Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:10531/13
Secção:CA- 2º JUÍZO
Data do Acordão:04/16/2015
Relator:PAULO PEREIRA GOUVEIA
Descritores:EXECUÇÃO DE SENTENÇAS DE ANULAÇÃO
Sumário:I - Do nº 3 do artigo 176º do CPTA não resulta a vinculação do Tribunal a seguir o caminho indicado pelo exequente, nem que só possa decidir dentro dos limites que este balizou.

II - A Administração que, à partida, se encontre obrigada a executar o efeito repristinatório da sentença pode libertar-se desse dever se “renovar” o ato anulado, assim extinguindo a posição substantiva de fundo do interessado que se tinha repristinado por efeito da anulação.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

· MANUEL ……………….. intentou

Processo de execução de acórdão anulatório contra

· REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA.

· É contrainteressada: P…..…….. - SOCIEDADE …………….., S.A.

Pediu o seguinte:

1- Condenar a Região Autónoma da Madeira na execução da sentença proferida nos exatos termos referidos no artigos 15° e 19° deste articulado (1) que aqui se dão por reproduzidos,

2- Nomeadamente repristinando todos os atos revogados pela Resolução anulada que tinham a ver com o Exequente e revogando e destruindo todas as situações jurídicas ou de facto que só foram possíveis pela Resolução anulada;

3- Declarar a nulidade de qualquer concessão ou cedência independentemente do respetivo título da área ou de quaisquer obras aí edificadas que estava incluída na concessão anulada ilegalmente;

4- Entregar ao Exequente a área concessionada que foi abrupta e ilegalmente revogada;

5- Reedificar as construções existentes no local, à data da Resolução anulada;

6- Deve ainda fixar-se o prazo máximo de trinta dias a contar da decisão judicial que determine a execução da sentença ora pedida para dar início aos atos de execução pretendidos que devem estar concluídos no prazo máximo de três meses;

7- Deve fixar-se uma sanção pecuniária compulsória, nos termos do artigo 169° do CPTA no valor de mil euros diários a cada um dos membros do Governo Regional da Madeira.

*

Os demandados contestaram.

O exequente replicou.

*

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS (com base nos documentos juntos autos e conhecidos das partes)

(ACORDÃO EXEQUENDO)

O Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão transitado em julgado no processo em apenso, proferido a 12 de Janeiro de 2012, anulou a Resolução nº …/2003 do Conselho do Governo Regional da Madeira, por preterição da audiência prévia do ora exequente.

O teor de tal Resolução de 2003 é o seguinte:

«Caducidade do Alvará de Licença de utilização n° ….

«Resolução n° 789/2003

«Pelo Alvará de Licença n° ……, emitido em 20-04-1998, foi atribuído favor de Manuel ………………. o direito de uso privativo de uma parcela de terreno do domínio público marítimo localizada, entre a foz da ….. e os ……., Vila ………., destinada à construção de um restaurante, com praia anexa.

«O Alvará de Licença foi, posteriormente, renovado e alterada a cláusula referente ao destino do uso, tendo o projeto sido executado parcialmente.

«Com o intuito de permitir ao interessado a conclusão do projeto já aprovado, a Resolução n° 547/99, de 15-04, renovou o direito de uso privativo da parcela em questão, destinado à construção de uma unidade hoteleira com um centro náutico, mediante a outorga de um contrato administrativo de concessão, com efeitos a partir de 14-04-98.

«Decorridos que são quatro anos sobre a aprovação da mencionada Resolução, o contrato de concessão não foi celebrado, pelo que a utilização do domínio público vem sendo permitida ao abrigo da licença conferida.

«Por outro lado, o interessado não deu início às obras visando a execução do projeto aprovado, que justificou a utilidade pública do uso privativo e a sua consequente outorga mediante contrato de concessão, e não manifestou interesse na prorrogação da licença, a qual, conferida pelo prazo de cinco anos, caducou no dia 13 de Maio findo.

«Acresce referir que, dada a situação de incumprimento das obrigações decorrentes do alvará de licença atribuído, se torna hoje mais adequada à salvaguarda do interesse público a construção no local de um complexo balnear integrado na intervenção «Frente-Mar da Ribeira Brava» a ser promovida pelo Governo Regional através da Sociedade ………………….., que virá permitir uma mais intensa utilização pelo público em geral do terreno dominial em causa.

«Assim, o Conselho do Governo resolve, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 26°, 27° e 28°, do DL n° 468/71, de 05-11, o seguinte:

«1º. - Revogar a Resolução n° 547/99, aprovada em reunião do Conselho de Governo, em 15-04-99.

«2°. - Determinar a remoção do local das construções efetuadas até ao de 30 de Setembro próximo.

«Solicita-se a particular atenção de Vª Ex.ª para a necessidade de ser dado rigoroso cumprimento ao disposto no nº 2, da Resolução transcrita».

A revogada Resolução n° 547/99, aprovada em reunião do Conselho de Governo em 15-04-99, tinha o seguinte teor:

«Resolução nº. ……../99

«Pelo Alvará de licença n.° …., emitido em 20 de Abril de 1998, foi atribuído a favor de Manuel ……………. o direito de uso privativo de uma parcela de terreno do domínio público marítimo localizada entre a foz da ……… e os ….., vila da ………., destinada a construção de um restaurante com praia anexa.

«O referido Alvará de Licença foi posteriormente renovado e alterada a cláusula referente ao destino do uso, tendo o projeto sido executado parcialmente, pelo que urge renovar o direito de uso privativo de modo a que o interessado possa concluir o projeto já aprovado.

«Assim, o Conselho do Governo resolve o seguinte:

«1 - Renovar, a favor de Manuel …………, o direito de uso privativo de uma parcela de terreno do domínio público marítimo entre a foz da ……….. e os ………, vila da Ribeira …………, destinado à construção de uma unidade hoteleira com um centro náutico, mediante a outorga de um contrato administrativo de concessão, com efeitos a partir de 14 de Abril de 1998, celebrado pelo prazo de 30 anos, ao abrigo do artigo 18.º conjugado com a alínea e) do artigo 19° do Decreto-Lei nº 408/71, de 5 de Novembro, renovado por iguais períodos sucessivos.

«2 - Aprovar a minuta do contrato, que se encontra arquivada na Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira.

«3 - Mandatar o Presidente do Conselho de Administração da Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, para, em representação da Região Autónoma da Madeira, outorgar o contrato».

Tal contrato nunca foi celebrado.

Através do Alvará de Licença n.º ………, de 28/04/1988, a Direção Regional de Portos atribuiu ao Recorrente, pelo prazo de cinco anos a contar de 13/05/1988, o direito de uso privativo de uma parcela de terreno, com a área de 160 m2, do domínio público marítimo situada entre a Foz da …… e os …….., na Vila ………, destinado à construção de um Restaurante-Bar.

No seguimento de requerimento do Recorrente, datado de 30/03/1993, a solicitar a renovação do alvará de licença n.º 201, através do Alvará de Licença n.º …../1 de 14/04/1993, a licença concedida foi prorrogada por mais cinco anos, a contar do dia 14 de Maio de 1993, sendo o Alvará de Licença válido até 14/05/1998, ficando a renovação dependente de o seu titular assim o requerer com a antecedência mínima de 60 dias a contar do seu termo e se ao Governo da Região Autónoma da Madeira convier (cl. 4ª do Alvará).

Em 28/07/1995, a Direção Regional de Portos do Governo Regional da Madeira procedeu à alteração do Alvará de licença n.º 201/1, nos seguintes termos:

«Pela Direção Regional de Portos da Região Autónoma da Madeira, ouvida a Alfândega do Funchal e Capitania do Porto do Funchal, se procede ao abrigo do Decreto-Lei n.° 468/71, de 5 de Novembro e alínea h) do nº 1 do Artigo 2° do Decreto Regulamentar Regional n° 10/91/M de 21 de Maio, na redação dada pelo Decreto Regulamentar Regional n° 2/92/M, de 13 de Fevereiro, à alteração do Alvará de Licença n° 201/1, (…), passando as cláusulas primeira, segunda e sexta a terem a seguinte redação:

«1ª - A obra será mantida de harmonia com o respetivo projeto definitivo e de alteração (entradas números 7068 e 2456, respetivamente de 19 de Novembro de 1993 e de 15 de Maio de 1995), devidamente aprovado e assinados pelo Diretor Regional de Portos e com o selo branco, juntos em anexo a esta licença e que dela faz parte integrante, e segundo as indicações da fiscalização da Direção Regional de Portos.

«2ª - O uso privativo da parcela de terreno destina-se ao desenvolvimento de um empreendimento a partir do complexo balnear existente na Estrada (…) (licenciado pelo Alvará de Licença n° 201/1 de 14 de Abril de 1993), construção de um edifício denominado de Centro de Estágio Desportivo, complexo balnear e de animação, unidade hoteleira e parque de estacionamento.

«3ª - Pela ocupação da área de 2 421 m2 de terreno do domínio público marítimo, (área coberta 1 266 m2 e descoberta 1 155 m2) representada na planta em anexo será paga anualmente a taxa de 1 210 500$00, atualizável anualmente.

«Foram pagos os emolumentos devidos nos termos do Decreto-Lei n° 48483, de 11 de Julho de 1968, e demais legislação».

A 11 de Setembro de 2013, o Exequente requereu ao Governo Regional na pessoa do seu Presidente, por carta registada com aviso de receção, a execução do julgado anulatório da Resolução de 2003, acima referida.

O Requerimento foi recebido pelos Serviços do Governo Regional a 13 de Setembro de 2013.

10º

O Governo Regional não respondeu.

11º

Durante estes autos, a RAM (cfr. DOC. a fls. 155 ss), por ofício nº 8930 da S.R.A.R.N., datado de 30-5-2014, notificou ao ora exequente um projeto de deliberação referente à citada “caducidade da licença de uso privativo…”, para efeitos de audiência prévia dos interessados.

12º

Foi publicada no JORAM, II Série (nº 31), de 20/2/2015, a Resolução nº 1322/2014 do Governo Regional da Madeira, que aqui se dá por reproduzida.

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Não existem FACTOS RELEVANTES NÃO PROVADOS.

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II.2. DIREITO

A)

Cumpre decidir ao abrigo dos artigos 173º/1/2, 177º/5 e 179º do CPTA.

A anulação de um ato administrativo constitui a Administração

(i) no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado,

(ii) bem como no dever de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado (artigo 173º/1 CPTA).

Do nº 3 do artigo 176º do CPTA não resulta a vinculação do Tribunal a seguir o caminho indicado pelo exequente, nem que só possa decidir dentro dos limites que este balizou. Por exemplo, nada impede que o Tribunal condene a Administração a renovar o ato anulado, se entender que a renovação do ato ainda é possível e que tal constitui a forma legalmente adequada de execução do julgado, mesmo que o exequente haja entendido que essa renovação é inútil ou impossível e que, por isso, a execução do julgado deve passar pela atribuição de uma quantia indemnizatória. Ao fazê-lo não está a condenar em objeto diverso do pedido, porque este era o da execução do julgado anulatório e tal foi deferido, ainda que de forma diferente da que vinha requerida (cfr., assim, o Ac. do STA de 18-9-2008, P. nº 024690-A).

Em sede de execução de sentenças de anulação de atos administrativos, a Administração tem o poder de praticar novo ato administrativo no respeito pelos ditames do caso julgado.

O critério a seguir não é necessariamente o da reposição da situação anterior à prática do ato ilegal, mas o da reconstituição da situação atual hipotética. Por isso até se chegou a dizer que, tratando-se de atos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de preterição da audiência dos interessados (cfr. artigo 100º e segts. do CPA), a execução da sentença cumpre-se com a audição do particular, seguindo-se a prolação de novo ato, que pode ou não ter conteúdo idêntico ao que foi anulado pela decisão da 1ª instância – cfr. Ac. do TCA Sul de 14-02-2007, Proc. nº 06421/02.

Ora, o acórdão exequendo anulou o ato administrativo com base no vício formal da preterição da audiência prévia. Nada mais.

O que o caso julgado impõe é apenas, e tão só, a prática de novo ato administrativo, desta feita antecedido da formalidade essencial de audiência dos interessados, cuja preterição foi julgada ilegal e conduziu à procedência do recurso contencioso que constitui o processo principal.

Entretanto, já durante esta instância, a RAM/executada elaborou novo projeto de decisão sobre a mesma questão do ato anulado e cumpriu o dever de audiência prévia citado, acabando por emitir novo ato administrativo. Isto quer dizer que a 2ª parte do nº 1 do artigo 173º cit. foi cumprida durante estes autos; tardiamente face ao prazo previsto no artigo 175º do CPTA, mas foi cumprida. Já foi emitido novo ato administrativo sobre o mesmo assunto, publicado no JORAM.

Ao contrário do que parece entender o exequente, o desrespeito do prazo fixado no artigo 175º do CPTA não impede a Administração de cumprir tardiamente o julgado. Aquele prazo serve apenas para o interessado poder invocar em juízo a sentença anulatória, conforme o artigo 176º do CPTA.

B)

Não obstante, eis-nos remetidos para a 1ª parte desse dispositivo legal, porque nisso insiste o exequente na sua p.i. e também agora.

Com efeito, o exequente considera que daquela anulação decidida no acórdão exequendo advêm outros deveres para a RAM: esta estaria obrigada a repor as construções entretanto destruídas preexistentes no local, a demolir as infraestruturas construídas depois da Resolução anulada e a devolver ao exequente a parcela de terreno em causa, que antes lhe estaria concessionada. E este tribunal deveria agora declarar a nulidade de qualquer concessão ou cedência entretanto feita.

Vejamos se tem razão.

Desde já se deve sublinhar que não foi alegado e provado qualquer facto atinente a concretas construções entretanto destruídas e preexistentes no local, ou a novas infraestruturas construídas. Falta, pois, aferir da preexistência de uma concessão (que teria sido revogada), isto sem prejuízo da correta doutrina dimana do cit. Ac. do STA de 18-9-2008, P. nº 024690-A.

Quando a Administração “renova” o ato anulado, ela limita-se a proceder à substituição de uma definição jurídica por outra. Com o que, muito simplesmente, se gera uma situação de incompatibilidade jurídica entre a reconstituição da situação anterior à prática do ato anulado e a nova definição jurídica, que dispensa tal reconstituição. Desde que esta nova definição jurídica tenha sido ditada por um ato praticado no respeito pelo caso julgado da sentença de anulação, é natural que o ordenamento jurídico resolva o conflito dando prevalência ao novo ato, que assim afasta a definição jurídica sobre a qual atua.

De todo o exposto, é possível concluir que a Administração que, à partida, se encontre obrigada a executar o efeito repristinatório da sentença pode libertar-se desse dever se “renovar” o ato anulado, assim extinguindo a posição substantiva de fundo do recorrente que se tinha repristinado por efeito da anulação – cfr., assim, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Coimbra, Almedina, 2002, pp. 586-589; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/C. CADILHA, Comentário ao CPTA, 3ª ed., pp. 1114-1119.

E, por isto, se torna inútil analisar a situação jurídica do exequente preexistente à Resolução anulada.

A “renovação purificadora” do ato foi o que aqui ocorreu, com a referida Resolução de finais de 2014, publicada já em 2015. Assim, o julgado anulatório foi cumprido, “executado”, com a emissão de novo ato administrativo após o cumprimento da formalidade que antes tinha sido ilegalmente omitida.

C)

Sublinhamos, no entanto, o facto de que o acórdão exequendo não é muito claro sobre a situação jurídica do exequente preexistente à Resolução anulada. Parece ter entendido existir uma licença eficaz antes da Resolução anulada. Daí não podermos concluir diferentemente no presente momento.

Está assente que o contrato de concessão referido na Resolução revogada não existe (ao contrário do que se refere na p.i.), porque o mesmo não foi celebrado. Não existia, portanto, qualquer concessão em vigor no momento da prática do ato impugnado e anulado, uma vez que nunca foi celebrado o respetivo contrato administrativo, que constituía a forma normalmente obrigatória para a atribuição do uso privativo (cfr. o artigo 18º do DL 468/71 na redação vigente em 2003).

Mas o acórdão exequendo pressupôs claramente existir uma licença de uso privativo de uma parcela de terreno do domínio público marítimo. Esta era a situação a reconstituir através do efeito repristinatório cit. Ou seja, nada tutelado pelo Direito.

Não há, enfim, que retirar nada no caso presente do efeito repristinatório geral previsto na lei (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/C. CADILHA, Comentário ao CPTA, 3ª ed., pp. 1117-1118): só se, no dia da Resolução anulada, o exequente fosse titular efetivo de alguma posição jurídica subjetiva favorável é que seria diferente. Mas não, não era titular de qualquer título jurídico (concessão, licença ou outro) sobre a parcela de terreno sobre que se debruçou o ato anulado.

Por isso, não podemos aqui impor a repristinação desejada pelo exequente; ou qualquer outra (lícita).

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com o disposto nos artigos 202º e 205º da Constituição, acordam os Juizes do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar extinta a execução deste julgado anulatório, por inutilidade superveniente da lide, com referência ao que antes identificámos como pedido nº 1, e julgar improcedentes os pedidos que identificámos com os nº 2 a 7.

Custas a cargo da executada, por ter dado causa a este processo executivo (artigo 536º/3 do NCPC).

Lisboa, 16-4-2015

Paulo Pereira Gouveia -relator

Nuno Coutinho

Carlos Araújo


(1) «15°
«Deve o Governo Regional, inclusivamente, remover, reformar ou substituir atos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.
«16°
«Foi o ato anulado que permitiu a destruição das construções existentes no local, a caducidade dos contratos celebrados que tinham por objeto aquele espaço e o conjunto de utilidades que a concessão favorecia ao Exequente.
«17º
«No local e em sua substituição foram edificadas outras infraestruturas que não existiriam se tivesse sido respeitada a lei e não tivesse sido praticada a Resolução anulada a devido tempo.
«18°
«A existência das construções subsequentes teve como pressuposto necessário o ato anulado.
«19°
«A anulação do ato constitui o Governo Regional na obrigação de repristinar os atos revogados e destruir os efeitos jurídicos e de facto produzidos pelo ato viciado».