente acção.
10) Razão pela qual improcede a excepção de ilegitimidade deduzida pelo apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social ser julgada improcedente pelo Tribunal ad quem, sendo a mesma revogada por outra que declare o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social parte legítima na presente acção.
11) Indo agora à intempestividade do direito de acção por parte do apelante, tenha-se em conta o estatuído no art. 105º nº 2 C.P.T.A.: “Quando o interessado faça valer o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias, a contar da verificação de qualquer dos seguintes factos: a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido; b) indeferimento do pedido; c) satisfação parcial do pedido – os sublinhados e realces são nossos.
12) Significa isto, salvo melhor opinião, que o prazo de 20 dias concedido pelo art. 105º nº 2 C.P.T.A. para instaurar a acção de intimação não reveste, em nosso entender, natureza imperativa.
13) Atenda-se que a norma jurídica em apreço diz que a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias, sendo empregue o presente do indicativo do verbo dever na terceira pessoa do singular, o que significa que foi intenção do legislador conceder aos interessados em fazer uso da acção de intimação um prazo de 20 dias para o efeito, desde que verificados os pressupostos consagrados nas als. a), b) e c) do art. 105º nº 2 C.P.T.A.
14) Prazo esse que, em abono da verdade, pode mesmo muito bem exceder esses mesmos 20 dias previstos na norma jurídica em apreço, atendendo à redacção da mesma (a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias).
15) Caso o legislador quisesse que a norma prevista no art. 105º nº 2 C.P.T.A. revestisse natureza imperativa, certamente que teria dado outra redacção ao preceito em apreço, substituindo o presente do indicativo do verbo dever na terceira pessoa do singular pelo presente do indicativo do verbo ter na terceira pessoa do singular, tendo, por conseguinte o art. 105º nº 2 C.P.T.A. a seguinte redacção: “(…) a intimação tem que ser requerida no prazo de 20 dias (…)”.
16) Veja-se o disposto no art. 82º nº 3 C.P.T.A. (que estabelece o prazo no qual o responsável pelo procedimento administrativo tem que prestar aos interessados as informações que estes lhe requeiram), onde se diz que as informações solicitados ao abrigo deste artigo são fornecidas no prazo máximo de 10 dias.
17) O que significa que os responsáveis pelo procedimento administrativo têm o prazo de 10 dias úteis para prestarem aos interessados as informações que estes lhes requeiram e lhes digam directamente respeito, razão pela qual o art. 82º nº 3 C.P.T.A. reveste natureza imperativa, o que, manifestamente, não é o caso do disposto bo art. 105º nº 2 C.P.T.A.
18) Como argumento de reforço tenhamos presente o disposto no art. 9º nº 1 C. Civil segundo a qual a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, para o nº 2 do mesmo preceito legal determinar que não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
19) Pelo que se o legislador quisesse que o art. 105º nº 2 C.P.T.A. revestisse natureza imperativa, teria dado outra redacção ao preceito em causa que não a que consta da lei.
20) Pelo que se conclui pela inexistência de qualquer intempestividade do direito de acção por parte do apelante, devendo a sentença ora posta em crise por via do presente recurso ser revogada e substituída por outra que declare a inexistência da intempestividade do direito de acção por parte do apelante, e condene os apelados a prestarem ao apelante as informações por este requerida.
21) Sem prescindir, e ao contrário do entendimento do Tribunal a quo, o procedimento administrativo que deu origem à presente acção é um procedimento do acto administrativo por iniciativa particular, cujo regime jurídico se encontra previsto nos arts. 102º e ss. C.P.A.
22) Compulsados os autos, temos que o requerimento enviado pelo apelante à apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. pela via postal registada com aviso de recepção datada de 11/01/19 e os requerimentos enviados pelo apelante aos apelados pela via postal registada datada de 05/02/19 aos requisitos previstos nas als. a) a g) do nº 1 do art. 102º C.P.A., valendo como data da apresentação a da efectivação do registo postal, conforme decorre do disposto no art. 104º nº 1 al. b) do mesmo diploma legal.
23) Atendendo às disposições conjugadas nos arts. 128º nºs 1 e 3 e 87º als. a), b) e c) C.P.A., o prazo de 90 dias para que fosse proferida decisão relativamente ao requerimento enviado pelo apelante à apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. pela via postal registada com aviso de recepção datada de 11/01/19 terminou a 24/05/19. E o mesmo prazo de 90 dias para que fosse proferida decisão relativamente ao requerimento enviado pelo apelante aos apelados pela via postal registada datada de 05/02/19 terminou a 19/06/19.
24) Decidiu o Tribunal Central Administrativo do Sul no Acórdão de 19/02/17, Procº. nº 1197/17.4 BELRS, consultável na internet em www.dgsi.pt, “O prazo para requerer a intimação judicial é de 20 dias a contar do termo do prazo do período gracioso aplicável ou do indeferimento ou da satisfação parcial do pedido – art. 105º C.P.T.A.”, tendo-se escrito nesse aresto que “Os prazos de 20 dias são contados após o termo do período gracioso aplicável ou do indeferimento ou da satisfação parcial do pedido formulado.”
25) Escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Livraria Almedina, Coimbra, 2005, p. 530 que “O interessado pode requerer a intimação logo que decorra o prazo de que a Administração dispõe para satisfazer o pedido (é a situação prevista na al. a)); mas poderá continuar à espera de uma resposta afirmativa ou, ao menos, a prolação de uma decisão expressa de indeferimento ou de deferimento parcial (…)”.
26) Indo aos autos temos que apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do….., à data de 24/05/19, em que expirava o prazo para que a mesma proferisse decisão sobre o requerimento que o apelante lhe enviou pela via postal registada datada de 11/01/19) não proferiu qualquer decisão expressa sobre esse mesmo requerimento. E ambos os apelados, à data de 19/06/19, em que expirava o prazo para que ambos proferissem decisão sobre o requerimento que o apelante lhes enviou pela via postal registada datada de 05/02/19 não proferiram qualquer decisão expressa sobre esse mesmo requerimento.
27) E in casu não há lugar à formação de acto tácito, porquanto não se mostram preenchidos os pressupostos constantes do art. 130 nºs 1 e 2 C.P.A.
28) A presente acção de intimação deu entrada no Tribunal a quo a 04/06/19, data do envio da respectiva petição inicial mediante transmissão electrónica de dados, pelo que a mesma deu entrada dentro do prazo de 20 dias, a que alude o art. 105º nº 2 al. a) C.P.T.A.
29) Não existe nenhuma intempestividade do direito de acção, razão pela qual a presente sentença posta em crise por via do presente recurso deve ser revogada e substituída por outra que declare que a presente acção é tempestiva e condene os apelados a prestarem ao apelante as informações que este lhes solicitou.
30) Em cumprimento do disposto no art. 140º nº 3 C.P.T.A. e no art. 639º nº 2 al. a) C.P.Civil as normas jurídicas violadas são os arts. 10º nºs 2 e 3 C.P.T.A., 30º nºs 1, 2 e 3 C.P.Civil aplicável ao processo administrativo por força do disposto no art. 1º C.P.T.A., art. 105º nº 2 C.P.T.A., conjugado com o disposto nos arts. 128º nºs 1 e 3 e 87º als. a), b) e c) C.P.A.”
O recorrido Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“1 - Na sua resposta, veio o Requerido Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social suscitar a exceção de ilegitimidade passiva, argumentando, para tal, que «faz parte das atribuições do Instituto da Segurança Social, IP., exercer ação fiscalizadora sobre a Santa Casa da Misericórdia do…..», que «o Ministério do Trabalho e Solidariedade Social não exerce fiscalização sobre o Instituto da Segurança Social, IP, Centro Distrital de S…..» e que «não teve qualquer intervenção no processo», pelo que não tem interesse em contradizer o pedido formulado nos presentes autos.
2 - Defendeu o Requerente que «o Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, IP é um serviço desconcentrado do Instituto da Segurança Social, IP», que, por sua vez, «tem poderes de fiscalização e de tutela exercidos pelo [Requerido] Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para fiscalizar a [Requerida] Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do….. no exercício da prossecução da sua atividade», pelo que o mesmo tem interesse direto em contradizer a pretensão formulada pelo Requerente.
3 - Como sobredito, a legitimidade processual deve ser aferida de acordo com a configuração que é dada à ação pelo Requerente, isto é, atendendo à posição que as partes assumem na relação material controvertida tal como é, por este, apresentada.
4 - A verificação do pressuposto da legitimidade passiva relativamente à entidade requerida destina-se a averiguar se essa entidade é a titular da relação material controvertida, tal como apresentada pelo Requerente e, como tal, se está em condições de contradizer o pedido nela formulado.
5 - Retomando o disposto no artigo 105.º, n.º 1 do CPTA: «A intimação deve ser requerida contra a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional, cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou a consulta, ou passar a certidão.».
6 - A legitimidade passiva no processo de intimação para prestação de informações consulta de processos ou passagem de certidões, assiste, assim, por princípio, à pessoa coletiva pública, ao ministério ou à secretaria regional a cujos órgãos foi endereçado o requerimento a solicitar a requerida informação.
7- O Requerente veio intentar a presente ação de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões contra a Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. e o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, peticionando, a final, que as referidas entidades sejam intimadas a prestar as informações por este solicitadas à Provedora da Santa Casa da Misericórdia do ….., por requerimentos datados de 11/01/2019 e de 05/02/2019 (artigos 14.º, 15.º e 18.º do requerimento inicial).
8 - Para tanto alega ter solicitado informações à Provedora da Santa Casa da Misericórdia do ….., por requerimentos de 11/01/2019 e de 05/02/2019, de que deu conhecimento ao Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, IP., em 05/02/2019, por ser esse o «organismo com poderes delegados pelo Requerido Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social» para fiscalizar a atividade da Requerida Irmandade da Santa Casa da Misericórdia (artigo 21.º do requerimento inicial).
9- Do exposto resulta que o Requerente fundamenta a sua pretensão contra o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social numa alegada relação de tutela e fiscalização, que, no caso em apreço, se mostra insuficiente para legitimar a requerida intimação.
10- Com efeito, o Requerente não alega ter dirigido qualquer requerimento a solicitar as informações pretendidas, quer ao Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, quer ao Instituto da Segurança Social I.P., que aquele tutela e superintende. Alega, apenas, ter dado conhecimento a este último de um requerimento dirigido à Provedora de uma outra entidade.
11- Assim, não lhe tendo sido dirigido qualquer pedido de informação, não tem o Requerido Ministério do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social interesse em contradizer a presente ação.
12 - Salienta-se, aliás, que, pressupondo a intimação para prestação de informações a existência prévia de um pedido de informação dirigido à “Autoridade Pública” que, (só) assim, fica incumbida no dever de a prestar, a apresentação desse requerimento constitui um requisito de cuja observância depende a necessidade de tutela judicial e, assim, o interesse em agir em juízo.
13- Assim, atendendo à relação material controvertida tal como é configurada pelo Requerente, conclui-se que o Requerido Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social não interesse em contradizer a presente ação, sendo, por isso, parte ilegítima
14- A ilegitimidade processual consubstancia uma exceção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (artigo 89 n.ºs 2 e 3 , alínea e) do CPTA.
15- Em face ao exposto, procede a suscitada exceção de ilegitimidade passiva do Requerido Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, que, em consequência, deve ser absolvido da instância.
16- Assim, oferece-nos dizer que a douta sentença se mostra suficientemente fundamentada quer de facto quer de direito, mostra-se ter havido pronúncia sobre todas as questões que foram colocadas à apreciação do tribunal, concordando-se com o douto despacho de sustentação proferido pelo Tribunal a quo no que ao Apelado diz respeito.”
A recorrida Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….. igualmente apresentou contra-alegações, concluindo dever ser mantida a sentença.
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Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:
- do erro de julgamento quanto à não admissão da intervenção provocada do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, IP;
- do erro de julgamento quanto à ilegitimidade do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;
- do erro de julgamento quanto à intempestividade da ação.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
A) Em 11/01/2019, o Requerente dirigiu um requerimento à Provedora da Requerida Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., solicitando as seguintes informações:
«Em que data foi contactada pela mãe do meu filho, Célia ….., que se encontrava acompanhada por um indivíduo de seu nome Rui …..?
Qual ou quais os motivos por ela apresentados para solicitar uma vaga na Comunidade de Inserção “…..”?
Quais as razões para lhe ceder uma vaga quando a mãe do meu filho não se enquadra de maneira nenhuma na “população abrangida” – Jovens mães até aos 21 anos, em situação de risco e desproteção social?
A assistente social Petra….., amiga de infância da mãe do meu filho, trabalha em alguma das instituições da Misericórdia do …..? Em caso afirmativo, qual?
Foram contactados pela Técnica Superior do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social Maria ….. relativamente ao pedido de admissão do meu filho e da mãe?» (cfr. cópia do requerimento e talão de registo juntos como documento n.º 4 com o requerimento inicial, a fls. 31 e 32 dos autos);
B) Em 14/01/2019, foi assinado o aviso de receção referente ao requerimento referido na alínea anterior (cfr. aviso de receção junto como doc. 4 do r.i. a fls. 33 dos autos);
C) Em 04/02/2019, o Requerente dirigiu um requerimento à Provedora da Requerida Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do….., solicitando as mesmas informações referidas na alínea A) supra (cfr. cópia do requerimento e talão de registo juntos como documento n.º 5 do requerimento inicial, a fls. 39 a 41 dos autos);
D) Em 05/02/2019, o Requerente deu conhecimento ao Diretor do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança do requerimento dirigido à Provedora da Requerida Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do….. em 04/02/2019 (cfr. cópia do requerimento e talão de registo juntos como documento n.º 6 do requerimento inicial, a fls. 34 a 37 dos autos);
E) Em 06/02/2019, foi assinado o aviso de receção referente ao requerimento referido na alínea C) supra (cfr. aviso de receção junto como documento n.º 5 com o requerimento inicial a fls. 42 dos autos);
F) Em 06/02/2019, foi assinado o aviso de receção referente à comunicação referida na alínea D) supra (cfr. aviso de receção junto como documento n.º 6 do requerimento inicial a fls. 38 dos autos);
G) Em 4.6.2019, o Requerente deu entrada do requerimento inicial dos presentes autos neste Tribunal (cfr. comprovativo de entrega de documento de fls. 1 a 4 dos autos).
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, as questões a decidir cingem-se a saber:
- se ocorre erro de julgamento quanto à não admissão da intervenção provocada do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, I.P.;
- se ocorre erro de julgamento quanto à ilegitimidade do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;
- se ocorre erro de julgamento quanto à intempestividade da ação.
a) da intervenção provocada
Sustenta nesta sede o recorrente, em síntese:
- faz parte das atribuições do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, IP, exercer uma ação fiscalizadora sobre a Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., cf. artigos 17.º, n.º 2, al. g), da Portaria n.º 135/12, de 8 de maio, 14.º, n.º 1, als. c), d) e e), do D-L n.º 167- C/13, de 31 de dezembro, e 3.º, n.º 2, als. m), u), e z), do D-L n.º 83/12, de 30 de março;
- a sua não intervenção impede que a relação material controvertida produza o seu efeito útil normal, pelo que se mostra preterido o litisconsórcio necessário do lado passivo;
- no caso, por força do disposto nos artigos 261.º, n.º 1, e 316.º ss. do CPC, pode o autor ou reconvinte chamar a pessoa em falta a intervir, como fez;
- mostram-se violados os artigos 33.º, 318.º, n.º 1, al. a), 2.ª parte, 261.º e 316.º, n.º 1, do CPC.
Entendeu-se no despacho recorrido que “o incidente de intervenção de terceiro constitui um mecanismo processual para suprir e sanar a ilegitimidade de uma das partes no processo, não podendo ser utilizado para substituir a entidade requerida, ou para suprir um erro do Autor na configuração da relação jurídica controvertida, operando, assim, uma modificação subjetiva (passiva) da instância sem respaldo legal”, pelo que “sendo o fundamento da intervenção provocada do Centro Distrital de S….. do Instituto de Segurança Social, I.P. (apenas) a sua alegada competência para prestar as informações requeridas, não se mostram preenchidos os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 316.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.”
E decidiu com acerto.
Note-se, como questão prévia, que se mostra transitada a sentença, na parte em que julgou improcedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva da Irmandade da Santa Casa da Misericórdia, que foi considerada sujeito da relação material controvertida, tal como formulada pelo requerente e tendo, nessa medida, interesse em contradizer a presente intimação.
Nos termos do artigo 620.º, n.º 1, do CPC, “[a]s sentenças e os despachos que recaiam unicamente sobre a relação processual têm força obrigatória dentro do processo.”
No presente caso, formou-se, pois, caso julgado formal quanto a tal questão, que aqui não pode voltar a ser conhecida.
Conforme reconhece o recorrente, para que fosse julgado procedente o incidente de intervenção do Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, IP, ter-se-ia por verificada uma situação de litisconsórcio necessário passivo.
De acordo com o artigo 105.º, n.º 1, do CPTA, “[a] intimação deve ser requerida contra a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou a consulta, ou passar a certidão.”
O Centro Distrital será parte legítima caso tenha interesse direto em contradizer a intimação, que se exprime pelo prejuízo que advenha da sua procedência, artigo 30.º, n.os 1 e 2, do CPC.
Este organismo não foi considerado pelo recorrente na sua petição inicial como sujeito da relação controvertida e assim titular do interesse relevante para o efeito da legitimidade, cf. artigo 30.º, n.º 3, do CPC.
Nos termos previstos no artigo 33.º do CPC, para se ter como verificada uma situação de litisconsórcio necessário passivo, teria de estar em causa uma exigência legal de intervenção do terceiro na relação controvertida, n.º 1, ou que a natureza da relação jurídica impusesse a sua intervenção para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal, n.º 2.
Sendo que nos termos do respetivo n.º 3, a decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.
No caso vertente, o único sustento que invoca o recorrente para sustentar a legitimidade do Centro Distrital é a relação de tutela e fiscalização que este tem sobre a 1.ª requerida.
O que é manifestamente insuficiente.
Como resulta do probatório, os pedidos de informação não foram dirigidos ao Centro Distrital, pelo que não recai sobre o mesmo o dever de a prestar.
Como tal, o Centro Distrital de S….. do Instituto da Segurança Social, IP, não tem interesse em contradizer a intimação, e a decisão da intimação produzirá o seu efeito útil normal, regulando definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.
Decidiu, pois, com acerto o Tribunal a quo, ao indeferir a sua intervenção nos autos.
b) da ilegitimidade do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
A segunda questão suscitada pela recorrente, agora reportada à sentença, encontra-se intimamente relacionada com a primeira, não podendo divergir a respetiva solução.
Invoca que o apelado Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social tem poderes de fiscalização e de tutela junto da apelada Irmandade da Santa Casa da Misericórdia do ….., pelo que lhe caberia prestar a informação que o apelante formulou junto desta.
Com o devido respeito, não se pode acompanhar o salto lógico da recorrente.
Tal como no caso do Centro Distrital, a invocada relação de tutela e fiscalização não permite amparar o invocado interesse do Ministério em contradizer a intimação, quando os pedidos de informação não lhe foram dirigidos, nem consequentemente recai sobre o mesmo o dever de a prestar.
Nem tal circunstância dá suporte à conclusão de que, sem a sua intervenção nos autos, a decisão da intimação deixaria de produzir o seu efeito útil normal, regulando definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado.
Como tal, à luz do disposto nos artigos 30.º e 33.º do CPC, e 105.º, n.º 1, do CPTA, não merece censura o decidido pelo Tribunal a quo, ao julgar procedente a exceção de ilegitimidade do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.
c) da caducidade do direito de ação
Invoca nesta sede o recorrente, em síntese, o seguinte:
- o prazo de 20 dias previsto no artigo 105.º, n.º 2, do CPTA, para instaurar a ação de intimação não reveste natureza imperativa, ao contrário do que acontece designadamente com o prazo previsto no artigo 82.º, n.º 3, do CPTA;
- sem prescindir, está em causa um procedimento do ato administrativo por iniciativa particular, pelo que, nos termos dos artigos 102.º, n.º 1, als. a) a g), 104.º, n.º 1, al. b), 128.º, n.os 1 e 3, e 87.º, als. a), b) e c), do CPA, o prazo de 90 dias para que fosse proferida decisão terminou em 24/05/2019 e em 19/06/2019, pelo que a intimação entrada em 04/06/2019 é tempestiva.
Vejamos se lhe assiste razão.
Dispõe o artigo 104.º do CPTA como segue:
“1 - Quando não seja dada integral satisfação a pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a correspondente intimação, nos termos e com os efeitos previstos na presente secção.
2 - O pedido de intimação é igualmente aplicável nas situações previstas no n.º 2 do artigo 60.º e pode ser utilizado pelo Ministério Público para o efeito do exercício da ação pública.”
E o artigo 105.º o seguinte:
“1 - A intimação deve ser requerida contra a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou a consulta, ou passar a certidão.
2 - Quando o interessado faça valer o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias, a contar da verificação de qualquer dos seguintes factos:
a) Decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido;
b) Indeferimento do pedido;
c) Satisfação parcial do pedido.”
Está evidentemente em causa o prazo previsto na alínea a) do n.º 2 deste artigo 105.º.
Igualmente evidentes são as respostas a dar às questões suscitadas.
O referido preceito fixa o prazo de 20 dias para ser requerida a intimação, sendo absolutamente inócuas as considerações feitas pelo recorrente quanto à suposta falta de imperatividade da norma.
Quanto ao início da contagem do referido prazo (dies a quo), igualmente soçobra a argumentação do recorrente.
Estando em causa informação procedimental, o prazo para a Administração prestar a informação é de 10 dias, conforme decorre dos artigos 82.º, n.º 3, e 84.º, n.º 1, do CPA, e conta-se em dias úteis, nos termos do artigo 87.º do CPA (cf., vg, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 874).
Igual prazo de 10 dias prevê a Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que aprovou o regime de acesso à informação administrativa, no respetivo artigo 15.º, para a Administração prestar informação não procedimental.
Donde, não podem subsistir quaisquer dúvidas de que bem andou a sentença recorrida ao considerar que o prazo para prestar as informações solicitadas pelo recorrente terminou, quanto ao primeiro pedido, em 28/01/2019, e quanto ao segundo pedido em 20/02/2019.
Assim, conforme ali assinalado, o prazo de 20 dias para propor a intimação para a prestação de informações, terminou, quanto ao pedido de 11/01/2019, em 18/02/2019 e, quanto ao pedido de 04/02/2019, em 12/03/2019.
Uma vez que a presente intimação deu entrada em juízo no dia em 04/06/2019, é patente a sua intempestividade.
Em suma, os recursos interpostos pelo autor necessariamente improcedem.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento aos recursos, mantendo as decisões recorridas.
Custas a cargo do recorrente, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário.
Lisboa, 30 de janeiro de 2020
(Pedro Nuno Figueiredo - relator)
(Ana Cristina Lameira)
(Cristina dos Santos) |
