| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
C......................., intentou contra a Câmara Municipal de Santarém a acção administrativa especial de impugnação da Deliberação daquela edilidade, de 14.06.2010, que, relativamente à Urbanização……………, 2ª fase, Sector IV, sita em São Domingos, freguesia de São Nicolau, concelho de Santarém, a que corresponde o alvará de loteamento nº……., e cujo processo urbanístico tramitou nos serviços do Réu sob o nº 02-1993/120, aprovou a utilização das garantias bancárias prestadas pelos promotores e a execução de obras de urbanização em falta pela Câmara Municipal, a tomada de posse administrativa do terreno e a execução das garantias bancárias prestadas, tudo nos termos dos arts. 84º, 107º, 108º e 54º do Regime Jurídico das Edificações Urbanas. Peticionou ainda a declaração de nulidade de todos os actos consequentes do impugnado.
Alegou, em suma, que acto impugnado padece de vícios de forma, por falta de fundamentação; de preterição de audiência prévia; assim como de “violação grosseira” dos artigos 54º nº 1 e 84º nºs 1 e 3 do DL 555/99 de 16 de Dezembro (regime jurídico da urbanização e edificação – RJUE), porque os trabalhos da “Rede Eléctrica”, diversamente do pressuposto de facto no acto impugnado, e que segundo este haveriam de ser concluídos pelo município com recurso à caução ainda activa, foram concluídos e definitivamente recebidos como tal pela “E...................... S.A.” em 1997.
Por Sentença do TAF de Leiria, de 17 de Outubro de 2019, foi a acção julgada totalmente improcedente.
Inconformado o Recorrente / Autor interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“I – Através da pressente Apelação vem o Recorrente impugnar de direito a decisão do tribunal de primeira instância que julgou improcedente a ação administrativa especial apresentada pelo Autor, considerando-se que na decisão recorrida foram violadas as disposições legais decorrentes dos Artigos 100º número 1, 101º número 2, 124º e 125º do CPA e dos Artigos 54º n.º 1 e 84º n.ºs 1 e 3 do RGUE e foi também violada a disposição constitucional decorrente do Artigo 268º número 3 da CRP;
II – O Douto Tribunal a quo considerou por devidamente fundamentado o Ato Administrativo que determinou a posse administrativa do terreno e a utilização das garantias bancárias apresentadas pelos promotores do Alvará n.º 7/90, decisão que, salvo o devido respeito, padece de manifesta ilegalidade e inconstitucionalidade;
III – O ato administrativo de que o Recorrente foi notificado, consubstanciado na deliberação camarária de 14 de Junho de 2010, afetou os seus direitos e interesses legalmente protegidos e impôs-lhe encargos, pelo que, nos termos legais, Artigo 124º do CPA e nos termos constitucionais, Artigo 268º número 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), o referido ato administrativo deveria ter fundamentação expressa, de facto e de direito, da decisão;
IV – É certo que esta fundamentação pode ser feita por remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas, bastando para o efeito que conste, do ato administrativo, uma declaração de concordância, número 1 do Artigo 125º do CPA.
Foi o que se passou nesta situação, em que no ato administrativo expressamente se delibera concordar com a informação número quatrocentos e cinquenta e um/dois mil e dez, do Director do Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente, sendo pois a esta informação que cumpre respeitar o ónus de fundamentação;
V – Mas nem do ato administrativo propriamente dito, nem da Informação 451/2010, resulta, sequer minimamente, cumprido o dever de fundamentação, legal e constitucional, senão vejamos,
VI - O ato administrativo consubstanciou-se na posse Administrativa do terreno para execução das obras de urbanização referentes ao alvará de loteamento n.º 7/1990, emitido em 19 de Novembro, referente à Urbanização……………– Sector IV, freguesia de São Nicolau, e na consequente execução das garantias bancárias prestadas pelos promotores, invocando-se para o efeito o disposto nos Artigos 84º, 107º e 108º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (Doravante RJUE);
VII – O Artigo 84º do RJUE, nomeadamente o número 1, é bastante específico e claro quanto aos factos que podem determinar a realização das obras de urbanização pela Câmara Municipal por conta do titular do alvará. Por outro lado, também as disposições legais decorrentes dos Artigos 124º e 125º do CPA são bem esclarecedoras quanto à necessidade de fundamentação e requisitos da mesma;
VIII - Considerando o que estava em causa, as disposições legais e o ónus de fundamentação, legal e constitucional, no mínimo, exigia-se que do ato administrativo ou, tendo em conta a remissão feita, da informação 451/2010 constassem respostas para as seguintes questões:
e) Quais as obras dos capítulos “Pavimentos Betuminosos e Passeios” e “Rede Elétrica” da Urbanização………….– Sector IV, freguesia de São Nicolau, Santarém estavam por realizar e qual a localização das mesmas considerando as múltiplas ruas da referida Urbanização?
f) Qual o valor de cada uma dessas obras?
g) Quais os interesses que a Recorrida pretendeu proteger e que necessariamente teria que identificar face ao determinado na parte final do número 1 do Artigo 84º do RJUE?
h) Qual o facto imputável ao Recorrente, dos elencados nas diferentes alíneas do número 1 do Artigo 84º do RJUE, que determinou a promoção pela Recorrida da realização das obras por conta do Recorrente?
IX - Todas estas respostas foram por completo omitidas no ato administrativo e na informação 451/2010;
X – Como se pode ter por fundamentado um ato administrativo onde faltam todos os elementos, de facto e de direito, que fatual e legalmente poderiam justificar e fundamentar a decisão tomada;
XI – Ao invés de constatar esta situação, o Tribunal a quo decidiu substituir-se ao órgão administrativo e veio ele próprio dizer quais seriam os fundamentos de facto e quais seriam os fundamentos de direito. Não sabemos se acertou ou não pois no ato administrativo e na informação 451/2010 nada o confirma;
XII – Mas o Tribunal a quo vai ainda mais longe e declara que a fundamentação também se vai buscar às informações número 129/2010 e número 48/2008.
Primeiro, sobre estas informações não recaiu qualquer declaração de concordância nos termos exigidos pelo número 1 do Artigo 125º do CPA. Segundo, tais informações nunca foram notificadas ao Recorrente. Terceiro, mesmo que o tivessem sido, que não foram, também das mesmas não consta qualquer resposta às questões que supra colocamos;
XIII – Assistimos na decisão recorrida a manifestos atropelos da legalidade e da constitucionalidade a que o Tribunal está vinculado. O Tribunal tem o dever de fiscalizar os atos praticados pelos órgãos administrativos, verificar a sua legalidade e constitucionalidade. Não tem, nem pode ter, atento o princípio da separação de poderes, o dever de substituir-se ao mesmo e colmatar as ilegalidades e inconstitucionalidades praticadas;
XIV – Somente por esta atitude do Tribunal a quo, de se substituir ao órgão administrativo, aventando aquilo que possam ter sido os fundamentos de facto e de direito, se confirma a alegação do Recorrente, total falta de fundamentação do ato administrativo que afetou os seus direitos e interesses e que lhe impôs enormes encargos, estando ainda hoje a pagar a garantia bancária que foi acionada;
XV - No mínimo, para se ter por fundamentado, o ato administrativo deveria conter:
a) Identificação das obras dos capítulos “Pavimentos Betuminosos e Passeios” e “Rede Elétrica” do Alvará de Loteamento da Urbanização …………….. – Sector IV, freguesia de São Nicolau, Santarém que se imputava ao Recorrente não ter feito, com precisa localização das ruas;
b) Valor discriminado de cada uma dessas obras;
c) Interesses que se pretendiam proteger com a realização das identificadas obras pela Câmara Municipal;
d) Qual a alínea do número 1 do Artigo 84º do RJUE aplicável ao Recorrente e os fundamentos de facto da respetiva invocação.
XVI - Nada disto contém, pelo que é por demasiado óbvia a falta de fundamentação do ato administrativo notificado ao Recorrente;
XVII - O ato impugnado não se encontra minimamente fundamentado, não permitindo ao Recorrente conhecer o percurso cognitivo e valorativo subjacente à decisão tomada e, desta forma, coartando gravemente o seu direito de defesa;
XVIII - Faltando a fundamentação, determinada pelos artigos 124º e 125º do CPA, o ato administrativo é anulável, nos termos do disposto no Artigo 135º do CPA.
Anulação que desde já se requer, com a consequente declaração de nulidade dos atos consequentes praticados pelo Recorrido, nomeadamente o acionamento da garantia bancária prestada pelo Recorrente e a posse administrativa do terreno, tudo nos termos da alínea i) do Artigo 133º número 2 do CPA;
XIX - Decisão contrária ao aqui propugnado não deixará também de ser violadora da Constituição da República Portuguesa, pois nos termos do número 3 do Artigo 268º da mesma, “Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.”;
XX - O Douto Tribunal a quo considerou por devidamente cumprida a formalidade da Audiência Prévia do Recorrente, previamente à emissão do referido Ato Administrativo, situação com a qual o Recorrente manifesta e fundadamente discorda,
XXI - O Recorrente, anteriormente à decisão tomada (deliberação camarária de 14 de Junho de 2010), não foi notificado, no sentido de ser ouvido, sobre a decisão que se tomou de Posse Administrativa do terreno e de utilização da garantia bancária existente para realização das obras de urbanização em falta referente aos pavimentos betuminosos e passeios e rede elétrica, conforme preceituava o Artigo 100º do CPA;
XXII - A notificação que ocorreu em Julho de 2009 (um ano antes da decisão que se impugna), respeita à possibilidade de caducidade do alvará, referindo-se especificamente, “Não existindo possibilidade de retardar mais a oportunidade de (ir ainda) concluir o processo, proponho que se delibere informar os promotores que se perspetiva a declaração da caducidade do alvará, praticando-se a Audiência Prévia ao Interessado preconizada pelo Código do Procedimento Administrativo (CPA, Decreto-lei 442/91, 15 de Novembro) devendo pronunciar-se sobre o sentido de decisão em 10 dias (considerar também notificação por Edital).”;
XXIII - Fala-se, após a decisão de caducidade do alvará, em dar inicio ao processo de acionamento da caução e em dar início ao procedimento de posse administrativa mas não se fala na perspetiva de ser já tomada a decisão de acionamento da caução e de posse administrativa dos terrenos. Repare-se que inclusive ainda nem sequer se fala na questão de as obras de urbanização em falta serem referentes aos pavimentos betuminosos e passeios e rede elétrica;
XXIV - Não se pode ter por feita a audiência do Recorrente com base nesta notificação de Julho de 2009;
XXV - E mesmo que se considere que o órgão administrativo teve por dispensável nova audiência, tal decisão do órgão administrativo é manifestamente ilegal, uma vez que, nos termos do Artigo 100º do CPA, este somente ficaria dispensado de nova notificação se na primeira tivesse notificado o Recorrente que se perspetivava a Posse Administrativa do terreno e a utilização da garantia bancária existente para realização das obras de urbanização em falta referentes aos pavimentos betuminosos e passeios e rede elétrica. Não foi o que sucedeu, como vimos;
XXV - E a prévia audição do Recorrente não era, de todo, um ato inútil, pois a ter ocorrido, este poderia questionar quais as obras de pavimentos betuminosos e passeios e de rede elétrica que estavam em causa e simultaneamente juntar provas das obras que já estavam por completo terminadas, como aliás se veio a verificar nas obras da rede elétrica, onde se concluiu, já no decurso do presente processo, pela razão do Recorrente, de que efetivamente estas obras estavam concluídas e recebidas pela E......., nada mais sendo de exigir ao Recorrente;
XXVI – A decisão que se impugnou não foi precedida de audiência do Recorrente, na sua qualidade de interessado, através da qual lhe fosse comunicado um projeto de decisão com o objeto da deliberação tomada na reunião camarária de 14 de Junho de 2010, devidamente acompanhada dos “elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderá ser consultado.”, número 2 do Artigo 101º do CPA;
XXVII - Trata-se de uma preterição de uma formalidade essencial que deverá determinar a anulabilidade do ato administrativo, sendo aplicável a regra geral contida no Artigo 135º do CPA;
XXVIII - Por fim, o Douto Tribunal a quo considerou ainda que não foram violados os artigos 54º n.º 1 e 84º n.ºs 1 e 3 do DL 555/99 de 16 de Dezembro (Doravante RJUE), posição com a qual, mais uma vez, não se concorda,
XXVIX – Vejamos primeiramente a questão referente às obras de urbanização referentes à rede elétrica;
XXX - O ato administrativo que se impugna aprovou a utilização das garantias bancárias existentes para realização das obras em falta, referente aos pavimentos betuminosos e passeios e rede elétrica da Urbanização………………. , segunda Fase, Sector IV, sito no lugar de São Domingos, Freguesia de São Nicolau, Santarém;
XXXI – É facto assente no processo que todas as obras de urbanização referentes à rede elétrica foram realizadas pelos promotores e definitivamente recebidas pela entidade competente, a E....... e que, a partir desta data, nada mais poderia ser exigido aos promotores e se haviam trabalhos de reparação a realizar, estes somente poderiam ser exigidos à entidade agora responsável, a E.......;
XXXII - Assim, à data em que se delibera acionar as garantias bancárias para realização pela Recorrida das obras de urbanização em falta quanto à Rede Elétrica, o facto é que nenhumas obras referentes à Rede Elétrica a cargo dos promotores estavam por realizar;
XXXIII - Esta situação é, aliás, bem demonstrativa da falta de concreta e real apreciação pela Recorrida das obras que efetivamente estavam por realizar. Apesar dos sucessivos pedidos pelo Recorrente, a Recorrida nunca fez uma apreciação séria das obras de urbanização que já estavam prontas e das que efetivamente estavam por terminar. Baseou-se sempre em informações completamente desatualizadas e desfasadas da realidade da urbanização à data em que é proferido o ato impugnado;
XXXIV – Por certo, se o Recorrente tivesse sido ouvido anteriormente à decisão, o Recorrente teria deste logo informado e comprovado esta situação quanto à Rede Elétrica. Aliás, mais, com certeza que se o Recorrente tivesse sido ouvido anteriormente à decisão e que se a fundamentação do ato estivesse feita de acordo com as exigências legais, com especificação concreta das obras que se consideravam em falta por confronto com as exigidas nos termos do Alvará de Loteamento, e não apenas por referências globais a pavimentos betuminosos e passeios e rede elétrica, o Recorrente teria deste logo respondido convenientemente e comprovado que não só a obras da rede elétrica estavam concluídas e recebidas, como também todas as demais obras a si imputáveis estavam concluídas;
XXXV – Ora, a garantia bancária entregue pelo Recorrente foi prestada ao abrigo do Artigo 54º do RJUE que determina, no seu número 1, “O requerente ou comunicante presta caução destinada a garantir a boa e regular execução das obras de urbanização.” Sublinhado nosso.
XXXVI – Também ficou expresso na garantia bancária prestada pelo Recorrente, “…correspondente a 25% da execução dos restantes trabalhos e obras de infraestruturas no sector IV da Urbanização …………………. em garantia do alvará n.º 7/90, emitido em 19.11.1990.”;
XXXVII – Assim, o acionamento da referida garantia somente poderia ocorrer por incumprimento na realização das obras de urbanização previstas no Alvará n.º 7/90, emitido em 19.11.1990 e para pagamento das mesmas. Tendo ficado provado que as obras de urbanização respeitantes à rede elétrica estavam todas terminadas, o acionamento da garantia bancária do Recorrente para pagamento destas obras, no que a esta parte respeita, é manifestamente ilegal, porque violador do disposto nos Artigos 54º número 1 e 84º número 1 e 3 do RJUE;
XXXVIII – O montante em causa, de €61.550,00, foi indevidamente e ilegalmente apropriado pela Recorrida e deverá ser ressarcido ao Recorrente, com os devidos juros;
XXXIX - É manifestamente abusiva e ilegal a decisão de que se recorre quando até dá razão ao Recorrente – que as obras da rede elétrica estavam efetivamente concluídas e nada havia a terminar pelos promotores – mas então este valor segue para suportar os custos do capítulo “arranjos exteriores”.
O Tribunal a quo, violando um quase indeterminado número de princípios jurídicos, faz o papel do órgão administrativo e toma a decisão administrativa de redirecionar o valor de €61.550,00 para afetação ao capítulo “arranjos exteriores”. Não há procedimento, não há prévia audiência do interessado, não há (mais uma vez) qualquer fundamentação, há desde logo uma decisão administrativa tomada por um órgão jurisdicional;
XL – Repare-se que o órgão jurisdicional até faz mais do que o órgão administrativo, que em comunicação endereçada ao Recorrente, datada de 19 de Fevereiro de 2013, expressamente reconhece, “(…) Em consulta ao processo e suportando-nos da informação n.º 192/2008 de 02/07/2008 da DEVEU esclarece-se que os trabalhos em causa e que serviram de base ao acionamento da caução têm a ver exclusivamente com os capítulos de Pavimentos betuminosos e passeios, no valor de €89.890,30€ para além da rede elétrica, no valor de €61.550,00€.
Nesta informação, foram avaliados trabalhos de arranjos exteriores no valor de 90.203,85€, mas tal valor não serviu para acionar a garantia bancária por claramente não estarem previstos no alvará em causa.
Nesta conformidade, a garantia bancária foi acionada unicamente pelo valor acumulado já mencionado de 151.440,30€.”
Sublinhado nosso.
(Cfr. Doc. 1)
XLI – O próprio órgão administrativo refere que os arranjos exteriores orçamentados não estão previstos no alvará em causa e, como tal, não são, nem nunca foram, da responsabilidade dos promotores e, nomeadamente, do Recorrente;
XLII – Para além da ilegalidade na forma, há também manifesta ilegalidade na substância, pelo que a decisão recorrida deverá ser revogada e alterada em conformidade com a legalidade, determinando-se desde logo, quanto a este ponto, o ressarcimento ao Recorrente da sua parte da garantia ilegalmente utilizada;
XLIII - Mas também e no que às Obras de urbanização referentes aos Pavimentos betuminosos e passeios respeita não faltam ilegalidades;
XLIV - As obras de urbanização estavam divididas por zonas e cada uma das zonas era da responsabilidade de cada um dos quatro promotores, existindo depois uma zona comum da responsabilidade conjunta dos promotores. Não pode este pressuposto ser alterado e desconsiderado pelo Tribunal, como o fez o Tribunal a quo;
XLV – Tal facto foi, aliás, dado por provado na sentença proferida no Processo Cautelar, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria sob o número 1282/10.5BELRA, nos factos provados, ponto F), “Em 9 de Julho de 2008 foi elaborada uma planta da urbanização contendo a delimitação das zonas cujas obras eram da responsabilidade de cada um dos promotores (v. cópia junta com o requerimento apresentado pelo requerente em 29 de Setembro de 2010)”;
XLVI - Tal Planta foi elaborada na sequência de notificação da entidade Recorrida, feita em 3 de Julho de 2008, e que refere o seguinte:
“Relativamente à situação das infraestruturas do loteamento em epígrafe, venho por este meio convocar V. Exa.ª, na qualidade de co-titular do respectivo alvará de loteamento, para estar presente ou se fazer representar, numa reunião a realizar no Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente, desta Câmara Municipal no próximo dia 14 de Agosto de 2008, pelas 10h00m.
Mais se anexa planta da Urbanização, onde constam assinalados alguns trabalhos por executar, para que possa indicar quais os lotes em que a execução das obras de urbanização são da sua responsabilidade.
(…)”
Sublinhado nosso.
(Cfr. Doc. 2.)
XLVII - Nesta reunião, que acabou por se realizar em 9 de Julho de 2008, foi elaborada a referida planta da urbanização, contendo a delimitação das zonas cujas obras eram da responsabilidade de cada um dos promotores (numeradas de 1 a 4), por referência aos lotes que eram propriedade de cada um deles, e ainda de uma zona comum (com o número 5), na qual as obras eram da responsabilidade de todos eles;
XLVIII - Esta planta foi assinada por todos os presentes na reunião, promotores e Recorrida;
XLIX – Repare-se que esta repartição das responsabilidades na execução das obras de urbanização por zonas é também confirmada pela forma como foram prestadas as garantias bancárias. Cada promotor entregou uma garantia correspondente a 25% da execução dos restantes trabalhos e obras de infraestruturas no sector IV da Urbanização ………… em garantia do alvará n.º 7/90, emitido em 19.11.1990;
L - O Recorrente era apenas responsável pela realização das obras de urbanização referentes à sua zona, identificada por Zona 1 na planta. E nesta zona, efetivamente, não haviam obras de urbanização em falta. Tudo estava feito pelo Recorrente. Esta situação veio a ter confirmação por escrito da entidade Recorrida, já após a prolação do ato administrativo que se impugna, na já referida comunicação endereçada ao Recorrente, datada de 19 de Fevereiro de 2013, onde expressamente se refere, “No capítulo de Pavimentos betuminoso e passeios foram detetadas anomalias nas:
Rua Cidade de Lisboa, Praceta Xanana Gusmão, Rua Dr. Tanora Gonçalves, Rua Dr. Eduardo Figueiredo, Rua Comendador Ladislau T. Botas, Rua Dr. Francisco Viegas e Praceta Actor Mário Viegas.”
(Cfr. Doc. 1)
LI - Tudo ruas fora da Zona 1, única da responsabilidade do Recorrente. Mas refira-se que independentemente desta comunicação, ainda hoje o Recorrente está para saber que obras foram feitas pela Entidade Recorrida na sequência da Posse Administrativa e do acionamento das garantias bancárias, pois nenhuma informação lhe foi dada e no local tudo está praticamente como deixado;
LI – Ora, mais uma vez, dispõe o Artigo 54º número 1 do RGUE que a caução destina-se a garantir a boa e regular execução das obras de urbanização. Também nos termos do Artigo 84º do RGUE, a Câmara Municipal só pode promover, às custas do titular do Alvará, a realização das obras de urbanização da sua responsabilidade que não tenham sido feitas. Ora, tendo o Recorrente feito todas as obras de urbanização que lhe competiam, não podia a Entidade Recorrida, legal e legitimamente, ter acionado a sua garantia bancária;
LII - Trata-se de um ato manifestamente ilegal, violador do dispositivo legal decorrente dos Artigos 54º n.º 1 e 84º n.ºs 1 e 3 do RJUE e, como tal, deverá ser anulado por este Tribunal, revogando-se a decisão do Tribunal a quo e ordenando-se a devolução ao Recorrente do valor integral da sua garantia bancária, acrescido dos respetivos juros vencidos e vincendos”.
Conclui pelo provimento do recurso e a prolação de nova decisão, declarando procedente a posição do Recorrente.
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A Entidade Demandada, ora Recorrida, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
“Ia - Tendo o Recorrente tido conhecimento das informações técnicas 48/2008 e 192/2008 prestadas no procedimento, bem como da proposta do Director do DGUA (inf. 451/2010 de 20/5), é manifesto que ele teve conhecimento de que o iter cognoscitivo da deliberação impugnada residia em terem decorrido o prazo do alvará e o prazo suplementar concedido pela Câmara, sem que as obras de infra-estruturas projectadas para o loteamento - e que eram da sua exclusiva responsabilidade - estivessem efectuadas integralmente.
2a - Como bem decidiu a douta sentença recorrida, não se verificou, portanto, o vício de falta de fundamentação do acto impugnado.
3a - O facto de o Recorrente ter intervindo variadas vezes no procedimento administrativo e de nele já se ter pronunciado quanto aos factos alegados, dispensava nova audiência prévia ao acto que pôs fim ao procedimento (cf. art. 103°, n°2, al. a) do CPA aplicável).
4a - Bem decidiu, portanto, a douta sentença recorrida quando julgou não padecer o acto impugnado de vício de forma, por falta de audiência prévia.
5a - Muito embora a rede eléctrica do loteamento já tivesse sido recebida, estavam por executar várias outras obras de urbanização que eram da responsabilidade do promotor, e cujo valor era superior ao garantido pela caução.
6a - Bem decidiu, portanto, a sentença recorrida ao entender que “abstraindo da rede eléctrica, sempre o acto seria devido, nesse mesmo sentido, ou seja, declaração de caducidade do alvará, realização de obras determinadas que excedem o valor da caução e acionamento da totalidade das garantias, enfim, com pleno respeito pelo disposto nos artigos 54º, 84º, 107º e 108º do RJUE”.
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O DMMP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu pronúncia. Colhidos os vistos, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
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II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade não impugnada, que se reproduz, na íntegra:
“1.º
Em 19 de Novembro de 1990, procedendo deliberação da Câmara Municipal de Santarém, de 1 de Outubro de 1990, foi emitido, pelo respectivo Presidente da Câmara, a favor de M....... e outros, entre os quais o Autor C......................., na qualidade de herdeiros de J......., o Alvará de Loteamento nº 7/90, para loteamento urbano de parte de dois prédios que constituíam a 3ª fase - sector IV- da urbanização do Jardim………….., na freguesia de São Nicolau, abrangendo sessenta e dois lotes de terreno numerados de 154 a 215.
2.°
No alvará, o prazo para conclusão das obras de urbanização era fixado em cinco anos, com o faseamento aprovado na deliberação de 1/10/1990.
3º
Para os efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 13º do DL nº 280/73, diploma que então regulava as operações de loteamento urbano, foi prestada, pelos titulares, uma caução no valor de 195.000.000$00, mediante a hipoteca voluntária dos lotes nºs 154º a 158, 161 a 165 e 168 a 178, por escritura pública celebrada nesse mesmo dia.
A prova destes três artigos reside, entre o mais que abunda, em fls. 169, 170 e 173 da pasta 1 de 3 azuis do P.A.
4.°
Por requerimento de 19.12.1996, alegando que tinham sido terminadas cerca de 75% das “infra-estruturas globais”, o A. e os demais promotores do loteamento solicitaram ao Réu a recepção provisória das obras já efectuadas, a fim de poderem libertar parte da caução.
Cf. fs. 206 da pasta 2 de 3 (a maior) do P.A., cujo teor aqui se dá por reproduzido.
5º
Por ofício de 28/2/1997 o Vereador Substituto do Presidente da Câmara comunicou ao Autor e aos demais que não era possível receber provisoriamente quaisquer obras, por, no sobredito requerimento, não serem correctamente descritas as infra-estruturas consideradas executadas.
Cf. fs. 209 da pasta 2 de 3 do P.A., cujo teor aqui se dá por reproduzido.
6º
Em 15/5/1997 o Autor e os demais apresentaram ao Presidente da Câmara do Réu novo requerimento de recepção provisória das infra-estruturas consideradas já executadas, requerimento cujo teor, a fs. 236 e 235 da pasta 2 de 3 azuis do P.A., aqui se dá por reproduzido.
7º
Pelo ofício nº 552734 de 28/6/98, cujo teor a fs. 301 da pasta 2 de 3 do P.A. aqui se dá por reproduzido, o Vereador Substituto do Presidente da Camara comunicou ao Autor e aos demais titulares do alvará que deveriam providenciar para que no final do plano de trabalhos apresentado estivessem reunidas as conduções para a recepção provisória da obra.
8º
Em 19 de Outubro de 1998 os titulares do alvará apresentaram ao Presidente da Câmara do Réu o requerimento cujo teor a fs. 60 da pasta laranja do PA aqui se dá por reproduzido, transcrevendo o seguinte excerto:
c) Conforme informação técnica, sobre requerimento efectuado por C......................., o próprio Departamento de· Obras Municipais, admite que a realização das infra-estruturas é cerca de 95%.
d) Contudo, em termos cautelares, que os signatários entendem, sugere-se que, para efeitos de levantamento de hipotecas que caucionam as infra-estruturas, não sejam considerados como executados, mais que 90%, dos trabalhos e fornecimentos respectivos.
Assim e face ao exposto, solicita-se a V. Ex.ª que:
1 º - Sejam efectivamente considerados como já executados 90% das infra-estruturas da 2ª fase, Sector IV da Urbanização “…………." (Alvará 7/90);
2º - Seja definido, com a brevidade possível, o valor da garantia bancária, a apresentar pelos signatários, para caucionar o valor dos restantes 10%.
9º
Em reunião de 22/4/99 a Câmara decidiu, a requerimento dos então quatro titulares do alvará, considerar o alvará em vigor por mais um ano.
10º
Mais deliberou aceitar a substituição das hipotecas dadas como caução, conforme supra, pela prestação de garantia bancária no valor de 29 562 000$00.
Cf. fs. 67 da pasta laranja do P.A.
11º
Nesta sequência, entre 19 de Maio e 20 de Agosto de 1999, cada um dos quatro titulares do Alvará, entregou ao Réu, para caução da conclusão das obras de infra-estruturas do objecto do alvará, uma garantia bancária emitida a favor do Réu, no valor de 7 500 000$00, sendo a do Autor emitida pelo então B....... S.A., hoje fundido na CGA, como é facto público e notório.
Fs. 109, 108, 98, 97, 89, 88, 70, 69 da pasta laranja do P.A.
12º
O teor da garantia bancária apresentada pelo Autor era o que figura no doc. de fs. 88 da pasta laranja do P.A, que aqui se dá como reproduzido.
13º
Em 4 de Agosto de 2000 os co-titulares do alvará apresentaram novo requerimento de renovação do alvará por mais um ano “por se tornar indispensável às escrituras das construções em curso”.
14º
Em 7/5/2001 deu entrada ma Camara Municipal uma queixa da administração do condomínio do ex-lote 213 do loteamento objecto do alvará 7/90, segundo a qual o pavimento de um certo passeio estava degradado devido ao abatimento do solo e o acesso às garagens não se encontrava devidamente pavimentado.
Cf. fs. 4 da pasta 3 de 3, azul, do P.A.
15º
Em 15/10/2001 o Director do Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente (DGUA) da Câmara Municipal do Réu enviou aos titulares do loteamento o ofício nº 555285 com o seguinte teor:
Assunto: Alvará nº 7/90 – Urbanização…………………, freguesia de S. Nicolau, nesta cidade.
Na sequência do nosso oficio nº 554926, de 24 de Outubro do ano findo, deverá urgentemente solicitar a recepção provisória das obras de urbanização, sob pena de ser desencadeada e aplicada a situação prevista no art.º 47° do D.L. nº 448/91 (Infra-estruturas executadas pela Câmara por conta do urbanizador).
Deverá ainda ter em conta e suprimir as deficiências apontadas na carta do Condomínio do Ex - Lote 213, de que se anexa fotocópia.
Fs. 11 da pasta 3 de 3 azuis do P.A.
16º
Em 25/10/2001 deu entrada resposta do co-titular J......., cujo teor a fs. 16 e 15 da pasta 3 de 3 (azul) do P.A. aqui se dá como reproduzida, transcrevendo o seguinte segmento:
(…)
A actual situação define evidentes dificuldades para ultimar a fase final das obras pelo que julgo ser imprescindível, útil e necessária a intervenção camarária.
Atento o que fica exposto e, porque de alguma forma me sinto contrafeito e coarctado nas possibilidades de intervenção, solicito a V. Ex.ª se digne mandar executar a garantia bancária e consequente assunção da execução das infra-estruturas pelos valores consignados em tal fiança.
entretanto, ao dispor de V. Ex.ª e da Ex.ma Câmara para as reuniões que forem entendidas como úteis e necessárias.
Antecipadamente grato”,
17º
Em 31/10/2001 o director do DGUA despachou, sobre a resposta que antecede, nos termos que constam a fs. 17 da pasta 3 de 3 azuis do P.A., de que se destaca o seguinte:
Relativamente ao exposto por um dos titulares do alvará de loteamento (…) sou do parecer de que a Câmara só deve intervir caso o pedido de recepção não seja solicitado (sic) num prazo curto, com as obras concluídas e desde que não haja qualquer possibilidade de entendimento entre os titulares do alvará (…).
No entanto, sobre este assunto, deve obter-se o parecer do DOM, tendo em atenção o valor da garantia bancária (…).
18º
Em 23/11/2001 o chefe da divisão de infra-estruturas e saneamento do departamento de Obras Municipais manuscreveu, no processo, a informação cujo teor a fs. 18 da pasta vinda referir aqui se dá por reproduzido, transcrevendo o seguinte excerto:
Considerando a situação de impasse atingida julgamos o seguinte:
1 – Deverão ser tomados os procedimentos para o accionamento da garantia bancária para os quais melhor poderá opinar o GAJ.
2 – Deverão ser fornecidas cópias do projecto de rede de saneamento para o sector do saneamento iniciar desde já uma rigorosa inspecção às mesmas bem como à conformidade com o projecto aprovado.
19º
Em 22 de Novembro de 2001 deu entrada nos serviços do Réu uma carta assinada pelo Autor, dirigida ao Presidente da Câmara, de cujo teor a fs. 19 da pasta vinda a referir, do P.A., aqui se transcreve o essencial:
Assunto: -Alvará 7/90 - Urbanização Jardim de S. Domingos
Em reposta ao v/Ofício nº 555284 de 2001.10.15 e tendo em vista a entrega provisória das obras de urbanização, fui recentemente confrontado com custos bastante elevados e não previstos.
Havendo um projecto inicial de duas torres de 11 pisos constantes do Alvará 7/90, lotes 195 e 196, verifica-se agora que a volumetria, número de pisos, número de fracções e arranjos exteriores, são significativamente diferentes do inicialmente previsto.
Assim, solicito a V. Exª. me informe, nos termos e limites do Alvará 7 /90 o seguinte:
• Área de construção efectiva dessas duas torres.
• Número de pisos abaixo e acima do solo.
• Número de fracções e sua tipologia.
• Arranjos exteriores resultantes da implantação.
• Infra-estruturas previstas pelo Alvará, tendo em conta os projectos de alterações de Maio/93, deliberação de Câmara de 17.Nov.93 e Regulamento definitivo de 28.Fev.94.
Existe ainda uma garantia bancária desde 27 Julho 99 de 7.500 contos por cada co-proprietário que agradecia fosse explicitada, isto é, que fossem indicados os trabalhos e fornecimentos a que a referida garantia dá cobertura legal.
21º
Em 4/1/2002 o Autor insistiu por resposta à carta que antecede.
Cf. fs. 21 da pasta 3 de 3 azuis.
22º
Por ofício de 22/7/2002 um vereador convocou os titulares do Alvará para uma reunião em 29 seguinte.
Fs. 22 e sgs da pasta vinda a referir.
23º
Em 21/8/2002 entrou nova participação do condomínio de um dos edifícios construídos no loteamento, dando conta de um buraco existente junto ao mesmo, tido por perigoso para as pessoas.
Cf. fs. 29 a 26 da pasta do PA vinda a referir.
24º
Por cartas de 19/9/2002 (cf. fs. 30 a 33 da pasta 3 de 3 azuis) um vereador notificou o Autor e os demais titulares do Alvará para “solucionar(em) a situação descrita”.
25º
Na mesma data foi isso mesmo comunicado ao condomínio queixoso.
Fs. 34 da pasta 3 de 3 azuis.
26º
Em 7 de Fevereiro de 2003 um Vereador do Réu enviou ao Autor a carta que integra fs. 47 da pasta 3, a qual rezava, essencialmente, assim:
Em resposta ao seu pedido de informação relativa à edificação de 2 torres nos lotes nº 195 e nº 196, junto remeto, para conhecimento de V. Exª. e devidos efeitos, fotocópia da informação técnica do Chefe da Divisão de Gestão Urbanística.
27º
Junta, ia uma cópia da informação técnica que integra fs. 46 a 42 da pasta do P.A. vinda a referir, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
28º
Por carta de 10 de Fevereiro de 2003, um Vereador convocou o Autor e os demais titulares do alvará para uma reunião em 20 seguinte, acerca de assunto relacionado com o alvará e seu objecto.
29º
Em 6/6/2003 entrou nos serviços do Réu a carta, de um co-titular do Alvará, J....... de seu nome, dirigida ao Vereador vindo a referir, a qual carta integra fs. 53 e 52 da pasta 3 de 3 azuis do P.A. e cujo teor aqui se dá por reproduzido, transcrevendo apenas os seguintes excertos:
Cumprindo profundo sentir de reconhecimento agradeço a V.E. e ao corpo Técnico dessa Exma. Câmara o profissionalismo, disponibilidade, cordialidade e compreensão com que se dignaram receber os 4 titulares do alvará acima citado, aos 20FEV03, para ultimar as diligências tendentes à entrega das infra-estruturas da Urbanização ………………….
Não tendo sido tal reunião profícua tanto quanto se desejava, foram, no entanto, traçados alguns rumos propensos a encontrar a solução adequada e tão urgente quanto possível. Pessoalmente e, como então afirmei, estou empenhado em que se cumpram as obrigações recíprocas e se ultime a necessária recepção.
(…)
Reafirmando o propósito de resolver a minha relação de responsabilidade com V. exas. venho, uma vez mais, confirmar que pretendo individualmente desobrigar-me do encargo que me relaciona com essa Exma. Câmara e considero ser injusto que me não reconheçam esse direito.
Nos termos de tudo quanto fica exposto e de outros fundamentos já conhecidos, solicito seja executada a garantia bancária por mim mandada / emitir a favor da Câmara Municipal de Santarém. Este procedimento será o enquadramento final que me permitirá, como cidadão responsável, o cumprimento das normas cívicas e obrigações que, por inerência, me estão cometidas.
30º
Sobre esta exposição incidiu o parecer manuscrito do Director do DGUA de 2/7/2003 cujo teor a fs. 54 da pasta vinda a referir aqui se dá por reproduzido, citando os seguintes excertos:
Relativamente ao exposto por J....... (…) sou do parecer que não se verificando avanços nas obras de urbanização com vista à sua conclusão e recepção (…) se deveria considerar ou reconhecer a caducidade do Alvará e accionar-se a garantia para execução dos trabalhos em falta.
Antes, porém, de se tomar tal decisão, proponho que se oficie aos titulares do Alvará do loteamento no sentido de informarem a Câmara das suas intenções (…) tendo em intenção a reunião havida em 20 de fev.03, a fim de que a Câmara possa tomar uma decisão (…) devendo a resposta ser dada no prazo de 10 dias.
Após (…) deverá marcar-se uma reunião com o DOM e o DAQU a fim de se avaliarem as posições dos promotores (…).
31º
Sobre e esta informação, o Vereador com competências delegadas exarou, no dia seguinte, o seguinte despacho:
“Concordo, proceda em conformidade”.
32º
Por cartas de 21 de Agosto de 2003 o Autor e os demais titulares do alvará foram notificados nos seguintes termos:
“Assunto: Alvará de Loteamento nº. 7190, relativo à Urbanização ………………. - Sector IV, freguesia de S. Nicolau, nesta Cidade.
Relativamente ao processo em epígrafe, venho por este meio solicitar que V. Exa. se digne informar, no prazo de 10 dias úteis, quais as suas intenções quanto ao cumprimento das obrigações assumidas perante a Câmara, atendendo à reunião realizada em 20 de Fevereiro último, para permitir que esta Autarquia tome uma decisão definitiva quanto à conclusão das obras de urbanização ou à caducidade do alvará, com o consequente accionamento da garantia bancária.”
33º
Uma vez notificados o Autor e demais titulares, o primeiro enviou ao Presidente da Câmara, em 4 de Setembro de 2003, a carta cujo teor a fs. 59 da pasta vinda a referir aqui se dá por reproduzido, transcrevendo o essencial:
Exmº Senhor Presidente
Em resposta à v/carta de 21/08/2003 e após conversa pessoal com V. Exa., venho confirmar que sempre pretendi, e pretendo, executar todas as restantes obras do Sector IV da Urbanização………………, que correspondam à minha responsabilidade, sem necessidade de accionamento de garantia bancária.
Tenho honra em cumprir perante a Câmara de que V. Exa. é digno Presidente, em meu nome, e, em nome de J......., meu pai, todos os compromissos, e, designadamente aqueles que limitam o Alvará 7/90 conforme minha carta de 20/11/2001 na qual, na parte final solicitava a explicitação da Garantia Bancária no respeitante a trabalhos e fornecimentos da mesma, cuja informação até esta data não me foi indicada.
34º
Em 30/9/2003 uma arquitecta paisagista da divisão de ambiente e qualidade de vida do DGUA da Câmara Municipal do Réu emitiu a informação nº 213/2003, intitulada «“avaliação do Estado de Execução das infra-estruturas – “arranjos Exteriores”» cujo teor, de fs. 64 a 62 da pasta 3 de 3 azuis, aqui se dá por reproduzido, transcrevendo apenas o seguinte segmento final:
Na última reunião, realizada hoje, onde estiveram presentes o Sr. Vereador J......., o Sr. Director do DGUA, Eng. F......., o Sr. F......., o Sr. C......., o Sr. V....... e a signatária, foi esclarecida e debatida a informação que transcrevemos nesta informação, tendo ficado acordado que os promotores realizariam os trabalhos em falta referenciados na planta em anexo, assim como os que resumidamente se descrevem nos pontos 1., 2. e 3., em prazo a fixar superiormente.
Relativamente às áreas designadas como Zona C, mencionadas no ponto 4, deverá igualmente ser encontrada pelos promotores uma solução que garanta a sua execução e que seja aceite pela autarquia.
Relativamente ao ponto 5 ficou assumido ser a Câmara, através do Serviço dos Espaços Verdes, a proceder à remodelação da rede de rega, uma vez que essa intervenção deverá ser articulada com a plantação de novas espécies vegetais dado que muitas das que inicialmente foram plantadas já morreram ou não apresentam um desenvolvimento vegetativo adequado.
À consideração superior.
35º
Sobre esta informação, o Director do DGUA manuscreveu e assinou, em 7/10/2003, o seguinte despacho:
Visto.
Deverá dar-se conhecimento do teor da informação aos promotores e fixar-se um prazo até 31 de Dezembro p.f. para conclusão dos trabalhos e proceder-se a uma avaliação do desenvolvimento dos mesmos até 30 de Setembro p.f.
À Consideração do senhor vereador.
Cf. fs. 64 da pasta azul vinda a referir.
36º
Por sua vez, o Senhor Vereador despachou assim, logo no dia seguinte, 8/10/2003:
“Concordo, proceder em conformidade.”
37º
Por cartas registadas de 24 de Outubro de 2003 o Autor e os demais titulares do alvará foram notificados nos seguintes termos:
ASSUNTO: "Alvará de Loteamento nº. 7/90, relativo à Urbanização …………….. - Sector IV, freguesia de S. Nicolau, nesta Cidade"
Relativamente à situação das infra-estruturas de arranjos exteriores do loteamento em epígrafe, junto remeto, para conhecimento de V. Exa., e devidos efeitos, fotocópia da informação técnica da Divisão de Ambiente e Qualidade de Vida, à qual deverão dar cumprimento, procedendo à conclusão dos referidos trabalhos até 31 de Dezembro do corrente ano.
38º
Em 4/11/2003 o Autor enviou ao Presidente da Câmara a carta cujo teor, a fs. 70 e 69 da pasta azul vinda a referir, aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o essencial:
Presente v/comunicação de 24.0ut.2003 que agradeço.
Permita-me V. Exª uma apreciação conjuntural das questões expostas, porquanto, na reunião de 30/09/03 não foi concretizado o prazo de realização dos trabalhos nem a forma de execução dos mesmos, principalmente porque não estava presente o co-proprietário que pediu o accionamento da sua Garantia Bancária.
Nessa perspectiva, presumo ser necessário e oportuno que essa Exmª Câmara quantifique os custos das obras por realizar, e, os faça incidir individualmente.
Por carta de 20.Nov.2001 solicitei as responsabilidades da m/Garantia, reforçando também por carta de 04. Set. 03 a minha posição.
Por outro lado, existem trabalhos junto dos Lotes 195 e 196 (torres), áreas de construção e especificidades, não previstas pelo Alvará 7/90, as quais são da responsabilidade de quem as solicitou e autorizou pelo que não me devem ser imputadas.
Não interferi, nem usufruí das vantagens provenientes das alterações, a meu ver, substanciais, para não dizer radicais, dos Lotes 195 e 196 que favorecem aquele pedido de accionamento de Garantia. A compensação é suficiente para tal procedimento e simultaneamente permite o desvio das restantes responsabilidades.
Bem sei que V. Exs. têm privilegiado (sic) o diálogo para que se consiga um consenso, mas não me parece coerente autorizar alterações unilaterais, ao licenciado, sem fazer incidir os custos sobre quem recolhe os benefícios.
Verifique-se em consciência, o caso dos Lotes 195 e 196, a ligação dos esgotos da Urbanização …………….. ao Sector IV da n/Urbanização, e, também não vejo explicação para que uma boa parte da correspondência e requerimentos apareça em nome de "F....... e outros".
O Alvará é titulado por quatro nomes bem distintos.
Não foi decerto pela m/parte que se passou todo o Verão sem se efectuarem os trabalhos que agora se reclamam. Nesta situação não prevejo que em 60 dias de Inverno que se presume rigoroso se consiga concretizar o que V. Exs. pedem e que eu tanto desejo.
Parece-me justo que V. Exs. levem em consideração as doacções (SIC) que têm sido feitas a essa Exmª. Câmara desde o início da Urbanização (1974).
Aproveito para relembrar que se encontra por realizar há mais de 10 anos uma Escritura de doacção de 11.240 metros quadrados de terrenos para a Rua ''O", cuja concretização venho solicitando.
Penso, pois, que é correcto aplicar ao Alvará 7/90 unicamente o que nos responsabiliza.
Permita-me V. Exª. mencionar situações não previstas, tais como, a escada junto do Lote 194 que não faz parte das exigências do Alvará (na reunião de 30.Set.03 apenas se alvitrou que ficava bem naquele local), assim como a pavimentação das zonas traseiras (SIC) dos Lotes 183 a 190 e o betuminoso em arruamento da mesma zona (são áreas que em termos de Alvará já estiveram completamente prontas).
Na "Zona C", cujas infra-estruturas estiveram completamente executadas, com excepção, dos acessos a garagens por não serem viáveis, foram doados à Exma. Câmara os Lotes 159,160, 166 e 167, que se encontram ainda em princípio ou não de construção.
Por todas estas situações, e, por não se vislumbrar solução justa e consensual, muito agradeço a V. Exª que seja encontrada uma solução que possibilite a execução individual dos trabalhos e obras (podendo para esse facto ser levado em conta a pertença e proximidade dos Lotes), visto que as Garantias são de responsabilidade individual.
39º
Em 8 de Setembro de 2004 o Autor enviou ao Presidente da Câmara do Réu nova carta, cujo teor a fs. 77 da pasta vinda a referir se transcreve:
Em 04 de Novembro de 2003 apresentei a V. Exª a minha interpretação sobre o que seria necessário para se concretizar os trabalhos na Urbanização ……………… - IV Sector. Solicitava que fossem quantificados os trabalhos por realizar por co-proprietário.
Nessa perspectiva, e sem que V. Exªs dessem qualquer resposta, executei obras na Urbanização tomando em conta o mapa que me foi enviado.
Parece-me pois oportuno que V. Exª. mande verificar os trabalhos por mim executados e providencie para que os restantes co-proprietários realizem até ao fim do corrente Ano as obras em falta.
Não posso entender o facto de V. Exª afirmar que possui autorização para activar pelo menos uma Garantia Bancária, e, podendo pressionar (SIC) os restantes dois co-proprietários, facilite indefinidamente o não cumprimento do Alvará 7/90.
Mantenho tudo o que afirmei na m/carta de 04/11/2003.
Agradeço que Vª Exª tome posição definitiva sobre a situação até ao fim deste ano, pois a partir dessa data não estarei disponível para quaisquer soluções.
A Garantia Bancária de 7.500 contos em poder dessa Câmara deverá ser-me devolvida após este período.
40º
Em 24 de Agosto de 2005 o Autor enviou ao presidente da Câmara do Réu a carta cujo teor a fs. 115 da pasta vinda a referir do P.A., aqui se transcreve no essencial:
Reporto-me às minhas cartas de 04 de Novembro de 2003 e 08 de Setembro de 2004 às quais V. Exª não se dignou responder, o que me deixou bastante apreensivo, pois a sua orientação no assunto era importante.
Repare V. Exª. na atitude tomada pelos outros co-proprietários que até a esta data (cerca 2 anos) nada fizeram na Urbanização em prol do mapa que V. Exs. nos enviaram, em contraste com a minha posição, que de imediato fiz executar o que me correspondia.
O Alvará 7 /90 será algum dia concluído?
Agradeço que me informe, dentro destas circunstâncias, qual o destino que V. Exª pretende dar à minha GARANTIA de 7.500 contos.
Sem mais, apresento os melhores cumprimentos e subscrevo-me.
41º
A esta carta o Réu respondeu com carta registada de 24 de Outubro seguinte, ora integrante de fs. 118 da pasta vianda a referir, que rezava assim:
Relativamente ao assunto em epígrafe, acuso carta de V. Exª, datada de 25 de Agosto último e relativamente ao teor da mesma informo que a Câmara Municipal está a efectuar o levantamento actualizado dos trabalhos por executar na Urbanização, com a finalidade de se substituir ao urbanizador na conclusão das obras de urbanização e accionar a caução existente prestada mediante garantia bancária.
Com os melhores cumprimentos
42º
Em 31 de Outubro de 2005 o Autor enviou ao Presidente da Câmara do Réu nova carta, cujo teor a fs. 139 e 138 da pasta 3 de 3 azuis do P.A. aqui se transcreve:
ASSUNTO: Alvará 7/90 - Urbanização ……………. V/Ref8. 556109 – Pº - 01/11.1 de 24 Out. 2005.
Exmº Senhor Presidente:
Na circunstância, aproveito a oportunidade para desejar a V. Exª as maiores felicidades no desempenho das funções para que foi eleito.
Venho, Sr. Presidente, responder à carta que o Sr. Eng.º. J......., Vereador da Gestão Urbanística me enviou hoje, dia 24/0ut/2005, relativamente ao Alvará 7/90.
Diz o Exmº. Sr. Eng.º N……. que vai proceder ao levantamento das obras por efectuar na Urbanização e em seguida activar as respectivas garantias.
O Sr. Eng.º não se lembra, ou não mantêm coerência, pois o respectivo levantamento já foi feito em 24/0ut/2003 e eu procedi às obras que me diziam respeito, conforme minha carta de 08/09/2004, há qual também nunca se dignou responder. O Senhor Engenheiro também estará esquecido da conversa havida em tempo oportuno, na presença do Exmº. Sr. Presidente cessante, que eu não aceitaria que a m/garantia bancária fosse accionada e que faria todas as obras que me dissessem respeito.
Esta situação, o Sr. Presidente aceitou, pois eu evoquei nessa altura e, volto a evocar, que o accionamento de uma garantia bancária representa perante a Banca que a pessoa em causa não mereceu a confiança que o Banco lhe tinha depositado, o que não corresponde à verdade.
Por isso, Sr. Presidente, não autorizo que a minha garantia bancária seja activada, estando eu na disposição de acabar todas as obras que me disserem respeito, e, até porque a garantia é individual.
Foi esta sempre a minha posição perante a Câmara e não vou alterá-la, só porque essa Câmara foi e está a ser condescendente com um dos co-proprietários, que ao se ter envolvido na aprovação de outros Alvarás, jamais deu provimento ao Alvará 7/90, facto que é bastante conhecido.
Poderá essa Exmª. Câmara aceitar que o titular de um Alvará caducado, possa prosseguir na mesma Câmara com outros Alvarás sem resolver o primeiro?
Peço a V. Exª que tenha em consideração a m/carta de 04/NOV/2003, que além de observações como a ligação de esgotos da Quinta das Cortezes, relembra que se encontra por realizar uma escritura de doação de 11.240 metros quadrados para a Rua "0" e que eu pretendo, seja realizada.
Senhor Presidente, envio a V. Exª fotocópias de todas as cartas e mapas trocados com essa Exmª. Câmara relativamente a este assunto e, nomeadamente às torres implantadas nos lotes 195 e 196 que não correspondem ao estabelecido no Alvará 7/90.
Volto a relembrar que de forma alguma pretendo que a minha garantia bancária seja accionada, pois os trabalhos que legalmente tenha por realizar, saberei cumpri-los; para que o meu nome continue, como até hoje, sem motivos de reparo tanto na Banca como em qualquer lugar em que eu me encontre.
Se V. Exªs. Insistirem em accionar a m/garantia bancária, serei forçado a informar de imediato o Banco que me forneceu a garantia, enviando fotocópias de toda a correspondência mantida com essa Exmª. Câmara, explicando que estou e estarei sempre disposto a concluir as obras e que portanto não haverá motivo para o accionamento da respectiva garantia bancária.
Sem mais, apresento os meus melhores cumprimentos e subscrevo-me;
43º
Em 8 de Fevereiro de 2006 o Autor enviou ao Presidente da Câmara do Réu outra carta, cujo teor a fs. 140º da pasta 3 de 3 azuis do P.A. aqui se transcreve:
ASSUNTO: Alvará 7/90 - Urbanização, "…………….." (…)
Exmº Senhor Presidente
Presente a m/carta enviada a V. Exª em 31/10/2005. Lamento que a mesma não tenha merecido de V.ª Exª qualquer resposta.
Pensava eu, Senhor presidente que, mudando a equipa governativa dessa Câmara, os assuntos um acompanhamento diferente. Digo isto, Senhor Presidente, porque já no anterior mandato, essa Câmara tinha por defeito não, responder às m/cartas, que por sinal não eram muitas, pois não pretendia tornar-me maçador.
Sendo assim, Senhor Presidente, julgo que V. Exs., não estão preocupadas com o conteúdo dessas cartas, visto que o que eu teria fazer na Urbanização já está executado.
Neste contexto, venho solicitar a V. Exª, proceda à devolução da m/GARANTIA BANCÁRIA de 7.500 contos, tendo por argumento o Artigo 108º do Regulamento de Procedimento Administrativo (Aprovamento tácito após noventa dias sem resposta).
Por outro lado, e visto que V. Exs. nunca quiseram receber a m/parte da doação dos terrenos destinados à "Rua 0", começo por não me sensibilizar a essa minha intenção.
Sem mais, apresento os meus melhores cumprimentos, e, subscrevo-me.
44º
Em 16 de Fevereiro de 2006 o Director do DGUA apresentou à consideração do Senhor Presidente da Câmara o parecer cujo teor a fs. 141 da pasta vinda a referir aqui se transcreve:
De acordo com o levantamento efectuado pelo DOE e pela DEVEU a respeito das obras de urbanização em falta na Urbanização de S. Domingos - Sector IV - o custo estimado das mesmas é de 160.109 €.
Este valor pode aumentar para 360.109 € se os proprietários dos lotes da zona C não assegurarem a execução e reparação das infra-estruturas dessa zona:
Ora, como, o valor total das garantias bancárias dos titulares do alvará de loteamento é de 149.639,37 €, dever-se-á diligenciar no sentido de que as infra-estruturas da zona C sejam efectivamente executadas pelos proprietários dos lotes aí situados e accionarem-se todas as garantias bancárias, incluindo a do Sr. Carlos José Rodrigues, que reclama o não accionamento da sua garantia.
Na verdade, a meu ver, a Câmara não tem que se envolver em questões que dizem respeito unicamente aos titulares do alvará de loteamento, designadamente quanto às responsabilidades que repartiram entre si na execução das obras de urbanização, cabendo-lhe, apenas procurar concluir as obras de urbanização que os mesmos não realizaram nos sucessivos prazos dados para o efeito.
Assim, a fim de se concluírem rapidamente as obras de urbanização, proponho que se convoquem os proprietários dos lotes da zona C no sentido de os responsabilizar pela execução e reparação das infra-estruturas daquela zona cujo valor total é de cerca de 200 000 €, não se concedendo licenças de utilização dos edifícios sem que as infra-estruturas na sua envolvente estejam executadas ou reparadas.
De seguida, deve o DOE, com a colaboração da DEVEU, preparar o programa de trabalhos com medições e orçamento das obras de urbanização e dos projectos a executar a fim de dar conhecimento do mesmo aos titulares do alvará de loteamento e, se efectuarem os procedimentos dos concursos com vista à execução das obras em falta, após o que se accionarão as garantias bancárias para que a Câmara seja ressarcida dos custos das referidas obras.
À consideração do Sr. Presidente
45º
Em 30 de Março seguinte o Presidente da Câmara manuscreveu, sobre tal parecer, o seguinte despacho:
“Solicito a marcação de Reunião para o efeito, assegurando a presença dos 3 chefes de divisão da DGUA”
46º
Aos 8 de Maio de 2006 reuniram no edifício do DGUA pelas 11.30 horas, a Dr.ª D......., Directora de Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente (DGUA), o Eng.º M......., Director do Departamento de Obras e Equipamentos (DOE), o Arqtº P......., Chefe de Divisão Urbanística, D. C......., Chefe da Divisão
Administrativa de Licenciamentos, Arqtª A......., em representação da Chefe de Divisão de Espaços Verdes e Equipamento Urbano (DEVEU), para análise do processo referente à Urbanização do …………………- Sector IV, 2ª fase, definição de responsabilidades e de medidas a adoptar, “por forma à conclusão das obras de urbanização referidas, há muito por resolver”.
Cf. acta a fs.143 da pasta 3 de 3 azuis, do P.A.
47º
Após visita ao local, foi decidido o seguinte:
1 - Accionar formalmente a garantia bancária que possibilite a conclusão das restantes obras de urbanização na situação concreta;
2 - A DAL deverá proceder ao levantamento de todos os lotes com projecto aprovado, em apreciação e/ou construção, para aferir quais os espaços públicos adjacentes que se encontram executados, em execução e/ou por executar.
Na sequência deste levantamento, devidamente identificado em planta topográfica (fazendo corresponder uma cor a cada uma das situações referidas) e, definidas as obras que estão executadas, em execução ou por executar, a Autarquia deverá iniciar negociações, com os construtores/promotores, no sentido de os mesmos se responsabilizarem pela sua execução, e ou a possibilidade das mesmas serem assumidas e repartidas entre os construtores e a Autarquia.
A DAL em conjunto com a DGU deverá contactar individualmente os construtores dos lotes com espaço público adjacentes por executar para averiguar responsabilidades e propor soluções alternativas que viabilizem a requalificação dos referidos espaços, quer onde já terminaram as obras dos edifícios quer nas outras situações;
Deverá ser elaborado pela DEVEU documento ou programa base onde constem as normas a que devem obedecer estas obras, de forma a manter uma coerência urbana desta área.
Na área remanescente e sempre que pela via negocial com os promotores e construtores não se assegure a requalificação de toda a área envolvida, a Câmara Municipal assumirá as responsabilidades na execução das mesmas.
4 - Deverão ser accionados, pela DAL, os mecanismos legais previstos no Decreto-Lei nº 555/99, sempre que se verifique através da fiscalização que o construtor/ promotor não se encontra/ a cumprir o plano de trabalhos referentes a urbanização aprovada.
5 - A DEVEU deve pronunciar-se quanto à conclusão das obras de urbanização antes da emissão de licença de utilização, nos processos dos edifícios multifamiliares, sem o qual não deverá ser emitida nenhuma licença de utilização;
6 - Constituir equipa de trabalho para acompanhar a aplicação do presente plano de trabalhos respeitante aos espaços exteriores na Urbanização de S. Domingos, composta por: Drª D....... - DGUA, Engº. J....... - DOE, Arqt. P....... - DGU e Arqtª. A....... - DEVEU.
Cf. acta supra citada.
48º
Em 14 de Fevereiro de 2008 uma arquitecta da DEVEU (Divisão de Espaços Verdes e Equipamento Urbano) emitiu, dirigida à chefe da divisão, a informação nº 048/2008, cujo teor de fs. 277 a 276 da pasta do PA vinda a referir aqui de dá por reproduzida, transcrevendo os seguintes excertos:
(…)
Conforme solicitado e na sequência da reunião realizada a 5 de Dezembro, foi elaborado um levantamento actualizado das infra-estruturas que se encontram por realizar no que respeita ao capítulo vulgarmente designado de "Arranjos Exteriores", relativamente à urbanização referenciada.
Na planta anexa encontram-se indicadas, com o rigor possível. as áreas a intervi, vindo especificado, de forma genérica, qual o tipo de trabalhos a realizar. Fez-se igualmente uma estimativa orçamental para a execução dos mesmos que se apresenta no quadro seguinte:
(…)
Conforme se pode verificar. o total estimado para a realização dos trabalhos em falta relativos ao capítulo dos "Arranjos Exteriores desta urbanização eleva-se a 130 874.15€.
Na medida em que as zonas verdes, os muros e as escadas a construir necessitam dos respectivos projectos, face à estimativa para a obra apresentada, estima-se um valor de 6 250,00€ para a execução dos projectos.
Com vista ao desenvolvimento deste processo, deve referir-se ainda que algumas áreas necessitam de levantamento topográfico para a realização do projecto e/ ou melhor definição das quantidades e trabalhos a realizar.
Na planta as áreas assinaladas com traços vermelhos finos correspondem aos locais onde ainda se prevêem construção de lotes mas que actualmente não possuem obras em desenvolvimento e se afiguram como inacabadas ou como "estaleiro". Para estas propõe-se que os acessos pedonais aos edifícios e viários às garagens que venham a ser necessários. fiquem à responsabilidade dos vários construtores dos respectivos lotes, tal como se tem procedido recentemente. devendo, para já, notificarem-se os proprietários dos lotes no sentido de limparem e vedarem as áreas dos mesmos. Algumas destas situações (lotes 211 e lotes 161 a 163) já foram identificadas na Informação n. º 331 da DEVEU, de que se junta cópia. Caso os proprietários não executem o pretendido, em prazo a estipular, propõe-se que a câmara intervenha, substituir-se aos particulares nos moldes legais, considerando-se de particular pertinência a situação de uma destas áreas (lotes 161 a 163) que está neste momento a ser utilizada como zona improvisada para prática de Skate, sem apresentar condições mínimas de segurança.
49º
Em 17 de Abril de 2008 o chefe da divisão de infra-estruturas viação e trânsito elaborou, para a directora do DOE (departamento de obras e equipamentos), a informação nº 167/2008 – DIVVT, cujo teor a fs. 163 a 161 da pasta 3 de 3 azuis do P.A. aqui se dá por reproduzido, contendo uma indicação, em duas plantas anexas – “planta nº 1 – Pavimentos betuminosos e passeios” e “planta 2 – Rede Eléctrica” – das áreas do loteamento a serem intervencionadas, e, em outras tantas tabelas integradas, as quantidades e preço dos trabalhos, que totalizavam 57 046,50 € e 61 550 €, respectivamente.
50º
A sobredita informação conclui nos seguintes termos:
“Em face dos valores estimados, cremos que poderão os presentes trabalhos servir para se accionar a garantia, no valor de 149 639,73 €”.
51º
Em 21/4/2008 a Directora do DOE despachou, sobre essa informação, nos seguintes termos:
Visto. À DEVEU”.
52º
Em 2 de Julho de 2008 a Chefe da DEVEU (Divisão de Espaços Verdes e Equipamento Urbano) subscreveu, dirigida ao Director do DGUA (Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente), a informação técnica nº 192/2008 cujo teor a fs. 279 a 278 da pasta vinda a referir aqui se dá por reproduzido, transcrevendo apenas o seguinte segmento final:
(…)
Com base nas informações referidas e anexas os valores totais estimados para trabalhos descritos por realizar são:
l - "Arranjos exteriores" - 130.874,15 para realização dos trabalhos descritos e 6.250,00€ para execução dos projectos;
2 - "Pavimentos betuminosos e passeios" - 57.046,50€ para realização dos trabalhos descritos;
3 - "Rede eléctrica" - 61.550,00€ para realização dos trabalhos descritos.
Tendo em atenção que o total estimado para os trabalhos a realizar nas matérias indicadas é de 249.470,65€ valor e que a garantia bancária é de 149.639,73€, o que é manifestamente insuficiente, foram analisadas as descrições dos trabalhos e levantamentos dos três capítulos anteriormente indicados de forma a se avaliar a situação.
Deste modo e tendo por base o exposto os valores dos capítulos passam a ser:
1. - "Arranjos exteriores" - 90.203,85€ para realização dos trabalhos descritos retirando a alínea a), b) e g) e 6.250,00€ para execução dos projectos:
2. - "Pavimentos betuminosos e passeios" - 89.890.30€ para realização dos trabalhos descritos e adicionando a alª b) do capítulo 1 (execução de pavimento em blocos de betão):
3. - "Rede eléctrica" - 61.550,00€ para realização dos trabalhos descrito.
A soma dos capítulos 2 e 3 soma (SIC) 151.440,30€.
Deste modo. após análise feita e apresentada e tendo em atenção a natureza dos trabalhos e possibilidade de intervir por administração directa nos trabalhos indicados no capítulo 1, propõe-se:
A. Que seja accionada a garantia bancária para a execução dos trabalhos dos capítulos 2 e 3 no montante de 151.440,30€, sendo para isso necessário a DGU, informar a forma do procedimento para que o DOE caso seja necessário desenvolver (SIC) o apresentado.
B. Que a DEVEU desenvolva as propostas de intervenção necessárias, de uma forma faseada, para realização dos trabalhos por administração directa respeitantes aos pontos c), d), e) e f) propondo-se que se inicie pelo referido espaço da Rua Tanora Gonçalves, n. 03.
53º
Por cartas registadas de 3/7/08 os titulares do Alvará foram notificados nos seguintes termos:
ASSUNTO: "Alvará de Loteamento n°. 7/90, relativo à Urbanização de S. Domingos - Sector IV. freguesia de S. Nicolau. nesta Cidade".
Relativamente à situação das infra-estruturas do loteamento em epígrafe, venho por este meio convocar V. Exª na qualidade de co-titular do respectivo alvará de loteamento, para estar presente ou se fazer representar numa reunião a realizar no Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente. desta Câmara Municipal no próximo dia 14 de Agosto de 2008, pelas l0h.00m.
Mais se anexa planta da Urbanização. onde constam assinalados alguns trabalhos por executar para que possa indicar quais os lotes em que a execução das obras de urbanização são (SIC) da sua responsabilidade.
Cf. fs. 168 e sgs da pasta vinda a referir.
54º
Imediatamente após a recepção daquela notificação, em data que não se pode precisar, o A. recebeu um telefonema de um funcionário do DGUA, Sr. I......., que lhe transmitiu que o processo da urbanização era considerado prioritário pela então Directora do Departamento, Ora. D......., e que por isso a reunião agendada para 14.08.2008 fora antecipada para a data de 09.07.2008.
53º
O Autor compareceu nessa reunião, acompanhado do seu mandatário, tendo participado na mesma o promotor F....... (irmão do A.), a Dra. D......., o Arq. P....... e o Sr. I........
54º
Não compareceram os promotores V....... e J....... (também irmãos do A.), o primeiro por se encontrar no estrangeiro e o segundo por ter manifestado perante o R. a sua vontade de se desobrigar da execução de quaisquer obras mediante o accionar da garantia bancária que prestara como caução.
Estes três artigos são julgados provados ao abrigo do artigo N do CPTA, dado que não foram expressamente impugnados e não se encontram em oposição com o alegado na PI nem com os documentos integrantes do P.A: Artigo 83º nº 4 in fine do CPTA.
55º
Em 8 de Julho de 2008 o Vereador com competências delegadas do Presidente da Câmara despachou, no rosto da informação técnica nº 192/2008, mencionada supra, o seguinte despacho:
“Visto. Concordo, proceda-se de acordo com o proposto e nos termos legais.”
Cf. fs. 279 da pasta vinda a mencionar.
56º
Em 29/5/2009, permanecendo as obras de infra-estruturas do loteamento por receber sequer provisoriamente, e continuando por efectuar, entre outros, os trabalhos mencionados nos artigos 48º, 49º e 52º supra, o chefe de divisão de Gestão urbanística (DGU) do Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente (DGUA), elaborou e assinou o parecer cujo teor a fs. 235 e sgs da pasta 3 de 3 azuis do P.A. aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o seguinte:
Parecer do Chefe de Divisão
No sentido de encerrar definitivamente o processo de execução do loteamento designado “Urbanização do Jardim de S. Domingos. 2.ª Fase. Sector IV" diligenciaram os serviços de Urbanismo no sentido de obter acordo entre os diferentes promotores da operação urbanística (J......., C……………….. F……………... V…………….). realizando diversas reuniões umas vezes sectárias, outras com todos os titulares do alvará, procurando encontrar solução para a conclusão das obras de urbanização e reparação de infra-estruturas executadas [em algumas áreas. encontram-se deterioradas).
Importa referir que foi apresentado requerimento para recepção das obras de urbanização já em 19/ 12/96 (página 122 deste proc.). não tendo sido possível ainda encontrar plataforma de entendimento entre as partes [CMS/Promotores) para encerramento do processo, situação que se traduz em prejuízo para os moradores e imagem da urbanização e contribui para a degradação evidente do futuro espaço público (administrativamente, só após recepção das obras de urbanização).
Existindo caução (remanescente da inicial consagrada no alvará) para assegurar a boa conclusão das infra-estruturas, a CMS (autoridade administrativa obrigada à aplicação e cumprimento dos preceitos da Lei), detém ainda a possibilidade de accionamento de quatro garantias bancárias (4 x 7 500 000$00 = 149.639,37 €) para cabimento dos custos associados à concretização de empreitada a preparar para o efeito, ainda assim valor muito inferior ao valor estimado pelos serviços (DOE, DEVEU) para as obras/ reparações necessárias (200.905,00 €, ver informações de serviço: respectivamente folhas 547 a 549 e 579/580).
Proposta:
Não existindo possibilidade de retardar mais a oportunidade de (ir ainda) concluir o processo, proponho que se delibere informar os promotores que se perspectiva a declaração da caducidade do alvará, praticando-se a Audiência Prévia ao Interessado preconizada pelo Código do Procedimento Administrativo (CPA, Decreto-Lei 442 /91, 15 Novembro) devendo pronunciar-se sobre o sentido de decisão em 10 dias (considerar também notificação por Edital).
Na falta de resposta no prazo acima referido e caso não existam razões de suspensão/extinção do procedimento, a Câmara Municipal de Santarém (CMS) irá determinar a caducidade do alvará, comunicando posteriormente à Conservatória do Registo Predial a deliberação que no entanto, não produzirá efeitos sobre os lotes construídos. com pedidos de licenciamento aprovados ou cujas licenças construção se encontrem válidas (à atenção da DAL), dando início ao processo de accionamento da caução cativada para reparação/conclusão das obras de urbanização (149.639,37€), de acordo com o disposto no artigo 71.º 1 do decreto-lei n.º 555/99, de 16/12, na redacção da lei n. º 60/2007 (RJUE) de 04/09 (com conhecimento às instituições bancárias que suportam as garantias).
Formalmente, irá proceder-se à cessação do alvará, nos termos previstos no artigo 79º 2 do RJUE.
Posteriormente, irá remeter-se o processo ao Departamento de Obras Municipais (DOE) para diligenciar no sentido da quantificação dos trabalhos necessários à reparação do existente/conclusão das obras de urbanização (prévia cabimentação) e posterior concretização do procedimento de empreitada. após conformação com cabimentação.
A realização das obras de reparação/conclusão dos trabalhos das infra-estruturas do loteamento, deverão (SIC) ser antecedidas por procedimento de posse administrativa (artº 105, 84.º 3, 107º e 108º do RJUE).
Importa referir que não serão autorizadas operações urbanísticas com procedimento de Comunicação Prévia, sem a conclusão das obras de urbanização e a emissão de alvará oficioso a promover pela Divisão Administrativa de Licenciamentos (realizar procedimento só após a CMS ter sido reembolsada das despesas efectuadas com a acção coerciva, nos termos da Lei).
(…)
56º - A
Sobre esta informação, um vereador com competências delegadas do Senhor Presidente da Câmara proferiu, em 1/7/2009, o seguinte despacho:
“Seja presente em reunião”
Cf. fs. 235 do P.A.
58º
Em reunião de 6/7/2009, a Câmara Municipal deliberou, por unanimidade aprovar o parecer sobredito e que se procedesse em conformidade com o mesmo.
Cf. fs. 241 e sgs da pasta 3 de 3 azuis do P.A.
59º
Por cartas registadas com aviso de recepção, de 9/7/2009, que continham cópia integral do parecer referido em 56º, e cujo teor aqui se dá por reproduzido, os titulares do Alvará foram notificados para, querendo, se pronunciarem sobre o aí proposto.
Cf. fs. 242 a 248 da pasta vinda a referir, do P.A.
60º
Apenas o Autor e um outro com titular – J......., de seu nome – apresentaram pronúncia prévia:
O Autor, mediante a exposição de fs. 259 a 257 da pasta vinda a referir, entrada em 27/7/09, na qual, em suma, insistia em que não estava disponível para o accionar da sua garantia bancária – como se tal dependesse de si – e reiterava que sempre estivera disponível para fazer as obras que considerava de sua responsabilidade individual; o co-titular J......., mediante carta entrada em 39/7/2009, cujo teor a fs. 260 do PA aqui se dá como reproduzido, na qual, em suma, solicitava que a Câmara accionasse a sua garantia bancária para os preconizados efeitos e lhe passasse recibo de quitação de toda a sua responsabilidade como promotor do loteamento.
Cf. P.A. fs. 254 e sgs.
61º
Em 26/4/2010 a arquitecta paisagista S……………, da Divisão de Espaços Verdes e equipamento Urbano (DEVEU) subscreveu e apresentou à consideração superior a informação técnica nº 129/2010, cujo teor a fs. 282 e 281 da pasta do PA vinda a referir, aqui se dá por reproduzido transcrevendo os seguintes excertos:
Em face da solicitação feita à DEVEU quanto à actualização da listagem dos trabalhos em falta na urbanização referenciada e após consulta do processo, verifica-se que não se encontram apensas ao processo as últimas informações elaboradas na divisão relativamente a este assunto. Essas informações, que agora se anexam à presente informação, constavam num processo existente na divisão e são as seguintes:
l) Informação n. 048/2008 da DEVEU, de 14 de Fevereiro de 2008
Nesta informação identificam-se os trabalhos que se encontram por realizar do capítulo vulgarmente designado por "Arranjos Exteriores" e faz-se uma estimativa orçamental para a execução dos mesmos. Esta informação está mencionada na Informação n.0167 / 2008, de 17 de Abril da DIVT (página 161 do processo).
2) Informação n.0192/2008 da DEVEU. de 2 de Julho de 2008
Esta informação surge na sequência das informações citadas anteriormente, fazendo uma síntese dos montantes dos vários trabalhos por realizar na urbanização, por capítulos. e propõe que, caso se accione a garantia bancária existente, no valor de 149.639.73€, esta seja feita para os capítulos relativos ao "Pavimentos betuminosos e passeios" e "Rede eléctrica", cuja soma se elevava a 151.44,30€. Uma vez que a garantia se esgotaria nesses trabalho,. os que respeitam ao capítulo dos "Arranjos Exteriores", já não poderiam ser realizados com essa verba e a sua execução teria de ser suportada pelo município, ficando a DEVEU responsável pelo realização dos projectos e/ou execuções; de uma forma faseada. processo esse que, aliás. já se iniciou.
Esta informação mereceu o despacho favorável da Sr. Directora do DGUA e do Sr. Vereador Ricardo Gonçalves.
(…)
Face ao exposto e atendendo a que o montante da garantia se mantém e o valor das obras a executar não deve ter sofrido grande variação, penso que permanecerá válido o sentido dos despachos exarados na informação n.º 192/2008 da DEVEU, ou seja, o de utilizar a garantia bancária para a realização das obras em falta nos capítulos dos "Pavimentos betuminosos e passeios" e "Rede eléctrica".
(…)
62º
Em 20/5/2010 o Director do DGUA dirigiu ao Sr. Vereador com competência delegada para a matéria de urbanismo, Dr. J……….., a informação nº 451/2010, cujo teor a fs. 284 e 283 da pasta do P.A. vinda a referir aqui se dá como reproduzido, transcrevendo o seguinte segmento final:
(…)
Considerando a proposta da informação nº 129/10 da DEVEU que propõe que sejam utilizadas as garantias bancárias exclusivamente para a conclusão das obras dos capítulos "Pavimentos Betuminosos e Passeios" e "Rede Eléctrica", deixando de fora os "Arranjos Exteriores", uma vez que o valor total das garantias já não cobre estes trabalhos;
Considerando que aquela informação, juntamente com a informação 48/2008 também da DEVEU tem o mapa com a quantificação das obras e os seus custos;
Considerando que em 18 de Março de 2010 a DIVT refere não terem havido (SIC) agravamentos significativos do levantamento feito anteriormente;
Considerando que em deliberação de Câmara de 6 de Julho de 2009 foi deliberado por unanimidade accionar as garantias bancárias que caucionam as obras de urbanização do processo em referência;
Proponho:
l. Que seja aprovado o procedimento proposto pela DEVEU na informação
2. Que sejam executadas as obras de urbanização pela Câmara Municipal nos termos do artigo 84°, tomando posse administrativa do terreno nos termos do artigo 84° número 2, artigos 107º e 108º, todos do Regime Jurídico das Edificações Urbanas [RJEU], fazendo executar, nos termos do artigo 84° número 3, as garantias bancárias prestadas ao abrigo do artigo 54°.
3. O processo deverá ser remetido para o núcleo de loteamentos para concretização deste procedimento.
63º
Em reunião de 14/6/2010 a Câmara Municipal do Réu deliberou, por unanimidade, aprovar esta proposta e que se procedesse em conformidade.
Cf. extracto da acta a fs. 286 e 285 da pasta do PA, vinda a referir.
64º
Por cartas registadas com aviso de recepção de 15 de Julho de 2010, subscrita pelo Vereador do urbanismo, os bancos garantes das garantias bancárias de 7 500 000$00 prestadas por cada um dos co-titulares do alvará foram notificados nos seguintes termos:
ASSUNTO: COMUNICAÇÃO - Processo n. 0 02- 1993 / 120
Alvará de Loteamento nº. 7 / 1990, emitido em 19 de Novembro
Local: ………………- Sector IV, freguesia de São Nicolau - Santarém
GARANTIA BANCÁRIA Nº (…)
Relativamente ao processo de loteamento em epígrafe, e não tendo o loteador concluído as obras de infra-estruturas no prazo fixado no alvará de loteamento, vimos solicitar a V. Exª que, de acordo com o estabelecido no n°3 do artigo 84º do decreto-Lei nº. 555 /99, de 16/12, na redacção da Lei nº 60/07 de 4 /09, e no cumprimento da deliberação camarária de 14 de Junho de 2010. seja accionada no seu valor total a Garantia Bancária nº. (…). emitida a pedido de (…) a favor deste Município. no valor de 7 .500.000$00, dado que esta edilidade irá promover a conclusão dos trabalhos de infra-estruturas substituição do loteador.
Em anexo se junta cópia do extracto da acta da reunião camarária, bem como da Garantia Bancária, para conhecimento de V. Exª.
65º
Por cartas registadas com aviso de recepção de 3 de Agosto de 2010, subscritas pelo Director do DGUA, os co-titulares do Alvará fora notificados nos seguintes termos:
ASSUNTO: NOTIFICAÇÃO - Posse Administrativa do terreno para execução das obras de urbanização referente ao alvará de loteamento nº. 7 / 1990, emitido em 19 de Novembro, referente à Urbanização …………….- Sector IV, freguesia de São Nicolau, nesta Cidade.
Nos termos e para efeitos do disposto no artigo 84º, nº 2, artigos 107° e 108°, do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção da Lei nº. 60/2007, de 4 de Setembro, fica V. Exa. notificado, na qualidade de co-proprietário do loteamento acima referenciado, da deliberação camarária de 14 de Junho de 20l0, da qual se junta cópia do extracto da acta da reunião camarária, que determinou a posse administrativa do terreno, para execução das obras de urbanização pela Câmara Municipal.
O acto de posse administrativa terá lugar no próximo dia 18.08.2010, pelas l 0,30 horas.
Cf. fs. 309 e sgs da pasta do P.A. vinda a referir.
66º
A infra-estrutura da rede eléctrica da Urbanização Jardim de São Domingos, 2ª fase, Sector IV, era, e é, composta dos Postos de Transformação (PT) nºs 512, 513, 514 e 524) e pela rede de postos de iluminação pública.
Cf. a informação prestada pela E....... - distribuição, por fax de 12/11/2010 e por requerimento entrado em 28/12/2010, tudo no processo cautelar nº 1282/10.5BLRA, apenso a estes autos.
65º
As respectivas obras foram recebidas pela E....... nos termos dos documentos juntos com os referidos informação e requerimento, cujo teor se dá por reproduzido.
66º
Esta recepção não foi notificada ao Réu.
Cf. requerimento de 28 de Dezembro de 2010, no cautelar, já citº.
*
II.2 De Direito
Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Não obstante a prolixidade das conclusões do Recorrente, as questões a decidir neste recurso residem em aferir do erro de julgamento da matéria de direito:
- quanto ao vícios de forma por falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia imputados pelo Recorrente à deliberação impugnada;
- quanto aos pressupostos de facto e de direito previstos nos artigos 54º n.º 1 e 84º n.ºs 1 e 3 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), então em vigor.
*
Ø Dos documentos juntos com as Alegações de recurso
Antes de entrarmos na apreciação do mérito do recurso importa tomar posição quanto aos documentos juntos em sede de Alegações pelo Recorrente
Nas suas Alegações veio o Recorrente juntar 2 documentos.
Ora, a junção de documentos em sede de recurso jurisdicional está sujeita às condições previstas no art. 651º do CPC, não tendo sido justificada a sua junção.
Mas sobretudo, quanto à informação datada de 19.02.2013, a mesma já poderia ter sido junta pelo Recorrente, designadamente com a apresentação das Alegações nos termos do art. 91º, nº 4 do CPTA, em 27.03.2019 (fls. 283 e segs. do SITAF). Além de que se trata de uma mera informação elaborada pelo Técnico do Recorrido sem que se conheça qual e se foi decisão tomada sobre a mesma.
Quanto ao doc. 2, o mesmo já consta do probatório (facto 53º “ Por cartas registadas …”).
Pelo que se indefere a sua junção. * Prosseguindo;
Ø Do vício de falta de fundamentação
Atentemos no discurso fundamentador da sentença recorrida:
“(…) Insuficiência de Fundamentação:
É pacífico que o dever de fundamentação dos actos administrativos lesivos é susceptível de plúrimos modos de concretização, em função da complexidade do objecto do acto e da circunstância procedimental em que o acto é emitido. Ponto é que a fundamentação expressa e ou tácita permita ao interessado apreender o iter cognoscitivo e valorativo que resultou no acto.
No presente caso trata-se de uma deliberação de um órgão colegial (o executivo camarário) que, em termos expressos, se limitou a aprovar uma proposta de acto administrativo formulada pelo director de um departamento. Assim sendo, a apreciação da suficiência da sua fundamentação haverá de ir buscar-se aos termos da proposta, incluindo eventuais remissões que nela se tenha feito para outros pareceres ou informações. Com efeito, nada na lei ou na metodologia do Direito proscreve remissões sucessivas.
Revisitados os termos da proposta directamente aprovada pelo Câmara (artigo 62º e 63º da fundamentação de facto) encontramos nela mencionado o dispositivo do acto e a sua motivação de facto e de valor, embora a densificação de um e outra seja feita mediante remissão para a informação 129/2010 da Divisão de Espaços Verdes e Equipamento Urbano, cujos termos, por sua vez, remetem expressamente para duas anteriores informações da DEVEU, a saber, a nº 48/2008 de 14 de Fevereiro, e a 192/2008, de 2 de Julho de 2008.
Estas informações da DEVEU estão, para o que interessa, transcritas nos artigos 48º e 52º da fundamentação de facto.
Por outro lado, tendo o acto impugnado sido emitido no decurso de um procedimento (pós licenciamento do loteamento) em que era adquirido ter já decorrido o prazo da última prorrogação do alvará (cf. artigo 9º) e mesmo um derradeiro prazo, concedido já após o termo do prazo de vigência do alvará, para a conclusão das obras de infra-estruturas a cargo dos loteadores – cf. artigos 35º a 37º da matéria de facto – não é exigível, para uma suficiência da fundamentação em matéria cognoscitiva, a alusão expressa a esses prazos e á sua excussão – dentro do qual as obras de urbanização deviam, estar concluídas.
Pode ter havido, isso sim, uma deficiente notificação do acto impugnado, em face do exigido no artigo 68º do CPA aplicável). Mas isso é extrínseco, não pode bulir com a validade do acto.
Enfim, estando-se na posse dos sobreditos dados, uma leitura confrontada da proposta do Director do DGUA (inf. 451/2010 de 20/5 e das informações 48/2008 e 192/2008, revela com clareza:
- Que os fundamentos de facto (o iter cognoscitivo) da deliberação impugnada residem em terem decorrido o prazo do alvará e o prazo suplementar concedido pela Câmara, sem que obras de infra-estruturas – as projectadas no projecto de loteamento, obviamente, de lege, a cargo dos promotores – estivessem efectuadas integralmente; em as garantiras bancárias prestadas serem insuficientes para todos os trabalhos em falta, que seriam, entre outros, os mencionados nas informação 198/2008 de 2 de Julho, entre eles os, trabalhos de reparação da rede eléctrica no valor de 61 550 €, tudo o que excedia o valor garantido (149 639,73 € no total);
- Que os fundamentos de valor não jurídicos consistem em que, na insuficiência da caução para todos aqueles três capítulos de obras, se deveria optar por fazer incidir a decisão de accionar as garantias apenas sobre os capítulos “Pavimentos Betuminosos e Passeios” e “Rede Eléctrica”;
- E que os fundamentos de direito residem no disposto no artigo 84º, nºs 1 a 3 e, no artigo 107º e no artigo 108º, ex vi nº 2 do mesmo artigo 84º, todos do RJUE, aprovado pelo DL nº 555/99 de 16 de Dezembro (…) “
Ante os sobreditos motivos de facto e textos legais qualquer destinatário, conhecedor do procedimento, entende, além do mais, que a decisão impugnada é tomada, no que respeita ao corpo do artigo 84º nº 1 fundamentos de direito, a bem da qualidade do meio urbano e dos terceiros adquirentes dos lotes (presentes e ou futuros).
Pelo exposto, improcede a alegação de anulabilidade, por falta de fundamentação, da deliberação impugnada.”
Vejamos.
Nos termos do disposto no artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo (na redacção em vigor à data dos factos), “… devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; e do artigo seguinte, 125º do CPA decorre, ainda, que a “… fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato ...” (n.º 1), sendo que equivale “… à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto …” (n.º 2).
Tais normas, ora em parte reproduzidas, correspondem ao cumprimento da directiva constitucional decorrente do actual artigo 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjectivo do administrado à fundamentação, sendo que com a enunciação de tal dever se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a sua esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à Administração de actuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Em termos de prática administrativa, fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto, acto este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o acto em questão.
Desta forma, a fundamentação da decisão administrativa consiste na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando, desta feita, impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante dos tribunais superiores, a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adopção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo por que se decidiu num sentido e não noutro.
Para se atingir aquele objectivo basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual, pelo que será a fundamentação do acto administrativo como suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É contextual a fundamentação quando se integra no próprio acto e dela é contemporânea. A fundamentação é, por sua vez, clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.
Nestes considerandos não pode colher a argumentação do Recorrente, desde logo, porquanto, como se alude na sentença recorrida, a eventual falta de notificação das informações dos serviços do Recorrido que motivaram a decisão impugnada não constitui vício do próprio acto mas sim lacunas em termos de eficácia da mesma.
Que sempre poderiam ter sido supridas, se essa fosse intenção do Recorrente, através do mecanismo processual previsto no artigo 103º do CPTA, por via do previsto no artigo 60º, nºs 2 e 3 do mesmo Código.
Por outro lado, basta atentar na petição inicial para se perceber que o Recorrente entendeu os motivos, as razões que levaram ao acionamento da garantia e à tomada de posse do prédio em causa, pelo próprio doc. 1 junto à petição inicial, onde se alude além da rede eléctrica a outras obras em falta “pavimentos betuminosos e passeios”.
Tendo inclusive assacado vícios de erro sobre os pressupostos de facto e de direito.
Por último, e em conformidade com o disposto no art. 125º, nº 1 do CPA, constam na deliberação impugnada (ponto 63º da matéria de facto), a lista das informações em que se baseou:
«IMAGEM NO ORIGINAL»
O que significa que carece o Recorrente de razão ao sustentar que a deliberação impugnada se fundamentou somente na Informação nº 451/2010 (conclusão IV).
Quanto à alegação de que do acto impugnado não constam os fundamentos que, segundo o Recorrente, deveriam ter sido invocados aquando da prática do mesmo por reporte ao disposto no artigo 84º do RJUE, a ter existido tal configuraria vício de acto por erro sobre os pressupostos de facto e de direito e não de omissão de fundamentação. Pois aqui o que importa saber é se o acto impugnado contém os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão administrativa, se estes estavam ou não de acordo com a lei em vigor é já vício substancial e não de forma.
Pelo que improcedem as conclusões I) a XIX) do presente recurso
ü Da preterição de audiência prévia
Veio o Recorrente discordar da sentença recorrida quanto ao julgamento que aí foi realizado da não verificação do vício de preterição de audiência prévia,
A participação procedimental apresenta-se como um imperativo estruturante decorrente da Constituição – artigo 267º, nº 5 - e é concretizada, no que respeita à participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes respeitem, nos artigos 100º e seguintes do CPA, que deve consistir na possibilidade concedida ao interessado de participação útil no procedimento, razão pela qual, deve pressupor a possibilidade real e efectiva de apresentar factos, motivos, argumentação e razões susceptíveis de constituir, tanto uma cooperação para a decisão, como também elementos de um controlo preventivo por parte do particular em relação à Administração.
Neste sentido se conclui que a audiência prévia, serve, para além das demais funções legitimadoras da decisão administrativa - que a nova ciência jurídico-administrativa tem vindo a aprofundar - para dar a oportunidade aos particulares, confrontados que sejam com o projecto de decisão final, de se pronunciarem contraditoriamente a esse mesmo projecto, demonstrando à Administração que deve ser outra a decisão e não aquela que se encontra projectada, expondo para tanto o direito que entendam ser aplicável ou os factos que consideram relevantes e que devam ser tomados em conta pela administração na sua tomada de decisão final, possibilitando-se ainda, nesta fase, a feitura de qualquer prova admissível em procedimento administrativo.
Posto isto
Atentemos no discurso fundamentador da sentença recorrida:
“…Nos termos do artigo 103º nº 2 do CPA aplicável, o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos:
a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;
Atenta a ratio do direito de audiência prévia – assegurar o contraditório e a participação dos administrados na formação das decisões que lhes digam respeito (cf. artigos 100º nº 1 e 7º do CPA) – o sentido literal desta norma tem de ser corrigido no sentido de que basta, para a dispensa de (nova) audiência prévia, ali preconizada, que ao interessado já tenha sido dada oportunidade de se pronunciar sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas.
Sucede que os co-titulares do alvará foram notificados, em Julho de 2009, para se pronunciarem sobre uma intenção de ser tomada uma deliberação semelhante à aqui em causa, com os mesmos fundamentos de facto e de direito. Tal é o que resulta dos artigos 56º a 59º da fundamentação de facto. Note-se, aliás, que, ao invés do sustentado pelo Autor, o projecto de deliberação transcrito no artigo 56º incluía não só a caducidade do alvará como também o accionamento das garantiras bancárias e a posse administrativa dos espaços públicos do loteamento, designadamente nos excertos que, propositadamente, transcrevemos a negrito.
Acresce que da proposta directamente acolhida consta expressamente a alusão à audiência prévia feita em 2009, o que, além do mais, significa que se considerou dispensável nova audiência.
Assim sendo, improcede a alegação de preterição de audiência prévia do Autor.”
Na petição inicial alegou o Recorrente que o projecto de decisão que lhe foi notificado em 09.07.2009, incidia somente sobre a caducidade do alvará (vide artigos 72º a 74º da p.i.).
Em sede de recurso jurisdicional alega que “E mesmo que se considere que o órgão administrativo, ao ter referido no acto administrativo “Considerando que foi promovida a audiência prévia dos proprietários em nove de Julho de dois mil e nove”, considerou dispensável nova audiência, tal decisão do órgão administrativo é manifestamente ilegal, uma vez que, nos termos do Artigo 100º do CPA, este somente ficaria dispensado de nova notificação se na primeira tivesse notificado o Recorrente que se perspetivava a Posse Administrativa do terreno e a utilização da garantia bancária existente para realização das obras de urbanização em falta referentes aos pavimentos betuminosos e passeios e rede elétrica. Não foi o que sucedeu, como vimos.”
Ora, basta confrontar o probatório para se concluir que não assiste razão ao Recorrente. Porquanto tal foi-lhe efectivamente comunicado como se extrai dos ponto 56º e 59º da matéria de facto, da Informação que lhe foi enviada, aí se aduz, além da caducidade do alvará, que:
“..Na falta de resposta no prazo acima referido e caso não existam razões de suspensão/extinção do procedimento, a Câmara Municipal de Santarém (CMS) irá determinar a caducidade do alvará, comunicando posteriormente à Conservatória do Registo Predial a deliberação que no entanto, não produzirá efeitos sobre os lotes construídos. com pedidos de licenciamento aprovados ou cujas licenças construção se encontrem válidas (à atenção da DAL), dando início ao processo de accionamento da caução cativada para reparação/conclusão das obras de urbanização (149.639,37€), de acordo com o disposto no artigo 71.º 1 do decreto-lei n.º 555/99, de 16/12, na redacção da lei n. º 60/2007 (RJUE) de 04/09 (com conhecimento às instituições bancárias que suportam as garantias).
Formalmente, irá proceder-se à cessação do alvará, nos termos previstos no artigo 79º 2 do RJUE.
Posteriormente, irá remeter-se o processo ao Departamento de Obras Municipais (DOE) para diligenciar no sentido da quantificação dos trabalhos necessários à reparação do existente/conclusão das obras de urbanização (prévia cabimentação) e posterior concretização do procedimento de empreitada. após conformação com cabimentação.
A realização das obras de reparação/conclusão dos trabalhos das infra-estruturas do loteamento, deverão (SIC) ser antecedidas por procedimento de posse administrativa (artº 105, 84.º 3, 107º e 108º do RJUE).
Importa referir que não serão autorizadas operações urbanísticas com procedimento de Comunicação Prévia, sem a conclusão das obras de urbanização e a emissão de alvará oficioso a promover pela Divisão Administrativa de Licenciamentos (realizar procedimento só após a CMS ter sido reembolsada das despesas efectuadas com a acção coerciva, nos termos da Lei). “
Na mesma Informação era referido que o valor das cauções prestadas pelos 4 titulares do Alvará, de €149.639,37, era muto inferior ao custo estimado das obras das infra-estruturas em falta, no valor de €200.905,00.
Tendo o Recorrente sido notificado para se pronunciar, o que fez nos termos constantes do artigo 60º da matéria de facto, onde insistia pelo não accionamento da garantia bancária por parte do Recorrido/ Réu, e que se encontrava disponível para realizar as obras que “entendia” serem da sua responsabilidade.
Tendo a deliberação impugnada decidido em conformidade com o que foi proposto/ projectado pelos serviços (cf. pontos 62º, 63º da matéria de facto), e que ao ora Recorrente foi comunicado, não só confrontado com a caducidade do alvará, como da impossibilidade de nova prorrogação de prazo para a realização das obras de urbanização, dos valores das obras, assim como das consequências daí advenientes: posse administrativa e accionamento da caução prestada por garantia bancária.
Pelo que também nesta parte improcedem as conclusões XX ) a XXVII).
ü Do erro de julgamento quanto à violação dos Artigos 54º n.º 1 e 84º n.ºs 1 e 3 do RJUE
A sentença recorrida no tocante ao alegado erro sobre os pressupostos de facto relativamente a já terem sido realizadas as obras relativas às infra-estruturas da rede eléctrica, o Tribunal a quo deu razão ao Recorrente. Contudo o Tribunal a quo entendeu ainda que :
“Se bem entendemos a argumentação do Autor quanto a este assunto, ela tem duas frentes. Uma consiste em sustentar que não lhe é imputável o facto de as obras de urbanização não estarem terminadas, porque o Município, apesar das suas alegadas insistências, nunca lhe concretizou que parte das obras quejandas estavam a seu cargo e por realizar. A outra consiste em que o acto errou num dos pressupostos de facto da decisão – esse de que os trabalhos tidos como necessários (de reparação) na rede eléctrica ainda não teriam sido objecto de recepção pela (hoje) E.......- distribuição S.A., pelo que seriam ainda da responsabilidade dos promotores, os trabalhos de reparação da mesma.
Quanto ao primeiro argumento, nada se provou que o sustente. Pelo contrário, das sucessivas cartas que o Autor alegou ter enviado pedindo que lhe fossem concretizadas as obras que deveria levar a cabo, umas nada tem a ver com isso, outras relevam da uma infundada e infundável convicção de que a cada co-titular haveria de caber uma determinada parte das obras, com o que cada um se desobrigaria das demais, sendo nesse pressuposto que se pede a concretização de trabalhos a efectuar, o que, obviamente, o município não podia nem devia satisfazer.
Tal é o que resulta à saciedade do teor das referidas cartas e do seu contexto, pacientemente transcritas e descrito, respectivamente, nos artigos 19º a 43º da fundamentação de facto.
Enfim, a falta das obras no prazo devido só pode ser imputável aos promotores do loteamento, que bem conheciam, ou deviam conhecer, o respectivo projecto, inclusive quanto às as obras de infra-estruturas, e bem sabiam, enquanto promotores, que era seu tal encargo.
Quanto ao segundo argumento:
Na verdade, ficou provado que as obras da rede eléctrica já haviam sido entregues à antecessora da E.......-distribuição S.A. em 1997, incluindo rede e postes de iluminação pública, que, desta feita, ficaram sob administração daquela empresa. Como assim, quaisquer avarias ou faltas na rede eléctrica, inclusive postes de iluminação pública, já não eram da responsabilidade dos promotores do loteamento, mas sim de quem passou a ter o domínio ou a concessão desse equipamento tornado público, pelo que, quanto a este pressuposto de facto, o acto impugnado laborou efectivamente em erro.
Sem embargo, à legalidade da posse administrativa dos terrenos necessários, da realização das obras pela Câmara e do accionamento das garantias, nos termos da legislação invocada, bastava estarem, como estavam, em falta os outros trabalhos inequivocamente a cargo dos promotores do loteamento e como tal considerados na fundamentação do acto, designadamente o outro “capítulo” especificamente imputado ao accionamento das cauções (“pavimentos betuminosos e passeios”, estimado em 57 046,50 €) e aquele outro, também determinado e quantificado, também a realizar pelas Câmara, que só não foi imputado ao accionamento das garantias porque os outros dois (pavimentos e rede eléctrica) já excediam o valor daquelas, a saber, o capítulo “arranjos exteriores”, estimado em 130 874,15 €. Cf. artigos 48º e 52º, supra.
Daqui decorre que o erro sobre a rede eléctrica não foi determinante de o acto impugnados ter sido emitido, no sentido e com o dispositivo com que o foi. Na verdade, abstraindo da rede eléctrica, sempre o acto seria emitido, nesse mesmo sentido, ou seja, declaração de caducidade do alvará, realização de obras determinadas que excedem o valor da caução e accionamento da totalidade das garantias, enfim, com pleno respeito pelo disposto nos artigos 54º, 84º e 107º e 108º do RJUE, não já, para realização de trabalhos, entre outros, na rede eléctrica, mas para realização dos demais trabalhos que na fundamentação do próprio acto se considerara estarem em falta e serem de responsabilidade dos promotores, sempre em valor superior ao garantido.
Em suma, o acto impugnado, apesar do erro de facto quanto à entrega da rede eléctrica, permanece legal e válido, porque estribado em pressupostos de facto verdadeiros e suficientes para o seu dispositivo.
Improcede, assim e também, a alegação de violação de lei por erro de facto.”
O percurso justificador do Tribunal a quo, embora não o tenha qualificado como tal, teve como suporte o recurso ao princípio desenvolvido pela jurisprudência administrativa do aproveitamento do acto administrativo, que o legislador na revisão do CPA de 2015, operada pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro, veio a consagrar no artigo 163º, nº 5, do CPA quanto à anulação administrativa.
O princípio do aproveitamento do acto administrativo, enquanto corolário do princípio da economia dos actos públicos, permite que a anulação de um acto administrativo não seja pronunciada quando seja seguro que o novo acto a emitir, isento desse vício, não poderá deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que tinha o acto impugnado (ausência do efeito anulatório).
Esta ausência do efeito anulatório radica, portanto, num juízo de prognose póstuma (análise posterior) da irrelevância desse vício.
Não é de todo despiciendo relembrar que a matéria de facto em que assentou o Tribunal a quo não foi impugnada.
Posto isto, à data da deliberação impugnada, o Recorrido / Réu desconhecia que as obras de elecricidade já haviam sido entregues – vide pontos 67 e 68º da matéria de facto.
Por outro lado, trata-se de um Alvará de loteamento nº 7/90, cujo prazo de conclusão das obras era de seis anos (ponto 2º); que não foram integralmente concluídas, não obstante ter havido uma redução da caução, por grande parte já ter sido efectuada (vide pontos 8º a 12ª).
Desde 1996 até à deliberação impugnada (2010), o Réu tem tentado obter a realização das obras em falta por parte dos titulares do Alvará de loteamento nº 7/90, sem sucesso. Até porque foi pressionado com queixas de condomínios ( vide ponto 15º da matéria de facto).
Daí que já em 2001, então ao abrigo do artigo 47º do Decreto-Lei nº 448/91, o Recorrido notificou o ora Recorrente e demais titulares do Alvará para a conclusão das obras com as legais consequências:
“, deverá urgentemente solicitar a recepção provisória das obras de urbanização, sob pena de ser desencadeada e aplicada a situação prevista no art.º 47° do D.L. nº 448/91 (Infra-estruturas executadas pela Câmara por conta do urbanizador).
Deverá ainda ter em conta e suprimir as deficiências apontadas na carta do Condomínio do Ex - Lote 213, de que se anexa fotocópia. “
Perante o retardamento e impasse criados com a não recepção das obras de urbanização, o Recorrido / Município tentou também obter o acordo de todos os titulares do Alvará para a realização das sobreditas obras. Como resulta dos pontos 45º, 46º, 53º, 54º, 53º (?) da matéria de facto.
Designadamente marcando uma reunião de modo a que cada um realizasse uma parte das infra-estuturas em falta, o que não foi possível, não tendo estado presentes todos os titulares do alvará (vide ponto 53º, 54º da matéria de facto).
Donde, carece de razão o Recorrente ao pretender obter através da aludida reunião a desoneração das co-responsabilidades enquanto co-titular do Alvará nº 7/90, pela realização das obras de urbanização, sendo a caução prestada em proporção do valor das obras e do nº de titulares e não por sectores, como pretende o Recorrente.
Não veio questionada na petição inicial pelo Recorrente os pressupostos da declaração de caducidade do Alvará (art. 71º do RJUE) ou da tomada de posse administrativa (artigos 107º e 108º do mesmo Regime), mas sim quanto aos fundamentos do accionamento da caução.
A caução foi prestada pelos promotores do loteamento, incluído o ora Recorrente, nos termos e para os efeitos da alínea b) do nº 1 do art. 13º do Decreto-Lei nº 289/73, de 6 de Junho, diploma que regulava, à data, as operações urbanísticas de loteamento, cuja finalidade “ se destina a assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização”. Prevendo então o artigo 25º que a Câmara poderia fazer executar, por conta do titular do alvará, as obras de urbanização que não tenham sido efectuadas nos prazos previstos, que serão pagos por força da caução.
Idêntico regime veio a ser consagrado nos citados artigos 54º e 84º do RJUE, os quais estipulam:
“ Artigo 54º - Caução
1- O requerente ou comunicante presta caução destinada a garantir a boa e regular execução das obras de urbanização”
(…)
Artigo 84.º - Execução das obras pela câmara municipal
1 - Sem prejuízo do disposto no presente diploma em matéria de suspensão, caducidade das licenças, autorizações ou admissão de comunicação prévia ou de cassação dos respectivos alvarás, a câmara municipal, para salvaguarda do património cultural, da qualidade do meio urbano e do meio ambiente, da segurança das edificações e do público em geral ou, no caso de obras de urbanização, também para protecção de interesses de terceiros adquirentes de lotes, pode promover a realização das obras por conta do titular do alvará ou do apresentante da comunicação prévia quando, por causa que seja imputável a este último:
a) Não tiverem sido iniciadas no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará ou do prazo previsto no n.º 1 do artigo 36.º;
b) Permanecerem interrompidas por mais de um ano;
c) Não tiverem sido concluídas no prazo fixado ou suas prorrogações, nos casos em que a câmara municipal tenha declarado a caducidade;
d) Não hajam sido efectuadas as correcções ou alterações que hajam sido intimadas nos termos do artigo 105.º
2 - A execução das obras referidas no número anterior e o pagamento das despesas suportadas com as mesmas efectuam-se nos termos dos artigos 107.º e 108.º
3 - A câmara municipal pode ainda accionar as cauções referidas nos artigos 25.º e 54.º “ (d/n).
Não alega o Recorrente que as obras de urbanização no âmbito do Alvará nº 7/90, tenham sido tempestiva e integralmente realizadas.
Por outro lado, independentemente dos valores relativos às infra-estruturas de electricidade sempre estariam em falta as obras para execução dos “Pavimentos betuminosos e passeios”, assim como os relativos aos arranjos exteriores – vide ponto 61º do probatório.
Por outro lado, o Recorrido / Réu tinha já recebido queixas de condóminos.
Daí que o município poderia accionar a caução, como o fez, nos termos do art. 84º, nº 3 do RJUE.
Donde, independentemente de já terem sido realizadas as obras de urbanização relativas às infraestruturas de electricidade, que os serviços do Recorrido/ Réu previram, caso fossem realizadas, no valor de €61.550,00 – sendo que nunca seria este o valor a entregar ao Recorrente mas ¼ ou seja na proporção da sua co-titulariedade no alvará de loteamento.
Sempre outras obras careciam de ser ultimadas, não sendo a realização das obras relativas às infra-estruturas de electricidade as únicas em falta, mantêm-se os pressupostos dos citados artigos o que conduz à irrelevância do erro sobre os pressupostos de facto.
Como alude o Prof. PEDRO MACHETE, “ O aproveitamento do actos administrativos ilegais”, in Estudos em homenagem a Rui Machete, p. 831,
“…
A regra, por força do princípio da legalidade, é a relevância invalidante de todos os vícios de ilegalidade: são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção. O afastamento de tal regra pode ser legítimo, a título excecional, por consideração de outros princípios, como os da eficiência e celeridade e da eficácia da Administração na prossecução do interesse público. Mas, mesmo nesses casos, em especial quanto esteja a ser atuado o controlo jurisdicional da atividade administrativa, exige-se que os tribunais administrativos não se substituam à Administração. Assim, e como referido, é indispensável assegurar que a exclusão do efeito anulatório constitui o meio necessário e suficiente para evitar que a Administração tenha de proceder à renovação de um ato administrativo anterior materialmente correto. Tal exige um juízo de certeza positiva quanto à não interferência da ilegalidade cometida com o conteúdo desse mesmo ato. A ilegalidade em apreço apenas pode deixar de relevar, se se verificar que a mesma não teve a menor influência na decisão, pelo que, se se renovasse esta última observando as normas jurídicas anteriormente preteridas, o conteúdo da nova decisão seria necessariamente idêntico ao da decisão ilegal anterior.”
No caso em apreço para o juízo de prognose póstuma a realizar quanto às dimensões fácticas e normativas dos citados artigos 54º e 84º, nºs 1 e 3 do RJUE, há que ter em conta as seguintes circunstâncias:
- à data em que a deliberação impugnada foi tomada não tinha o Réu conhecimento de que as infraestruturas de electricidade tinham já sido realizadas, uma vez que não lhe foi comunicado;
- a obrigação de realização / conclusão das obras de urbanização recai sobre cada um e todos os titulares do alvará;
- apesar das várias prorrogações, reuniões por parte do Réu Município, as obras de urbanização não estavam concluídas à data em que a deliberação foi proferida;
- foram recebidas queixas de condomínios do Sector IV da Urbanização do …………….. do loteamento titulado pelo Alvará 7/90;
- o Recorrente não contesta as obras em falta relativas ao capítulo de Pavimentos betuminosos e passeios então no valor de €89.890,30.
Circunstâncias que só por si permitem a tomada de decisão que foi proferida atentas as estatuições do artigo 84º, nº 1 e 3 do RJUE e do artigo 54º, nº 1, do mesmo Regime.
Donde, como desenvolveu a Juiz Desembargadora Ana Celeste Carvalho in “ Os vários caminhos da jurisprudência administrativa na aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo”, na obra supra citada de “Estudos em homenagem de Rui Machete”,
“
Está em causa um princípio que habilita o juiz administrativo a proceder a juízos ponderativos relativos à irrelevância de ilegalidade cometida pela Administração, por apelo a valores e interesses relativos a eficácia, eficiência, racionalidade, celeridade, poupança de tempo e de recursos ou economia de meios, globalmente considerados, quer na vertente da Administração, quer do particular que com ela se relaciona ou até de terceiros, os contra-interessados de boa-fé.
Deste modo, é exigido ao poder judicial administrativo que proceda à formulação de valorações que vão em muito para além da aplicação da mera literalidade da lei, mediante a formulação de ponderações decisórias. – pp 15-16;
A deliberação impugnada visa a realização de obras de urbanização no sector IV da Urbanização de São Domingos em garantia do alvará nº 7/90, de 19.11.1990, mediante o recurso à caução prestada pelos co-titulares do respectivo Alvará nº 7/1990, assim como a tomada de posse administrativa para a sua realização (sendo que na petição inicial o Recorrente omitiu qualquer ilegalidade da deliberação impugnada por violação do artigo 84º, nº 2 e 107º do RJUE).
Na ponderação que importa concretizar será de afastar a prevalência do efeito anulatório decorrente de já ter sido efectuada uma parte das obras de urbanização em falta (relativas à rede eléctrica), em que assentou a Deliberação impugnada, quando ainda se mantinham outras obras por realizar; tinham já sido excedidos os vários prazos de prorrogação para a realização das mesmas; inexistência de acordo entre os co-titulares do Alvará e queixas de condomínios. Circunstâncias que foram acolhidas pelo legislador na aplicação do regime previsto no artigo 84º, nºs 1 e 3 do RJUE, perante a incúria e passividade dos titulares do Alvará e a necessidade de encerramento / ultimar dos lotes a urbanizar.
Daí que no caso em apreço seja de recorrer ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.
Como se refere no Acórdão do TCAN nº 00462/2000-Coimbra, de 22-06-2011
“Tal princípio habilita o julgador, mormente, o juiz administrativo a poder negar relevância anulatória ao erro da Administração [seja por ilegalidades formais ou materiais], mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa, nomeadamente, ou porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas (efetuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário, ou porque subsistem fundamentos exatos bastantes para suportar a validade do ato [v.g., derivados da natureza vinculada dos atos praticados conforme à lei], ou seja ainda porque inexiste em concreto utilidade prática e efetiva para o impugnante do operar daquela anulação visto os vícios existentes não inquinarem a substância do conteúdo da decisão administrativa em questão não possuindo a anulação qualquer sentido ou alcance.”
Mais se refere no acórdão do Pleno do Colendo STA, de 12.11.03, no recurso nº 41291, com relevância para a questão aqui em apreciação, que «... nos casos em que se apura, em concreto, com segurança, atentas as específicas circunstâncias do caso, que não ocorreu uma lesão efetiva dos direitos dos interessados, não se justificará a anulação do ato mesmo que se esteja perante qualquer erro de apreciação da lei» …”.
Porquanto o que releva é «modular os efeitos “destrutivos” da retroactividade decorrente da procedência de acção judicial impugnatória» - vide Paulo Otero, “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina,.”, p. 564.
Tendo-se em conta que a repetição do acto que aqui porventura se anularia, com base na procedência do verificado vício, sobre os pressupostos de facto, conduziria a que se praticasse necessariamente um novo acto, renovando- se o accionamento da caução, uma vez que não consta – nem o Recorrente alega – que os trabalhos de urbanização no âmbito do Alvará nº 7/90, estivessem concluídos e tenha sido apresentado pedido de recepção desses trabalhos, que desoneraria a caução.
Impõe-se, confirmar a sentença recorrida, embora com fundamentação não integralmente coincidente, pois que, em razão e fundamento no princípio do aproveitamento do acto administrativo será de declarar a inoperância da ilegalidade verificada e, consequentemente, manter o acto administrativo impugnado na ordem jurídica apesar da sua ilegalidade.
Pelo exposto, será de negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida, embora com fundamentação não totalmente coincidente.
Em conclusão, o presente recurso claudica in totum.
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III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, mantendo-se a decisão proferida em 1ª instância, embora com diferente fundamentação.
Custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Registe e notifique.
Informe ainda o Venerando Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de que nesta data foi proferido o presente Acórdão (pedido de informação de 14.10.2020), juntando cópia da tabela.
Lisboa, 12 de Novembro 2020
(A Relatora consigna e atesta, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, que as Juízas Desembargadoras Catarina Vasconcelos e Ana Celeste Carvalho (em substituição do 2º adjunto) têm voto de conformidade com o presente acórdão).
Ana Cristina Lameira,
relatora
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