| Decisão Texto Integral: | I. RELATÓRIO
Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
Z.... intentou ação administrativa comum contra o Instituto da Segurança Social da Madeira, IP-RAM, pedindo a sua condenação ao abrigo das alíneas c) e d) do artigo 37.º do CPTA, a pagar à autora a devida pensão de sobrevivência, por morte de P...., a partir de 01/01/2011 até ao presente, cf. artigo 6.º da Lei n.º 7/2001, de 11 de maio, na redação introduzida pela Lei n.º 23/2010, de 30 de agosto.
Por sentença de 29/06/2018, o TAF do Funchal julgou procedente a exceção da intempestividade da prática do ato processual e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância.
Inconformada, a autora interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“a) Ter a A. vivido cm União de Facto, com P...., desde 26 de Novembro de 1994 até à data do seu óbito, ocorrido em 12 de Junho de 2002, ou seja, por período superior a 2 {dois) anos;
b) Não existirem outros ascendentes ou descendentes que com ela concorressem no direito à pensão de sobrevivência;
c) Ter direito a essa pensão, independentemente da necessidade de alimentos, nos termos do art.° 6.º da Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio, com a redacção introduzida pela Lei n.º 23/2010, de 30 de Agosto;
d) No entanto e dado que para lhe ser atribuída a dita pensão continua a ser necessário fazer prova dessa União da Facto, apresentou junto da Segurança Social:
(i) declaração emitida pela junta de freguesia competente (a da sua área de residência), atestando que a A. residia há mais de dois anos com o falecido;
(ii) declaração esta que foi acompanhada por outras duas declarações subscritas, uma pela própria, e outra por ambos (pela A. c pelo falecido), sob compromisso de honra, de que viviam há mais de dois anos. em união de facto, para todos os efeitos legais.
e) Pelo que requereu que lhe fosse reconhecida a qualidade de titular dessas prestações sociais, desde o inicio do mês seguinte ao falecimento do seu companheiro, nos termos do anterior regime, ou seja, do Decreto-Lei n.° 322/90 de 18 de Outubro;
f) Mais se esclarece que, face ao exposto, aos meios de prova aduzidos e ao facto de o requerente ter vivido, em união de facto, com o falecido, durante 8 (oito anos), ou seja, prazo que vai muito para além do previsto no n.º 3 do artigo 6.º da citada Lei n.° 23/2010, de 30 de Agosto, foi requerido junto do então Centro de Segurança Social da Madeira, (atual Instituto de Segurança Social da Madeira IP-RAM) que fosse dispensada a promoção de acção judicial com vista à comprovação da sua união de facto, sem qualquer êxito ou sequer resposta, ao arrepio de todos os direitos que lhe assistem;
g) Nesse sentido veja-se o Acórdão n.° 341/10.9TJLSB.L1-2 do Tribunal da Relação de Lisboa, de 17 de Maio de 2012 que se junta e que aqui se dá por reproduzido;
h ) F, pose embora, ao abrigo do actual regime só seja reconhecido à A, o direito a prestações sociais, por óbito do beneficiário P...., com quem viveu em União de Facto, a partir de 01/01/2011 (cf. art. 6.º da Lei n.° 7/2001, de 11 de Maio, com a redacção introduzida pela Lei n.° 23/2010, de 30 de Agosto)
i) ... na verdade a A. tem, ao abrigo do anterior regime (cf. Decreto-lei n.º 322/90, de 18 de Outubro, Decreto Regulamentar n.º 1/94, de 18 de Janeiro e Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio) direito e legitimidade para ver reconhecido o direito às sobreditas pensões sociais”.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, firmando o seguinte entendimento:
- o ato que indeferiu a pretensão da autora mostra-se ferido de nulidade, por violar o acesso ao direito e à sua tutela jurisdicional efetiva, assim como o direito à segurança social;
- ainda que assim não fosse, a lei substantiva não estabelece qualquer prazo de caducidade para a ação judicial de reconhecimento do direito à pensão de sobrevivência por união de facto, pelo que não se verifica o impedimento previsto no artigo 38.º, n.º 2, do CPTA;
- a norma invocada pelo réu para o indeferimento, artigo 48.º do D-L n.º 322/90, de 18 de outubro, não é aplicável aos pedidos de pensão de sobrevivência efetuados pelos requerentes na situação de união de facto, mas antes o artigo 8.º
- com a nova redação introduzida na Lei n.º 7/2001 pela Lei n.º 23/2010 deixou de ser exigível a instauração de ação judicial para prova dos requisitos legais de atribuição da pensão de sobrevivência ao unido de facto, mas continuou a não se estabelecer qualquer prazo para o requerimento das prestações
- o disposto no artigo 48.º do D-L n.º 322/90 interpretado com o sentido de o prazo aí referido ser aplicável ao requerimento de pensão de sobrevivência do unido de facto, viola o disposto nos artigos 17.º, 18.º, 20.º e 63.º da CRP, importando tal violação a nulidade do ato ou a sua anulabilidade do mesmo, que pode ser conhecida a título incidental na presente ação, em que a autora tem um interesse processual legítimo.
Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao decidir julgar procedente a exceção da intempestividade da prática do ato processual.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
1) Em 31 de janeiro de 2013 a Autora requereu ao Diretor do Centro Nacional de Pensões a atribuição das prestações por morte de P.... (cfr. fls. 1 a fls. 4 do processo administrativo, doravante p. a., cujo teor se considera integralmente reproduzido)
2) Por ofício a Diretora da Unidade de Prestações Diferidas comunicou à Autora o seguinte “ (…) [em] referência ao requerimento apresentado por V. Ex.ª em 31/01/2013, para efeitos de atribuição de Prestações por Morte do beneficiário em epígrafe, informa-se que o prazo legal para requerer as prestações por morte é de 5 anos a contar da data do falecimento, conforme estipulado pelo art.º 48.º do D. L. 322/90, de 18/10.
Nos termos do disposto no Art.º 101.º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo D. L. 442/91, de 15/11, poderá V. Ex.ª, por escrito e no prazo de 10 dias úteis, informar o que se lhe oferecer sobre este assunto (…)”. (cfr. fls. 29 do p. a.)
3) Em 25 de março de 2013 a Diretora da Unidade de Prestações Diferidas proferiu despacho de concordância com a proposta de indeferimento de prestações por morte com fundamento no facto de “Art.º 48.º (…) terem sido requeridas fora do prazo”. (cfr. fls. 30 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido)
4) No dia 13 de novembro de 2014 a Autora instaurou na Comarca da Madeira uma ação de processo comum com vista ao reconhecimento do estado de união de facto (cfr. fls. 26 a fls. 36 do suporte digital).
5) A presente ação foi apresentada em juízo no dia 1 de junho de 2017 (cfr. fls. 1 do suporte digital).
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida ao decidir julgar procedente a exceção da intempestividade da prática do ato processual.
Consta desta decisão a seguinte fundamentação:
“[A]s ilegalidades invocadas pela Autora não conduzem à declaração de nulidade, mas à anulação do ato impugnado.
Mesmo a violação da Constituição da República Portuguesa, que se encontra sustentada de forma genérica e vaga, não constitui violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, sendo a sua infração sancionada com a anulabilidade (nos termos dos artigos 133.º, n.º 2, al. d) a contrario e 135.º ambos do Código de Procedimento Administrativo).
A este propósito, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.01.2016, proferido no processo n.º 01665/10.0BEBRG – A (disponível em www.dgsi.pt), entendeu-se o seguinte: “(…) O conteúdo essencial de um direito fundamental previsto no art.º 133.º, n.º 2, alínea d), do CPA, reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.
A violação do conteúdo essencial de um direito fundamental só gera a nulidade do acto administrativo e, consequentemente, a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo, quando, em consequência do acto administrativo em causa, seja afectado o mínimo sem o qual esse direito não pode subsistir enquanto tal.”
Assim sendo, a violação da “Constituição, por [o despacho] ter sido proferido em discriminação com as condições em que esta é atribuída aos cônjuges sobrevivos” não constitui uma ofensa suscetível de aniquilar o sentido fundamental do direito subjetivo protegido, sendo, a eventual verificação da mesma, sancionada com a anulabilidade do ato.
Nos termos do artigo 69.º, n.º 2 do CPTA “[nos] casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo de propositura da ação é de três meses, sendo aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 58.º e nos artigos 59.º e 60.º”
Nesse sentido, o Autor detinha um prazo de três meses para propor a presente ação.
Conforme resulta da matéria de facto provada, em 25 de março de 2013, a Entidade Demandada indeferiu o pedido da Autora de atribuição de prestações por morte de P.... (conforme ponto 3) do probatório).
Ademais, como alegado no artigo 4.º da petição inicial, não se conformando com tal decisão, no dia 13 de novembro de 2014, a Autora instaurou na Comarca da Madeira uma ação de processo comum com vista ao reconhecimento do estado de união de facto (conforme ponto 4) do probatório).
Ora, mesmo considerando que a Autora apenas teve conhecimento do ato de indeferimento do pedido de pagamento de prestações por morte no dia 13 de novembro de 2014, quando a presente ação foi instaurada, em 1 de junho de 2017 (conforme ponto 5) do probatório), o prazo de interposição da ação administrativa já se havia esgotado.
A caducidade do direito de ação ou a intempestividade da prática do ato processual é uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância nos termos do artigo 89.º, n.º 2 e n.º 4, al. k) do CPTA.
Em face do exposto, julga-se a exceção da intempestividade da prática do ato processual procedente e, consequentemente determina-se a absolvição da Entidade Demandada da instância nos termos do artigo 89.º, n.º 2 e n.º 4, al. k) do CPTA”.
Ao que contrapõe a recorrente, em síntese:
- viveu em união de facto com o falecido durante 8 anos, tendo direito a prestações sociais a partir de 01/01/2011, nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 7/2001, na redação da Lei n.º 23/2010;
- e igualmente ao abrigo do anterior regime (cf. Decreto-lei n.º 322/90, de 18 de Outubro, e Decreto Regulamentar n.º 1/94, de 18 de Janeiro e Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio) tem direito e legitimidade para ver reconhecido o direito às sobreditas pensões sociais.
Como bem se vê, a recorrente não disputa o entendimento vertido na decisão sob recurso, no que concerne à verificação da caducidade do direito de ação.
Por outro lado, não se partilha o entendimento do Ministério Público quanto ao ato em causa ser nulo, por contender com o direito fundamental de acesso ao direito e à sua tutela jurisdicional efetiva, assim como o direito à segurança social.
Como se observa no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 594/08 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o direito de ação tem por conteúdo a garantia da possibilidade do acesso aos tribunais para a defesa desses direitos e interesses legalmente protegidos.
Ora, a decisão da entidade recorrida expressa tão-só o entendimento de que o direito que a recorrente pretende ver reconhecido caducara com o decurso do tempo, não fechando a porta, evidentemente, à reação contra o ato através da via judicial. Que a recorrente efetivamente veio a utilizar, independentemente da tempestividade desta reação.
Pelo que não se vislumbra em que medida aquele ato contende com o direito fundamental de acesso ao direito e à sua tutela jurisdicional efetiva.
Por outro lado, aceita-se que o direito à segurança social, no concreto o direito à pensão, passará a integrar a norma de direito fundamental a partir do momento que seja levada a cabo a concretização legislativa do direito, como se assinala no acórdão do TC n.º 862/2013.
Mas como é evidente, o seu reconhecimento estará dependente do preenchimento dos respetivos pressupostos legais, naturalmente que devendo obediência ao plasmado na Constituição.
Sendo que aquela integração não significa, vincou o TC neste último aresto, “uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito passa a beneficiar da proteção específica correspondente, nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância desses mesmos princípios”.
E como é bom de ver, tal integração não permite extrapolar o entendimento de que cada decisão negativa relativa ao reconhecimento do direito a pensão possa redundar numa violação do conteúdo essencial de direito fundamental.
Conclui-se, pois, que o ato da entidade recorrida não padece de nulidade.
Quanto ao mais, alega a autora / recorrente no seu requerimento inicial que viveu em união de facto com P.... entre 26/11/1994 até à data do falecimento deste, ocorrido em 12/06/2002.
Mais de dez anos decorridos, em 31/01/2013, requereu ao Centro Nacional de Pensões a atribuição das prestações por morte de P.....
Pretensão que veio a ser indeferida em 25/03/2013, por se verificar ultrapassado o prazo legal para requerer as prestações por morte de 5 anos a contar da data do falecimento, nos termos previstos no artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 322/90, de 18 de outubro.
Na presente ação, entrada em juízo no dia 01/06/2017, apresentou como pedido a condenação do réu, ao abrigo do artigo 37.º, als. c) e d), do CPTA, a pagar à autora a devida pensão de sobrevivência, por morte de P...., a partir de 1/1/2011, nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 7/2001, de 11 de maio, na redação introduzida pela Lei n.º 23/2010, de 30 de agosto.
Dispõe o artigo 38.º do CPTA, sob a epígrafe ‘ato administrativo inimpugnável’, o seguinte:
“1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.”
No douto parecer junto aos autos, o Ministério Público veio firmar o entendimento de que, no caso concreto, a lei substantiva não estabelece qualquer prazo de caducidade para a ação judicial de reconhecimento do direito da autora à pensão de sobrevivência por união de facto. E neste plano, não se verifica o impedimento do n.º 2 deste artigo 38.º, dado que o efeito pretendido pela autora na presente ação não se confunde com a anulabilidade do ato de indeferimento e vai para além dele, pois que pretende o reconhecimento do direito a uma pensão e não somente o reconhecimento da tempestividade do requerimento inicial.
Não se partilha tal entendimento.
Para que se admita o conhecimento incidental previsto no citado n.º 1 do artigo 38.º, impõe-se “que exista norma ou princípio de direito substantivo que permita retirar da ilegalidade do ato uma outra consequência que não seja a da reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado e, portanto, da remoção dos efeitos diretamente decorrentes do ato ilegal”, não podendo estar em causa o restabelecimento dos direitos ou interesses postos em causa por este, uma vez que a respetiva ação “pressupõe necessariamente a prévia anulação do ato, na medida em que se dirige à reconstituição da situação que existiria se ele não tivesse sido praticado, sendo este, pois, um efeito que já não pode ser obtido por via da declaração incidental de ilegalidade” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 274/275).
A entidade recorrida indeferiu a pretensão da autora de atribuição das prestações por morte com fundamento na circunstância de terem sido requeridas fora do prazo. Como é bom de ver, não se pode dissociar o indeferimento da pretensão, de reconhecimento do direito a uma pensão, do fundamento da decisão, a intempestividade do requerimento no qual a pretensão foi formulada.
Nesta medida, o pedido da recorrente de condenação da entidade recorrida a pagar-lhe tais prestações não pode proceder, uma vez que implica a obtenção de efeitos que apenas poderiam advir da anulação do ato de indeferimento, com a consequente reconstituição da situação que existiria se este não tivesse sido praticado, nos termos do artigo 173.º do CPTA.
Nos termos expostos, procede a invocada exceção de intempestividade da prática do ato processual.
Em suma, será de negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
Lisboa, 21 de abril de 2022
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Ana Cristina Lameira)
(Ricardo Ferreira Leite) |
