| Decisão Texto Integral: | M., M. L., E. e L. intentaram no TAF do Funchal acção de contencioso eleitoral contra a Região Autónoma da Madeira e indicando como contra-interessados L. A., D., F., L. C., M. S., J., V., E., L. G. e C., na qual peticionaram que fosse “declara[do] nulo/anulado de imediato o acto eleitoral convocado da eleição do Conselho Executivo da Escola Básica e Secundária …. no dia 24 de Janeiro de 2014, entre as 09h00 e as 17h00 tal como está previsto na convocatória ilegal, assim como, declarada nula/anulada a eleição ou não eleição dos Contra-interessados e respectivas candidaturas realizadas através das Listas A e B concorrentes ao processo eleitoral.”.
Por decisão de 25 de Março de 2014 do referido tribunal foi julgada verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade dos actos impugnados e, em consequência, foram absolvidos da instância a entidade demandada e os contra-interessados.
Inconformados, os autores interpuseram reclamação para a conferência (cfr. decisão e acórdão proferidos por este TCA Sul em 17.7.2014 e 11.9.2014, respectivamente).
Por acórdão de 12 de Maio de 2015 o TAF do Funchal decidiu indeferir a referida reclamação pelos fundamentos constantes da decisão de 25.3.2014.
Inconformados, os autores interpuseram recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“Texto e/ou quadro no original”.
Apenas a Região Autónoma da Madeira – Secretaria Regional de Educação apresentou contra-alegações, onde pugnou pela improcedência do recurso.
A DMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da procedência do presente recurso jurisdicional. A este parecer responderam os recorrentes, manifestando a sua adesão ao mesmo.
Em 22 de Setembro de 2015 foi proferido acórdão pelo TAF de Funchal no qual se sustentou que o acórdão recorrido não padece da nulidade arguida pelos recorrentes.
Neste TCA Sul - e após junção aos autos do processo instrutor e de documentos que do mesmo não constavam, bem como da prestação de esclarecimentos pela recorrida Região Autónoma da Madeira, na sequência dos despachos de 29.10.2015 e 20.11.2015 – foi proferido em 28.1.2016 o seguinte despacho:
“Notifique as partes para, querendo, se pronunciarem, no prazo de 5 (cinco) dias – cfr. art. 146º n.º 2, conjugado com o art. 147º n.º 2, ambos do CPTA -, sobre a hipótese de eventualmente a decisão recorrida ser mantida, embora com fundamentação distinta (o acto impugnado não é impugnável, pois, na data em que foi interposta a presente acção, ainda não tinha sido praticado o acto de homologação dos resultados pelo conselho da comunidade educativa, além de que, desse acto, cabia recurso hierárquico necessário, nunca interposto – cfr. art. 19º, do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31/1, e alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2006/M, de 21/6)”.
A Região Autónoma da Madeira veio dizer que não se opõe a que se mantenha a decisão recorrida, apesar dos fundamentos serem outros.
Os recorrentes pronunciaram-se no sentido de que a impugnabilidade do acto é a única solução compatível com o direito aplicável.
II - FUNDAMENTAÇÃO
Com interesse para a decisão do presente recurso considera-se provada a seguinte factualidade:
1) Em 31 de Janeiro de 2014 foi apresentada presencialmente no TAF do Funchal a petição inicial que consta de fls. 1 a 19, dos autos em suporte de papel, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na qual se escreveu designadamente o seguinte:
“(…)20º Após o escrutínio eleitoral a Lista que obteve mais votos foi a Lista A composta pelos contra-interessados L. A., D., F., L. C., M. S. 21º A Lista que obteve menos votos foi a Lista B composta pelos contra-interessados J., V., E., L. G. e C.22º Não existem mais contra-interessados porque não existe mais nenhuma lista, docente, candidato, indivíduo ou qualquer outra pessoa que tivesse concorrido ao acto eleitoral em questão e reunisse condições objectivas de legitimidade eleitoral passiva.(…)
52º A presente impugnação do acto eleitoral impõe-se porque os eleitos novos membros para o Conselho Executivo da Escola podem tomar posse a todo o tempo de modo completamente ilegal e ainda na pendência do prazo do mandato para o qual estes foram eleitos e que têm a expectativa jurisdicional de voltar a exercer.53º Assim, deve o acto eleitoral em questão ser declarado nulo ou anulado.(…)
55º O presente processo de contencioso eleitoral é urgente e de plena jurisdição e é interposto tempestivamente no prazo de sete dias a contar da data do acto eleitoral, tudo atento as normas do n.º 2 do art.º 97º e n.º 2 do art.º 98º do CPTA.
Nestes termos e nos melhores de direito,
Deve ser declara[do] nulo/anulado de imediato o acto eleitoral convocado da eleição do Conselho Executivo da Escola Básica e Secundária … no dia 24 de Janeiro de 2014, entre as 09h00 e as 17h00 tal como está previsto na convocatória ilegal, assim como, declarada nula/anulada a eleição ou não eleição dos Contra-interessados e respectivas candidaturas realizadas através das Listas A e B concorrentes ao processo eleitoral” (cfr. fls. 1, dos autos em suporte de papel, e consulta ao SITAF, no que respeita ao modo e data de apresentação da petição inicial).
2) Em 16 de Janeiro de 2014 foi assinada pela Comissão de Acompanhamento do processo eleitoral e publicada convocatória – para o pessoal docente e não docente, representantes dos alunos no ensino secundário e representantes dos pais e encarregados de educação - com vista à eleição dos membros para o Conselho Executivo da Escola Básica e Secundária … para o quadriénio 2014-2018, a decorrer no dia 24 de Janeiro de 2014, na Biblioteca da escola, da 9 horas às 17 horas (a menos que antes tenham votados todos os eleitores), por voto presencial, directo e secreto (cfr. Doc. 1, junto com a petição inicial).
3) Em 24 de Janeiro de 2014, pelas 9 horas e 3 minutos, M., M. L., E. e L. entregaram ao Presidente da Mesa Eleitoral o requerimento que consta de fls. 36 a 41, dos autos em suporte de papel, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual solicitavam que fosse declarado nulo ou anulado o processo eleitoral.
4) Em 24 de Janeiro de 2014, pelas 17 horas e 43 minutos, reuniu a Comissão de Acompanhamento do Processo Eleitoral, a qual deliberou:
a) - não ser da sua competência pronunciar-se sobre o requerimento descrito em 3);
b) - “que o processo eleitoral decorreu dentro da normalidade”;
c) - “Relativamente ao apuramento final dos resultados, foi dado andamento ao processo com a afixação dos mesmos, em edital. Verificaram-se as condições plasmadas no ponto dois do artigo dezoito do Decreto Legislativo Regional n.º 21/2016/M (número vinte e um barra dois mil e seis barra M): “considera-se eleita a lista que obtenha maioria absoluta dos votos entrados nas urnas, os quais devem representar, pelo menos, 60% do número total de eleitores.” Assim, esta Comissão proclama a lista A vencedora da eleição para o Conselho Executivo da Escola Básica e Secundária …. para o quadriénio 2014/2018 (dois mil e catorze barra dois mil e dezoito), uma vez que obteve centro e quarenta e sete votos, a maioria absoluta, a lista B obteve trinta e dois votos, mais cinco votos brancos e nove votos nulos, num total de cento e noventa e três votos entrados na urna, correspondentes a noventa e três vírgula seis por cento, num universo de duzentos e seis eleitores” (cfr. fls. não numeradas do processo instrutor).
5) Por ofício datado de 29.1.2014, o Presidente do Conselho da Comunidade Educativa solicitou ao Secretário Regional da Educação e Recursos Humanos, na sequência da apresentação do requerimento descrito em 3), a emissão de parecer, a fim de que o Conselho da Comunidade Educativa pudesse dar posse aos membros eleitos, pois este órgão não possuía informações que possibilitassem uma tomada de posição, face aos argumentos e informações contidas nesse requerimento (cfr. fls. não numerada do processo instrutor).
6) O ofício descrito em 5) foi remetido ao Director Regional de Recursos Humanos e Administração Educativa para efeitos de pronúncia (cfr. fls. não numerada do processo instrutor).
7) Em 6.2.2014 a Direcção Regional dos Recursos Humanos e da Administração Educativa emitiu o parecer que consta de fls. não numeradas do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual se concluiu nos seguintes termos:
“Conclusão:
Perante o exposto, entendemos não merecer provimento a matéria de factum et iure formulada em sede, daquilo que foi considerado apresentar pelos docentes M., M. L., E. e L., no dia das eleições, realizadas aos 24 de janeiro de 2014 na Escola Básica e Secundária …, como Exposição tendente à anulação ou declaração de nulidade do processo eleitoral (pedido formulado no Documento/Exposição).
Assim sendo, não se vislumbram motivos para que não possa o Conselho da Comunidade Educativa da Escola dar cumprimento ao previsto no art. 19º, do modelo jurídico regional e proceder de acordo com a proposta da Comissão de acompanhamento do processo eleitoral, melhor referida em 2- deste Parecer.
Finaliza-se alertando para a necessidade do cumprimento dos prazos previstos no citado artigo 19º, do modelo jurídico regional, para a homologação dos resultados eleitorais e, consequente, posse dos membros do Conselho Executivo, que devem ocorrer nos 30 dias subsequentes à eleição (prazo já a “correr” desde 25 de janeiro!).
Para o efeito, e caso o presente mereça a devida concordância superior, deve o mesmo ser objeto de conforme despacho e comunicado à Escola para estes efeitos com a devida celeridade, por forma a poderem ser devidamente cumpridos os prazos legais.
Ao Conselho da Comunidade Educativa da Escola alerta-se para que deverá conduzir o processo de homologação e toda a tramitação inerente, e subsequente, devendo também dar conhecimento aos Exponentes, em conformidade, da decisão sobre o pedido por estes formulado, e junto à Mesa, no dia das eleições”.
8) Em 7 de Fevereiro de 2014 o Director Regional de Recursos Humanos e Administração Educativa consignou, sobre o parecer descrito em 7), o seguinte despacho:
“Informe-se o Gabinete em Conformidade com o presente parecer o qual merece a minha total concordância” (cfr. fls. não numerada dos processo instrutor).
9) O parecer e o despacho descritos em 7) e 8), respectivamente, foram comunicados ao Secretário Regional da Educação e Recursos Humanos e, nessa sequência, este exarou, em 7.2.2014, o seguinte despacho:
“Concordo com o parecer” (cfr. fls. não numerada dos processo instrutor).
10) Por ofício datado de 7.2.2014 foram remetidos ao Presidente do Conselho da Comunidade Educativa o parecer e o despacho descritos em 7) e 9), respectivamente (cfr. fls. não numerada do processo instrutor).
11) Em 11.2.2014, pelas 17 horas, reuniu o Conselho da Comunidade Educativa – sendo o ponto único da ordem de trabalhos a “Homologação dos resultados decorrentes do ato eleitoral para o Conselho Executivo, de vinte e quatro de janeiro de dois mil e catorze” -, o qual deliberou o seguinte:
“Tendo como base o processo eleitoral e o que nas atas consta, bem como ao parecer da Secretaria Regional da Educação e Recursos Humanos, na sequência do requerimento apresentado pelos vice-presidentes do anterior Conselho Executivo, foram homologados os resultados deste ato eleitoral” (cfr. documento junto aos autos em 27 Novembro de 2015, na sequência do despacho de 20.11.2015, ponto II).
12) Em 19.2.2014, pelas 15 horas e 45 minutos, na sala 313 da Escola Básica e Secundária …., na presença do Presidente do Conselho da Comunidade Educativa, tomaram posse a Presidente do Conselho Executivo – L. A. – e os Vice-Presidentes do Conselho Executivo – D., F., L. C., e M. S. (cfr. documento junto aos autos em 27 Novembro de 2015, na sequência do despacho de 20.11.2015, ponto II).
13) Os autores não interpuseram recurso hierárquico do acto de homologação descrito em 11) (cfr. esclarecimento prestado no requerimento junto aos autos em 27 Novembro de 2015, na sequência do despacho de 20.11.2015, ponto II).
* Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão recorrida:
- é nula;
- enferma de erro ao ter julgado procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto impugnado (cfr. alegações de recurso e respectivas conclusões, supra transcritas).
Passando à análise da questão relativa à alegada nulidade da decisão recorrida
Invocam os recorrentes que a decisão recorrida é nula nos termos da al. d) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013, dado que:
- não decidiu todas as questões suscitadas pelos recorrentes quando tinha o dever de se ocupar só daquelas;
- é obscura e ininteligível.
Apreciando.
Dispõe o art. 615º n.º 1, do CPC de 2013, que:
“É nula a sentença quando:
(…)
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
(…)”.
Quanto à nulidade prevista na parte final da al. c) do n.º 1 deste art. 615º, e como esclarece Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 4ª Edição, 2003, pág. 45, «Considera-se a decisão obscura quando não se entende o pensamento do julgador; considera-se a decisão ambígua quando comporta mais que um sentido.
"Num caso, como nos diz Alberto dos Reis, não se sabe o que o juiz quis dizer; no outro hesita-se entre dois sentidos diferentes e porventura opostos"» (sublinhados nossos).
Ora, compulsado o acórdão recorrido de 12.5.2015 verifica-se que a decisão que nele se contém é claro, bem como são perfeitamente perceptíveis os fundamentos que conduziram a tal decisão, sendo certo que uma eventual errada interpretação das normas jurídicas configura erro de julgamento e não nulidade da decisão recorrida.
Acresce que os recorrentes não apontam a concreta obscuridade de que alegadamente enferma o acórdão recorrido, limitando-se, conclusivamente, a afirmar que o mesmo é obscuro e ininteligível.
Assim, não se verifica a nulidade imputada à decisão recorrida estatuída na parte final da al. c) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013.
Quanto à nulidade prevista na al. d) do n.º 1 deste art. 615º, a mesma relaciona-se directamente com estatuído no art. 608º n.º 2, do CPC de 2013, nos termos do qual “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras” (sublinhados nossos).
A propósito desta nulidade, ensina Fernando Amâncio Ferreira, cit., págs. 50 e 51, que, «À omissão de pronúncia alude a 1ª parte da alínea d) do n.° 1 do art. 668.°(1) e traduz-se na circunstância de o juiz se não pronunciar sobre questões que devesse apreciar, ante o estatuído na 1.ª parte do n.° 2 do art. 660.°(2)
Trata-se da nulidade mais invocada nos tribunais, originada na confusão que se estabelece com frequência entre questões a apreciar e razões ou argumentos aduzidos no decurso da demanda.
Como nos diz Alberto dos Reis, não enferma da nulidade de omissão de pronúncia o acórdão que não se ocupou de todas as considerações feitas pelas partes, por as reputar desnecessárias para a resolução do litígio. “São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzido pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão”.
(…)
À pronúncia indevida refere-se a 2.ª parte da alínea d) do n.° 1 do art. 668.° (3) e consiste em o juiz conhecer de questões de que não podia tomar conhecimento. Trata-se de nulidade relacionada com a 2.ª parte do n.° 2 do art. 660.º(4), onde se proibe ao juiz de ocupar-se de questões que as partes não tenham suscitado, a menos que a lei lho permita ou lhe imponha o conhecimento oficioso».
A omissão de pronúncia só existe, portanto, quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir a(s) questão(ões) que lhe é(são) colocada(s) pelas partes, isto é, o(s) problema(s) concreto(s) que haja sido chamado a resolver - e não quando deixe de apreciar razões, argumentos, raciocínios, considerações, teses ou doutrinas invocadas pelas partes em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão da(s) questão(ões) colocada(s) -, e desde que o conhecimento de tais questões não esteja prejudicado pela solução dada a outras.
Por sua vez o excesso de pronúncia só tem lugar quando o juiz conhece de questão(ões) – e não de argumentos e razões - de que não podia conhecer, isto é, quando conhece de pedido(s), causa(s) de pedir ou excepção(ões) de que não podia tomar conhecimento.
Retomando o caso vertente verifica-se que o acórdão recorrido não padece de nulidade por omissão ou excesso de pronúncia, já que o mesmo apreciou uma excepção dilatória de conhecimento oficioso (cfr. 89º n.º 1, al. c), ex vi art. 99º n.º 1, ambos do CPTA, conjugado com o art. 578º, do CPC de 2013), cuja procedência obstou a que o tribunal recorrido conhecesse do mérito da causa, ou seja, do pedido formulado pelos recorrentes (cfr. art. 576º n.º 2, do CPC de 2013), sendo certo que não tem fundamento a alegação da violação do princípio do processo equitativo e dos arts. 2º e 202º n.º 2, ambos da CRP, já que deste princípio e destes normativos constitucionais não decorre que o tribunal tem necessariamente de conhecer do mérito da pretensão.
Assim, não se verifica a nulidade imputada à decisão recorrida estatuída na al. d) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013.
Nestes termos, tem de improceder a arguição de nulidade do acórdão recorrido.
Passando à apreciação da questão respeitante ao alegado erro do acórdão recorrido ao julgar procedente a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto impugnado
Por acórdão de 12.5.2015 foi julgada verificada a excepção dilatória de inimpugnabilidade dos actos impugnados, com base nos seguintes fundamentos:
- na presente acção são impugnados os seguintes actos:
- o desencadeamento do processo eleitoral e a convocatória da Mesa da Assembleia Eleitoral;
- a convocatória do acto eleitoral;
- de acordo com o princípio da impugnação unitária em matéria de contencioso eleitoral apenas é legalmente permitida a impugnação do acto eleitoral, como acto final do procedimento;
- os recorrentes não impugnaram o acto final relativo ao apuramento de resultados ou a sua homologação, nem qualquer o acto relativo à exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos ou listas eleitorais, estes últimos considerados como actos destacáveis.
Os recorrentes defendem que:
- decorre da literalidade do pedido que formulam na presente acção que pediram a declaração de nulidade/anulação do acto eleitoral em virtude de este estar contaminado por diversas irregularidades e ilegalidades;
- resulta da literalidade da causa de pedir e do pedido que não estão a realizar uma qualquer impugnação autónoma de acto anteriores ao acto eleitoral, como é expressamente vedado pelo art. 98º n.º 3, do CPTA.
Passemos, então, à análise do acerto (ou não) da decisão judicial recorrida.
Atento o teor da petição inicial e em especial o referido nos artigos que se encontram transcritos em 1), dos factos provados, bem como no pedido aí formulado, verifica-se que os recorrentes impugnam o acto eleitoral realizado em 24.1.2014 (com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento) [o que, aliás, é assumido designadamente no artigo 48º, da contestação da Região Autónoma da Madeira, no qual é claramente identificado esse acto como o acto impugnado pelos recorrentes], pelo que incorre em erro o acórdão recorrido quando afirma que na presente acção são impugnados o desencadeamento do processo eleitoral, a convocatória da Mesa da Assembleia Eleitoral e a convocatória do acto eleitoral.
De todo o modo, cumpre apurar se a decisão recorrida é de manter, embora com distinta fundamentação – conforme se anunciou no despacho de 28.1.2016 -, ou se, pelo contrário, a mesma terá de ser revogada, conforme propugnado pelos recorrentes.
Dispõe o art. 98º n.º 3, do CPTA, o seguinte:
“Os actos anteriores ao acto eleitoral não podem ser objecto da impugnação autónoma, salvo os relativos à exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos ou listas eleitorais”.
Conforme explicam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, 2010, págs. 786 e 787, em anotação a este art. 98º n.º 3:
“Os actos susceptíveis de impugnação são os relativos ao acto eleitoral propriamente dito e os actos que impliquem a exclusão ou omissão nos cadernos ou listas eleitorais. As irregularidades porventura cometidas no procedimento eleitoral, desde que se não trate de actos de omissão ou recusa de inscrição nos cadernos ou listas eleitorais, apenas são passíveis de ser invocadas no âmbito da impugnação do acto final relativo ao apuramento de resultados, com o que se afasta o regime geral do artigo 51.°, n .° 1.
O preceito consagra, por conseguinte, um princípio de impugnação unitária, permitindo apenas a impugnação do acto eleitoral (ou da respectiva homologação), como acto final do procedimento, ou de um acto praticado no decurso do procedimento, mas apenas quando este represente para o interessado uma decisão que afecte irremediavelmente a sua situação jurídica, como é o caso da exclusão ou omissão de um eleitor, que assim fica impedido de exercer o seu direito de voto, ou da exclusão ou omissão de um candidato, que assim fica impedido de se apresentar à eleição. A norma do artigo 98.°, n.° 3, afasta, assim, o princípio geral da impugnabilidade dos actos procedimentais que resulta do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 51.°, mantendo, porém, a exigência da impugnabilidade dos actos procedimentais destacáveis quando estes, pela sua própria natureza, afectem definitivamente a posição jurídica do interessado (neste contexto, a norma tem correspondência com o segmento inicial do artigo 51.°, n .° 3, que igualmente estabelece a obrigatoriedade da impugnação dos actos de exclusão, mas afasta a regra consagrada nesse preceito (…)” (sublinhados e sombreado nossos).
Do exposto resulta que no contencioso eleitoral vigora o princípio da impugnação unitária ou concentrada, nos termos do qual só é contenciosamente impugnável – e com excepção dos actos que sejam imediatamente lesivos - o acto que põe termo ao procedimento (o qual pode ser impugnado com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento e que nele tenham repercussão), ou seja, em regra [só assim não ocorrendo com os actos que impliquem a exclusão ou omissão nos cadernos ou listas eleitorais, os quais são imediatamente impugnáveis, já que impedem em absoluto os respectivos destinatários de participarem na eleição, concretamente nas fases subsequentes do processo eleitoral] só é contenciosamente impugnável o acto eleitoral propriamente dito (relativo ao apuramento de resultados) ou, no caso de processos eleitorais cujos resultados estejam dependentes de homologação, o acto de homologação do acto eleitoral.
Como se explica a este propósito no Ac. do STA de 13.2.2008, proc. n.º 984/07:
“2.2.2 A B… é uma instituição de ensino superior, com a natureza de pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia científica, pedagógica administrativa e financeira, integrada no C… constituindo uma das suas unidades orgânicas (artº 1º, nº 1 dos Estatutos da B…, publicados no D. da R. II Série de 15.11.96).
O Conselho Pedagógico é um dos órgãos de gestão da B… (artº 3º, nº 2, d) dos Estatutos da B…), cuja constituição é definida no artº 24º, nº 1 dos respectivos Estatutos, sendo os respectivos membros eleitos por curso e por corpos (artº 25º, nº 1 dos Estatutos da B…).
Por seu turno, dispõe o artº 17º, nº 1, alínea h) dos Estatutos do C… que compete ao Presidente deste Instituto «Homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de governo das escolas superiores e outras unidades orgânicas que integram o Instituto, só o podendo recusar com base em vício de forma do respectivo processo eleitoral».
Impõe-se, pois, dilucidar a natureza deste despacho de homologação e os seus possíveis efeitos em relação ao processo eleitoral que o Autor pôs em causa na acção.
Como bem faz notar Freitas do Amaral (in “O Direito”, nº 2, pag. 143 e segs.), as leis portuguesas empregam a palavra homologação, pelo menos, em três sentidos diferentes:
a) Homologação, em sentido próprio – é o acto pelo qual um órgão deliberativo resolve uma certa questão de acordo com a proposta de uma entidade não – deliberativa (órgão consultivo, funcionário subalterno, etc.), apropriando-se do conteúdo e fundamentos da proposta;
b) Homologação, como aprovação – é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe executoriedade.
c) Homologação como ratificação confirmativa – é o acto pelo qual se exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida noutro acto anterior, já executório, valendo a homologação como confirmação, que o torna definitivo, e a recusa de homologação como condição resolutiva do primeiro acto.
Como parece claro, a homologação pelo Presidente do C..., a que se reporta a transcrita alínea h) do artº 17.º, n.º 1 dos Estatutos da referida pessoa colectiva, não aparece aqui no seu sentido técnico (Homologação em sentido próprio), nem como ratificação confirmativa, mas sim como de aprovação (embora, diga-se, a solução quanto ao problema da tempestividade da acção acabasse por não divergir, em qualquer destas duas últimas situações sobre a natureza da homologação em causa).
É um acto que se inclui na categoria de actos integrativos, ou seja, “aqueles cujo conteúdo consiste na atribuição de uma qualidade nova a outro acto” (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo I, pag. 286) “que completam actos administrativos anteriores” (Freitas do Amaral, Lições, III vol., pag. 139
Foi também esta a orientação seguida pela Secção de contencioso administrativo deste STA, nos acórdãos de 2.7.98, rec. 39.233, 8.7.99, rec 38.228 e 21.6.2001, rec. 46.739 (in ap. ao DR de 14.5.2002, de 8.7.99 e 8.8.03, respectivamente), em situações paralelas.
Efectivamente, embora nos dois primeiros casos esteja em causa despacho de Homologação de eleições em Instituto Politécnico, pelo membro do Governo da tutela, não há, na essência, alteração dos dados de reflexão jurídica.
Quanto ao último caso (ac. de 21.6.01), trata-se de situação idêntica à dos autos.
Escreve-se neste último aresto:
“Ainda segundo os Estatutos do IPG [art. 16º, nº 2, al. g)], ao Presidente do Instituto compete, designadamente, “homologar a constituição e empossar os membros dos órgãos de gestão das unidades orgânicas que integram o Instituto, só o podendo recusar com base em vício de forma do respectivo processo eleitoral”.
Ou seja, o acto de eleição do Presidente do Conselho Científico da ESTG, unidade orgânica do IPG, está sujeito a homologação do Presidente do IPG, nos termos das disposições regulamentares citadas.
E esta homologação não é uma “homologação em sentido próprio” (acto pelo qual um órgão deliberativo aceita a sugestão proposta por um órgão consultivo, convertendo-a em decisão sua), antes se caracteriza como “homologação-aprovação”, ou seja, acto pelo qual o órgão superior chamado a ajuizar da legalidade e (ou) conveniência dum acto de outro órgão, o declara legal e oportuno, permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos (cfr. Parecer da PGR nº 31/95) Neste sentido, cfr. o Ac. STA de 02.07.98 - Rec. 39.233, versando sobre situação idêntica relativa à eleição do Presidente de um Instituto Politécnico, sujeita a homologação da tutela.”.
Trata-se, no dizer de Sérvulo Correia, “Noções de Direito Administrativo”, Edit. Danúbio, 2ª ed., Vol. I, p. 205/206, de uma homologação-aprovação exercida sobre um acto já praticado (tutela “a posteriori”) mas que, sendo embora definitivo, só se torna executório graças a ela.
Dúvidas se não colocam, por conseguinte, de que só com o acto de homologação o resultado eleitoral adquire plena eficácia, ficando assim irremediavelmente comprometido, com a recusa de homologação, o respectivo processo eleitoral.
Tanto basta, pois, para concluir que o acto de homologação (ou de não homologação) se insere no próprio processo eleitoral, constituindo o elemento final necessário à validade formal e substancial do referido processo de eleição.
Concorda-se, inteiramente, com esta ponderação, sendo certo que, conforme se salienta no ac. de 8.7.99 (já citado) "a impugnação contenciosa dessa homologação, ou não homologação, por parte dos interessados é pois uma impugnação do respectivo processo eleitoral".
Do que vem de ser dito, resulta que, ao propor a acção (processo de plena jurisdição) na qual impugnou o despacho homologatório da eleição da Presidente do Conselho Pedagógico, bem como o procedimento eleitoral relativo a essa eleição, em 29/3/07, ou seja, dois dias após ser proferido, pelo Presidente do C…, o despacho de homologação a que se refere a alínea h) do artº 17º, n.º 1 dos Estatutos do C..., o Autor fê-lo tempestivamente, de resto muito antes de expirar o prazo de sete dias, a que se refere o artº 98º, nº 2 do C.P.T.A..
O despacho de homologação é o acto final do procedimento eleitoral em análise, conferindo executoriedade à eleição, como resulta do atrás exposto” (sublinhados nossos).
E no Ac. do TCA Norte de 13.1.2011, proc. n.º 2626/09.8 BEPRT:
“Cotejado o quadro legal acabado de parcialmente reproduzir temos para nós que, ao invés do defendido pela recorrente, estamos, por um lado, claramente no âmbito de processo eleitoral objecto de disciplina própria e que tem num prévio momento concursal destinado a definir/recrutar os candidatos a sujeitar ao acto de eleição para o cargo de director e, por outro lado, os actos administrativos impugnados, com particular ênfase para o emitido em 09.07.2009 que recusou homologar a eleição havida, mostram-se inequivocamente como fazendo parte integrante daquele procedimento electivo constituindo o seu culminar enquanto elemento final necessário à validade formal e substancial do referido processo de eleição, acto homologatório (ou da sua recusa) esse que reveste não a natureza de uma “homologação próprio sensu” (acto pelo qual um órgão deliberativo aceita a sugestão proposta por um órgão consultivo, convertendo-a em decisão sua), mas que antes se caracteriza como uma “homologação-aprovação” (acto pelo qual o órgão superior chamado a ajuizar da legalidade e/ou conveniência dum acto de outro órgão, o declara legal e oportuno, permitindo que se tornem efectivos os efeitos nele previstos) (para a caracterização de este tipo de acto homologatório veja-se Sérvulo Correia in: “Noções de Direito Administrativo”, Editora Danúbio, 2.ª ed., vol. I, págs. 205/206).
Dúvidas se não colocam, por conseguinte, de que só com o acto de homologação o resultado eleitoral através do despacho do Director Regional Educação respectivo a deliberação electiva do «CG» adquire plena eficácia, tal como ficará irremediavelmente comprometido o respectivo processo eleitoral caso ocorra recusa de homologação daquela mesma deliberação como se verificou no caso sob apreciação.
Ora tanto basta para concluir que o acto de homologação (ou de recusa de homologação) se deva considerar como inserido no próprio processo eleitoral, constituindo o elemento final necessário à validade formal e substancial do referido processo de eleição e sem que da existência desse acto no procedimento se possa considerar como desvirtuada ou sequer minimamente afastada a natureza electiva deste [no sentido defendido e no âmbito do mesmo quadro normativo e tipo de acto impugnado veja-se o Ac. do TCA Sul de 08.10.2009 - Proc. n.º 05458/09 in: «www.dgsi.pt/jtca»; cfr. igualmente M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista 2010, pág. 653, nota 2; vide também no âmbito de processo electivo do Presidente de Instituto Politécnico em que está previsto também um acto de homologação da eleição pelo ministro da tutela - art. 19.º, n.º 2 da Lei n.º 54/90 - enquanto acto que ainda integra processo eleitoral os Acs. do STA de 02.07.1998 - Proc. n.º 039233 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 14.05.2002, págs. 4985 e segs., de 21.06.2001 - Proc. n.º 046739 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 08.08.2003 - vol. III, págs. 4754 e segs., e de 13.02.2008 - Proc. n.º 0984/07 in: «www.dgsi.pt/jsta»]” (sublinhados e sombreados nossos).
Assim, compreende-se que, no caso de processos eleitorais cujos resultados estejam dependentes de homologação, o acto impugnável seja apenas o acto de homologação do acto eleitoral, já que só com o acto de homologação o resultado eleitoral adquire plena eficácia, constituindo o elemento final necessário à validade formal e substancial do processo de eleição, isto é, o mesmo constitui o acto final do procedimento eleitoral – também neste sentido, Ac. do TCA Sul de 11.5.2006, proc. n.º 1564/06 (“Nos processos do contencioso eleitoral, que são processos urgentes , vigora o princípio da impugnação unitária, o que significa que as ilegalidades do procedimento de formação e constituição do processo eleitoral podem ser impugnadas, aquando do ataque do acto final de homologação da eleição”).
Cumpre, então, apurar no caso sub judice o acto impugnável.
A este propósito dispõe o art. 19º, do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31/1, e alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2006/M, de 21/6, sob a epígrafe “Homologação e recurso”, o seguinte:
“1 - O conselho da comunidade educativa, após confirmação da regularidade do processo eleitoral, procede à homologação dos respectivos resultados, nomeando e dando posse aos membros do conselho executivo ou director nos 30 dias subsequentes à eleição.
2 - Do acto de homologação cabe recurso hierárquico, de mera legalidade, com efeito suspensivo, a interpor no prazo máximo de cinco dias úteis para o Secretário Regional de Educação”.
Do n.º 1 deste art. 19º resulta que o conselho da comunidade educativa, após confirmação da regularidade do processo eleitoral, procede à homologação dos resultados relativos à eleição dos membros do conselho executivo, pelo que o acto impugnável, e face ao disposto no art. 98º n.º 3, do CPTA, é este acto de homologação do conselho da comunidade educativa.
Retomando o caso vertente verifica-se que:
i) - a presente acção foi intentada em 31.1.2014, nela sendo impugnado o acto eleitoral (relativo ao apuramento de resultados) de 24.1.2014 (descrito em 4), alínea c), dos factos provados);
ii) - em 11.2.2014 o conselho da comunidade educativa homologou os resultados do acto eleitoral para o conselho executivo de 24.1.2014.
Do exposto resulta que o acto impugnado na presente acção – descrito em i) - é inimpugnável, pois o acto impugnável é o acto de homologação de 11.2.2014 [o qual, aliás, e de acordo com o estatuído no art. 19º n.º 2, do regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino públicos da Região Autónoma da Madeira, acima transcrito, não é imediatamente impugnável, pois está sujeito a recurso hierárquico necessário, o qual não foi interposto pelos recorrentes, pelo que, também por esta razão (e que impossibilita a utilização do mecanismo previsto no art. 89º n.ºs 2 e 3, ex vi art. 99º n.º 1, ambos do CPTA), sempre seria de manter a decisão recorrida], o qual foi praticado pelo conselho da comunidade educativa 11 dias após a interposição da presente acção.
Conclui-se, assim, que a decisão recorrida deverá ser mantida, embora com distinta fundamentação, o que implica a improcedência do presente recurso jurisdicional.
* Uma vez que os recorrentes ficaram vencidos no presente recurso jurisdicional deverão suportar as respectivas custas, em partes iguais (cfr. arts. 527º n.ºs 1 e 2 e 528º n.º 1, ambos do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA).
III - DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
I – Negar total provimento ao presente recurso jurisdicional, e assim manter, com distinta fundamentação, a decisão recorrida.
II – Condenar os recorrentes nas custas relativas ao presente recurso jurisdicional, em partes iguais.
III – Registe e notifique.
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Lisboa, 7 de Abril de 2016
_________________________________________ (Catarina Jarmela - relatora)
_________________________________________ (Conceição Silvestre)
_________________________________________ (Cristina dos Santos)
(1)Que corresponde à 1ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013.
(2)Que corresponde à 1ª parte do n.º 2 do art. 608º, do CPC de 2013..
(3)Que corresponde à 2ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013.
(4)Que corresponde à 2ª parte do n.º 2 do art. 608º, do CPC de 2013. |
