III – A inércia do autor colide também com o disposto no nº 2 do art. 38º do CPTA, sendo certo que, nem no processo crime (arquivado) nem no processo fiscal, a questão da (i)legalidade da dívida em causa foi conhecida.

I.1 Do objecto do Recurso / das questões a apreciar e decidir

Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPC) ex vi artigo 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.

Segundo as conclusões do recurso, as questões a resolver incidem em aferir dos erros de julgamento de facto e de direito.

Em conformidade com o delimitado em I.1., cumpre conhecer dos alegados erros de julgamento de facto e de direito.

Ø Do erro de julgamento de facto

Nesta sede, o argumentário recursivo incide sobretudo no excesso de pronúncia pelo Tribunal a quo quanto ao julgamento de facto constante da alínea Q) do probatório da sentença recorrida.
O dissídio assenta em dois pontos. O primeiro de que na resposta à matéria de facto, em sede de audiência final do dia 31.03.2011, que “a transacção de 108.750Kg de trigo, entre o A. e o cliente R...inscrito na factura n.º 8 não foi objecto de comprovação por parte dos serviços do R., na acção de controlo contabilístico realizada à empresa R...no ano de 1995, por referência à campanha de 1991/1992”, não corresponde à pergunta formulada em 1º da Base Instrutória e à qual pretenderia responder – se “Está comprovada a transacção de 108.750 Kg de trigo, inscrito na factura n.º 8, supostamente vendido à empresa “R…”?”.
Nesta parte não lhe assiste razão.
Na selecção da matéria de facto relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis para o pleito, que se perfilam, fulcrais e eventualmente instrumentais, segundo as regras de repartição do ónus da prova, se provados por confissão ou documento, colocá-los nos factos assentes, se controvertidos, levá-los à base instrutória, como consta do quesito 1º da BI.
Ao qual, após a prova produzida, o Tribunal a quo respondeu:
“Provado apenas que a transacção de 108.750kg de trigo, entre o A. e o cliente R...inscrito na factura nº 8 não foi objecto de comprovação por parte dos serviços do R. na acção de controlo contabilístico realizada à empresa R...no ano de 1995, por referência à campanha de 1991/1992: Cfr. Depoimento de todas as testemunhas arroladas pelas partes e o seu confronto com toda a prova documental junta aos autos” – vide resposta à BI” – acta de 31.03.2011 /fls. 305 e segs. SITAF,
A alegação do Recorrente de que aquela redacção da factualidade relevante não teria sido alegado pelas partes corresponde na verdade ao art. 3º da respectiva Contestação e que no essencial constitui o fundamento de facto da decisão de reposição da quantia em causa.
No segundo ponto, quanto ao “excesso” e contradição face à resposta à matéria de facto, importa atender que tendo sido formulado como facto controvertido se a aludida transacção estava comprovada, o que o Tribunal em sede de resposta à matéria de facto, decidiu que a mesma não foi feita, ao restringir provado “apenas”.
Correlativamente admitiu que o A. não provou o facto nele perguntado – que “[estivesse] comprovada a transacção de 108.750 Kg de trigo, inscrito na factura n.º 8, supostamente vendido à empresa “R...cujo ónus da prova lhe cabia (vide art. 342º, nº 1 do Código Civil).
Logo, quando na sentença recorrida quanto à alínea Q) o Tribunal a quo acrescenta, “(…) tendo contudo resultado comprovada face à prova produzida nos autos (…) cfr. Doc. n.º 1 a 8 juntos com a PI, e PA;” (d/n), não só entra em contradição com a resposta à matéria de facto, sem qualquer superveniência ou justificação. Como, na verdade, trata-se de matéria conclusiva.
Com efeito, há que cuidadosamente separar facto de direito, de conclusões, de meras hipóteses, nunca fazendo depender o resultado final da causa da resposta sim ou não a uma determinada pergunta, sempre dando todo o espaço a que cada uma das partes possa fazer a prova do que lhe cabe, podendo, em sede de aplicação do direito, perder ou ganhar. Há que cumprir o disposto nos artigos 510º e 511º, nº 1 do C.P.C (à data).
Deve atender-se à distinção entre factos, direito e conclusão.
Deve acolher-se apenas o facto simples e arredar da matéria de facto os conceitos de direito e as conclusões que mais não são que a lógica ilação de premissas.
Neste contexto, em sede de sentença o Tribunal a quo veio a aditar matéria de facto que mais não é do que a conclusão de que teria sido feita prova nos autos da aludida transacção.
Mas tal excede o alegado pelo Autor, além de ir mais além e contrariar a resposta à matéria de facto perante a prova produzida e a factualidade relevante (vide art. 653º do CPC/1995).
Efectivamente, ao dar-se como assente uma parte do facto Q) conclusivo “de que se provou nos presente autos”, e que não encontra relação com a matéria de facto alegada por qualquer das partes, nem sendo um facto instrumental, o Tribunal a quo excedeu-se no julgamento da matéria de facto.
Sendo, por isso, de considerar não escrita a parte final do facto Q) do probatório em que se alude “tendo contudo resultado comprovada face à prova produzida nos autos”, ao deixar passar para a peça impressões meramente conclusivas.
Pelo que nesta parte procede parcialmente.

Ø Do erro de julgamento de direito

Vem o Recorrente questionar a sentença recorrida quanto ao fundamento legal e de facto para a condenação do pedido que foi decidido pelo Tribunal a quo.
Tal dissídio assenta sobretudo, por um lado, na falta de imputação de ilegalidades ao acto identificado em E) do probatório, de 1996-02-19, que determinou a reposição do fundo indevidamente recebido conforme relatório (al. B) do probatório), e, por outro, que o próprio Autor admitiu ser devedor da quantia de 4.468.231$00 (equivalente a 22.287,44 €), tendo posteriormente efectuado o pagamento em sede de processo fiscal.
Quanto à alegada confissão do Autor, não foi alegado antes nem consta da matéria de facto, sendo por isso irrelevante.
Atentemos no discurso fundamentador da sentença recorrida, quanto ao primeiro aspecto:
“Resulta do quadro legal traçado pelos Regulamentos (CEE) do Conselho nº 3653/90, de 11 de Dezembro de 1990, Regulamento (CEE) da Comissão 1184/91, de 6 de Maio de 1991 e Despacho Normativo 191/91, de 12 de Agosto, que a ajuda Comunitária aos produtores portugueses de cereais só tem justificação legal quando os produtores procedem à comercialização do cereal, relativamente ao qual formularam o pedido de ajuda.
O que, como decorre dos autos e o probatório elege, ao invés do defendido pelo R., foi o que sucedeu no caso concreto: cfr. alínea A) a X) supra.
Na verdade, o art. 9º n.º 1 e 2 do Reg. (CEE) da Comissão nº 1184/91, de 6 de Maio de 1991 – obrigação de reposição da quantia recebida a título de ajuda, acrescida dos juros legais – não foi, no caso sub judice, correctamente aplicado. Isto porque, resultando, como resulta, dos factos dados como provados que o A. obteve um excedente de produção e que procedeu à comercialização de 108.750Kg de trigo com o seu cliente R...deu cumprimento aos requisitos contidos no art. 3º do Reg. (CEE) nº 3653/90, no art. 2º do Reg. (CEE) nº 1184/91 e ainda no nº 5 do Despacho Normativo nº 191/91, de 4/09, onde claramente se determina que: "… apenas poderão ser objecto de pedido de pagamento as quantidades de cereal efectivamente comercializadas e entregues pelos produtores às entidades compradoras dos cereais abrangidos pela referida ajuda…": cfr. alínea A) a X) supra.
Há assim que concluir pelo recebimento devido da ajuda, não tendo aplicabilidade ao caso concreto o invocado no art. 9º do Reg. (CEE) nº 1184/91 que determina que os montantes em causa sejam recuperados acrescidos de juros de 15%, calculado em função do prazo decorrido entre o pagamento da ajuda e o reembolso da mesma pelo beneficiário: cfr. alínea A) a X) supra.
Deste modo, não se mostrando assente o invocado excedente entre as vendas de cereal declaradas no pedido de ajuda e as vendas efectivamente realizadas pelo A., tendo sido arquivado o acima melhor identificado processo de inquérito e bem assim anulado o processo de execução fiscal supra referido, não existe disposição legal que justifique a conduta do R. ao não devolver as quantias recebidas, pois, como aduzido, não se mostra aplicável a norma que prevê a exclusão do direito à ajuda para a campanha 91/92, na exacta medida em que tendo sido a ajuda recebida (devidamente) não é devida a restituição do montante total da ajuda que lhe foi atribuída: cfr. alínea A) a X) supra.”
Ora, tendo sido afastado da matéria de facto de que o Autor/Recorrido fez a prova da aludida transacção nos presentes autos, então todo o discurso da sentença recorrida baseado em tal pressuposto cai por terra.
Acresce que atenta a causa de pedir constante da petição inicial o Recorrido/Autor pretendeu, através da presente acção administrativa comum, obter a condenação do Instituto no pagamento de 18.994,22€, quantia, esta, correspondente ao montante por si voluntariamente pago no âmbito de execução fiscal que tramitou pelo Serviço de Finanças de Évora, sustentando tal pedido sobretudo no arquivamento do processo crime (vide artigos 7º a 9º, 20º e 21º da p.i).

Donde, segundo a tese do Recorrido não se tendo verificado as presunções que conduziram à apresentação da queixa crime contra o A. (crime de fraude na obtenção do subsídio), correlativamente foram afastados os pressupostos que sustentavam o processo de execução fiscal para pagamento de quantia, que eventualmente teria sido indevidamente recebida.

Ora, a circunstância de ter sido arquivado o processo crime, por falta de indícios de crime na obtenção de subsídio previsto e punido no artigo 36.º (Fraude na obtenção de subsídio ou subvenção) do Decreto-Lei nº 28/84, de 20.01- vide alínea H) do probatório -, não tem a repercussão que o Recorrido / Autor pretende.

Porquanto, não significa que os pressupostos que motivaram a prática do acto administrativo de reposição das quantias fosse ilegal, nomeadamente até porque a própria alínea Q) da sentença confirma que os serviços do Recorrente não tinham a comprovação da realização da operação, à data da prática do aludido acto.

Ou seja, que o A. não lograra comprovar, no quadro do procedimento administrativo referente à sua candidatura de 1991/1992, a efectiva venda do cereal em causa no mercado com as inerentes consequências financeiras, a saber:
- as decorrentes do disposto em 5 do Despacho Normativo nº 191/91, de 22 de Agosto, segundo o qual, apenas poderão ser objecto de pedido de pagamento as quantidades de cereal efectivamente comercializadas e entregues pelos produtores às entidades compradoras dos cereais abrangidos pela referida ajuda;
- as decorrentes do disposto no artº 9º do Regulamento (CEE) nº 1184, segundo o qual, se o controlo dos pedidos de pagamento da ajuda indicar a existência de um excedente o produtor será excluído do regime de ajuda.

Em todo o caso, estamos em sede de acção administrativa comum e como aludem Mário Aroso e Carlos Cadilha, in Comentário ao CPTA, 3ª edição, p. 255, em anotação ao art. 38º:

“Na verdade, a acção administrativa comum não é o meio processual adequado a obter a anulação de um acto administrativo, que deve ser objecto de uma acção administrativa especial, sujeita a prazos próprios de propositura. A possibilidade da invocação, pelo interessado, da ilegalidade de um acto administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito de uma acção administrativa comum, só pode, portanto, dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma acção de impugnação. Para tanto, é necessário que exista uma norma ou princípio de direito substantivo que permita retirar da ilegalidade do acto uma outra consequência que não seja a da reconstituição da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado, e, portanto, da remoção dos efeitos directamente decorrentes do acto ilegal.”

A ilegalidade a conhecer em sede incidental do art. 38º do CPTA não pode valer ad aeternum sendo aferível em face da postura do autor e da sanação dos actos administrativos, sem que este possa obter o que poderia ter obtido com a tempestiva acção administrativa de anulação do acto alegadamente ilegal. In casu, o afastamento dos efeitos do acto de 1996 que exigiu a reposição da verba de €22.278,44€, que não tendo sido paga voluntariamente pelo Recorrido/Autor, foi objecto de execução fiscal.

Não o tendo feito, também não o pode obter na presente acção, por colidir com o disposto no nº 2 do art. 38º do CPTA.

Pois, como alega o Recorrente nem o processo crime ou o processo fiscal apreciaram a legalidade da dívida de modo a que o Tribunal a quo errou ao assim assumir.

Além de que, não justificou o Tribunal a quo como chega à conclusão de que seria legal o pagamento, transformando em principal um juízo que seria apenas em sede incidental.

Ao longo da petição inicial o Autor /Recorrido não imputa qualquer ilegalidade ao despacho de 24.06.2005 em que foi indeferida a devolução da quantia em causa, informando-o de que “as verbas pagas pelo A., tinham sido creditadas ao «FEOGA-secção garantia»” pelo montante de 17.198,55 €, e de que o Instituto não procederia à devolução das verbas pagas pelo A., porquanto estavam reunidos os pressupostos que conduzem à aplicação do artº 9º do Reg. (CEE) nº 1184/91 da Comissão de 6 de Maio (cfr. alínea P) do probatório).
Nem ao despacho de 19-02-1996, que determinou a reposição do valor de 22.278,44€, nos termos do ofício do Instituto nº 9259, de 19/02/1996, respeitante ao valor tido (pelo Instituto) por indevidamente recebido pelo A. relativamente à campanha de 1991/1992 (cfr. 3º da PI), que foi posteriormente enviado para execução fiscal.
Não tendo sido eliminadas da ordem jurídica tais pronúncias da entidade administrativa competente, através acção administrativa de impugnação de acto administrativo cumulada, eventualmente, com o pedido de reconstituição da situação actual hipotética.
Então, tais decisões ao consolidarem-se na ordem jurídica adquiriram autoridade de caso resolvido ou caso decidido, instituto que se funda na sanação de eventuais vícios de actos anuláveis que não foram oportunamente sindicados, tornando judicialmente insusceptíveis de revisão as definições jurídicas neles contidas.
Donde, a sentença recorrida errou ao assumir como ilegal a decisão de 1996 que não foi oportunamente impugnada, nem poderia ser na presente acção, além de que a mesma já havia sido objecto de revisão – vide alíneas W) e X) do probatório.
Pelo exposto, assiste razão ao Recorrente o que determina a procedência do recurso, revogando-se a sentença recorrida por errada interpretação de direito e em substituição julgar a acção improcedente. O que a final se determinará.

Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em substituição, julgar a acção improcedente

Custas pelo Recorrido.

R.N

Lisboa, 06 de Janeiro de 2022