Relatório

M……….. (recorrente) instaurou ação administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, contra o Município de Oeiras (recorrido), na qual pediu a condenação do réu no pagamento da quantia de €: 468.064,00, acrescida de juros desde a citação, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual da Administração.

A 21.11.2013 foi proferida sentença que julgou a ação improcedente e, consequentemente, absolveu o réu do pedido.

Inconformada, a autora recorre da decisão dada ao art 8º da base instrutória e imputa à decisão erro de direito. Nas alegações de recurso a autora enunciou as conclusões seguintes:

A) «foi incorretamente julgado o ponto 8 da base instrutória. Com efeito,

B) Deve ser dado como provado que os compradores ao tomarem conhecimento de que a moradia seria demolida nos termos do plano desistiram do negócio.

C) Sustentam as conclusões precedentes os seguintes meios de prova:

- o Plano de Pormenor do Alto de Algés prevê para o núcleo 14, unidade de execução 93, a constituição de um único prédio, propondo a demolição de todas as moradias existentes no local (cf. F) de fls 4 da douta sentença);

- a informação R., datada de 13.1.1994, onde expressa que «devido à elaboração do plano, o Sr. A……… foi sempre informado que a sua moradia teria que ser demolida e, portanto, o não se justificariam as obras de remodelação que pretendia desenvolver, daí o facto de a mesma se encontrar muito degradada (fls 15-17 – H) de fls 4 da sentença);

- declarações de parte da autora – 10.39.19 – e os depoimentos das testemunhas A…… – 11.14.20 – e J……. – 15.03.55;

- regras da experiência e

- contexto do PPAA.

D) A douta sentença aplica ao caso sub judice o DL nº 380/99, de 22.9, quando é certo que este diploma é posterior à elaboração e entrada em vigor a 26.2 daquele ano do Regulamento do PPAA. E,

E) Sendo certo que a legalidade dos atos de administração se afere pelo bloco da legalidade em vigor à data da sua aprovação, aquele diploma legal (DL nº 380/99) foi erradamente aplicado.

F) Sem prejuízo da conclusão anterior, mesmo que se considere o conjunto normativo constante do DL nº 380/99, certo é que o art 266º, nº 1 da CRP estabelece que a administração pública visa a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

G) Com a interpretação do conceito de «interesse público» contido no DL nº 380/99, como fez a douta sentença, os preceitos deste diploma que o referem são inconstitucionais, na medida em que desprezam a compatibilização desse conceito com o respeito pelos direitos e interesses dos particulares.

H) Sucede que à data da feitura e entrada em vigor do PPAA vigorava a Lei nº 48/98, de 11.8, cujo art 5º, al h) consagra como um dos princípios gerais da politica do ordenamento do território e do urbanismo a contratualização, incentivando modelos de atuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e privada, o que mostra a relevância do interesse privado nas normas de gestão urbanística. Destarte,

I) A douta sentença recorrida com o entendimento que expressa sobre o conceito de interesse público viola também aquele art 5º, al h) da Lei nº 48/98.

J) Como o Regulamento do PPAA nunca foi adequado ao regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial – DL nº 380/99 – continua em vigor, conforme dispõe o nº 4 do art 154º do RJIGT.

K) Na medida em que a sentença faz apelo ao modelo de gestão urbanística da compensação violou o nº 4 do art 154º do RJIGT e, do mesmo passo, errou ao não aplicar o nº 4 do art 27º do Regulamento do PPAA.

L) E não se diga, em contrário, que o réu não podia aplicar o modelo de gestão urbanística preconizado no nº 4 do art 27º do Regulamento do PPAA por não conhecer a área do prédio da autora, porquanto dispunha de uma planta apresentada pelo pai da autora – obtida atá nos serviços do réu – à escala de 1: 1000, o que permite determinar com rigor essa área.

M) A distinção entre ilegalidade e ilicitude acolhida na sentença recorrida não tem cobertura no art 9º do RRCEEDEP que considera ilícitos os atos que integram uma violação objetiva de normas, princípios ou regras e a violação dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, estes requisitos verificam-se no caso em apreço pelo que a doura sentença violou também o nº 1 do art 9º deste diploma.

N) Está comprovada a existência de dano não patrimonial da autora – recorrente.

O) Concede-se que a quantificação do dano patrimonial sofrido pela autora seja relegado para liquidação em execução de sentença.

P) Estão verificados todos os pressupostos da responsabilidade civil (extracontratual) do réu. Na verdade,

Q) O réu teve uma conduta omissiva violadora da norma regulamentar do nº 4 do regulamento do PPAA, omissão essa culposa (culpa leve) – cfr nº 2 do art 10º do RRCEEDEP – e que causou os danos não patrimoniais e patrimoniais sofridos pela autora.

O Município contra-alegou o recurso, concluindo:

I. Nas suas alegações de recurso, o recorrente impugna a sentença na parte em que respondeu como não provado o quesito constante do art 8º da base instrutória, o que faz sem observar o ónus de impugnação previsto no art 640º, nº 1 do CPC, já que nas suas alegações de recurso não logra apontar nenhum erro à douta sentença, o que apenas faz nas respetivas conclusões.

II. Acresce que falece razão à recorrente ao pretender retirar a conclusão de que a partir do «contexto do plano», das regras da experiência e de outros factos considerados como provados, concretamente, das als F) e H) dos factos dados como provados, bem como dos meios de prova que indica, o tribunal deveria ter considerado provado o art 8º da base instrutória, pois é manifesto que, atenta a sua natureza vaga e genérica, tal argumentação é manifestamente insuficiente para o efeito, por um lado.

III. Por outro lado, o facto de não ter sido prestado nenhum depoimento preciso e convincente pelas testemunhas da recorrente e de tais depoimentos consubstanciarem meras opiniões determinava que ao tribunal não restasse alternativa que não julgar como não provado o art 8º da base instrutória.

IV. No que concerne a decisão em matéria de direito, a recorrente procura fundamentar a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do recorrido por ato ilícito decorrente do RRCEC, a saber: i) a ilicitude, ii) a culpa, iii) a existência de um dano, iv) a existência de um nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano provocado na esfera jurídica do lesado, sem que lhe assista qualquer razão.

V. Tal como decorre da sentença em crise, não se verifica aqui o requisito da ilicitude, já que a norma alegadamente violada pelo recorrido – art 27º, nº 4 do Regulamento do PPAA – não prescreve «um dever com vocação protetora de direitos ou interesses de particulares proprietários dos prédios abrangidos pelo plano, designadamente e no que para os autos releva, do direito de construir, mas antes assume uma vocação protetora dos diversos interesses públicos em matéria de ordenamento do território.

VI. Acresce que, apesar de ser inequívoca a aproximação dos conceitos de ilegalidade e de ilicitude, é ponto assente que o recorrido não chegou a omitir qualquer comportamento que lhe fosse legal ou regularmente imposto.

VII. Tanto assim é, que para além de ter ficado por demonstrar que a recorrente ficou impedida de alienar o seu prédio, é manifesto que a recorrente não logrou provar, quer ao longo do procedimento administrativo, quer ao longo dos presentes autos, a verificação do pressuposto fundamental inerente à aplicação do preceito regulamentar alegadamente violado, isto é, a impossibilidade de concretizar a associação dos proprietários abrangidos pelo núcleo 14, unidade 93 do PPAA com vista à execução da operação urbanística prevista naquele espaço.

VIII. Em todo o caso, não se encontram aqui preenchidos os restantes pressupostos necessários à efetivação da responsabilidade civil, condição essa obrigatória para a emergência de um dever de indemnizar na esfera jurídica das entidades públicas, conforme alegado nos arts 67º a 84º da contestação, para onde se remete.

IX. Não obstante, improcedem em toda a linha as afirmações da recorrente segundo a qual da matéria de facto julgada provada pelo tribunal a quo decorre a existência de um dano não patrimonial na sua esfera jurídica e de que a fls 10 da sentença em crise é admitida a existência de danos patrimoniais, já que o tribunal não se pronunciou sequer sobre a verificação do requisito do dano.

X. Logo, facilmente se conclui que não se encontram aqui preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, pelo que não merece a douta recorrida qualquer censura, devendo ser integralmente mantida.

A Exma. Procuradora Geral Adjunta junto deste TCAS, notificada nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

A recorrente pronunciou-se sobre o parecer.

Colhidos os vistos vêm os autos à Conferência para decisão.

Fundamentação
De facto.
Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:
A) «A Autora é dona e legítima possuidora do prédio urbano – moradia e terreno – sito em L…………, Rua J……….., nºs 1… e 1…-A, inscrito na matriz cadastral sob o art. ….. da freguesia de L……., concelho de Oeiras e descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Oeiras sob o nº ….. livro … (fls. 14);
B) O prédio identificado na alínea anterior integra o núcleo 14, unidade de execução 93 do Plano de Pormenor do Alto de Algés (PPAA);

C) O PPAA entrou em vigor a 26.02.1999 (cfr. art. 29º do Regulamento do PPAA, publicado no DR, II série, nº 48, de 26.02.1999);

D) O modelo de gestão previsto no PPAA nunca foi objeto de modificação;

E) Dá-se por reproduzido o PPAA de fls. 61-105;

F) O PPAA prevê, para o núcleo 14, unidade de execução 93, a constituição de um único prédio, propondo a demolição de todas as moradias existentes no local;

G) O prédio cuja construção está prevista para a unidade 93 tem uma área de implantação de 756,50m2, uma área de 1 512,00m2 destinada a estacionamento, acessos e arrecadações e uma área de 2 400,00m2 destinada a habitação e número de fogos 20 (cfr. tabela da planta anexa ao PPAA de fls. 104-105);

H) O Réu, na informação datada de 13.01.1994, referiu que «devido é elaboração do plano, o Sr. A…….. foi sempre informado que a sua moradia teria que ser demolida e, portanto, não se justificariam as obras de remodelação que pretendia desenvolver, daí o facto de a mesma se encontrar muito degradada» (fls. 15-17);
I) O Réu remeteu ao pai da Autora, que recebeu, a Informação nº …./99, datada de 22.03.1999, de fls. 55 dos autos, cujo teor se reproduz:

Informação nº …/99

1- O requerente vem na qualidade de proprietário do terreno localizado na EN …/1, em L……, requerer informação sobre se existem condicionamentos urbanísticos impeditivos duma concessão de licença de obras de restauro e de beneficiação de um edifício sito em L...........

2- Em novembro de 1998 deu entrada um pedido de viabilidade de ampliação ou reconstrução do referido edifício que foi informado por esta Divisão (informação nº …/98) no sentido do requerido, ou seja, da possibilidade de ampliação ou reconstrução, com base no Plano de Pormenor do Alto de Algés no qual ele se inclui.

3- Quanto a uma licença de obras de restauro e de beneficiação, que em nada interfere com a envolvente, não se vê, portanto, qualquer inconveniente.

J) A 25.02.2002, o pai da Autora remeteu ao Réu a carta de fls. 18 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, na qual requereu o seguinte: «se digne mandar certificar se a Câmara Municipal de Oeiras, dado o tempo decorrido e a impossibilidade prática de associação dos proprietários, considera promover a aplicação dos critérios do modelo de gestão urbanística (cf. Art. 27.4 do PPAA) a cada uma das propriedades do núcleo em causa e que, em caso afirmativo, os mesmos sejam explicitados»;
K) Em resposta, o Réu remeteu ao pai da Autora, que recebeu, o ofício de fls. 19 dos autos, com o teor seguinte:
O assunto em referência mereceu desta edilidade toda a atenção que lhe é devida, sendo apreciado pelos Serviços competentes, nomeadamente a Divisão de Planeamento, que elaborou a informação técnica nº …-DP/2003, na qual foi exarado em 3.3.2003 pela Sra. Presidente da Câmara o despacho de: «comunique-se».
Não obstante o acima referido, remete-se cópia da informação técnica supramencionada, para uma melhor elucidação relativamente à questão.
Em anexo: informação técnica nº …-DP/2003.
L) Na informação técnica nº …-DP/2003, de fls. 20 dos autos, referiu-se que:
Através do presente requerimento é solicitado informação sobre a possibilidade da Câmara Municipal promover a aplicação dos critérios do Modelo de Gestão Urbanística do PP do Alto de Algés a cada uma das propriedades que constituem o núcleo 14 do Plano, nos termos previstos no ponto 4 do art 27º do seu Regulamento.
Efetivamente o ponto 4 do art 27º do Regulamento do PP Alto de Algés prevê:
«na impossibilidade de concretização da associação dos proprietários abrangidos por um núcleo de propriedade a CM promoverá a aplicação dos critérios do «modelo de gestão urbanística» a cada uma das propriedades, contribuindo assim para a realização dos acordos necessários à concretização das soluções previstas no PPAA.
No entanto, para aplicação desses critérios a cada propriedade do núcleo 14 é necessário que seja disponibilizado à Câmara informação sobre a área de cada prédio urbano integrado no referido núcleo, uma vez que a Câmara só tem disponível informação sobre o cadastro rústico.
M) O pai da Autora remeteu ao Réu a planta topográfica da sua moradia incluída no núcleo 14 do PPAA (por acordo);

N) A Autora e a sua mãe remeteram ao Réu, que recebeu, a exposição de fls. 21-22 dos autos, datada de 7.06.2005, cujo teor se dá por reproduzido;

O) Em resposta à exposição mencionada na alínea anterior, o Réu remeteu à Autora, que recebeu, o ofício datado de 19.07.2005, de fls. 23- 25 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido e do qual consta, designadamente que:
Os artigos citados – 123º e 124º - respeitam a dois dos três sistemas de execução de planos possíveis de ser adotados pelas autarquias em sede da sua atividade de planeamento urbanístico.
Quanto à oportunidade de adoção de qualquer um dos três sistemas de execução cabe à autarquia definir casuisticamente, atendendo à política de ordenamento adotada e dentro do estabelecido em sede de PDM e PPAA qual ou quais os sistemas a implementar.
3. Remete-se para a resposta do ponto 2.
4. Desde a entrada em vigor do PPAA não se verificou qualquer alteração, revisão ou suspensão.
5. Não está prevista qualquer expropriação para o núcleo 14 do PPAA, nem para tal existiria fundamento legal, uma vez que a expropriação tem que ter por fundamento a utilidade pública, o que não seria o presente caso.
…
7. Nos termos do disposto nas informações nº …/98 e 239/99, comunicadas ao Sr. A……. através dos ofícios nº ……, de 16.12.1998 e 14……, de 6.4.99, as obras que poderiam vir a ser autorizadas no imóvel seriam apenas e tão somente obras de restauro e beneficiação que em nada interferissem com a envolvente, de forma a criar ou manter as condições mínimas de habitabilidade do edificado. Quaisquer outras obras de intervenção no local – núcleo 14 do PPAA – terão que respeitar as disposições do PPAA e respetivas condicionantes.
P) O réu remeteu à autora, que recebeu, o ofício datado de 9.10.2008, de fls 26 dos autos, cujo teor se reproduz:

O assunto em referência mereceu desta edilidade toda a atenção, sendo o mesmo apreciado pelo serviço competente, mais, concretamente a Divisão de Planeamento, que elaborou a informação técnica nº …../2008-DMPUH-DPGU/DP, de 19.9.2008, sobre a qual recaiu o despacho do Sr. Presidente de «Comunique-se» em 30.9.2008.

Não obstante o acima referido, remete-se cópia da citada informação técnica, para uma melhor elucidação de V Exa.

Q) Dá-se por reproduzido o teor da informação técnica nº …./2008, na qual se referiu, designadamente que:

A Câmara desde o momento que elaborou, aprovou e publicou o PPAA, já pôs em prática as suas competências em matéria de urbanismo e ordenamento do território para aquele território, cabendo aos particulares promoverem as operações urbanísticas que acharem por convenientes dentro da área do PPAA de acordo com os parâmetros urbanísticos definidos no mesmo.

R) Relativamente ao núcleo 14, unidade de execução 93, o montante dos encargos globais a pagar e compensações a receber pelo conjunto de todos os proprietários previsto no modelo de gestão urbanística, calculado à data da entrada em vigor do PPAA, foi estimado em € 174 858,60 e €70 684,65 (cfr. fls. 43 do PPAA);

S) O prédio da alínea A) dos factos assentes foi ocupado no período subsequente à descolonização;

T) E só voltou à posse dos proprietários – A…… e M…… – em 1992, em estado de grande degradação;

U) Da edição nº …. de Janeiro de 1995 da revista “O…… Municipal” consta que o cadastro urbanístico se encontra “…em fase de digitalização e integração no SIG todos os alvarás de loteamento de 1994 e 1993, finalização prevista para Fevereiro de 1995 e georreferenciação dos processos de construção dos mesmos anos; carta das capacidades de uso do solo, carta de solos, carta geomorfológica, carta de aptidões aquíferas das rochas ocorrentes, carta de vulnerabilidade dos aquíferos à poluição, já concluída a aplicação de gestão de processos para suporte à área administrativa e técnica do planeamento.” (fls. 254 dos autos);
V) O pai da Autora obteve a planta topográfica mencionada em M) junto dos serviços do Réu (fls. 136-137 dos autos);
W) À data da apresentação da exposição de 7.06.2005, a mãe da Autora tinha 89 anos de idade e o pai da Autora havia falecido e 5.02.2004 (fls. 138-141);

X) Entre 1998 e 2005 foram celebrados, tendo por objeto a venda do prédio da alínea A), os contratos de mediação imobiliária de fls. 142-150 dos autos;
Y) A Autora teve ofertas de compra do prédio da alínea A) dos factos assentes;

Z) E nenhuma se concretizou;

AA) A Autora tem sofrido angústias, de forma constante, por assistir à degradação do prédio da alínea A);

BB) E por não se concretizar a venda do prédio;

CC) E pela posição tomada pelo Réu mencionada no ofício da alínea Q);

DD) Pelos pais da Autora ou pela Autora nunca foi apresentado qualquer pedido de licenciamento de obras de restauro ou beneficiação do prédio da alínea A);

EE) Pelos pais da Autora ou pela Autora nunca foram entregues ao Réu, certidão predial ou caderneta do prédio da alínea A);

FF) A informação relativa à área do prédio da alínea A) era essencial para a prestação da informação sobre a possibilidade de aplicação dos critérios do modelo de gestão urbanística».


O Direito
Objeto do recurso:
Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos dos arts 635º, nº 3 a 5 e 639º, nº 1 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, dado inexistir questão de apreciação oficiosa, a questão decidenda, tal como a identifica a recorrente, passa, por determinar se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto, em concreto na resposta ao art 8º da base instrutória, e em erro de julgamento de direito.

Do erro de julgamento quanto à matéria de facto provada.
A impugnação da matéria de facto tem lugar nos casos enunciados no artigo 662º, nº 1 do CPC (ex vi art 140º, nº 3 do CPTA), o qual dispõe que [a] Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.

Ou seja, a decisão sobre a matéria de facto do Tribunal de 1ª instância só deve ser alterada pelo Tribunal de 2ª instância se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.

Como refere Abrantes Geraldes, em Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2018, 5ª edição, pág. 298 e 301, em anotação ao art 662º, «A Relação [relativamente aos concretos pontos impugnados] poderá e deverá modificar a decisão da matéria de facto se e quando puder extrair dos meios de prova [produzidos], com ponderação de todas as circunstâncias e sem ocultar também a livre apreciação da prova, um resultado diferente que seja racionalmente sustentado». «Desde que o recorrente tenha cumprido o ónus de alegação regulado nos termos do art 640º (do CPC), a Relação, no que respeita à decisão da matéria de facto, não pode limitar-se à enunciação de argumentos marginais de pendor abstrato – como as dificuldades decorrentes dos princípios da imediação, da oralidade e da livre apreciação da prova – impondo-se sempre a reapreciação dos meios de prova produzidos».

O mesmo autor, enquanto relator, expressou este entendimento, designadamente, no acórdão proferido no STJ, em 11.2.2016, processo nº 907/13.5TBPTG, em cujo sumário consta: «impugnada a decisão da matéria de facto com base em meios de prova sujeitos à livre apreciação (in casu, documentos particulares, testemunhas ou presunções), com cumprimento dos requisitos previstos no art 640º do CPC, cumpre à Relação proceder à reapreciação desses meios de prova e refletir na decisão da matéria de facto a convicção que formar, nos termos do art 662º».
Assim, desde que não existam motivos para rejeitar o recurso da decisão da matéria de facto, nos termos do art 640º do CPC, por o recorrente ter indicado: (a) os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados; (b) os meios de prova, constantes do processo ou que nele tenham sido registados, que, no seu entender, determinam uma decisão diversa daqueles factos impugnados e (c) a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões impugnadas, deve o Tribunal de 2ª instância reapreciar os meios de prova especificados pelo recorrente e os indicados pelo recorrido ou que se mostrem insertos no processo.
Ora, no caso concreto, a recorrente, cumprindo o disposto no art 640º do CPC, considera incorretamente julgado o art 8º da base instrutória, onde se perguntava se os compradores, ao tomarem conhecimento de que a moradia seria demolida nos termos do Plano, desistiram do negócio, porque as declarações da autora, o depoimento das testemunhas A….. e J……, as regras da experiência e o contexto do Plano de Pormenor do Alto de Algés têm de levar o tribunal a responder afirmativamente à pergunta.
Analisemos a decisão recorrida.
O tribunal recorrido fundamentou a sua convicção quanto à matéria de facto respeitante às ofertas de venda e à falta da sua concretização nos termos seguintes:
«o juízo sobre os factos … assentou nos documentos mencionados na alínea X) dos factos e nos depoimentos acima identificados e o prestado pelo Engenheiro C…… . Não obstante, os aludidos depoimentos apenas referiram a existência de interessados na compra do prédio, os quais, inclusivamente se terão deslocado ao mesmo. Quanto às razões pelas quais os negócios não se concretizaram, nenhum dos depoimentos foi preciso e convincente, tendo as referências feitas, quer pela autora e pelo marido, quer pelas testemunhas I…….. (filha da autora), O…….. e J…….., a que os compradores teriam desistido do negócio após tomarem conhecimento do PPAA, sido insuficientes para a formação de um juízo positivo sobre a prova do facto em causa, já que em todos os casos os depoimentos foram indiretos e baseados em juízos dos próprios depoentes».
Pois bem, a audição dos depoimentos prestados em audiência final de julgamento, na parte em que a declarante e depoentes foram questionados sobre os motivos porque os interessados no prédio da autora não o adquiriram, apenas permitem concluir que, todos, pensam que se tais interessados foram à Câmara Municipal e ali lhes disseram que havia um Plano que previa que a demolição da casa, por isso, desistiam do negócio.
Nem a autora, nem A……, nem mesmo J……. foram precisos e convincentes nas razões pelas quais o prédio não foi vendido. O que expressaram, como decidiu o tribunal de 1ª instância, foram juízos próprios sobre aquilo que as pessoas que foram ver o prédio (hipoteticamente) pensavam ao saber que o prédio estava abrangido por um Plano. Entendendo, estes declarante e depoente, que a venda não se concretizou porque as pessoas estavam interessadas na casa, devido à sua arquitetura específica, e não no terreno para construção de um único prédio juntamente com os demais proprietários de casas abrangidos pelo núcleo 14, da unidade 93 do Plano de Pormenor do Alto de Algés.
A autora afirmou que «dizia aos interessados para irem à Câmara e eles próprios queriam lá ir para confirmar se tinham condições para adquirir a casa. (…). Não vendíamos a casa por isso afetava as pessoas também».
O marido, A……, disse: «em minha opinião não há ninguém que compre uma casa que não vá ver se ela está livre de encargos. (…) e qualquer pessoa que ali fosse claro que depois também dizia, bem eu agora vou-me informar e depois torno a contactar … passavam pela Câmara Municipal, no sentido de saber se havia qualquer encargo, e claro que quando chegasse à Câmara diziam aquilo que tinham dito ao meu sogro: é que o prédio tem de ser demolido»
J………. foi a única testemunha ouvida que afirmou que duas pessoas que foram ver a casa, lhe ligaram mais tarde a manifestar pena por não a poder comprar e uma delas lhe disse que não a comprava porque havia um Plano. A julgar-se convincente esta afirmação da testemunha então, das muitas pessoas que mostraram interesse na aquisição do prédio da autora apenas uma não o adquiriu por existir um Plano de Pormenor para o local.
Ou seja, mesmo que o tribunal de 1ª instância tivesse alicerçado a sua convicção no depoimento da testemunha J…….., ainda assim a resposta ao artigo 8º da base instrutória, teria de ser não provado.
Assim sendo, com base na prova oral, o tribunal decidiu bem ao julgar não provado o quesito em que se questionava se os compradores, ao tomarem conhecimento de que a moradia seria demolida nos termos do Plano, desistiram do negócio.
A recorrente faz apelo, ainda, às regras da experiência para defender a prova do facto inscrito no art 8º da base instrutória, mas não as identifica.
E, no caso concreto, o Plano de Pormenor do Alto de Algés mais não é do que uma solução urbana de conjunto, mediante parcerias entre privados para a concretização do Plano, em que o Município programa e coordena as intervenções na zona, por intermédio da delimitação de unidades de execução.
Pelo exposto, a reapreciação dos meios de prova produzidos no processo não permite julgar provado o artigo 8º da base instrutória. O que conduz à improcedência das conclusões A) a C) das alegações de recurso.

Erro de julgamento de direito.

A recorrente funda o direito à indemnização, cujo pagamento peticiona nos autos, numa conduta omissiva do Município, que ter-se-á demitido das funções que lhe cabiam, nomeadamente, o cumprimento do art 27º, nº 4 do Regulamento do Plano de Pormenor do Alto de Algés, e, desse modo, nunca promoveu a execução do Plano de Pormenor, obstando a que a recorrente pudesse ter alienado o seu prédio ou promovido a construção prevista no Plano, por ser necessária a associação com os demais proprietários dos prédios que integram o núcleo 14 da unidade de execução 93.

Dos factos provados resulta que o prédio da autora se encontra abrangido pelo Plano de Pormenor do Alto de Algés, publicado no DR, II série, nº 48, de 26.2.1999, que entrou em vigor no dia 26.2.1999, e integra o núcleo 14, unidade de execução 93, para o qual o Plano prevê a constituição de um único prédio e propõe a demolição das moradias existentes.

A questão em litigio gira em torno da problemática da execução do plano municipal de pormenor para o Alto de Algés, datado de 26.2.1999.

Com a entrada em vigor da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, Lei nº 48/98, de 11.8, o art 16º, com a epígrafe execução, passou a fazer uma referência expressa à execução dos planos municipais estabelecendo, por um lado, o dever de a Administração executar, de uma forma coordenada e programada, os planos municipais (nº 1) e, por outro lado, o dever de os particulares concretizarem e adequarem as suas pretensões às metas e prioridades neles estabelecidas (nº 3).

Apesar de esta lei não ter criado sistemas ou instrumentos de execução dos PMOT, a verdade é que, pela primeira vez, um diploma legal veio prever, no nosso ordenamento jurídico, a necessidade de os criar, remetendo para o efeito, para os meios de política dos solos a definir em legislação posterior (art 16º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 48/98).

Tal legislação foi o DL nº 380/99, de 22.9, que, em desenvolvimento daquela Lei de Bases, veio estabelecer o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial – RJIGT – e no capítulo V, secção I – arts 118º e segs – dispõe sobre sistemas e instrumentos de programação e execução dos planos municipais.

Este diploma, como refere a recorrente, foi publicado a 22.9.1999 quando o Plano de Pormenor do Alto de Algés estava em vigor desde 26.2.1999.

Portanto, tal como prevê o art 154º do DL nº 380/99, o Plano de Pormenor do A Alto de Algés trata-se de regulamento existente à data de 22.9.1999 e, por força dos nº 1 e 4, continuou em vigor, porque a adequação que o legislador pretende, como bem frisa o recorrido no art 33 da contestação, é meramente formal, com vista à integração das normas regulamentares com incidência territorial, como o Plano de Pormenor do Alto de Algés, num dos instrumentos de gestão territorial tipificados no RJIGT, «fechando» assim o legislador o princípio da tipicidade dos planos(cfr Fernanda Paula Oliveira, em «Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial», Coimbra, 2012, pág. 504).

O Plano de Pormenor do Alto de Algés manteve-se assim em vigor, sendo aplicáveis, para o que ora importa, à sua execução as normas do RJIGT que sejam diretamente exequíveis, nos termos do art 152º do DL nº 380/99.
O RJGIT determina expressamente, no seu artigo 119º, que os planos e as operações urbanísticas (estas, precisamente, aquelas que se encontram reguladas no Regime Jurídico de Urbanização e Edificação), são executadas através dos sistemas de compensação (cuja iniciativa de execução é dos particulares), cooperação (no qual a iniciativa pertence ao município) e imposição administrativa (em que a iniciativa e a respetiva concretização cabem ao município, diretamente ou mediante concessão de urbanização, neste caso obrigatoriamente precedida de procedimento concursal) – artigo 119º, nº 1 e 122º a 124º do RJIGT – os quais funcionam no interior de unidades de execução previamente delimitadas pelas câmaras municipais. Estas figuras, importadas do direito do urbanismo espanhol, são polígonos delimitados pela câmara municipal, consistindo na fixação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística e com a identificação de todos os prédios abrangidos.

O sistema de execução previsto no Plano de Pormenor do Alto de Algés em nada contraria as disposições constantes do DL nº 380/99 – arts 118º e segs do DL.

Nos termos do art 27º do Regulamento do Plano de Pormenor do Alto de Algés:

3 – Nos casos em que o modelo de gestão urbanística agrega propriedades, constituindo núcleos de propriedade, a implementação das soluções urbanísticas previstas deverá processar-se preferencialmente através de mecanismos de associação dos proprietários abrangidos.

4 – Na impossibilidade de concretização da associação dos proprietários abrangidos por um núcleo de propriedades, a Câmara Municipal promoverá a aplicação dos critérios do modelo de gestão urbanística a cada uma das propriedades, contribuindo assim para a realização dos acordos necessários à concretização das soluções previstas no PPAA.

Do texto em análise resulta que a intervenção do Município, nos termos do art 27º, nº 4 do RPPAA, só pode ser desencadeada se e quando não for possível concretizar a associação dos proprietários abrangidos por um núcleo de propriedade.

Ou seja, é pressuposto da promoção do Município, da atuação do Município, que ocorra a impossibilidade fáctica de acordo entre os proprietários.

A atuação do Município, na previsão do art 27º, nº 4, destina-se a promover a aplicação dos critérios do modelo de gestão urbanística a cada uma das propriedades, para a realização dos acordos necessários à concretização das soluções previstas no PPAA.

Do mesmo modo, consta do ponto 5.5. do Plano de Pormenor o seguinte:

5.5.1. Para que se possam concretizar na globalidade as soluções previstas no Plano, será necessário que na maioria das operações decorrentes da sua implementação haja uma conjugação de ações entre os respetivos proprietários que compõem cada núcleo de propriedades.

Caso se venha a verificar que, por qualquer motivo, essa articulação não seja possível, os critérios do modelo serão aplicados individualmente a cada uma das propriedades que constitui o respetivo núcleo.

O tribunal de 1ª instância decidiu, no entanto, que, independentemente do modelo de execução previsto no Plano – art 27º, nº 3 e 4 – as normas que o preveem não têm vocação protetora de direitos ou interesses de particulares proprietários dos prédios abrangidos pelo Plano, designadamente do direito de construir. E, nessa circunstância, decidiu que os instrumentos de gestão territorial e as normas que definem a sua execução têm uma vocação protetora dos interesses públicos envolvidos no ordenamento do território (uso do solo em termos ambientais, económicos, sociais e culturais, defesa nacional, segurança, saúde pública, proteção civil – art 9º do DL nº 380/99). E daqui retira que, faltando vocação protetora às normas do art 27º, nº 3 e nº 4 do PPAA, jamais a omissão de implementação do sistema de execução poderá configurar uma atuação omissiva ilícita do recorrido passível de gerar a obrigação de indemnização por responsabilidade civil extracontratual.

Não concordamos com esta fundamentação da sentença recorrida.

A indemnização pedida pela recorrente não tem por fundamento restrições de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidadas (por licenciamentos ou autorizações a coberto do RJUE) determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares, nos termos previstos no art 18º, nº 2 da Lei nº 48/98 e no art 143º do DL nº 380/99.

A recorrente pretende ser indemnizada, nos termos do art 7º da Lei nº 67/2007, de 31.12, com fundamento em conduta omissiva do recorrido, ao não executar o disposto no art 27º, nº 4 do Regulamento do PPAA.

E, nessa medida, para aferirmos do pressuposto da ilicitude da atuação do recorrido, retornamos ao ponto em que dissemos que, nos termos do art 27º do Regulamento do PPAA, o sistema de execução previsto no Plano de Pormenor do Alto de Algés em nada contraria as disposições constantes do DL nº 380/99 – arts 118º e segs do DL.

Assim, o art 27º, nº 3 do Regulamento do PPAA, privilegia a implementação das soluções urbanísticas previstas para o núcleo 14, unidade de execução 93, para o qual o Plano prevê a constituição de um único prédio e propõe a demolição das moradias existentes, através de mecanismos de associação dos proprietários que compõem o núcleo.

Quando a conjugação de ações entre os proprietários que compõem cada núcleo de propriedades se frustre, então o Município deve promover a aplicação dos critérios do modelo de gestão individualmente a cada uma das propriedades abrangidas no núcleo, contribuindo assim para a realização dos acordos necessários à concretização das soluções previstas no PPAA.

O dever de agir do Município de Oeiras, a coberto do art 27º, nº 4 do Regulamento do PPAA, depende da impossibilidade de concretizar a associação dos proprietários abrangidos pelo núcleo 14, unidade 93 do PPAA, com vista à execução da operação urbanística prevista para ali.

Sucede que a recorrente não prova a impossibilidade de concretizar a associação dos proprietários abrangidos pelo núcleo 14, unidade 93 do PPAA, designadamente não identifica nem demonstra que tipo de iniciativas levou a cabo no sentido de obter o consenso a que alude o art 27º, nº 3 do Regulamento do PPAA e porque motivo não foi concretizada a conjugação de ações dos proprietários que compõem cada núcleo de propriedades.

Na verdade, como menciona o recorrido, a recorrente não alegou na petição inicial contactos com os restantes proprietários dos terrenos abrangidos pelo núcleo 14 da unidade 93 do PPAA; quando é que esses contactos foram feitos; as respostas dos outros proprietários. E desse modo não pôde demonstrar estar o Município em falta.

Mais, resultou provado nos autos que a informação relativa à área do prédio da autora, prestada por certidão predial ou caderneta do prédio, era essencial para a aplicação dos critérios do modelo de gestão urbanística e não foi entregue.

Assim sendo, a intervenção do Município, ao abrigo do art 27º, nº 4 do Regulamento do PPAA, não podia ser desencadeada.

Por conseguinte, não podendo ter início a promoção do Município, não se pode concluir pela existência de omissão de conduta imputável ao Município e, por isso, não se verifica o requisito da ilicitude necessário para gerar a obrigação de indemnização do recorrido.

Sendo os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual de verificação cumulativa, não se provando a ilicitude, fica prejudicada a apreciação dos restantes pressupostos e improcede o pedido.

Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, com a fundamentação de direito vertida neste aresto, julgar a ação improcedente e absolver o recorrido do pedido.

Custas pela recorrente.
Registe e notifique.
*
Lisboa, 2019-05-09,

(Alda Nunes)

(José Gomes Correia)

(António Vasconcelos).