Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:37/16.8BECTB
Secção:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Data do Acordão:06/28/2018
Relator:PEDRO MARCHÃO MARQUES
Descritores:MEDIDAS FLORESTAIS NA AGRICULTURA
CONTRATO DE FINANCIAMENTO
AJUDAS
INCUMPRIMENTO
SANÇÃO
Sumário:i) O legislador previu expressamente na al. c) do nº 1 da Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, na redacção dada pela Portaria n.º 299/2012, de 1 de Outubro, que os beneficiários sujeitam-se ao compromisso de “[m]anter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, ou, quando haja lugar ao pagamento do prémio por perda de rendimento, durante o seu período de atribuição”.

ii) Donde, estão os pagamentos efectuados no âmbito das ajudas sujeitos à verificação daquela condição resolutiva; ou seja, à manutenção dos povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, sob pena da devolução pelo beneficiário da totalidade das importâncias recebidas a título de ajuda.

iii) Nem da lei – da União ou nacional –, nem do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Reg. (CEE) 2080/92, “Medidas Florestais na Agricultura”, consta disposição que permita sustentar a validade da manutenção de uma ajuda parcelar, traduzida num benefício financeiro por cumprimento contratual das obrigações por um período inferior ao legalmente previsto.
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

ANA .................... e INSTITUTO DO FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP., interpuseram recurso jurisdicional pretendendo, ambos, na parte em que lhes foi desfavorável, ver alterada a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, nos termos da qual foi julgada parcialmente procedente a acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, proposta pela primeira contra o segundo, IFAP, IP, por referência ao despacho de 23.12.2015 do Presidente daquele Instituto que procedeu à rescisão unilateral do contrato e com a devolução da totalidade dos pagamentos a título de subsídio, prémio de manutenção e prémio por perda de rendimento, no montante total de EUR 60.876,06.

Decidiu-se no TAF de Castelo Branco:

Julga-se a acção parcialmente procedente e em consequência:

a) mantém-se a decisão do Presidente do Conselho Directivo da entidade demandada, que foi notificada à autora pelo ofício n.º IFAP-...................., de 22/12/2015, no âmbito do processo n.º ...................., na parte em que determina a rescisão unilateral do contrato e a restituição do valor que a autora recebeu a título de prémio de compensação por perda de rendimento entre os anos de 2008 e 2012 e

b) anula-se a decisão do Presidente do Conselho Directivo da entidade demandada, que foi notificada à autora pelo ofício n.º IFAP...................., de 22/12/2015, no âmbito do processo n.º ...................., na parte em que determina a restituição do valor que a autora recebeu a título de subsídio, prémio de manutenção e prémio de compensação por perda de rendimento desde o início da execução do projecto e até ao ano de 2007 (inclusive)”.

As alegações de recurso que a Recorrente Ana .................... apresentou, culminam com as seguintes conclusões:


[Texto no original]


As alegações de recurso que o Recorrente IFAP, IP. apresentou, culminam com as seguintes conclusões:

[Texto no original]

Ambos os Recorrentes, enquanto Recorridos nos respectivos recursos, apresentaram contra-alegações em que pugnaram pela manutenção do decidido na parte que lhes é favorável.


Neste Tribunal Central Administrativo, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta, notificada para efeitos do disposto no art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso jurisdicional apresentado pela Autora e negar-se provimento ao recurso apresentado pela Entidade Demandada, o IFAP, IP., alterando-se a sentença recorrida e julgando-se totalmente procedente a acção administrativa especial proposta.


Após vistos, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.


I. 2. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela Recorrente ANA ...................., delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o Tribunal a quo errou julgar sanada a falta de audiência prévia, se errou ao não ter julgado procedente o vício de falta de fundamentação e se errou ao não ter considerado que relativamente aos prémios concedidos no período de 2008 a 2012 os autos forneciam todos os elementos para concluir que a A. não podia ter adoptado conduta diferente e não lhe podia ser exigida maior diligência, com o que teria que ter julgado a acção totalmente procedente.

As questões suscitadas pelo Recorrente INSTITUTO DO FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP., delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o Tribunal a quo errou ao considerar que até ao ano de 2017 se havia verificado a violação dos princípios da boa-fé e confiança, devendo também nessa parte do pedido o mesmo improceder. Defende ainda que o Decreto-Lei nº 31/94 e as Portarias que lhe dão execução impõem que o incumprimento do contrato, ainda que parcial, determina a devolução total das quantias recebidas.



II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se reproduz ipsis verbis:

1) Em 28/11/1997 a autora apresentou nos serviços do IFADAP o documento designado por “Medidas Florestais na Agricultura – Reg. (CEE) 2080/92 // Projecto de Investimento”, ao qual foi atribuído o n.º de projecto ...................., cujo teor de fls. 49-64, do processo administrativo, se dá aqui por integralmente reproduzido, pelo qual se candidatou à obtenção de um apoio para a realização de acções de arborização em duas parcelas de terreno inserida na reserva natural da Serra da .....................

2) Em 14/08/1998 o IFADAP aprovou o projecto para arborização de 8,5ha de Castanheiro, com o valor unitário de prémio de 206ecu/ha, correspondendo a um prémio anual de 1751ecu, e para a arborização de 7,2ha de Sobreiro, com o valor unitário de prémio de 222ecu/ha, correspondendo a um prémio anual de 1598 ecu [cf.fls. 101-101, maxime fls. 101 e 102].

3) Em 03/09/1998 deu entrada nos serviços do IFADAP um ofício do ICN – Reserva Nacional da Serra da .................... do qual consta que o projecto da autora estava em condições de «(...) obter majoração do prémio por perda de rendimento nas parcelas onde o proponente instalou as folhosas castanheiro e sobreiro.» [cf. fls. 114, do processo administrativo; quanto à data de entrada atendeu-se à data constante no carimbo de entrada aposto no canto inferior esquerdo].

4) José .................... em 14/09/1998, a rogo da autora, e o IFADAP, em 17/09/1998, assinaram do documento designado por “Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Reg. (CEE) 2080/92 // Medidas Florestais na Agricultura” com o teor que consta de fls. 72 a 75, do processo administrativo, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido e do qual consta o seguinte:


[Texto no original]

5) Em 04/11/1998 o IFADAP aprovou a reanálise do projecto «(...) para majoração do prémio de acordo com a informação da RNSM.» [cf. fls. 123-126, do processo administrativo, maxime fls. 124].

6) O ICN – Reserva Nacional Serra da .................... enviou a José .................... o ofício, datado de 07/01/1999, que tem o teor de fls. 48, dos autos em suporte de papel, que se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

«Relativamente à execução das infraestruturas florestais deve-se: evitar, onde possível, destruir as melhores manchas de regeneração natural de Quercus pyrenaica (carvalho negral), Quercus rotundifólia (azinheira) e/ou Arbutus unedo (medronheiro) (...)».

7) José ...................., em 09/02/1999, a rogo da autora, da autora e, em 17/02/1999, o IFADAP assinaram do documento designado por “Aditamento // Contrato de Atribuição de Ajuda // Medidas Florestais na Agricultura” com o teor que consta de fls. 120 e 121, do processo administrativo, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido e do qual consta o seguinte:


[Texto no original]

8) Em 31/07/2001 a Direcção Regional de Agricultura da .................... efectuou uma visita de acompanhamento e validação do projecto a que se referem os contratos descritos em 4) e 7) e elaborou o respectivo relatório, que tem o teor que consta de fls. 163-164, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual foi assinalada a opção “Situação: REGULAR” e do qual consta o seguinte «Verifica-se a existência de muita regeneração natural, entre outra, de Pnb, Carvalho etc, que na nossa opinião deverá ser preservada e considerada como fazendo parte do povoamento».

9) Em 16/07/2002 a Direcção Regional de Agricultura da .................... efectuou uma visita de acompanhamento e validação do projecto a que se referem os contratos descritos em 4) e 7) e elaborou o respectivo relatório, que tem o teor que consta de fls. 171, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual foram assinaladas as opções “Situação: REGULAR” e a verificação de regeneração natural de “Pnb” e “Qp” e do qual consta o seguinte: «Fazer o aproveitamento da regeneração natural existente. Verifica-a a presença de javali” // POG: irregular».

10) José ...................., a rogo da autora, assinou uma carta dirigida ao IFADAP, que a recebeu, datada de 11/09/2002, da qual consta o seguinte: «Projecto n.º .................... Relativamente ao projecto em epígrafe, dada a elevada regeneração natural que se verifica de Pinheiro Bravo, Carvalho Negral e Medronheiro, solicito a alteração ao referido projecto, nos sentido destas espécies lhe serem acrescidas» [cf. fls. 13, dos autos em suporte de papel; quanto ao facto da carta ter sido recepcionada o facto não é controvertido, pelo que se considera o mesmo provado por acordo – cf. artigo 46.º da contestação].

11) Em 16/12/2002 a Direcção Regional de Agricultura da .................... efectuou uma visita de acompanhamento e validação do projecto a que se referem os contratos descritos em 4) e 7) e elaborou o respectivo relatório, que tem o teor que consta de fls. 174, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual foi assinalada a opção “Situação: REGULAR” e do qual consta o seguinte: «Foi feita a limpeza de matas e gramíneas na P1 e P2, através de gradagem e corta matos, pelo que o projecto se encontra já regular quer quanto às densidades quer quanto ao POG.».

12) Em 13/03/2004 a Direcção Regional de Agricultura da .................... efectuou uma visita de acompanhamento e validação do projecto a que se referem os contratos descritos em 4) e 7) e elaborou o respectivo relatório, que tem o teor que consta de fls. 189, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual foram assinaladas as opções “Cumprimento do POG: NÃO” e “Situação: REGULAR” e do qual consta o seguinte: «Não foi necessário efectuar o cálculo de densidade segundo o método do IFADAP, uma vez que a retancha estava executada com sobreiros».

13) Em 19/09/2007 os serviços da divisão de controlo e fiscalização da circunscrição florestal do centro da Direcção-Geral dos Recursos Florestais efectuaram uma visita de acompanhamento e validação do projecto a que se referem os contratos descritos em 4) e 7) e elaboraram o respectivo relatório, que tem o teor que consta de fls. 221, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual foram assinaladas as opções “Cumprimento do POG: NÃO” e “Situação: REGULAR” e do qual consta o seguinte: «Neste projecto verifica-se existir um consociação de várias espécies florestais, originárias por via seminal, plantação e aproveitamento de regeneração natural nesta estação // Apreciação final: Verifica-se que o presente projecto não cumpriu o POG, pelo que foi solicitada à proponente justificação, conforme documentação que se junta. Podendo e devendo considerar como plausível a justificação, porque realizar as operações previstas de 3 em 3 anos é manifestamente exagerada e não existe espécies florestais com rentabilidade financeira que suporte tais encargos. No entanto, a proponente deverá pontualmente executar operações de melhoramento em algumas espécies autóctones para as conduzir no sentido da continuidade e ocupação do espaço, proteger o desenvolvimento vegetativo de animais errantes que proliferam pela área, tanto da fauna silvestre como da doméstica. Seria interessente um contacto com o representante da proponente no sentido de se encontrar a melhor condução das operações para a continuidade e estabilidade destes povoamentos.».

14) Em 20/09/2013 os técnicos da DRAP Centro realizaram uma acção de inspecção ao projecto a que se referem os contratos descritos em 4) e 7), e em 15/10/2013 elaboraram o relatório junto a fls. 304 a 382, do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e do qual consta o seguinte:


[Texto no original]

15) Os serviços do Ministério da Agricultura e do Mar enviaram à autora, através de carta registada com aviso de recepção, o ofício com a referência OF/..................../DC, do qual consta o seguinte:

«1. Em relação à área o projecto foi considerado em situação de análise, de acordo com a tabela seguinte:


[Texto no original]

2. Verifica-se que em ambas as parcelas, foram observadas espécies diferentes das aprovadas, o que configura uma situação irregular no compromisso necessário à elegibilidade (alteração para espécie não autorizada);

3. Em relação ao cumprimento do POG, regista-se que na parcela 1 está a ser cumprido no que se refere à limpeza de vegetação arbustiva, enquanto que na parcela 2 se encontra em incumprimento, uma vez que nas linhas e nas entrelinhas existe muita vegetação arbustiva (estevas e giestas), o que aumenta o risco de incêndio e dificulta a progressão no terreno.

Mais se informa que o projecto não se encontra devidamente reflectido no Sistema de Identificação Parcelar (delimitação nas layers’s Parcelas e Projecto de Investimento), pelo que deverá dirigir-se a uma Sala de Parcelário, a fim de regularizar a situação.

Nesta conformidade, apresenta-se em anexo a Cartografia com a delimitação das áreas intervencionadas para efeito da confirmação dos respectivos limites e restantes constatações.

Atendendo ao referido, tem V. Exa. o prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção desta carta, para nos informar para a morada abaixo indicada o que tiver por conveniente sobre o assunto.

Na ausência de resposta no prazo fixado, ou caso os esclarecimentos prestados e/ou elementos eventualmente remetidos não permitirem considerar justificada(a) a(s) situação(s) referida(s), iremos decidir, após o que remeteremos o relatório de visita ao IFAP, IP para efeitos de instrução do processo e tomada de decisão final.» [cf. fls. 385 e 386, do processo administrativo]

16) A autora recebeu o ofício descrito no ponto anterior [cf. fls. 384, do processo administrativo].

17) Em 15/11/2013 a autora deu entrada nos serviços da DRAP do requerimento junto a fls. 302 e 303, do processo administrativo, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, e do qual consta o seguinte:


[Texto no original]



II.2. De direito

A ora Recorrente propôs contra o ora Recorrido acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, pedindo a anulação da decisão do Presidente do Conselho Directivo da entidade demandada que lhe foi notificada em 23.12.2015, pelo ofício n.º IFAP...................., de 22.12.2015, no âmbito do processo n.º ...................., pela qual se procedeu à rescisão unilateral do contrato com a consequente devolução da totalidade dos montantes pagos, a título de subsídio, prémio de manutenção e prémio por perda de rendimento, no montante global de EUR 60.876,06.

Em síntese, a Autora alegou na petição inicial que:

(i) a entidade demandada errou ao considerar que a área de intervenção é inferior à aprovada;

(ii) a entidade demandada errou ao considerar que foi instalada espécie não autorizada sem obter o parecer prévio do Instituto da Conservação da Natureza (ICN) e Reserva Natural da ....................,

(iii) a entidade demandada errou ao considerar que não foi dado cumprimento ao plano orientador de gestão (POG) por alegada ausência de limpeza arbustiva, pois executou de forma contínua as podas de formação e limpeza dos ramos secos ou mal conformados e efectuou o controlo e limpeza, mesmo depois das copas das árvores se terem tomado dominantes;

(iv) actuou com diligência e adoptou todos os procedimentos para o pleno cumprimento das suas obrigações contratuais, não lhe sendo exigível diferente actuação;

(v) a entidade demandada errou ao dispensar a audiência prévia, pois a A. não teve oportunidade de se pronunciar sobre os precisos termos e fundamentos do acto impugnado;

(vi) o acto padece de falta de fundamentação e

(vii) a entidade demandada violou os princípios da boa-fé e da confiança, pois, através do acto impugnado contraria decisões anteriores, tomadas ao longo da vida do projecto.

O tribunal a quo identificou as questões a decidir como sendo a de saber se o acto impugnado padece dos vícios de erro nos pressupostos ou de falta de fundamentação e se houve preterição do direito de audiência prévia ou se ocorreu violação dos princípios da boa-fé e da confiança.

Defende agora a Recorrente Ana .................... que, ao contrário do que julgou o tribunal a quo, a entidade demandada não estava dispensada de cumprir o dever de audiência prévia e que andou mal ao ordenar a restituição dos prémios concedidos no período de 2008 a 2012, uma vez que dos autos constam elementos demonstrativos de que não podia adoptar diferente conduta e não lhe podia ser exigível maior diligência. A sentença recorrida, na parte em que a confirma a decisão administrativa impugnada, errou ao não dar como demonstrados os vícios de erro nos pressupostos de facto e de falta de fundamentação relativamente ao período de 2008 a 2012. A sentença recorrida errou, assim, na análise dos pressupostos de facto, ao não atentar na prova existente e ao não considerar que a A não podia ter atitude mais diligente.

Defende a Recorrente que no tocante ao período de 2008 a 2012, a Entidade Demandada violou os princípios da boa- fé e da confiança, o que a sentença recorrida devia ter considerado. A A. e ora Recorrente deu cumprimento a todas as recomendações que lhe foram feitas pelos técnicos do IFAP e deu pleno cumprimento a todas as obrigações contratuais.

Por seu lado defende o IFAP, IP., enquanto Recorrente, que o tribunal a quo não fez uma correcta interpretação dos factos e aplicação do direito, existindo aparente contradição lógica entre os fundamentos indicados na sentença e a decisão tomada, uma vez que o legislador do Regulamento (CE) 2080/92, pretendeu que recaísse sobre os beneficiários da ajuda, penalização que previsse que os investimentos feitos perdurassem durante determinado tempo, pois só desse modo os beneficiários teriam direito às ajudas em questão. Neste ponto, afirma que a devolução deve ser (sempre) total e não parcial.

Alega o Recorrente que não violou os princípios da boa-fé e da confiança quando determinou a restituição do valor que a A. recebeu a título de subsídio, prémio de manutenção e prémio de compensação por perda de rendimentos desde o início da execução do projecto e até ao ano de 2007. O que se verificou foi que A. não cumpriu as obrigações contratuais mencionadas em C3, C4, C5, C6 e, face a tais incumprimentos, o IFAP podia rescindir unilateralmente ou modificar o contrato. Em concreto defende que A. beneficiária não cumpriu a obrigação de manter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra­ estruturas neles existentes pelo período mínimo de dez anos ou durante o período de pagamento de prémios por perda de rendimento.

Em causa está a aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2080/92, do Conselho de 30/06, o Decreto-Lei nº 31/94 (alterado pelo Decreto-Lei nº 351/97 e pelo Decreto-Lei nº 38/2014) que assegura a aplicação efectiva em Portugal do Regulamento referido, a Portaria n.º 199/94 (alterada pelas Portaria 952/95, 216/96, 777/98, 299/2012 32/2014) e ainda os art.s 121.º a 124.º , 152.º e 153.º do Código do Procedimento Administrativo, na redacção de 2015 (8.º do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro que aprovou o novo Código do Procedimento Administrativo).

Vejamos então, tendo presente o quadro normativo de referência e começando pelo recurso da Recorrente Ana .....................

Relativamente à questão da falta de audiência prévia, pode já adiantar-se que o decidido é para manter.

Neste ponto, para demonstrar a improcedência da alegação da Recorrente a este propósito, basta transcrever o decido no tribunal a quo:

Provou-se que, antes da entidade demandada praticar o acto impugnado não observou o disposto no artigo 121.º, n.º 1, do CPA2015, invocando expressamente no acto o artigo 124.º, n.º 1, alínea e), do CPA2015 e indicando que a autora exerceu o direito de audiência prévia na resposta que apresentou ao ofício descrito em 15), dos factos provados.

Com efeito, antes da prática do acto impugnado a autora pronunciou-se sobre os fundamentos em que a entidade demandada assenta a decisão de rescisão unilateral do contrato, a saber, violação do dever de preservar os povoamentos das espécies abrangida pelo contrato e violação do dever de cumprir o POG – cf. ponto 17), dos factos provados. [sublinhado nosso]

Deste modo, verifica-se a previsão normativa do artigo 124.º, n.º 1, alínea e), do CPA2015, motivo pelo qual a audiência prévia da autora era dispensável.

No caso dos autos é manifesto que foi facultado à Autora a participação na tomada da decisão, tendo a mesma emitido pronúncia quanto à matéria em questão (cfr., os pontos 15, 16, 17, 18, 19 e 20 do probatório). Sendo que, como resulta do teor do que vem provado em 20, o aqui Recorrido ponderou na sua decisão a argumentação anteriormente apresentada pela Recorrente.

Improcede, assim, o recurso nesta parte.

No que se refere à alegada falta de fundamentação do acto, o decidido é, também, de reiterar.

Com efeito, como referido na sentença recorrida: “A fundamentação do acto administrativo, sucinta, clara e congruente – cf. Artigo 153.º, n.ºs 1 e 2, do CPA2015 –, considera-se suficiente quando um destinatário médio, colocado na posição do concreto destinatário pode através dela compreender as normas jurídicas em que a decisão se baseia e o percurso que o autor do acto percorreu para considerar a respectiva previsão normativa preenchida. Dito de outro modo, o dever de fundamentação considera-se cumprido quando o autor do autor exterioriza o raciocínio lógico-subsuntivo que o levou a decidir como decidiu. // Ora, no acto impugnado descrito em 20), dos factos provados, consta a menção às normas jurídicas em que se funda a decisão e a descrição sucinta, congruente e suficiente dos factos que, no entender da entidade demandada, conduzem à aplicação da previsão normativa do artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do DL 31/94, de 05/02. // Acresce que, atento o teor da petição inicial, conclui-se que a autora logrou percorrer o iter cognoscitivo-valorativo empreendido pela entidade demandada, atacando-o, ponto por ponto.

Lida a decisão administrativa impugnada, bem como compulsado o relatório de inspecção a que se alude em 14) do probatório, não pode senão concluir-se que da mesma constam as razões factuais e jurídicas que ressumam do teor do acto impugnado. E tanto assim é que a A. e ora Recorrente, como atesta ex abundantia a causa de pedir da sua petição inicial, não deixou de demonstrar a compreensão, quer de facto quer de direito, da motivação do acto impugnando.

Pelo que o decidido pelo tribunal a quo mostra-se acertado, sendo inequívoco que o acto impugnado e a documentação que o integra concedeu à Recorrente a efectiva possibilidade de conhecer as razões de facto e de direito da rescisão unilateral do contrato de financiamento que lhe foi concedido, com a consequente ordem de devolução (como aliás, repete-se, o demonstrou na petição inicial e no requerimento de interposição do presente recurso).

Improcede, de igual modo, o recurso nesta parte.

Por fim, alega a aqui Recorrente que o tribunal errou ao concluir que operava legalmente a rescisão do contrato, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 31/94, de 5 de Fevereiro, ficando aquela obrigada a restituir os prémios por perda de rendimentos que recebeu relativos aos anos de 2008 a 2012, acrescidos dos juros de mora. Sustenta que os autos forneciam todos os elementos para concluir que não podia ter adoptado conduta diferente e não lhe podia ser exigida maior diligência, com o que teria que ter julgado a acção totalmente procedente. Posição igualmente subscrita pelo Ministério Público nesta instância que concluiu “(…) salvo melhor opinião e atenta a prova produzida a mesma violação dos princípios da boa-fé e da confiança também ocorreu relativamente ao período posterior a 2007, ou seja, relativamente ao período entre 2008 e 2012.

Note-se que como resulta da matéria dada como provada em 22 supra, a autora entregou nos serviços da entidade demandada o documento designado por "Declaração de Manutenção das Condições de Atribuição do Prémio Por Perda de Rendimento", nas quais declarou o cumprimento da obrigação de «Manutenção e protecção dos povoamentos florestais instalados e das infraestruturas existentes» em relação aos anos de 2008, 2009, 2010 e 2012 e, contra este facto nada foi contraposto pela Entidade demandada e não há notícia nos autos de que o teor do documento tenha sido, de alguma forma, contrariado.

Assim, não devia o IFAP ter determinado a rescisão unilateral do contrato, por a medida se revelar desproporcionada e nessa medida viciada por erro nos pressupostos de facto.

Mas salvo o devido respeito, também aqui não assiste razão à Recorrente.

Como se refere na sentença recorrida: “(…) com a celebração do contrato nasceram para as partes várias obrigações recíprocas.

Entre estas obrigações destacam-se: (a) a obrigação da autora arborizar as superfícies agrícolas com castanheiro e sobreiro e a correspectiva obrigação da entidade demandada proceder ao pagamento do subsídio [cf. artigo 6.º, n.º 1, alínea a), da Portaria n.º 199/94, de 06/04]; (b) a obrigação da autora realizar durante os primeiros cinco anos operações de manutenção das superfícies arborizadas e a correspectiva obrigação da entidade demandada pagar o prémio de manutenção [cf. artigo 5.º, alínea a), 6.º, alínea c), e 7.º, n.º 1, alínea b), da Portaria n.º 199/94, de 06/04, na redacção conferida ao artigo 7.º pela Portaria n.º 299/2012, de 01/10] e (c) a obrigação da autora manter e proteger os povoamentos durante o período em que receba o prémio de compensação e a correspectiva obrigação da entidade demandada pagar o referido prémio [cf. artigo 5.º, alínea 6), 6.º, alínea d), e 7.º, n.º 1, alínea c), da Portaria n.º 199/94, de 06/04, na redacção conferida ao artigo 7.º pela Portaria n.º 299/2012, de 01/10].

(…)

Diferentemente, após 2007 a entidade demandada efectuou o pagamento das quantias relativas ao prémio por perda de rendimento com base nas declarações da autora, as quais se vieram a comprovar não correspondiam à execução material do projecto. Tais pagamentos revestem, por isso, um carácter meramente provisório, no sentido de que carecem da verificação do efectivo cumprimento das obrigações por parte da autora, pelo que não há boa-fé ou confiança na relação contratual que impeça a entidade demandada de reaver os prémios por perda de rendimento pagos entre 2008 e 2012.

Esta solução respeita os princípios da boa-fé e confiança nas relações contratuais e não se mostra contrária ao disposto no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do DL 31/94, de 05/02, os quais determinam que em caso de incumprimento das obrigações dos beneficiários decorrentes do contrato, a entidade demandada pode rescindi-lo unilateralmente, ficando o beneficiário obrigado a restituir as importâncias recebidas, acrescidas de juros.

Ora, há-de existir um nexo sinalagmático entre obrigação incumprida e contraprestação a restituir.

A autora cumpriu e a entidade demandada confirmou o cumprimento das obrigações de arborizar a superfície agrícola e efectuar operações de manutenção durante cinco anos, as quais têm como contraprestação a obrigação de pagamento do subsídio e a obrigação de pagamento do prémio de manutenção. A autora também cumpriu, e a entidade demandada comprovou o cumprimento, até 2007 do dever de preservar os povoamentos.

No caso em concreto, a obrigação que a autora incumpriu após 2007 foi a prevista no artigo 7.º, n.º 1, alínea c), da Portaria n.º 199/94, de 06/04, na redacção dada pela Portaria n.º 299/2012, de 01/10, que consiste na obrigação de preservar os povoamentos instalados ao abrigo do projecto financiado durante o período em que o beneficiário receba o prémio de compensação por perda de rendimento.

Deste modo, operada legalmente a rescisão do contrato, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, do DL 31/94, de 05/02, a autora fica obrigada a restituir os prémios por perda de rendimentos que recebeu relativos aos anos de 2008 a 2012, acrescidos dos juros de mora”.

Assim, sendo incontornável que a Recorrente incumpriu com a obrigação de preservar os povoamentos instalados ao abrigo do projecto financiado durante o período em que o beneficiário receba o prémio de compensação por perda de rendimento, apresenta-se válido o acto o acto impugnado.

É certo que a Recorrente pretende que tal incumprimento – que de resto aceita, como resulta do provado em 17. – se ficou a dever a causas exógenas, designadamente às condições da própria natureza e concomitante elevada regeneração da espécie de pinheiro bravo. Porém, essa alegação não encontra sustentação se atentarmos no que foi comprovado pelos serviços e vertido em 18.º do probatório: “povoamento ordenado de pinheiro bravo, espécie que não consta da aprovação [do projecto]”.

Ora, também é inegável – e o Ministério Público sustenta a sua posição apenas numa presumida anuência, mas não demonstrada, quanto à alteração das espécies relativamente àquelas que constavam no projecto aprovado - que não consta do processo qualquer autorização para a alteração das espécies. Pelo que, temos para nós que não há dúvida em como foi instalada uma espécie não autorizada nas parcelas de intervenção nºs 1 e 2, o que, como alegado pelo aqui Recorrido configura uma situação de irregularidade no compromisso.

Sendo que, relativamente ao período aqui em causa, os autos não permitem minimamente sustentar a alegação da Recorrente relativamente a uma eventual aceitação da alteração operada; antes pelo contrário como o probatório revela. Probatório esse que se tem como devidamente estabilizado, uma vez que não foi sujeito a qualquer impugnação. Donde, não existindo qualquer pressuposto fáctico que venha demonstrado para o efeito, não pode operar o princípio da boa fé e da tutela da confiança (não basta alegar-se conclusivamente que a A. agiu com a maior diligência e que a sua actuação fora validada pela entidade demandada).

Também como referido na sentença recorrida: “Acresce que, ao contrário do que aconteceu nas visitas de acompanhamento e validação do projecto, descritas em 8), 9) e 11) a 13), dos factos provados – em que o que se verificou foi o predomínio das espécies de castanheiro e sobreiro, incluídas no projecto, às quais se juntavam algumas espécies resultantes de regeneração natural – na visita realizada em 20/09/2013, na qual se sustenta o acto impugnado, o que se verificou foi a existência de um povoamento ordenado e predominante [mais de 75% das árvores existentes] de pinheiro bravo, a qual é uma espécie não incluída no projecto”. O que se provou e é aqui determinante foi que as espécies instaladas ao abrigo do projecto (sobreiro e castanheiro) foram substituídas por um povoamento ordenado e predominante de pinheiro bravo (ponto 14), dos factos provados.

Pelo exposto, a decisão administrativa impugnada, como concluiu a sentença recorrida, respeita os princípios da boa-fé e confiança nas relações contratuais e não se mostra contrária ao disposto no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 31/94, os quais determinam que em caso de incumprimento das obrigações dos beneficiários decorrentes do contrato, a entidade demandada pode rescindi-lo unilateralmente, ficando o beneficiário obrigado a restituir as importâncias recebidas, acrescidas de juros.

Razões que determinam a total improcedência do recurso interposto pela Recorrente.

Vejamos agora o recurso interposto pelo INSTITUTO DO FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP.

Alega este Recorrente que a A. aqui Recorrida não cumpriu a obrigação de manter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra­estruturas neles existentes pelo período mínimo de dez anos ou durante o período de pagamento de prémios por perda de rendimento.

Desse modo, e na sequência também do afirmado pelo tribunal a quo, ainda que tal conclusão não tenha sido explorada em toda a sua extensão pelo tribunal recorrido – e daí o erro de julgamento -, do art. 6.º, nº 1, do Decreto-Lei nº 31/94, de 5 de Fevereiro, retira-se a devolução na sua totalidade dos prémios por perda de rendimento recebidos. A não ser assim, alega o Recorrente, a cláusula dos 10 anos não faz qualquer sentido. Na sua tese, o legislador preconizou um regime em que o incumprimento obriga à devolução integral das quantias recebidas, não sendo admissível ao tribunal, ao abrigo dos princípios da adequação e da proporcionalidade, decidir em desconformidade com a intenção legislativa.

Comece por se reiterar a premissa inicial de análise: provou-se que as espécies instaladas ao abrigo do projecto (sobreiro e castanheiro) foram substituídas por um povoamento ordenado e predominante de pinheiro bravo (cfr. ponto 14, do probatório). E perante a afirmação dessa premissa, terá necessariamente que se concluir que a autora e aqui Recorrida violou o disposto no artigo 7.º, n.º 1, alínea c), da Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, na redacção introduzida pela Portaria n.º 299/2012, de 1 de Outubro.

No entanto, entendeu-se no tribunal a quo que: “[a]o contrário do que acontece em alguns procedimentos de pagamento de ajudas comparticipadas por fundos comunitários, as decisões de pagamento dos referidos subsídio e prémios de manutenção e compensação até 2007 não se efectuaram com base nas declarações do beneficiário, nem com base num controlo meramente formal de documentos por ele apresentado, os quais poderiam ser contrariados pelo resultado das verificações in loco.

Pelo contrário, os pagamentos efectuaram-se com base na verificação física da execução das obrigações da autora.

Com efeito, provou-se que até 2007 a autora executou as obrigações de arborização, manutenção e preservação – cf. pontos 8), 9), 11) a 13), dos factos provados.

Ora, a confiança entre as partes contratuais e a boa-fé na execução do contrato determinam que qualquer incumprimento verificado após 2007 não pode levar à obrigação de devolução das verbas que recebeu, quando a entidade demandada constatou in loco e até essa data o cumprimento das contraprestações da autora”.

Ou seja, apesar de ter considerado existir uma violação do disposto no artigo 7.º, n.º 1, alínea c), da Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, na redacção dada pela Portaria n.º 299/2012, de 1 de Outubro - nos termos daquela alínea c) existe a obrigação de manter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infraestruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, ou, quando haja lugar ao pagamento do prémio por perda de rendimento, durante o seu período de atribuição -, o tribunal a quo afastou a aplicação estrita da sanção prevista no art. 6.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro – aí se estipula que em caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o beneficiário será notificado para, no prazo de 15 dias, proceder à restituição das importâncias recebidas, acrescidas de juros à taxa legal, contados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei. Para tanto, invocou o princípio da boa fé e da tutela da confiança, pois que se havia provado que até 2007 a autora tinha executado as obrigações de arborização, manutenção e preservação – cfr. pontos 8), 9), 11) a 13), dos factos provados.

A questão decidenda, no caso concreto, enuncia-se, pois, do seguinte modo: pode o incumprimento verificado após 2007 levar à obrigação de devolução das verbas recebidas pela A. a título de subsídio, prémio de manutenção e prémio de compensação por perda de rendimentos, desde o início de execução do projecto até esse ano, quando o IFAP, IP., constatou in loco e até essa data o cumprimento das contraprestações?

E a resposta, tendo presente o quadro legal de referência indicado, é afirmativa.

De facto, o legislador previu expressamente na al. c) do nº 1 da referida Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, na redacção dada pela Portaria n.º 299/2012, de 1 de Outubro, que os beneficiários sujeitam-se ao compromisso de “[m]anter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, ou, quando haja lugar ao pagamento do prémio por perda de rendimento, durante o seu período de atribuição” [sublinhado nosso]

Donde, os pagamentos efectuados no âmbito das ajudas estarem sujeitos à verificação daquela condição; ou seja, à manutenção dos povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos. O que no caso se não verificou, como vem provado.

Nos termos do clausulado do “contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Reg. (CEE) 2080/92 // Medidas Florestais na Agricultura”, “constituem, entre outras, obrigações assumidas pelo cliente no âmbito do presente contrato: C.3 manter integralmente os requisitos de concessão de ajuda objecto deste contrato// C.4. actuar por forma a cumprir pontualmente a execução do projecto” (cfr. o provado em 4 do probatório).

Sendo que, nos termos do mesmo contrato: “E.1. O IFADAP pode rescindir unilateralmente o presente contrato no caso de incumprimento pelo Cliente de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento que lhe seja imputável de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda.// E.3. No caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o Cliente constitui-se na obrigação de reembolsar este instituto das importâncias recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que as importâncias foram colocadas à sua disposição” (idem).

Ora, o que denotam os autos é tão simplesmente uma situação de incumprimento do contrato, circunstância que está expressamente regulada e que tem como sanção, na sequência da sua rescisão, a devolução das quantias que tiverem sido colocadas à disposição do beneficiário. É este o regime legal e é este o regime contratual que lhe é conforme.

De resto, o estabelecimento do prazo em causa enquanto condição para o cumprimento do contrato, encontra-se devidamente alavancada no preâmbulo da Portaria n.º 299/2012, de 1 de Outubro, onde se escreveu: “Relativamente à execução dos projetos florestais, procede-se ao ajustamento das densidades mínimas regulamentares, considerando os valores de referência atualmente definidos nos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) e as regiões do país mais suscetíveis aos efeitos da seca. Neste contexto, justifica-se, também, a uniformização do prazo em que as mesmas devem ser mantidas para efeito de atribuição de prémios com o disposto na legislação aplicável à Intervenção Florestação de Terras Agrícolas (FTA), do Plano de Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por RURIS, que partilha dos mesmos objectivos. Claramente foi estabelecido como objectivo a prosseguir a uniformização do prazo em que os compromissos assumidos nos projectos florestais devem ser mantidos para efeito de atribuição de prémios. Dito de outra forma, a intenção legislativa, como facilmente se alcança, assenta numa ideia de longo prazo, o que, por si só, é incompatível com uma lógica de cumprimento das obrigações apenas num espaço de tempo reduzido ou por períodos delimitados.

Acresce que o legislador apenas considerou flexibilizar o regime da ajuda, nomeadamente no que concerne à obrigatoriedade de manter os projectos activos por mais de 10 anos, admitindo que, verificados determinados requisitos formais e substanciais, os beneficiários possam ficar desvinculados do cumprimento das obrigações emergentes da concessão do apoio. O que não é o caso que nos ocupa.

Nenhuma regra existe que permita sustentar a validade da manutenção de uma ajuda parcelar, traduzida num benefício financeiro por cumprimento contratual das obrigações por um período inferior ao legalmente previsto. O cumprimento apenas parcial do contrato, acarreta para o beneficiário, a sanção determinada pelo acto impugnado, sendo esta a resultante da lei e do contrato e que foi aplicada nos seus precisos termos. A ora Recorrida estava obrigada à manutenção dos povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos (não de um ano, nem de qualquer outro período temporal inferior); o que no caso se não verificou, como vem provado, gerando um incumprimento da prestação contratual a que estava obrigada.

Tem pois que se subscrever a alegação do aqui Recorrente quando afirma que:

É compreensível a rescisão unilateral do contrato pelo incumprimento das cláusulas contratuais que de forma livre e de boa fé foram contratualizadas entre o IFAP IP e a beneficiária, ora recorrida, Ana ...................., sendo que de forma inequívoca o prémio por perda de rendimento, na sua totalidade, sé será validado se a final a beneficiária tiver cumprido pontual e escrupulosamente todo o articulado do contrato que assinou com o IFAP IP.

E é esta a única sinalagmaticidade relevante para o caso alvo da relação material controvertida.

Daí recair sobre a beneficiária, ora recorrida, da ajuda a obrigação de devolver todas as ajudas, no caso por perda de rendimento, se o povoamento não estiver de acordo com o projecto e o contrato de atribuição de ajudas, pelo período de 10 anos, independentemente se em determinada altura, leia-se até 2017, o mesmo existia em conformidade.

Procede, assim, o recurso do Recorrente IFAP, IP., devendo revogar-se a decisão recorrida e em substituição, de acordo com explicitado supra, julgar-se improcedente a acção, mantendo-se o acto impugnado, na sua integralidade, na ordem jurídica.



III. Conclusões

i) O legislador previu expressamente na al. c) do nº 1 da Portaria n.º 199/94, de 6 de Abril, na redacção dada pela Portaria n.º 299/2012, de 1 de Outubro, que os beneficiários sujeitam-se ao compromisso de “[m]anter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, ou, quando haja lugar ao pagamento do prémio por perda de rendimento, durante o seu período de atribuição”.

ii) Donde, estão os pagamentos efectuados no âmbito das ajudas sujeitos à verificação daquela condição resolutiva; ou seja, à manutenção dos povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, sob pena da devolução pelo beneficiário da totalidade das importâncias recebidas a título de ajuda.

iii) Nem da lei – da União ou nacional –, nem do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Reg. (CEE) 2080/92, “Medidas Florestais na Agricultura”, consta disposição que permita sustentar a validade da manutenção de uma ajuda parcelar, traduzida num benefício financeiro por cumprimento contratual das obrigações por um período inferior ao legalmente previsto.



IV. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- negar provimento ao recurso interposto pela 1.ª Recorrente;

- conceder provimento ao recurso interposto pelo 2.º Recorrente e revogar a sentença recorrida; e, em substituição,

- julgar a acção improcedente e absolver a Entidade Demandada do pedido.

Custas pela Recorrente Ana ...................., em ambas as instâncias.

Lisboa, 28 de Junho de 2018



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Pedro Marchão Marques


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Helena Canelas


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Cristina Santos