Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:09570/12
Secção:CA- 2º JUÍZO
Data do Acordão:03/15/2018
Relator:HELENA CANELAS
Descritores:EXPROPRIAÇÃO
DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA
RESOLUÇÃO DE EXPROPRIAR
Sumário:I – É a declaração de utilidade pública que constitui o ato administrativo expropriativo.

II - A resolução de expropriar a que alude o artigo 10º do Código das Expropriações consubstancia a decisão proferida pelo órgão competente da entidade que pretende beneficiar da expropriação, exteriorizando a sua vontade de dar início ao procedimento expropriativo, o qual haverá de culminar (tendencialmente, mas não necessariamente) na declaração de utilidade pública expropriativa.

III - Pelo que as ilegalidades cometidas no procedimento, a montante do ato expropriativo, incluindo na própria resolução de requerer a declaração de utilidade pública, serão causa de anulação da declaração de utilidade pública na exata medida em que afetem a sua validade.

IV – A resolução de requerer a declaração de utilidade pública deve obedecer aos requisitos previstos no artigo 12º nº1 do Código das Expropriações, com menção expressa e clara da causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante (alínea a)); dos bens a expropriar, seus proprietários e demais interessados conhecidos (alínea b)); da previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação (alínea c)) e do previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização (alínea d)), com as especificações constantes dos nºs 2, 3 e 4 do mesmo artigo.

V - As exigências referentes ao conteúdo da resolução de expropriar plasmadas no nº 1 do artigo 10º do Código das Expropriações consubstanciam requisitos materiais da própria resolução de requerer a declaração de utilidade pública, a qual exprime (e justifica) a vontade da entidade expropriante em desencadear o procedimento expropriativo com vista a realização de interesse público de que esteja incumbida.

VI – A resolução de requerer a declaração de utilidade pública deve, nos termos do artigo 10º nº 5 do Código das Expropriações, ser notificada notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção.

VII - Atento o modo como foram delineados no Código das Expropriações os trâmites procedimentais destinados à declaração de utilidade pública, a notificação aos interessados da resolução de expropriar deve ocorrer ao contínuo após ter sido tomada, e anteriormente à própria declaração de utilidade pública.
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

T..... – Crédito Especializado, …………………., SA. e S..... – Sociedade Portuguesa de …………………………, Lda. (devidamente identificadas nos autos) instauraram em 25-08-2008 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra a ação administrativa especial (Proc. nº 894/08.1BESNT) contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, sendo contra-interessadas as sociedades L................... – Auto-Estradas da …………, SA. e G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE (igualmente devidamente identificadas nos autos) visando a declaração de nulidade ou a anulação do despacho do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, datado de 30/04/2008 e publicado no D.R. de 12/05/2008, que declarou a utilidade pública, com caráter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço referente à construção da obra A16-IC30.
Por acórdão de 21-02-2012 do Tribunal a quo julgando procedente o pedido impugnatório anulou o identificado Despacho na parte relativa à expropriação da parcela nº 175.
Inconformadas, dele interpõem recurso as autoras e as contra-interessadas.

No seu recurso as recorrentes T..... – …………………, SA. e S..... – Sociedade Portuguesa de …………………., Lda., pugnam pela revogação do Acórdão recorrido na parte em que ficaram vencidas (invocando o disposto no artigo 141°/2 e 3 do CPTA e nos artigos 680°, 682° e 684° do CPC), e formulam as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
A - DA ININTELIGIBILIDADE DO ACTO IMPUGNADO

1ª. A declaração de utilidade pública (d.u.p.) produz efeitos jurídicos na esfera do expropriado e de terceiros (v. arts. 10° a 18° e 23° e segs. do CE 99, arts. 1305° e segs. do C. Civil, art. 24°/1/b) do DL 555/99, de 16 de Dezembro, art. 7° do DL 289/73, de 6 de Junho; art. 63/1/f do DL 445/91, de 20 de Novembro, e art. 13°/2/b) do DL 448/91, de 29 de Novembro) - cfr. texto n°s. 1 e 2;

2ª. A d.u.p. tem assim de assentar em pressupostos concretos e Identificar, de forma clara, precisa, completa e inteligível, o objecto e os destinatários da expropriação - nomeadamente, o prédio expropriado e os titulares dos respectivos direitos -, com vista a permitir a determinação inequívoca do seu sentido, alcance e efeitos Jurídicos (v. arts. 123°/1 e 2,130° e 133°/2/c) do CPA; cfr. Ac. STA de 2006.11.29, Proc. 042307, www.dgsi.pt. o que não se verificou in casu. pois:

a) O despacho Impugnado limitou-se a remeter para uma planta Ilegível e Ininteligível (v. DR- II Série, n.° 91, de 2008.05.12), não Identificando de forma clara, precisa, completa o Inteligível os seus destinatários, direitos expropriados e objecto da expropriação;

b) "A planta publicada e relativa ao destino dos bens não permite uma leitura com legibilidade bastante para esclarecer se os bens em causa estão sujeitos a expropriação”(v. Ac. STA de 2004.11.29, Proc. 042307, www.dgsi.pt;

c) “Não basta ao cumprimento" do art. 17°/3 e 4 do CE 99, "que tal identificação conste eventualmente do procedimento Administrativo organizado pela entidade expropriante" (v. Ac. STA de 2006.11.29, Proc. 045899, www.dgsi.pt». o que, também, não se verifica in casu - cfr. texto n°s. 3 a 6;

3ª. A Ininteligibilidade do acto impugnado determina a sua nulidade ou, pelo menos, ineficácia (v. arts. 123/ 1 e 2, 130° e 133°/2/c) do CPA; cfr. Ac. STA de 2006.11.29, Proc. 042307, www.dgsi.pt), bem como a violação dos princípios materiais da confiança e segurança Jurídica, que ao Estado Português, enquanto Estado de Direito Democrático, cumpre prosseguir e aplicar (v. arts. 2° e 9° da CRP; cfr. Ac. do TC n.° 365/91, de 1991.08.07, www.tribunalconstitucional.pt) - cfr. texto n°s. 3 a 6;

B - DA VIOLAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO TERRITORIAL APLICÁVEÍS

4ª. A construção da A16, que integra o IC30 e o IC16, apenas se encontra prevista no texto do Plano Rodoviário Nacional (PRN), do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML) e do Plano Director Municipal de Cascais (PDM) (v. Alínea NN dos FA; cfr. DL 222/98, de 17 de Junho, RCM n.° 68/2002, de 8 de Abril e RCM n.° 96/97, de 19 de Junho) - cfr. texto n°s. 7 e 8;

5ª. O PRN, o PROTAML e o PPM não integram quaisquer "pecas gráficas necessárias à representação (...) da expressão territorial» da A16/IC30 e IC16 (V. art. 45°/1 do DL 380/99, de 22 de Setembro), limitando-se a referências incidentais, no respectivo texto, às referidas vias, não Identificando o respectivo traçado ou a sua incidência sobre o prédio das ora recorrentes - cfr. texto n°s. 8 e 9;

6ª. O PDM de Cascais classificou o prédio e a parcela expropriada como Espaço de Protecção e Enquadramento (v. RCM n.° 96/97, de 19 de Junho; cfr. Alínea B) dos FA), não prevendo a construção da via em causa no prédio das ora recorrentes (v. Doc, junto aos autos pelas ora recorrentes, em 2010.01.12: cfr. fls. 740 e segs. e 773 e segs. do SITAF), nem classificando a parcela em causa como área de Interesse público paro efeitos de expropriação (v. art. 85°/q) ao DL 380/99, de 22 de Setembro) ou sequer como espaço canal (v. art. 14°/2 e 5 do regulamento do PDM) - cfr. texto n°. 10;

7a. O traçado da via em causa só foi definido por actos administrativos posteriores, nomeadamente pelo despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, de 2006.11.27. no âmbito da adjudicação da concessão em causa à L................... (v. Alínea L) dos FA), só tendo os respectivos mapas parcelares sido aprovados por despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto, de 2008.03.07 (v. Alínea Q dos FA) - cfr. texto n°. 11;

8a. O acto impugnado é assim claramente nulo, ex vi do disposto no art. 103° do DL 380/99, de 22 de Setembro (cfr. art. 133° do CPA), pois o concreto traçado da via em causa, maxime na parte em que abrangeu a parcela expropriada, não está previsto, nem é permitido pelos Instrumentos de planeamento e gestão territorial aplicáveis (v. art. 8°/3 do DL 222/98, de 17 de Julho) - cfr. texto n°s. 7 a 14;

C - DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO

9ª. Contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, o despacho impugnado enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, pelo que foram frontalmente violados os arts. 268°/3 da CRP, 124° e 125° do CPA e 15°/2 do CE 99 conforme se invocou nas alegações de direito apresentadas, em 2010.04.27, que aqui se dão por integralmente reproduzidas e resulta, em síntese, do seguinte:

a) O despacho impugnado, ao determinar a expropriação com carácter urgente da parcela em causa, negou e restringiu os direitos e Interesses legítimos das ora recorrentes, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, ex ví do art. 268/3 da CRP, dos arts. 124° e 125° do CPA e do art. 15°/2 do CE 99;

b) O despacho em causa enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito (v. arts. 124° e 125° do CPA);

c) O despacho em causa também não indicou quaisquer fundamentos de facto e de direito da atribuição de carácter urgente à expropriação em análise (v. art. 15V2doCE99);

d) Como resulta dos seus próprios termos, o despacho em causa não remete, em termos Inequívocos e expressos, para qualquer parecer, informação ou proposta anteriores existentes no processo, pelo que nunca se poderia considerar fundamentado por remissão - cfr. texto n°s, 15 e 16;

D - DA VIOLAÇÃO DE DIREITOS E PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

10ª. Contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, o despacho Impugnado violou frontalmente os direitos de propriedade e Iniciativa económica privada das ora recorrentes (v. arts. 61 °, 62° e 266° da CRP; cfr. arts. 3° a 6° do CPA), bem como os princípios da proporcionalidade, legalidade e boa fé, constitucionalmente consagrados (v. art. 266° da CRP; cfr. arts. 2°, 3°, 6° e 6° A do CPA), conforme se invocou nas alegações de direito apresentadas, em 2010.04.27, que aqui se dão por integralmente reproduzidas - cfr. texto n°s. 17 e 18.


Por seu turno no seu recurso as Recorrentes, G........ – Expropriações da ……………., ACE e L................... – Auto-Estradas ………., SA., pugnam pela total revogação do acórdão recorrido, com improcedência da ação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:

A. OS FACTOS - IMPUGNAÇÃO

1ª Dando por reproduzidos os factos dados como provados na Sentença recorrida, importa fazer referência a outro facto, também ele relevante na decisão deste recurso e que, por erro, não foi considerado pelo Tribunal recorrido.

Na Sentença recorrida deu-se como provado o facto O) nos seguintes termos (cfr. pág. 17 da Sentença recorrida): "Por carta de 17.04.2008 da 1a Autora dirigida à G........, aquela informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A) e solicitou ser notificada da proposta de expropriação - cfr. - doc. 2 junto à Contestação da G........".

Porém, resulta do Doc. n° 2 junto à Contestação pelo G........, que, por carta de 17.04.2008 da 1a Autora dirigida à G........, aquela deu conhecimento de que na sequência da carta do G........ dirigida à 2a Autora no dia 01.04.2008, que anexou àquela carta, tomou conhecimento do processo de expropriação e informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A), solicitando ser notificada da proposta de expropriação.

O facto em questão encontra-se devidamente comprovado nos autos e resulta de meio de prova documental, cujo valor não foi impugnado ou contrariado pelas Autoras, e que, por essa razão, não poderia deixar de ser atendido na Sentença recorrida.

2ª A 1a A. foi registada como proprietária desta parcela em 30.06.2008

Em 13.07.2009, o G........ remeteu o Requerimento Inicial de Expropriação ao Tribunal de Comarca de Cascais onde foi anexo, como Documento n° 3 a cópia de certidão do registo predial do prédio em que se integra a parcela expropriada.

Esse Requerimento Inicial e respectivo Doc. 3 vão juntos a estas Alegações como Doc. 1, nos termos do art. 693°-B e 524°, n° 2, ambos do CPC.

B. A ANULAÇÃO DO ACTO IMPUGNADO PELO FACTO DE A RESOLUÇÃO DE REQUERER A DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA NÃO CONTER TODAS AS MENÇÕES REFERIDAS NO ART. 10°. N° 1 DO CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES:

B.1 Natureza e efeitos da resolução de requerer a declaração de utilidade pública

3ª Resulta da análise do procedimento administrativo da expropriação que a resolução de querer a declaração de utilidade pública não cria, modifica ou extingue a posição jurídica do particular mantendo este a plenitude do seu direito de propriedade. O único acto dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular é o acto de declaração de utilidade pública, na medida é que é este o acto que dita o sacrifício do direito de propriedade do particular, sendo, também por isso, o acto contenciosamente recorrível.

A resolução de requerer a declaração de utilidade pública insere-se numa fase prévia ao procedimento administrativo da expropriação, que apenas tem início com o requerimento da declaração de utilidade pública, não assumindo a natureza de acto administrativo, na medida em que o acto administrativo expropriativo é o acto da declaração de utilidade pública. Esta resolução constitui um acto preparatório da declaração de utilidade pública, a integrar a instrução do processo expropriativo, expressando apenas a intenção da entidade interessada de afectar um bem ou um direito à prossecução de um fim de utilidade pública, intenção essa que pode nem sequer vir a concretizar-se no caso de esse bem ou direito virem a ser adquiridos por via do direito privado.

Assim, não visando a aquisição por via do direito privado, pelo menos de forma imediata, a declaração de utilidade pública, que é o acto nuclear do procedimento administrativo expropriativo, não poderá considerar-se a sua integração nessa fase administrativa do procedimento expropriativo, uma vez que, além do mais, e como o próprio nome indica, tem como fim imediato a aquisição do bem por via do direito privado e não por via expropriativa.

B.2 Teleologia das menções obrigatórias referidas no art. 10°. n° 1. do Código das Expropriações

4ª As menções da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação previstas no n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações não têm como interessado imediato o Expropriado, pois essa resolução em nada afecta os seus interesses e direitos, mas sim, o membro do Governo ao qual é posteriormente remetida, juntamente com os demais elementos que instruem o requerimento da declaração de utilidade pública previstos no n° 1 do art. 12° do Código das Expropriações.

A título de exemplo, basta pensarmos na razão de ser da alínea c) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações que apenas exige a menção da "previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação" e não a menção dos encargos a suportar com a expropriação de cada uma das parcelas em concreto. O que releva é que a declaração contenha a menção da previsão dos encargos no seu todo, de forma a dar conhecimento ao membro do Governo, que é em última instância o destinatário do requerimento da declaração de utilidade pública (art. 12° do Código das Expropriações), do montante que se prevê ser necessário despender com a expropriação. Ainda que essa menção não venha expressamente prevista na texto da resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação, certamente que o membro do Governo a quem se dirige o requerimento da declaração de utilidade pública dela teve conhecimento, ou porque essa informação constava de documentos anexos a essa resolução ou por outra via. A importância do conhecimento da previsão do montante global dos encargos a suportar com a expropriação não tem qualquer relevância para o Expropriado mas terá para o membro do Governo, enquanto representante do Estado, uma vez que resulta do art. 23°, n° 6, do Código das Expropriações, que o Estado garante o pagamento das indemnizações.

B.3 Análise das razões invocadas pela Sentença recorrida para anular a declaração de utilidade pública com este fundamento

5ª Na Sentença recorrida o Tribunal a quo concluiu que a resolução de requerer a expropriação por utilidade pública não obedece aos requisitos legais previstos no n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações, e que essa ilegalidade determina a sua anulabilidade, tendo para o efeito invocando os seguintes fundamentos:

a. Em primeiro lugar, a propósito da alínea a) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações, o qual se refere à menção da "causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante", o Tribunal a quo concluiu o seguinte: "Assim, ainda que um destinatário médio possa depreender a causa de utilidade pública, atenta a natureza das obras a realizar, o que é certo é que a mesma não vem identificada, nem enunciada de forma sumária, limitando-se a Resolução a fazer referência ao enquadramento legal envolvente" (tfr. pág. 45 da Sentença recorrida).

Ao contrário do que conclui o Tribunal a quo, do teor da resolução de requerer a declaração de utilidade pública resulta claramente a causa de utilidade pública a prosseguir que é "a concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, conservação e exploração, com cobrança de portagens aos utentes, de lanços de autoestradas e conjuntos viários associados" que foram "objecto do Contrato de Concessão da Grande Lisboa, conforme previsto na Base II anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 26 de Dezembro" (cfr. alínea EE dos factos provados).

Por sua vez, a Base II anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006, de 26 de Dezembro, referida no texto da própria resolução de requerer a declaração de utilidade pública, identifica claramente o objecto desta concessão.

Relativamente à menção da “causa de utilidade pública a prosseguir” que deverá constar na resolução de requerer a declaração de utilidade pública, apenas se exige que possa ser compreendida por um homem médio. Considerando que nos encontramos no séc. XXI, era das tecnologias de informação, sempre se dirá que o diploma legal (Decreto-lei n° 242/2006, de 26 de Dezembro) referido no texto da resolução e que aprovou as bases da concessão, se encontra disponível gratuitamente na internet para consulta, pelo que, qualquer expropriado ou interessado médio poderia facilmente ter acesso ao seu conteúdo.

De facto, é o próprio Tribunal a quo que admite expressamente que a 'causa de utilidade pública a prosseguir' estaria ao alcance da compreensão de um homem médio, quando refere o seguinte: "Assim, ainda que um destinatário médio possa depreender a causa de utilidade pública, atenta a natureza das obras a realizar (...)"- sublinhado nosso.

Por outro lado, a “causa de utilidade pública a prosseguir” também se encontrava identificada no ofício de 01.04.2008, enviado pelo G........ à 2a Autora (cfr. alínea N dos factos provados) e do qual a 1a Autora também teve conhecimento (cfr. n°s. 1 a 3 das presentes alegações) em momento prévio à própria declaração de utilidade pública.

De facto, como se pode constatar pelo teor do referido ofício, está perfeitamente identificada no assunto, a “causa de utilidade pública a prosseguir”, ou seja, a construção da A16/IC30: Lanço Linho (EN9) / Alcabideche (IC15). Também nas plantas anexas a esse mesmo ofício se identifica o projecto rodoviário em causa, bem como a sua implantação no terreno.

Cumpre-nos ainda referir que no que respeita à última parte da alínea a) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações, que se reporta à menção da “norma habilitante”, que também esta menção se encontra prevista no texto da resolução de requerer a declaração de utilidade pública, nos seguintes termos: "Nos termos e para os eleitos dos poderes atribuídos à L................... - Auto estradas da Grande Lisboa. SA., pelo contrato de concessão designado por Concessão Grande Lisboa, cujas Bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei n° 242/2006 de 28 de Dezembro" (cfr. alínea EE dos factos provados).

b. Em segundo lugar, a propósito da alínea b) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações, o qual se refere à menção dos "bens a expropriar, proprietários e demais interessados conhecidos", o Tribunal a quo concluiu o seguinte: "Também não se mostram identificados, nem mesmo de forma enunciativa, os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos, por consulta do mencionado projecto para efeitos de traçado" (cfr. pág. 45 da Sentença recorrida).

A este propósito cumpre-nos apenas chamar a atenção para o facto de o já aqui referido ofício de 01.04.2008 (cfr. alínea N dos factos provados e Doc. n° 2 junto à Petição Inicial) fazer expressa menção aos "bens a expropriar, proprietários e demais interessados conhecidos". De facto, esse ofício identifica a parcela a expropriar (parcela n° 175), o projecto rodoviário em questão (A116/IC30: Lanço Linho (EN9) / Alcabideche (IC15)), bem como o prédio expropriado (prédio rústico situado no lugar de Mato da Vinha, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo n° 3213, Secção 37).

Por outro fado, sendo certo que as Autoras não eram proprietárias de qualquer outro prédio na zona de Cascais, não haveria qualquer dúvida, aquando da notícia da presente expropriação pelo ofício de 01.04.2008, de qual seria o prédio objecto da expropriação.

c. Em terceiro lugar, a propósito das alíneas c) e d) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações, as quais se referem à menção "da previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação" e ao "previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização", respectivamente, o Tribunal a quo concluiu o seguinte: "O mesmo se diga relativamente aos dois elementos mencionados nas alíneas c) e d). Nada se diz sobre os montantes a suportar com a expropriação, nem sobre o que se prevê nos instrumentos de gestão territorial para os imóveis a expropriar" (cfr. pág. 46 da Sentença recorrida).

No que respeita à previsão do "montante dos encargos a suportar com a expropriação" (alínea c) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações), também no ofício de 01.04.2008 (cfr. alínea N dos factos provados e Doc. n° 2 junto à Petição Inicial) se refere qual a previsão do montante a suportar com a expropriação da parcela n° 175 e que corresponderá ao "valor global de € 214.500,00 (duzentos e catorze mil e quinhentos euros), sendo € 136.500,00 (cento e trinta mil e quinhentos euros) correspondente a benfeitorias".

Por outro lado, relativamente ao "previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização" (alínea d) do n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações), sempre se dirá que as Autoras tinham perfeito conhecimento da previsão dos instrumentos de gestão territorial para o prédio expropriado, por via do processo licenciamento que decorreu junto à Câmara Municipal de Cascais (cfr. alíneas E e H dos factos provados).

Ainda que assim não fosse, sempre poderiam as Autoras ter tido conhecimento do previsto nos instrumentos de gestão territorial para o imóvel expropriado junto do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Cascais.

d. Por último, o Tribunal a quo determinou na Sentença recorrida o seguinte: "procede a alegada ilegalidade da Resolução por falta dos seus requisitos essenciais, o que determina a sua anulabilidade". Como já tivemos oportunidade de referir (cfr. A.1), não tendo a resolução de requerer a declaração de utilidade pública natureza de acto administrativo, não é judicialmente impugnável, pelo que, não poderia a Sentença recorrida ter determinado a sua anulabilidade com base na ilegalidade decorrente da falta dos requisitos a que se reporta o n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações.

B.4 NÃO TENDO AS AUTORAS ARGUIDO EM TEMPO A IRREGULARIDADE DECORRENTE DA VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ART. 10°. N" 1. DO CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES (ART. 71°. N° 2. DO CPA E ART. 54° DO CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÃO). TAL VICIO, SEMPRE SE DEVERIA CONSIDERAR SANADO

6ª Decorre dos factos provados, por um lado, que em 31.07.2008 foi enviada às Autoras cópia da resolução de requerer a expropriação por utilidade pública e, por outro lado, que as Autoras vieram a juízo instaurar a presente acção administrativa especial em 25.08.2008 (cfr. Factos EE e GG, págs. 23 e 24 da Sentença recorrida).

7ª Assim, das citadas disposições decorre que as Autoras tinham um prazo de 10 dias (úteis), contados a partir da notificação da cópia da resolução de requerer a declaração de utilidade pública (31.07.2008), para arguirem a irregularidade resultante do facto de, alegadamente, aquela resolução não dar cumprimento aos disposto no art. 10°, n° 1, do Código das Expropriações, prazo esse que terminou em 14.08.2008. Não tendo aquela irregularidade sido arguida no referido prazo legal, sempre se deverá considerar-se sanada.

B.5 A PRETERIÇÃO DE FORMALIDADES NÃO ESSENCIAIS NA RESOLUÇÃO DE REQUERER A DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA NÃO PODE FUNDAMENTAR A ANULAÇÃO DESTE ACTO

8ª Como já aqui se referiu, resulta da análise do procedimento administrativo da expropriação que a resolução de querer a declaração de utilidade pública não cria, modifica ou extingue a posição jurídica do particular mantendo este a plenitude do seu direito de propriedade. O único acto dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular é o acto de declaração de utilidade pública, na medida é que é este o acto que dita o sacrifício do direito de propriedade do particular, sendo, também por isso, o acto contenciosamente recorrível.

9ª A resolução de requerer a declaração de utilidade pública insere-se numa fase prévia ao procedimento administrativo da expropriação, que apenas tem início com o requerimento da declaração de utilidade pública, não assumindo a natureza de acto administrativo, na medida em que o acto administrativo expropriativo é o acto da declaração de utilidade pública. Esta resolução constitui um acto preparatório da declaração de utilidade pública, a integrar a instrução do processo expropriativo, expressando apenas a intenção da entidade interessada de afectar um bem ou um direito à prossecução de um fim de utilidade pública, intenção essa que pode nem sequer vir a concretizar-se no caso de esse bem ou direito virem a ser adquiridos por via do direito privado.

10ª Não tendo a resolução de requerer a declaração de utilidade pública natureza de acto administrativo, não é judicialmente impugnável, pelo que, não poderia a Sentença recorrida ter determinado a sua anulabilidade com fundamento nas ilegalidades da Resolução por falta dos requisitos referidos no n° 1 do art. 10° do Código das Expropriações.

11ª Daqui decorre que as invocadas ilegalidades da Resolução de requerer a declaração de utilidade pública, que, como se referiu e demonstrou, não é um acto dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular, não se reconduzindo por isso à categoria de acto administrativo e não sendo consequentemente judicialmente impugnável, não poderiam ter eficácia invalidante do acto final do procedimento, neste caso concreto, da declaração de utilidade pública.

C. A ANULAÇÃO DO ACTO IMPUGNADO PELO FACTO DE A RESOLUÇÃO DE REQUERER A DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA SÓ TER SIDO NOTIFICADA ÀS PROPRIETÁRIAS DEPOIS DE DECLARADA ESSA UTILIDADE PÚBLICA EXPROPRIATIVA

C.1 Erro nos pressupostos: à data da declaração de utilidade pública ia as proprietárias sabiam que tinha sido requerida a expropriação deste Imóvel

12ª É imputável à Sentença recorrida um erro nos pressupostos que decorre do facto de à data da declaração de utilidade pública já as proprietárias terem conhecimento de que tinha sido requerida a expropriação deste imóvel.

13ª Tal resulta, por um lado, dos seguintes factos N) e O) dados como provados na Sentença recorrida.

14ª Por outro lado, importa realçar o facto de que, dando cumprimento ao disposto na Cláusula XVIII (Riscos do Imóvel), n° 4, do Contrato de Locação Financeira Imobiliária n° 102458 (cfr. Doc. n° 4 da Petição Inicial), onde se refere que "A LOCATÁRIA compromete-se a informar a LOCADORA, no prazo de 48 horas a contar do momento que dele tiver conhecimento, de qualquer acto ou pretensão de terceiro que possa pôr em causa os direitos contratuais atribuídos às partes pelo presente contrato, ou que possam causar danos ao imóvel", a 2a Autora deu conhecimento à 1a Autora do referido ofício de 01.04.2008, e, consequentemente, do início do procedimento expropriativo (cfr. pontos 1 a 3 das presentes alegações de recurso).

15ª Tal resulta expressamente da referida Carta datada de 17.04.2008 da 1a Autora dirigida à G........ (cfr. Doc. n° 2 junto à Contestação da G........), na qual esta afirma o seguinte: "Na sequência da V/ carta do passado dia 1 de Abril, remetida à sociedade S....., Lda., que se anexa, e pela qual tomámos conhecimento do processo de expropriação (...)".

16ª Naturalmente que este erro nos pressupostos impediu o Tribunal a quo de considerar e adoptar a correcta solução jurídica para a resolução do presente litígio.

C.3 Análise das razões invocadas pela Sentença recorrida para anular a declaração de utilidade publica com este fundamento

17ª Na Sentença recorrida o Tribunal a quo concluiu que o acto recorrido enferma de vício procedimental por omissão da notificação prevista no art. 10°, n° 5, do Código das Expropriações, tendo nesses termos considerado procedente a preterição do direito de audição prévia antes da declaração de utilidade pública, que se repercute na anulabilidade do ato praticado a final, tendo para o efeito invocando os seguintes fundamentos:

a. Em primeiro lugar, o Tribunal a quo começa por fundamentar a razão de ser da imposição da formalidade prescrita no n° 5 do art. 10° do Código das Expropriações no facto de a resolução de requerer a declaração de utilidade pública ser um acto judicialmente impugnável (cfr. pág. 46 da Sentença recorrida): "Nos termos do n° 5 do artigo 10° do CE, a Resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser "notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de recepção. A razão de ser da imposição de tal formalidade prende-se com o facto de a Resolução de Expropriação ser um acto judicialmente impugnável" - sublinhado e negrito nossos.

Relativamente à questão de a resolução de requerer a declaração de utilidade pública não ter natureza de acto administrativo, não sendo judicialmente impugnável, remete-se para o que já deixámos supra referido nos pontos A.1 e A.5 das presentes alegações de recurso.

b. Em segundo lugar, o Tribunal a quo invoca o facto de esta notificação ser obrigatória ainda que se trate de processo urgente cfr. pág. 46 da Sentença recorrida): "Acresce que, esta notificação é obrigatória ainda que se trate de expropriações urgentes.

Com efeito, e de acordo com o que se estabelece no artigo 15°, do mesmo Código, a atribuição do carácter urgente à expropriação apenas "concede" à entidade expropriante dois únicos direitos: por um lado, o de entrar de imediato na posse dos bens a expropriar, e, por outro lado, o de ficar dispensada de fazer o depósito prévio" -sublinhado e negrito nossos.

Também relativamente a este fundamento, e salvo melhor opinião, também não parece assistir qualquer razão ao Tribunal a quo.

Desde já adiantamos que o nosso entendimento quando a esta questão é o seguinte: o procedimento de notificação previsto nos artigos 10°, n° 5 e 11°, n° 2, do Código das Expropriações, insere-se na tentativa prévia de aquisição por via do direito privado, pelo que, a natureza urgente da presente expropriação implica a dispensa da aquisição dos bens por via do direito privado, e, consequentemente, da notificação da resolução de requerer a expropriação por utilidade pública. Senão vejamos.

Como bem se entendeu na Sentença recorrida, "a dispensa das diligências para aquisição da parcela de terreno por via do direito privado, resulta directamente, nos termos da lei, da atribuição do carácter de urgência à expropriação" (cfr. Ponto n° 5, pág. 42 da Sentença recorrida).

O procedimento de notificação que a lei prescreve para a tentativa prévia de aquisição por via do direito privado comporta uma única notificação (artigos 10°, n° 5 e 11°, n° 2, do Código das Expropriações). Daí que não se exigindo a aquisição do bem por via negocial nas expropriações a que se venha a conferir carácter de urgência, obviamente que não faria sentido a observância das diligências que têm por objectivo aquele modo de aquisição, ou seja, deve entender-se que a natureza urgente da presente expropriação determina a dispensa da aquisição dos bens por essa via, e, consequentemente, da notificação da resolução de requerer a expropriação por utilidade pública. Daqui decorre que a notificação que as Autoras referem ter sido omitida não consta do catálogo legal dos actos, operações e diligências que a entidade expropriante estava obrigada a levar a cabo.

Nestes termos, não havendo lugar, no caso subjudice, ao procedimento de notificação previsto nos artigos 10°, n° 5 e 11°, n° 2, do Código das Expropriações, não se verificou a existência de qualquer vício procedimental imputado ao acto anulado pela Sentença recorrida.

c. Em terceiro lugar, para justificar o sentido da sua decisão o Tribunal a quo invoca ainda o facto de não ter sido facultada aos Expropriados o exercício do direito de audição prévia {cfr. pág. 48 da Sentença recorrida):"0ra, numa situação como a dos presentes autos, em que as interessadas são confrontadas com o despacho de declaração de utilidade pública, com carácter de urgente, antes de serem notificadas da Resolução de Expropriação, como resulta do cotejo entre as ais. N) e EE) do probatório, fica subvertida a ratio daquela notificação, uma vez que, ficam goradas as expectativas de, em sede do exercício do direito de audição prévia, argumentar no sentido de ver alterado o sentido inicial do propósito expropriativo da Administração"-sublinhado e negrito nossos.

A propósito da audição prévia ou audiência dos interessados dispõe o n° 1 do art. 100° do Código de Procedimento Administrativo o seguinte: "Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.°, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta".

De facto, é o próprio art. 100°, n° 1, do CPA, que expressamente dispensa de audição prévia dos interessados antes de ser tomada a decisão fina) nos casos previstos no art. 103°, designadamente, quando a decisão a proferir seja urgente (art. 103°, n° 1, a).

Daqui decorre que, a natureza urgente do presente processo expropriativo determina não só a dispensa do procedimento de notificação previsto no9 artigos 10°, n° 5 e 11°, n° 2, do Código das Expropriações, bem como da audiência dos interessados em momento anterior à declaração de utilidade pública.

C.3 Não tendo as Autoras arguido em tempo a irregularidade decorrente da violação do disposto no art. 10°. n° 1. do Código das Expropriações (art. 71°. n° 2. do CPA e art. 54° do Código das Expropriação), tal vício, sempre se deveria considerar sanado

18ª Decorre das alíneas N), O9, P) e GG) factos provados: (i) por ofício de 01.04.2008. a G........ notificou a 2a Autora em 31.07.2008 que tomou a resolução de requerer a expropriação por utilidade pública com carácter de urgência; (ii) por carta datada de 17.04.2008 da 1a Autora dirigida à G........, aquela informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A) e solicitou ser notificada da proposta de expropriação; (iii) apenas em 20.05.2008 a 2a Autora comunicou à G........ que "Na sequência da V/ prezada carta de 2008.04.01 (...) não nos foi remetida cópia da resolução de expropriação, com os elementos referidos no art. 10°/1 do Código das Expropriações" e que (iv) as Autoras vieram a juízo instaurara a presente acção administrativa especial em 25.08.2008.

19ª Assim, das citadas disposições legais (art. 71°, n° 2, do CPA e art. 54°, n° 1, do Código das Expropriações) decorre que as Autoras tinham um prazo de 10 dias (úteis), contados a partir da notificação do ofício enviado pela G........ em 01.04.2008, ou do seu conhecimento (que ocorreu em data anterior a 17.04.2008 - cfr. n°s 1, 2 e 3 das presentes alegações), para arguirem a irregularidade resultante do facto de a notificação a que se refere o art. 10°, n° 5, do Código das Expropriações, não conter todos os elementos necessários. Daqui decorre que, ainda que as Autoras apenas tivessem tido conhecimento do ofício do G........ em 17.04.2008, o referido prazo de 10 dias terminaria em 02.05.2008. A 2a Autora apenas veio arguir essa suposta irregularidade em 20.05.2008 e a 1a Autora nunca o chegou a fazer, pelo que, não tendo aquela irregularidade sido arguida no referido prazo legal, sempre se deverá considerar sanada.

C.4 Os termos da notificação da resolução de expropriar nunca poderão constituir um factor invalidante da declaração de utilidade pública

20ª Como já tivemos oportunidade de referir (cfr. supra B.1), as duas Autoras tiveram conhecimento ainda em fase anterior à declaração de utilidade pública, da intenção da Entidade Expropriante de dar início ao procedimento administrativo da expropriação, pelo que, a falta ou incorrecto cumprimento da notificação a que aludem os arts. 10°, n° 5 e 11°, n° 2 do Código das Expropriações, não obstou a que fosse atingida a finalidade visada com os requisitos formais das notificações procedimentais, que é, em primeira linha, a de dar conhecimento aos interessados do conteúdo dos actos praticados nos procedimentos administrativos. Tanto é assim que as duas Autoras tiveram intervenção no procedimento antes mesmo da declaração de utilidade pública (cfr. alíneas O) e P) dos factos provados).

21ª Daqui decorre que, não tendo sido atingida a finalidade visada pelo legislador com a notificação a que aludem os arts. 10°, n° 5 e 11°, n° 2 do Código das Expropriações, a falta ou incorrecto cumprimento dessa notificação se reconduz à preterição de uma formalidade não essencial, pelo que a sua inobservância não poderia ter eficácia invalidante do ato final do procedimento, neste caso concreto, da declaração de utilidade pública.


Apresentaram contra-alegações relativamente ao recurso das autoras o réu Ministério da Economia e Emprego (o qual sucedeu, como refere, ao extinto Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações – cfr. DL. nº 126-C/2011, de 29 de Dezembro) bem como as contra-interessadas, pugnando ambos pela improcedência do recurso.
Sendo que o réu conclui as suas contra-alegações formulando o seguinte quadro conclusivo, no que tange a este recurso:
A - Da ininteligibilidade do ato impugnado:

a) O despacho sub judice identifica de forma clara, precisa, completa e inteligível os seus destinatários, direitos expropriados e objeto da expropriação.

b) A planta publicada é legível porque foi publicada com a escala determinada na lei, e a DUP contém até mais elementos do que aqueles que a lei exige, nomeadamente o facto de ter anexado as plantas das parcelas a expropriar, apesar de nos termos do n.° 4 do artigo 17.° do CE este procedimento só ser exigido no caso de não constarem os elementos identificativos referidos no n.° 3 deste preceito legal.

c) Mas mesmo que se entendesse que a planta não tenha sido publicada com a escala adequada, ainda assim, esse facto não afetaria a validade do ato, porque a planta é alternativa à identificação dos bens expropriados, e estes como se verifica foram objeto de descrição, cf. previsto no n.° 3 do art.° 17.° do CE.

d) O despacho sub judice indica os direitos e ónus que incidem sobre o prédio expropriado e respetivos titulares, com indicação do proprietário (T.....) e do interessado (S.....).

e) Da indicação deste interessado resulta claro que sobre a parcela incide um direito, ónus ou encargo a favor da S......

f) Também o fim das expropriações está indicado no despacho impugnado de forma que não é difícil perceber, por qualquer destinatário, as obras a que se destinam - construção da obra da A16-IC30 - Lanço Lourel (IC 16) -Ranholas (IC 19) - A 16-IC 30 - Lanço Ranholas (IC 19) -Linho (EN 9) - A 16-IC 30 - Lanço Linho (EN 9) -Alcabideche (IC 15).

g) as recorrentes, perceberam perfeitamente o conteúdo do ato, ficando a saber que o seu prédio iria ser expropriado, como se demonstra através dos contactos existentes entre a G........ e as recorrentes e a forma como articulou a impugnação do ato.

h) Nestes termos, bem se considerou no recorrido Acórdão, que o ato é inteligível, não se mostrando violados os princípios da confiança e segurança jurídicas, porquanto a Administração atuou com transparência identificando de forma clara a parcela de terreno de que é proprietária a l.a recorrente e indicando como interessada no ato de expropriação a 2.arecorrente, pelo facto de ai se encontrar a exercer a sua actividade comercial, permitindo-lhes, desta forma, determinar o sentido, alcance e efeitos jurídicos do mesmo.

i) Pelo que, só se podia decidir pela improcedência da alegada ininteligibilidade do ato sob escrutínio.

B - Da violação dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis:

j) A A16/IC 30/IC 16 encontra-se prevista no PRN, no PROT-AML e no PDM de Cascais, estando em conformidade com os objectivos de desenvolvimento da rede viária, acessibilidades e articulação da urbana por eles preconizados.

k) O PRN e o PROTAML não integram quaisquer "peças gráficas necessárias à representação da (...) expressão territorial" da A16/IC30, porque o PRN não contempla, nem tem de contemplar todos os pontos intermédios e nós de ligação em que se espraiam os diversos IP's, IC's ER's ou Auto-estradas; contém apenas um esqueleto das traves mestras ordenadoras das estradas construídas ou a construir em Portugal. E, não poderá integrar os traçados das vias, porquanto estes só são definidos na fase do projecto e após os vários procedimentos legalmente previstos, nomeadamente, Estudo prévio e Avaliação de Impacto Ambiental.

I) Nesta conformidade, no PRN - Lista II da Rede Nacional - Rede complementar (itinerários complementares) prevê-se o IC 30 - Sintra - Alcabideche, com os pontos extremos - Sintra (IC16) - Alcabideche (IC15) e não estão indicados quaisquer pontos intermédios, sem que isso represente qualquer ilegalidade.

m) Não obstante, mesmo que a obra não estivesse prevista no PDM Cascais, sempre haveria que ter-se em conta a hierarquização dos instrumentos de gestão territorial.

n) E, o PDM, sendo um instrumento de gestão territorial de âmbito meramente municipal, terá sempre que se submeter a instrumentos de âmbito nacional, tal como os planos sectoriais com incidência territorial, categoria dentro da qual se enquadra o PRN.

o) Pelo que bem se decidiu no Acórdão recorrido ao considerar-se que a construção da A 16 se encontra prevista no PRN e no PROT-AML, bem como no PDM Cascais, E, que pelo facto de o PDM não prever, de acordo com o disposto na ai. q) do n.° l do art.° 85.° do DL n.° 380/99, a identificação do terreno da l.a A. como área de interesse público para efeitos de expropriação, como deveria atento o disposto, no art.° 8.° n.° 3 do DL n.° 222/98 (PRN) tal não gera a nulidade do despacho impugnado porque terá que se atender aos princípios gerais de ordenamento do território, maxime, do princípio da hierarquia de planos, cfr. art.° 23.° a 25.º do citado DL n.° 380/99.

p) Nos termos do que resultou da prova produzida e da aplicação do regime legal aplicável nesta matéria o tribunal a quo só poderia decidir pela improcedência da alegada nulidade do despacho impugnado por violação dos instrumentos de gestão territorial.

C - Da falta de fundamentação

q) Fundamentar significa enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, ato este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão, sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser abundante, já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, com menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis que habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o ato em questão.

r) Basta, portanto, que a exposição seja sucinta, desde que clara, congruente, e suficiente para esclarecer a motivação do ato.

s) No caso em presença, considerando a factualidade apurada, resulta que, o ato administrativo impugnado se tem como dotado de fundamentação suficiente porquanto um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo pelo qual foi ordenada a expropriação da parcela em questão.

t) Na verdade, do ato em causa resulta a motivação do mesmo e as normas habilitantes.

u) Também, ao contrário do alegado pelas recorrentes, o carácter de urgência da expropriação está fundamentado, já que o carácter de urgência pode ser fundamentado especificamente ou por remissão para disposição legal que determine tal urgência o próprio e o Despacho de declaração de utilidade pública menciona o art.° 161.° do Estatuto das Estradas Nacionais, onde se preceitua que as expropriações de bens imóveis para construção, alargamento ou melhoramento de estradas nacionais se consideram urgentes e remete também para o Decreto-lei n.° 242/2006, de 28 de Dezembro que aprovou as Bases da conceção, projeto, construção, aumento do número de vias, financiamento, manutenção e exploração dos lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por Grande Lisboa, que, na Base XXI atribui carácter urgente às expropriações a efetuar.

v) A que acresce, haver também referências expressas do despacho sub judice justificativas da urgência, como sejam as menções de: "rápido início dos trabalhos" e "a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível".

w) Sendo certo que, apesar de alegarem a falta de fundamentação do ato, as recorrentes tiveram o conhecimento bastante para compreender e impugnar o ato em crise, como o fez invocando as ilegalidades tidas por pertinentes e revelando haver compreendido o alcance e fundamentos subjacentes ao ato administrativo impugnado.

x) Do exposto, resulta que bem decidiu o Acórdão recorrido ao considerar que as razões determinantes da declaração de utilidade pública, bem como do seu carácter urgente, se encontram sucintamente plasmadas no texto do despacho, e de modo suficiente ao cumprimento do dever de fundamentação previsto nos art.° 124.° e 125.° do CPA, permitindo aos seus destinatários, máxime às recorrentes, aperceber-se das razões invocadas para a decisão.

D - Da violação de direitos e princípios fundamentais

y) O direito à propriedade privada não goza de proteção constitucional em termos absolutos, apenas estando garantido ao respetivo proprietário o direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade, e no caso de expropriação ter assegurado o direito de ser indemnizado.

z) No caso dos autos, não há qualquer dúvida de que o interesse público subjacente à expropriação se sobrepõe ao direito de propriedade privada.

aa) Quanto à violação do principio da proporcionalidade, legalidade e boa-fé, deverá dizer-se que a expropriação deve conter-se dentro dos limites imprescindíveis à realização do fim de utilidade pública. Só é legítimo expropriar por utilidade pública quando a expropriação for necessária para atingir o desiderato, isto é, quando esta não possa alcançar-se por meio menos gravoso e, expropriando, deve causar o menor dano a particular expropriado.

bb) Na matéria de planeamento territorial a Administração goza de grande margem de discricionariedade técnica e cabe à Administração conduzir e decidir o processo de acordo com os interesses públicos em presença. E, no caso em apreço existiu todo um processo que conduziu à solução adoptada, porque foi considerada pela Administração como a melhor opção.

cc) E, as recorrentes não demonstraram de forma suficiente que era possível um traçado alternativo da via a construir sem a destruição desse imóvel e sem agravamento de custos.

dd) Pelo que, não merece censura o acórdão recorrido que julgou improcedente a invocada violação dos direitos e princípios fundamentais.


E as contra-interessadas concluiram as suas contra-alegações formulando o seguinte quadro conclusivo:
A - DAS CONCLUSÕES DAS ALEGAÇÕES DAS RECORRENTES

1°. As conclusões das alegações apresentadas pelas ora recorrentes não Integram qualquer individualização das questões ou resumo do coroo daquela peça Processual, limitando-se a repetir "os pormenores argumentativos próprios da alegação”(v. Ac. STJ de 1976.07.10, Proc. 965069, In www.dgsi.pt) pelo que deverão ser convidadas a sintetizá-las (v. art. 685°-A do CPC) - cfr. texto n°s. 1i a 3;

B - DA INADMISSIBIUDADE DOS DOCUMENTOS JUNTOS COM AS ALEGAÇÕES

2a. As ora recorrentes não podem juntar aos autos documentos para prova de factos que nunca foram por si alegados, não integraram a base Instrutória, nem sequer foram considerados na decisão recorrida, extravasando claramente o thema decidendum (v. arts. 684°, 685°-A, 685°-B e 693°-B do CPC, aplicáveis ex vi dos arts. 1 ° e 140° do CPTA) - cfr. texto n°s. 4 a 9;

3a. As ora recorrentes não invocaram, nem demonstraram - como lhes incumbia - a impossibilidade de Junção tempestiva dos referidos documentos, não podendo prevalecer-se e beneficiar de omissões nos cumprimentos de ónus que lhes eram e são imputáveis, para procurarem alterar o douto Acórdão recorrido com base em factos que não foram por si alegados. nem provados em primeira Instância, suscitando questões novas (v. arts. 684°, 685°-A, 685°-B e 693°-B do CPC; cfr. arts. 334° e 342° do C. Civil) - cfr. texto n°s. 4 a 9;

4a. Os documentos em causa extravasam o objecto da prova no presente processo, que se restringe aos factos alegados pelas partes e que Interessam para a decisão da causa (v. arts. 264°/2, 511° e 513° do CPC), pelo que deverá ser ordenado o seu desentranhamento - cfr. texto n°s. 4 a 9;

5a. Ainda que a referida junção fosse admissível - o que se Impugna -, os documentos em análise nunca poderiam pôr em causa ou destruir a prova lá produzida e em que assentou a decisão recorrida, maxime a decorrente de depoimentos testemunhais (v. arts. 368°, 374° e 376° do C. CMI; cfr. arts. 684°, 685°-A, 685°-B e 693°-B do CPC) - cfr. texto n°s. 4 a 9;

C - DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO

6a. As ora recorrentes não apresentaram reclamações da seleção da matéria factual relativamente ao concreto facto cuja Inclusão na matéria assente agora pretendem (v. art. 512° do CPC), pelo que é manifestamente Inadmissível a sua Impugnação no presente recurso (v. art. 511° do CPC) - cfr. texto n°s. 10 a 14;

7a. As ora recorrentes não cumpriram os ónus previstos nos arts. 685°- B e 712°/1 do CPC, relativos à impugnação da matéria de facto - especificação dos concretos pontos de facto que se considere incorretamente julgados e dos concretos meios probatórios que impunham decisão diversa da efetivamente constante da sentença recorrida - cfr. texto n°s. 10 a 14;

8a. As pretensas deficiências invocadas peias recorrentes (v. art. 511°/2 do CPC) nunca resultariam de qualquer erro do julgador, que está limitado "aos factos articulados pelas partes" (v. Ac. RP de 1991.05.07, BMJ 407/631), mas ao facto de as recorrentes nos seus articulados se terem limitado, em grande parte, a alegações conclusivas e genéricas, afastando-se comodamente e com o intuito declarado de dificultar a posição processual das ora recorridas, da articulação clara de factos concretos, como é expressis et apertis verbis exigido pelo art. 467°/1 /d) do CPC- cfr. texto n°s. 10 a 14;

D - DAS ILEGALIDADES DA RESOLUÇÃO EXPROPRIATIVA

DA - DA FALTA DOS REQUISITOS LEGAIS

9a. E Inquestionável que "a Resolução de Expropriação, não obedece aos requisitos legais previstos no artigo 10°. Nº, l do CE", pois este acto administrativo não identifica, expressa e claramente "a causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante" (v. art. 10º/1/a) do CE 99), "os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos” (v. art. 10°/1/b) do CE 99), "a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação" (v. art. 10°/1/C) do CE 99) e "o previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização" (v. art. 10°/l/d) do CE 99) - cfr. texto n°s. 16 a 20;

10°. O douto Acórdão recorrido não merece assim qualquer censura, sendo manifestamente Improcedente o Invocado pelas ora recorrentes nas conclusões 3ª a 11ª das suas alegações - cfr. texto n°s. 16 a 20;

DB - DA FALTA DE AUDIÇÃO PRÉVIA

11°. A notificação da resolução expropriativa apenas foi efetuada às ora recorridas depois de ser declarada a utilidade pública da expropriação da parcela em causa (v. Alíneas Q) e EE) dos FA), pelo que não lhes foi permitido "defender adequadamente os seus interesses, designadamente influenciar a própria declaração de utilidade pública", sendo que "aquela notificação tem de ser efetuada também no caso de expropriações urgentes" (v. Ac. STA de 2009.01.07, Proc. 0707/08, www.dgsi.pt) – cfr. texto n°s. 21 a 25;

12a. O douto Acórdão recorrido não merece qualquer censura na parte em que decidiu que "procede a alegada preterição do direito de audição prévia antes da declaração de utilidade pública” - cfr. texto n°s. 21 a 25;

13a. É assim manifestamente improcedente o invocado pelas ora recorrentes nas conclusões 12ª a 21° das suas alegações - cfr. texto n°s. 21 a 25.


E quanto ao recurso das contra-interessadas o réu Ministério da Economia e Emprego pugnou nas suas contra-alegações pela procedência desse recurso, com revogação do acórdão recorrido na parte em que aquelas recorrentes ficaram vencidas, concluindo formulando, no que tange a esse recurso, o seguinte quadro conclusivo:
QUANTO AO RECURSO APRESENTADO PELAS RECORRENTES G........ E L...................

E - Vícios relativos à resolução de expropriação (falta dos requisitos legais e preterição de audição prévia).

Falta dos requisitos legais

ee) No que diz respeito ao decidido em matéria de vícios da resolução de expropriar, refira-se que a resolução de expropriar foi tomada pelo Conselho de Administração da L................... -Auto-Estradas da Grande Lisboa, SÁ em 19.07.2007.

ff) E que por Oficio de 01.04.2008, cujo assunto era: Concessão da grande Lisboa, expropriações: resolução de expropriação por utilidade pública com carácter de urgência - proposta de indemnização. A 16/ IC 30: Lanço Linho ÍEN91 / Alcabideche (IC 15), Parcela n.° 175, a G........ notificou a 2.a recorrente dos termos da resolução de expropriar, sem no entanto, anexar a referida resolução de expropriar.

gg) No entanto, deste Oficio constam todos os elementos contidos na resolução de expropriar, nomeadamente: A causa de utilidade pública; Os bens a expropriar, com remessa do extrato da planta parcelar contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, em escala graficamente representada não inferior a 1:2000, por se tratar de zonas exteriores dos perímetros urbanos; A identificação dos proprietários e interessados; As normas habilitantes; E, a previsão dos encargos com a expropriação.

hh) Donde se conclui que as recorrentes tiveram conhecimento de todos os elementos previstos no n.° l do art.° 10.° do CE e nestes termos deve ser considerado que foi cumprido o objetivo pretendido pela lei ao exigir tal notificação.

ii) O facto de não se ter enviado a resolução de expropriar propriamente dita, não equivaleu no caso, a falta de notificação para efeitos do n.º 5 do art.º 10.° do CE, já que, como se demonstrou, a notificação efetuada cumpriu o objetivo legal de dar conhecimento da expropriação aos expropriados.

jj) Nos termos do art.° 85.° do DL n.° 380/99, o enquadramento das grandes vias de comunicação, não é matéria que especificamente deva constar do PDM, pelo que no presente caso não era exigível a menção do elemento mencionado na al. d) do n.° l do art.° 10.° do CE.

kk) Acresce que, mesmo que se considere que há neste procedimento alguma irregularidade, deverá aplicar-se aqui o princípio, há muito aceite pela doutrina, da degradação das formalidades essenciais em não essenciais quando a eventual «...omissão ou preterição não tenha impedido a consecução do objetivo visado pela lei ao exigi-las".

II) As informações constantes da resolução de expropriar foram notificadas aos expropriados em 01.04.2007, portanto em momento anterior à DUP.

mm) Termos em que deve não se decidiu bem esta questão no Acórdão recorrido ao considerar-se que a resolução de expropriar é ilegal por não obedecer aos requisitos legais previstos no art.° 10 n.° l do CE, pelo que deve ser alterado neste segmento.

Preterição da audição prévia

nn) Assim como deve ser alterado no segmento relativo à apreciação da preterição da audição prévia, porquanto a decisão recorrida se baseou no pressuposto de que a resolução de expropriar não foi notificada aos interessados antes da DUP.

oo) No entanto, como atrás se deixou exposto, cotejando o teor da resolução de expropriar (al. EE do probatório) com a notificação efectuada através do citado ofício de 01.04.2007 (al. L) do probatório), verifica-se que, apesar de a resolução propriamente dita, não ter sido enviada aos interessados antes da DUP, este facto não equivaleu, no caso, a falta de notificação para efeitos do n.° 5 do art.° 10.° do CE, já que, como se demonstrou, a notificação efetuada em 01.04.2007, cumpriu o objetivo legal de dar conhecimento da expropriação aos expropriados.

pp) De facto, nos processos de expropriação urgente, a audição prévia dos interessados é assegurada através da notificação da resolução de expropriar. No entanto, considerando-se que a notificação efectuada em 01.04.2007 cumpriu o desiderato de comunicar ao expropriado os termos da expropriação de forma a dar-lhe a possibilidade de poder participar no procedimento. Facto que aliás se comprova, uma vez que após esta notificação se seguiram várias comunicações das recorrentes para a entidade expropriante, verificando-se que esta teve conhecimento dos termos da expropriação e passou a participar do procedimento.

qq) Termos em que, ao contrário do decidido no Acórdão recorrido, se entende que, as recorrentes tiveram intervenção no processo, após a notificação efectuada em 01.04.2007, de forma a considerar-se que lhes foi assegurada a possibilidade de intervir no procedimento antes da DUP.

rr) Devendo, pois, cfr. também alegado pelas recorrentes G........ e L..................., ser a decisão alterada neste ponto.


Remetidos os autos em recurso a este Tribunal, neste notificada nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer no sentido da improcedência de ambos os recursos, defendendo a manutenção da sentença recorrida, pelos seguintes fundamentos, que se passam a transcrever:
«(…)3 - Como é sabido e constitui jurisprudência firme do STA, e deste TCAS, os recursos jurisdicionais versam sobre a decisão recorrida e não sobre os actos administrativos impugnados; isto porque, não cumpre, ao tribunal de recurso, conhecer da ilegalidade imputada ao acto administrativo objecto do pedido, mas dos vícios e erros de julgamento de que padece a decisão do tribunal "a quo".
Por via disso, se na alegação e conclusões respectivas o recorrente se limita a reeditar a invocação dos vícios do acto impugnado feita na acção, não efectuando qualquer reparo ao modo como a sentença abordou e julgou esses vícios, e omitindo, designadamente, o ónus de enunciação "dos vícios imputados à sentença" prescrito no imperativo do art° 144°, n° 2 do CPTA, o recurso não pode vingar. No caso sub júdice, a alegação do recurso interposto pelos AA. T..... e S....., não é, modelar e, em rigor, deverá interpretar-se como não comportando qualquer ataque à sentença recorrida, mas, tão só, à ilegalidade do acto impugnado na acção.
Na verdade, tanto essa alegação, bem como as respectivas conclusões, limitam-se a afirmar que, contrariamente ao decidido pelo acórdão recorrido, o despacho impugnado padece de todos os vícios que lhe foram assacados na acção (desenvolvendo argumentação no sentido da procedência desses mesmos vícios). No entanto, não são apontadas críticas concretas ao acórdão recorrido, nem é enunciado qualquer vício ao mesmo acórdão.
Assim, a meu ver, o teor das alegações e conclusões do recurso interposto pelo T..... e S..... obsta ao conhecimento desse mesmo recurso.
Porém, ainda que se entenda descortinar-se a invocação de qualquer vício, de violação de norma ou de princípio jurídico em que tenha ocorrido o acórdão recorrido, nem por isso, a meu ver, o recurso merecerá êxito.
Com efeito, creio que o acórdão recorrido apreciou todos os alegados vícios, detalhadamente, com clareza e objectividade, efectuando correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade pertinentemente fixada.
4 - O recurso interposto pelas contra-interessadas L................... e G........, sinteticamente, consiste em apreciar se o despacho impugnado, a declaração de utilidade pública padece, ou não, de invalidade derivada de vício do procedimento que o precedeu, mais precisamente, da falta ou incorrecto cumprimento da notificação a que aludem os artigos 10.°, n.°s 1 e 5 do Código de Expropriações (CE).
Efectivamente, a formalidade a que se refere o art. 10°, 5 do CE configura uma garantia procedimental, condicionante da legalidade da declaração de utilidade pública. A expropriação é constitucionalmente admitida, mas rodeada de um triplo sistema de garantias: uma garantia substancial (primado do interesse público, efectiva necessidade do bem para utilização do fim expropriativo, restrição da expropriação ao mínimo imprescindível); uma garantia económica (justa indemnização); uma garantia procedimental e processual (o direito de os atingidos serem ouvidos) - cfr. LUÍS PERESTRERLO DE OLIVEIRA, Código das Expropriações anotado, Coimbra, 2000, pág. 23, 24 e 31.
Assim, como refere o Ac. do STA de 7/01/2009, in Rec. n.º 0707/08, a função primacial da notificação prevista no n.° 5 do art. 10.° do CE de 1999 é comunicar ao expropriado o conteúdo da resolução de requerer a declaração de utilidade pública, dando-lhe conhecimento do início do procedimento de expropriação com antecedência em relação ao momento da declaração de utilidade pública, por forma a permitir-lhe defender nele adequadamente os seus interesses, designadamente poder influenciar a própria declaração de utilidade pública. Notificação, essa, que é um dos instrumentos de concretização do direito constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267°/5 da CRP). O conhecimento, com antecedência razoável, do objecto do procedimento é, sem dúvida, condição não só da susceptibilidade de intervenção, mas também de uma participação informada, substancial e eficiente. E, como decidiu o citado Acórdão do STA, em consonância com a jurisprudência desse mesmo Supremo Tribunal, essa notificação tem de ser efectuada também no caso de expropriações urgentes, e tem de sê-lo com antecedência suficiente em relação ao momento da declaração de utilidade pública que permita ao expropriado poder influenciar o sentido desta declaração.
Segundo as Recorrentes L................... e G........, o ofício que esta última enviou à S..... a 1.04.2008, deu cumprimento ao art. 10.°, n.° 5 do CE No entanto, mesmo não se afigurando obrigatório o envio de cópia da resolução de expropriar, e a entender-se que no caso não é exigível a menção do elemento mencionado na alínea d) do n.° 1 do art.° 10.° do CE, e que a causa de utilidade pública está mencionada por alusão ao sublanço da auto-estrada, o T....., proprietário do prédio a expropriar, não foi notificado desse ofício, ou de outro similar que cumprisse o comando do n.º 5 do art.°10.°do CE.
Na realidade, a notificação foi endereçada à S....., que explorava o centro de lavagens nesse mesmo prédio.
Mas, a notificação aos expropriados do pedido de declaração de utilidade pública de imóveis constantes do registo deve efectuar-se às pessoas que nele figuram como proprietários (Acórdão STA de 28.5.02, no rec. 45943).
Ora, o prédio a expropriar estava descrito na matriz, devendo aí encontrar-se a identificação dos seus proprietários, pelo que, a entidade expropriante não estava impossibilitada de proceder à sua notificação. Por outro lado, a circunstância de o T..... ter tomado conhecimento da expropriação não afasta o vício procedimental em apreciação, determinante da anulabilidade do acto impugnado, improcedendo, assim, o recurso interposto pela L................... e pela G.........
Pela mesma razão, os factos que as Recorrentes L................... e G........ pretendem ver elencados no probatório, e que se prendem como o momento em que o T..... teve conhecimento da expropriação, não são relevantes para a decisão. Assim, porque a sua inclusão no probatório não implica decisão diferente, creio, independentemente de qualquer análise de prova, e embora me pareça ter sido, no caso, cumprido o ónus imposto pelo art.° 685.° - B do CPC, que não apresenta razão de ser o pretendido aditamento à matéria de facto.»

Sendo que dele notificadas as partes apresentaram-se a responder as autoras, renovando a sua posição no sentido da procedência do recurso por elas interposto.

Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.


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II. DAS QUESTÕES A DECIDIR/DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Do acórdão de 21/02/2012 do Tribunal a quo vêm interpostos dois recursos:
- o primeiro recurso vem interposto pelas autoras na ação (T..... – Crédito Especializado, Instituição Financeira de Crédito, SA. e S..... – Sociedade Portuguesa de Lavagens Auto e de Serviços, Lda.) na parte em que não obtiveram vencimento de causa, isto é, na parte em que não tendo julgados verificados os vícios de ininteligibilidade e de violação de instrumentos de gestão territorial aplicáveis não foi dado provimento ao pedido de declaração de nulidade do ato impugnado, e bem assim na parte em que não foram julgados como verificados os vícios de falta de fundamentação e de violação dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada e os princípios da proporcionalidade, legalidade e boa fé, que, no entender das autores, deveriam ter também sido dado como verificados e motivado também a anulação do ato impugnado;

- o segundo recurso vem interposto pelas contrainteressadas na ação (G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE e L................... – Auto-Estradas da Grande Lisboa, SA.) as quais pugnam pela revogação integral da decisão recorrida, defendendo que em vez de ter anulado o ato impugnado, dando procedência à ação, o Tribunal a quo deveria tê-la julgado improcedente, por o ato impugnado não se encontrar ferido de qualquer das causas de invalidade que lhe foram apontadas, pelas razões que expõe.

Sendo que em face da decisão recorrida dos respetivos fundamentos de cada um dos recursos, importará começar por conhecer o recurso das contra-interessadas e seguidamente do recurso interposto pelas autoras.
Nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo (correspondente aos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, o objeto de cada um dos recursos delimitado pelas respetivas conclusões.
Assim, no que respeita ao recurso da contra-interessadas, as questões essenciais a conhecer são as seguintes:
- saber se o Tribunal a quo erro quanto ao julgamento da matéria de facto, em termos que devam ser aditados aos factos provados os indicados pelas recorrentes – (conclusões 1ª e 2ª das alegações de recurso);
- saber se o Tribunal a quo errou quanto ao julgamento de direito ao anular o ato que declarou a utilidade pública da expropriação – (conclusões 3ª a 21ª das suas alegações de recurso).

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Questão prévia
Cumpre, todavia, e previamente, aferir da admissibilidade da junção de um documento efetuada pelas contra-interessadas com o seu recurso.
Vejamos, então.
As contra-interessadas juntam com o requerimento de recurso um documento, que identificam tratar-se do requerimento inicial de expropriação que foi remetido pela G........ ao Tribunal da Comarca de Cascais em 13-07-2009, e onde foi anexo, como Doc. nº 3, cópia de certidão do registo predial do prédio em que se integra a parcela expropriada. Procedem à junção desse documento ao abrigo dos artigos 693º-B e 524º nº 2 do CPC, que invocam, e visam com tal documento comprovar que a 1ª autora foi registada como proprietária da parcela em 30-06-2008.
Tendo a presente ação sido instaurada em 25-08-2008 e sendo o acórdão recorrido do Tribunal a quo datado de 21-02-2012 as normas do Código de Processo Civil supletivamente aplicáveis, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, são as decorrentes do CPC antigo, na versão dada pelo DL. nº 303/2007, de 24 de Agosto (conforme disposições conjugadas dos artigos 11º do DL. nº 303/2007, de 24 de Agosto e 7º nº 1, da Lei nº 41/2013, de 26 de Junho).
Dispunha o artigo 693º-B do CPC o seguinte:
Artigo 693º-B
Junção de documentos
As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 524.º, no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância e nos casos previstos nas alíneas a) a g) e i) a n) do n.º 2 do artigo 691.º

Por sua vez dispunha o artigo 524º do CPC (correspondente ao artigo 425º do CPC atual, aprovado pela Lei nº 41/2013), para que remetia o nº 1 do artigo 693º-B, o seguinte:
“Artigo 524.º
Apresentação em momento posterior
1. Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.
2. Os documentos destinados a provar factos posteriores aos articulados, ou cuja apresentação se tenha tornado necessária por virtude de ocorrência posterior, podem ser oferecidos em qualquer estado do processo.”

Ressuma dos citados normativos que a junção da prova documental deve ocorrer na 1ª instância, já que os documentos se hão-de destinar a demonstrar factos cuja verificação o Tribunal é chamado a aferir no respetivo julgamento.
De modo que apenas será legítimo às partes juntarem documentos com as respetivas alegações de recurso quando a sua apresentação não tenha sido possível em momento oportuno na 1ª instância. Impossibilidade que poderá decorrer quer da superveniência objetiva do documento quer da sua superveniência subjetiva (conhecimento). E será também legítima a apresentação de documentos com as alegações quando a sua apresentação se revele necessária por virtude da decisão proferida (designadamente quando esta se revê surpreendente relativamente ao que seria expetável).
A certidão (cópia) do Registo Predial que constitui o Doc. nº 3 anexo à referida Petição Inicial da expropriação (que foi remetido pela consta-interessada G........ ao Tribunal da Comarca de Cascais em 13-07-2009) data de 23-06-2009.
Pelo que a junção aos autos de tal documento poderia ter sido solicitada até ao encerramento da discussão e julgamento em primeira instância, já que audiência de discussão e julgamento foi aberta em 02-11-2009 (data da 1ª sessão) e encerrada em 26-03-2010 (vide respetivas atas). E isto independentemente de qualquer juízo sobre a sua relevância ou não para as questões a decidir. Não deve, pis admitir-se a junção do documento, o qual deve, pois, ser desentranhado e restituído às apresentantes.
O que se decide.
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III. FUNDAMENTAÇÃO

A – De facto
Pelo Tribunal a quo foram dados como provados os seguintes factos nos seguintes termos:

A) A 1ª Autora é a atual proprietária do prédio urbano sito no lugar de Mato da Vinha, em Alcabideche, município de Cascais, descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais, 2ª Secção, sob o nº 96 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ……… - Secção 37, da freguesia de ……….., com 2.480 m2 – cfr. docs. 1 e 2 juntos à PI e Acordo.

B) O prédio assente em A) encontra-se classificado no PDM de Cascais como Espaço de Proteção e Enquadramento – Acordo.

C) A 2ª Autora é uma sociedade por quotas, que tem por objeto a instalação e exploração de centros de lavagem de veículos terrestres e navais de pequeno porte, assistência, comercialização e instalação de acessórios e equipamentos – cfr. doc. 3 junto à PI e Acordo.

D) A 2ª Autora explora, desde 2000, o centro de lavagens automóveis instalado no prédio identificado em A), denominado …………… – cfr. doc. 4 junto à PI.

E) Em 04.05.2000 o Município de Cascais emitiu o alvará de licença de construção nº 591, que titula o licenciamento de construção do parque autolavagem que se encontra construído no prédio identificado em A) – cfr. doc. 4 junto à PI.

F) Em 18.05.2000 a anterior proprietária do referido prédio, MC – Loc. Sociedade de Locação Financeira, S.A., celebrou com a 2ª Autora, contrato que foi denominado “contrato de locação financeira imobiliária nº 102.458” – cfr. doc. 5 junto à PI, que aqui se dá como integralmente reproduzido.

G) Em 04.09.2000, …………. – Loc. Sociedade de Locação Financeira, S.A. e a 2ª Autora, celebraram um contrato que foi denominado “Aditamento ao contrato de locação financeira imobiliária nº 102.458” – cfr. doc. 6 junto à PI, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

H) Em 02.02.2001 o Município de Cascais emitiu o alvará de licença de utilização nº 96, que titula o licenciamento da utilização do “centro de lavagem automóveis destinado a: centro de lavagem de automóveis, composto de um piso, 7 pistas de auto lavagem e área técnica”, instalado no prédio identificado em A) – cfr. doc. 7 junto à PI.

I) Nos termos do Despacho Conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, datado de 27.11.2006, o Estado Português adjudicou à L................... – Autoestradas da Grande Lisboa, ora Contra Interessada, a concessão do projeto rodoviário designado Grande Lisboa, aí se definindo o traçado da Autoestrada A16 – cfr. docs. 1 e 2 juntos à Oposição da G........, no âmbito do processo cautelar e doc. 2 junto pela G........, com a Contestação.

J) Em sequência foi celebrado o contrato de concessão, que tem por objeto a conservação e exploração dos A30/IC2 Sacavém, IC22, IC16, IC19, Eixo Norte/Sul e da CRIL e a construção da A16, que integra o IC30, entre Alcabideche (A5) e Ranholas (IC19), iniciando uma nova circular exterior e o IC16, entre Lourel e a CREL, inserindo-se o ato ora impugnado na Autoestrada A16 – Acordo e doc. 1 junto à Oposição da G........, no âmbito do processo cautelar e doc. 2, junto pela G........, com a Contestação.

K) O traçado definido para a Autoestrada A16 – IC16 e IC30, implica a expropriação de terrenos particulares, nos termos do doc. 2, junto pela G........, na oposição apresentada no processo cautelar.

L) Em 19.07.2007 foi tomada pelo Conselho de Administração da L................... – Autoestradas da Grande Lisboa, S.A., a Resolução de Expropriar, por utilidade pública e com caráter de urgência todas as parcelas de terreno necessárias à construção dos lanços objeto do contrato de Concessão da Grande Lisboa – cfr. doc. 2 junto pela G........, com a contestação.

M) Em execução do projeto e do traçado definidos foram iniciados os procedimentos expropriativos dos terrenos necessários, tendo sido declaradas de utilidade pública expropriativa mais de 400 parcelas de particulares – cfr. Despachos do SEAOPC nºs 13.267-A/2008 e 13.267-B/2008 (com relevo para o prédio referido em A), vale o Despacho nº 13.267-B/2008, junto como doc. 1, junto com a PI).

N) Por ofício de 01.04.2008, a G........ notificou a 2ª Autora do seguinte: “Nos termos dos poderes delegados ao G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE, (…), vimos por este meio notificar V. Exa. que em conformidade com o previsto no nº 5 do art. 10° da Lei nº 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4- A/2003, de 19 de fevereiro, aquela Empresa, na qualidade de Concessionária para a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designada por Concessão Grande Lisboa, cujas Bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 242/2006 de 28 de dezembro, por deliberação do seu Conselho de Administração de 19 de julho de 2007, tomou a resolução de requerer a expropriação por utilidade pública com caráter de urgência nos termos do art. 15° da Lei nº, 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro, e da Base XXI anexa do Decreto-Lei nº 242/2006 de 28 de dezembro (…) Aproveitamos para informar que esta empresa procedeu à avaliação da parcela nº 175, encontrando-se, portanto, habilitados a apresentar a nossa proposta de aquisição no valor global de € 214.500,00 (…), sendo € 136.500,00 (…) correspondente a benfeitorias”, pretendendo a expropriação de uma parcela de terreno com a área de 2155 m2, a destacar do prédio identificado em A) – cfr. doc. 8 junto à PI, que ora se considera integralmente reproduzido.

O) Por carta datada de 17.04.2008 da 1ª Autora dirigida à G........, aquela informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A) e solicitou ser notificada da proposta de expropriação – cfr. doc. 2 junto à Contestação da G.........

P) Em 20.05.2008 a 2ª Autora comunicou à G........ o seguinte: “Na sequência da V/ prezada carta de 2008.04.01 (...) não nos foi remetida cópia da resolução de expropriação, com os elementos referidos no art. 10º/1 do Código das Expropriações. A referida omissão impossibilita a análise da situação bem como o exercício dos n/ direitos nesta fase do procedimento. Nesta conformidade, aguardamos envio urgente de cópia da resolução de expropriação e respetivos fundamentos, nos termos legalmente fixados” – cfr. doc. 9 junto à PI.

Q) Por despacho do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, nº 13267-B/2008, datado de 30.04.2008, publicado no DR, II Série, nº 91, de 12/05/2008, decidiu-se o seguinte: “Nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 14° e no nº 2 do artigo 15° do Código das Expropriações, (…), atento o despacho do Secretário de Estado Adjunto, Obras Públicas e das Comunicações de 27 de março de 2008, que aprovou, as plantas parcelares LORA-E201-20-01 a 05, RALI-E201-01 a 08 e LIAL-E201-20-01 a 06 e os mapas de áreas relativos à construção da obra da A16-IC30 - lanço LoureI (IC 16) - Ranholas (IC 19) - A 16-IC 30 - lanço Ranholas (ICI9)-Linhó (EN 9) - AI6-IC30) - lanço Linhó (EN9)- Alcabideche (IC 15) - projeto de expropriações, declaro, no uso da competência que me foi delegada pelo despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, ao abrigo do artigo 161° do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de agosto de 1949, a utilidade pública, com caráter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção deste sublanço, abaixo identificadas, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, dos direitos e ónus que sobre eles incidem e os nomes dos respetivos titulares.
Mais declaro autorizar a concessionária L................... – Autoestradas da Grande Lisboa, SA, a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas nas plantas anexas, com vista ao rápido início dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível.
Os encargos com as expropriações em causa encontram-se caucionados pela concessionária L................... – Autoestradas da Grande Lisboa, S.A., nos termos do disposto no nº 2 do artigo 12° do Código das Expropriações” – cfr. doc. 1 junto à PI; doc. 2 junto à Contestação da G........ e fls. 3 do proc. adm., para que se remete e se considera reproduzido, para todos os efeitos legais.

R) Entre as parcelas de terreno integradas nos mapas e plantas parcelares aprovadas, consta a 175, da propriedade da ora 1ª Autora – cfr. doc. 1 junto à PI e fls. 53 e segs. do proc, adm., para que se remete e de dá por reproduzido.

S) Resulta da Declaração de Impacte Ambiental, emitida em 10.05.2008, no que se refere a “Resumo do conteúdo do procedimento, incluindo dos pareceres apresentados pelas entidades consultadas: (…) A Câmara Municipal de Cascais refere que o IC30 encontra-se previsto nos principais instrumentos de gestão territorial em vigor com incidência na área de intervenção, designadamente, no PNR, POPNSC, PROTAML e PDM de Cascais (…)” – cfr. doc. 1 junto à Contestação da L..................., que se considera integralmente reproduzido.

T) Do Estudo de Impacte Ambiental, na parte referente a “Relatório Técnico do Estudo de Impacte Ambiental”, relativo à A16/IC30, Lanço Linhó (EN9)/Alcabideche (IC15), pode ler-se: “O IC30 encontra-se previsto nos principais instrumentos de gestão territorial em vigor com incidência na área de intervenção, designadamente PRN, POPNSC, PROTAML e PDM de Cascais, estando em conformidade com os objetivos de desenvolvimento da rede viária, acessibilidades e articulação urbana por eles preconizados, o que constitui um impacto positivo significativo. O Lanço Linhó/Alcabideche desenvolve-se, fundamentalmente, dentro do espaço canal do IC30 constante das Cartas do PDM de Cascais. A interferência com outras categorias de espaço é pouco significativa. (…)” – cfr. doc. 3, junto pela G........, com a Oposição no proc. cautelar.

U) Do Estudo de Impacte Ambiental, na parte referente a “Resumo Não Técnico”, relativo à A16/IC30, Lanço Linhó (EN9)/Alcabideche (IC15), pode ler-se, em súmula: “A Concessão da Grande Lisboa desenvolve-se na Área Metropolitana de Lisboa e abrange um conjunto de dez lanços de autoestrada que formam uma rede de importância fundamental para as acessibilidades regionais e suburbanas desta zona do país. (…) As acessibilidades rodoviárias atualmente na região de Lisboa são manifestamente insuficientes para responder, de forma adequada, ao volume de tráfego que se verifica, dificultando a adequada mobilidade na Área Metropolitana de Lisboa. A Concessão da Grande Lisboa pretende contribuir para aliviar o volume de tráfego sentido na região, sendo composta por um conjunto significativo de rodovias, sendo que duas delas, o IC30 e o IC16, irão desempenhar um papel de extrema importância na rede viária na zona norte da Área Metropolitana de Lisboa, dado que irão interligar a A5 e o IC19. Esta ligação permitirá aos respetivos utentes aceder à CREL na zona de Queluz/Monte Abraão sem passar pelo Nó da CREL com o IC19 junto a Queluz, onde presentemente se verificam grandes congestionamentos. Estas vias permitirão satisfazer a procura de tráfego entre a parte ocidental da Área Metropolitana de Lisboa para o norte através da A1 e para o Sul através da A12, aliviando a circulação dentro da cidade de Lisboa. (…)” – cfr. doc. 1 junto à Oposição da G........, constante do proc. cautelar.

V) Por ofícios de 30.05.2008, a G........ notificou as Autoras do seguinte: “A L..................., AUTO ESTRADAS DA GRANDE LISBOA, SA, é concessionária para a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação e manutenção dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designados por Grande Lisboa, nos termos do Decreto-Lei nº 242/2006, de 28 de dezembro, que aprovou as Bases da concessão outorgada pelo Estado à L.................... No objeto da conceção incluiu-se o lanço A 16/IC30, nos termos da alínea a) do nº 1 da Base II, anexa ao referido diploma legal. Nos termos das Bases XXI e seguintes, anexas ao citado Decreto-Lei, compete à L................... realizar as expropriações necessárias ao estabelecimento da concessão, como entidade expropriante, em nome do Estado, cabendo-lhe a condução dos respetivos processos, decorrendo perante si, designadamente, todo o procedimento com vista à investidura na Posse Administrativa nos termos dos artigos 19° a 22° do Código das Expropriações (Lei nº 168/99, de 18 de setembro). Pelo Contrato de Condução e Realização dos Processos de Expropriação, a L..................., AUTO ESTRADAS DA GRANDE LISBOA, S.A., (…), adjudica ao G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE, (…) para praticar todos os atos inerentes e necessários à expropriação, por utilidade pública dos bens necessários à construção do referido lanço. Pela Base XXI do referido Decreto-Lei nº 242/2006, de 28 de dezembro, são consideradas de Utilidade Pública Urgente, sendo-lhe aplicável o regime definido no Código das Expropriações, as expropriações necessárias à construção deste projeto rodoviário. Assim, nos termos e para os efeitos das disposições combinadas do nº 1, do art. 17° e nº 1, alínea a), do art. 20° do Código das Expropriações, vimos notificar V. Exas. da Declaração de Utilidade Pública da expropriação com caráter urgente das parcelas abaixo referidas, de que V. Exas. são proprietários, ficando a Concessionária, como Entidade Expropriante, autorizada a tomar a Posse Administrativa da mesma, nos termos que constam no Despacho nº 13267/B de 30 de abril de 2008, do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado no Diário da República n.º 91, II Série, Suplemento, Parte C, de 12 de maio de 2008 (...). Do mesmo modo, nos termos do n.º 1 do artº 21º e para os efeitos do artº 20º, ambos do Código das Expropriações, ficam V. Exas. notificados de que se realiza no próximo dia 16 de junho de 2008 (…), a vistoria “ad perpetuam rei memoriam” que precede a investidura na Posse Administrativa da mencionada parcela, (…)” – cfr. doc. 10, junto à PI e cfr. doc. 2 junto pela G........, com a Contestação.

W) Por carta de 06.06.2008 a 2ª Autora comunicou à G........ o seguinte: “(...) contrariamente ao anteriormente solicitado, não nos foi remetida cópia da resolução de expropriação, com os elementos referidos no art. 10°/1 do Código das Expropriações. A referida omissão impossibilita a análise da situação bem como o exercício dos n/ direitos nesta fase do procedimento. 2. Nesta conformidade, aguardamos envio urgente de cópia da resolução de expropriação e respetivos fundamentos, nos termos legalmente fixados” – cfr. doc. 11 junto à PI.

X) Em 16.06.2008 realizou-se vistoria ad perpetuam rei memoriam à parcela em causa, tendo sido elaborado relatório nos termos dos Docs. 12 e 13 juntos com a PI, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

Y) Por ofícios de 26.06.2008 a G........ notificou as Autoras do seguinte: “Para os devidos efeitos, venho comunicar a V. Exas. que, tendo recebido relatório complementar do perito, cuja cópia se anexa, a entidade expropriante, nos temos do nº 9 do artigo 21º do Código das Expropriações, vai tomar posse administrativa das parcelas em epígrafe, no próximo dia 8 de julho de 2008, pelas 9:40 horas, nas nossas instalações situadas no Sintra Business Park, Salas 0K/0L, Zona Industrial da Abrunheira, lavrando-se os respetivos autos de posse administrativa” – cfr. docs. 12 e 13 juntos com a PI.

Z) Na sequência da notificação que antecede, a 2ª Autora apresentou reclamação, nos termos do art. 21°/7 do Código das Expropriações – cfr. doc. 14 junto à PI, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

AA) Por ofícios de 03.07.2008, a G........ notificou as Autoras do seguinte: “A reclamação apresentada ao relatório de vistoria foi encaminhada para o respetivo Perito nomeado, para o mesmo se pronunciar, ao abrigo do nº 8 do art. 21º do Código das Expropriações, em relatório complementar. Por conseguinte, fica adiada a posse administrativa à parcela, agendando-se oportunamente nova data” – cfr. doc. 15 junto à PI.

BB) Por ofícios de 09.07.2008, a G........ notificou as Autoras do seguinte: “Tendo sido recebido relatório complementar do perito, cuja cópia se anexa, a entidade expropriante, nos termos do nº 9 do artigo 21º do Código das Expropriações, vai tomar posse administrativa da parcela em epígrafe, no próximo dia 21 de julho de 2008, pelas 10:00 horas, nas nossas instalações situadas no Sintra Business Park, Salas 0K/0L, Zona Industrial da Abrunheira, lavrando-se o respetivo auto de posse administrativa” – cfr. doc. 16 junto à PI.

CC) Do referido relatório complementar, que aqui se dá por integralmente reproduzido, consta o seguinte: “1. Há que referir que a parcela se encontra perfeitamente descrita no respeitante à localização, construções existentes e suas características. Quanto ao estado de conservação de todas as instalações e equipamentos do Centro de Lavagens é bom e encontram-se funcionais. Quanto à data da edificação, consta do relatório de vistoria aprm, uma cópia do documento: Alvará de Licença de Utilização n, ° 96 datado de 2 de fevereiro de 2001, entregue pela expropriada. A área total do prédio é de 2.480 m2, conforme consta da D.U.P., a parte sobrante é de 325 m2. Do relatório de vistoria aprm, fazem parte todas as construções e benfeitorias, da parte expropriada, bem como da parte sobrante, devido ao entendimento que a parte sobrante fica inoperacional para a atividade atualmente exercida. (...) 2.1. À identificação da expropriada e interessados, apenas podemos referir, que se presume que “T..... - Crédito Especializado, Instituição Financeira de Crédito, SA” seja entidade credora, "S....., Sociedade Portuguesa de Lavagem Auto e Serviços, Lda.” seja a entidade exploradora do franchising e “Hypromat Portugal, SA” seja a franchising. O número de trabalhadores, é de quatro, conforme consta do fax enviado pela "S....., Sociedade Portuguesa de Lavagem Auto e Serviços, Lda.” e anexo ao relatório de vistoria aprm. 2.2. A parte sobrante localiza-se a poente da parcela expropriada, com características idênticas às da parcela, encontrando-se as construções e benfeitorias desta descritas no relatório de vistoria, conforme indicado anteriormente, uma vez que é entendimento do perito que esta perde a sua funcionalidade face à utilização atual do prédio” – cfr. doc. 16 junto à PI.

DD) Por ofícios datados de 21.07.2008, a G........ notificou as Autoras do auto de posse administrativa da parcela expropriada a seu favor – cfr. docs. 17 e 18 juntos à PI.

EE) Em 31.07.2008 foi enviada às Autoras cópia da “resolução de expropriação” datada de 13.08.2007, com o seguinte teor: “Nos termos e para os efeitos dos poderes atribuídos à L................... – Auto Estradas da Grande Lisboa, SA., pelo contrato de concessão designado por Concessão Grande Lisboa, cujas Bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº, 242/2006 de 28 de dezembro, celebrado ente o Estado Português e a L................... – Auto Estradas da Grande Lisboa, S.A., (…), vimos por este meio informar que por deliberação do Conselho de Administração desta sociedade de 19 de julho de 2007, na qualidade de concessionária para a conceção, projeto, construção, aumento do número de vias, financiamento, conservação e exploração, com cobrança de portagem aos utentes, de lanços de autoestradas e conjuntos viários associados, em conformidade com o previsto no Art. 10° da Lei 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro, foi tomada a resolução de expropriar por utilidade pública e com caráter de urgência nos termos do Art. 15º da Lei 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei. Nº 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4-AJ2003, de 19 de fevereiro, e da Base XXI anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 28 de dezembro, todas as parcelas de terreno necessárias à construção dos lanços objeto do Contrato de Concessão da Grande Lisboa, conforme previsto na Base II anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 26 de dezembro, tendo em conta o previsto no plano rodoviário nacional e projeto globalmente definido para efeitos de traçado” – doc. 19 junto com a PI.

FF) O ato impugnado foi proferido sob delegação de poderes, nos termos do Despacho nº 26.680/2007, de 10/07/2007, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 224, de 21/11/2007 – cfr. doc. 3 junto à Contestação da G.........

GG) As Autoras vieram a juízo instaurar a presente ação administrativa especial em 25.08.2008 – cfr. SITAF.

HH) No âmbito do processo de expropriação foi promovida arbitragem para fixação da indemnização devida pela expropriação da parcela em causa – cfr. doc. 1 junto aos autos pela G........, com o reqº datado de 27.04.2009.

II) A expropriação em causa extinguirá a atividade desenvolvida pela 2ª Autora no imóvel assente em A) – Acordo (cfr. Ata da audiência ocorrida em 02.11.2009).

JJ) A parte sobrante do prédio expropriado, com apenas 325 m2, fica inoperacional para a atividade atualmente exercida e perde a sua funcionalidade face à utilização atual do prédio – Acordo (cfr. Ata da audiência ocorrida em 02/11/2009).

KK) A obra que fundamenta esta expropriação está em conformidade com os objetivos de desenvolvimento da rede viária, acessibilidades e articulação de rede urbana – Acordo (cfr. Ata da audiência ocorrida em 02/11/2009).

LL) Na zona adjacente, maxime a poente do prédio em causa, existiam (à data do ato impugnado) outras áreas devolutas, as quais atualmente estão ocupadas pela Decathlon, pelo Hospital de Cascais e por um campo de futebol – prova testemunhal e doc. 13 junto ao proc. cautelar.

MM) Além a proposta referida na alínea N), a Autora S..... foi contactada – prova testemunhal, cfr. al. O) e docs. 10, 12 e 15 juntos à PI.

NN) A construção da A16, que integra o IC30 e o IC16, encontra-se prevista no Plano Rodoviário Nacional (PRN), no Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML) e no Plano Diretor Municipal (PDM) de Cascais – prova testemunhal e docs. 4 junto ao proc. cautelar, doc. junto pelas Autoras na audiência de discussão e julgamento em 12.01.2010 e do cotejo com a factualidade assente nas alíneas S), T), U) e LL).



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B – De direito

1. Da decisão recorrida

T..... – Crédito Especializado. SA. e S..... – Sociedade Portuguesa de …………………………, Lda. instauraram a presente ação administrativa especial contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, tendo como contra-interessadas as sociedades L................... – Auto-Estradas da ……………., SA. e G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE visando a declaração de nulidade ou a anulação do despacho do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, datado de 30/04/2008 e publicado no D.R. de 12/05/2008, que declarou a utilidade pública, com caráter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço referente à construção da obra A16-IC30.
Consubstanciaram o pedido impugnatório formulado na invocação de vários vícios que, no seu entender, são invalidantes do ato administrativo impugnado e, consequentemente, conducentes à sua declaração de nulidade ou anulação, que assim foram enunciados e percorridos no acórdão recorrido:
1. Ininteligibilidade do ato impugnado;
2. Violação dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis;
3. Violação de direitos e princípios fundamentais:
3.1. Violação do princípio da confiança, da boa fé, da segurança jurídica e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos;
3.2. Violação do direito de propriedade e iniciativa privada e
3.3. Violação dos princípios da adequação, proporcionalidade e justiça;
4. Falta dos pressupostos e fundamentos de que depende a declaração de utilidade pública, com urgência;
5. Inexistência de proposta de aquisição por via negocial;
6. Incompetência do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações para a prática do ato;
7. Vícios relativos à Resolução de Expropriação:
7.1. Falta dos requisitos legais
7.2. Preterição de audição prévia.

No acórdão recorrido o Tribunal a quo apreciou cada uma daquelas invocadas causas de invalidade, tendo julgado improcedentes as seis primeiras (que analisou e decidiu a págs. 26 ss., 28 ss., 30 ss., 33 ss., 35 ss., 37 ss., 41 ss. e 42 ss., respetivamente, do acórdão recorrido). Mas julgando verificados os vícios apontados à Resolução de Expropriação, em concreto, os vícios de falta de requisitos legais e de preterição de audiência prévia (pelos fundamentos que verteu a págs. 44 ss. e 46 ss., respetivamente, do acórdão recorrido), deu procedência, com fundamento na verificação desses apontados vícios, ao pedido impugnatório, anulando o impugnado despacho do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, de 30/04/2008 que declarou a utilidade pública expropriativa, com caráter de urgência, na parte relativa à parcela nº 175.

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2. Dos recursos
Do acórdão do Tribunal a quo que assim decidiu vêm interpostos dois recursos independentes, de que importa conhecer:
- um interposto pelas contra-interessadas, as quais defendem que o ato impugnado não se encontra ferido de qualquer das causas de invalidade que lhe foram apontadas;
- outro interposto pelas autoras, na parte em que não foram julgados verificados os vícios de ininteligibilidade; de violação de instrumentos de gestão territorial aplicáveis; de falta de fundamentação; de violação dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada; de violação dos princípios da proporcionalidade, legalidade e boa-fé, que no seu entender deveriam ter sido dado como verificados e motivado também a declaração de nulidade ou a anulação do ato impugnado.
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3. Do recurso das contra-interessadas
3.1 Da decisão recorrida
No acórdão recorrido o Tribunal a quo julgou verificados duas das invocadas causas de invalidade do ato impugnado, em concreto dos vícios de falta de requisitos legais e de preterição de audiência prévia apontados à Resolução de Expropriação, pelos fundamentos que verteu a págs. 44 ss. e 46 ss., respetivamente, do acórdão recorrido, tendo em consequência dado procedência ao pedido impugnatório, anulando o impugnado despacho do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, de 30/04/2008 que declarou a utilidade pública expropriativa, com caráter de urgência, na parte relativa à parcela nº 175, precisamente com fundamento na verificação desses apontados vícios.
Decisão que assentou na seguinte fundamentação, que ser passa a transcrever:
«7. Dos vícios relativos à Resolução de Expropriação
Para além dos vícios intrínsecos imputados ao ato de declaração de utilidade pública, com caráter de urgência, as Autoras procuram ainda justificar a sua invalidade derivada através dos vícios substantivos e formais que imputam à Resolução de Expropriação.
Alegam que foram violados diversos normativos aplicáveis ao procedimento expropriativo em análise, nomeadamente o disposto nos artigos 10º, nºs 1 e 5 e 11º, nºs 1 e 3; do Código das Expropriações, bem como os artigos 8º, 100º, 103º e 105º do CPA, o que gera a nulidade do ato, atento o disposto nos artigos 267º, nº 4 e 268º, nº 1 da CRP e 133º, nº 2, d) do CPA.
7.1 Falta dos requisitos legais.
Entendem as Autoras que a Resolução de Expropriação não cumpre qualquer dos requisitos taxativamente indicados no artigo 10º, nº 1 do CE.
A resolução de expropriar tem como intenção principal dar a conhecer ao eventual expropriado o propósito entidade beneficiária da expropriação de aquisição de um prédio que lhe pertence ou de um direito que lhe assiste, devendo inscrever uma série de menções que vão encorpar o procedimento expropriativo e que se encontram taxativamente elencadas no nº 1 do artigo 10º do CE, que dispõe do seguinte modo: “A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser fundamentada, mencionando:
a) A causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante;
b) Os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos;
c) A previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação;
d) O previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização.”
As indicações mencionadas nas diversas alíneas do artigo 10º, nº 1 do CE, visam inteirar os interessados dos elementos essenciais do ato expropriativo a praticar, dando-lhes uma antevisão do que irá suceder, caso venha, efetivamente, a ser praticado o ato administrativo de declaração de utilidade pública.
Deste modo, o conteúdo mínimo obrigatório do texto da resolução visa o pleno exercício do contraditório por parte dos visados (cfr. artigo 10º, nº 5 do CE), numa derradeira tentativa de procurar demover a Administração dos seus intentos expropriativos, ou das circunstâncias em que antevê fazê-lo.
Da análise do texto que consubstancia o conteúdo da Resolução [cfr. al. EE) do probatório], em confronto com o mencionado na lei, não pode deixar-se de considerar que o mesmo se mostra lacónico, na medida em que, se limita a remeter para a legislação aplicável, incluindo o diploma legal que estabelece as bases da concessão e o Plano Rodoviário Nacional, bem como “o projeto globalmente definido para efeitos de traçado”.
Assim, ainda que um destinatário médio possa depreender a causa de utilidade pública, atenta a natureza das obras a realizar, o que é certo é que a mesma não vem identificada, nem enunciada de forma sumária, limitando-se a Resolução a fazer referência ao enquadramento legal envolvente.
Também não se mostram identificados, nem mesmo de forma enunciativa, os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos, tal informação só poderia ser obtida, eventualmente, por consulta do mencionado projeto para efeitos de traçado.
O mesmo se diga relativamente aos dois elementos mencionados nas alíneas c) e d). Nada se diz sobre os montantes a suportar com a expropriação, nem sobre o que se prevê nos instrumentos de gestão territorial para os imóveis a expropriar.
Conclui-se, pois, que a Resolução de Expropriação, não obedece aos requisitos legais previstos no artigo 10º, nº 1 do CE, na medida em que, por não conter de forma expressa os elementos essenciais indicados naquele preceito legal, não permite aos seus destinatários tomar posição, de modo informado, sobre a intenção de expropriação.
Nestes termos, procede a alegada ilegalidade da Resolução por falta dos seus requisitos essenciais, o que determina a sua anulabilidade.

7.2 Preterição de audição prévia.
Invocam as Autoras que não lhes foram notificados fundamentos da Resolução de Expropriação, para efeitos de audição prévia, como não foi justificada a sua dispensa ou inexistência do dever de cumprir tal formalidade.
Nos termos do nº 5 do artigo 10º do CE, a Resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser “notificada ao expropriante e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção”.
A razão de ser da imposição de tal formalidade prende-se com o facto de a Resolução de Expropriação ser um ato judicialmente impugnável.
O incumprimento desta formalidade priva o interessado de, atempadamente, poder reagir contra o ato e de, em tempo oportuno, tentar evitar que o mesmo possa produzir efeitos lesivos da sua esfera jurídica.
Acresce que, esta notificação é obrigatória ainda que se trate de expropriações urgentes. Com efeito, e de acordo com o que se estabelece no artigo 15º, do mesmo Código, a atribuição do caráter urgente à expropriação apenas “concede” à entidade expropriante dois únicos direitos; por um lado, o de entrar de imediato na posse dos bens a expropriar e, por outro, o de ficar dispensada de fazer o depósito prévio.
Apenas na expropriação urgentíssima, prevista no artigo 16º, pode haver lugar à tomada de posse administrativa imediata “sem qualquer formalidade prévia”. No mais, não existem diferenças entre as expropriações urgentes e as restantes expropriações.
No Acórdão do STA de 27.02.2003, rec. 47.000, foi decidido que “nos termos do CE/99 a resolução de requerer a declaração de utilidade pública é notificada e o ato declarativo dessa expropriação é simultaneamente notificado e publicado (arts. 10º, nº 5, e 17º, nº 1) ao expropriado. É esse o regime quer se trate de expropriação urgente, quer não”.
E tal notificação, para não resultarem frustrados os propósitos legais da sua obrigatoriedade, tem de ser efetuada com antecedência suficiente em relação ao momento da declaração de utilidade pública, pois só assim permite ao expropriado poder influenciar o sentido desta declaração.
No caso em apreço, a notificação da resolução de requerer a expropriação foi efetuada, mas depois de ser declarada a utilidade pública. Na verdade, como resulta do probatório, a 2ª Autora, interessada no procedimento, solicitou à Entidade Expropriante, em 20.05.2008 e, novamente, em 06.06.2008, a notificação da Resolução a que se referia o ofício identificado em N) do probatório [al. P) e W)], o que veio a suceder em 31.07.2008, conforme resulta do provado em EE).
Como se começou por enunciar, o que está em agora em causa é saber se o ato expropriativo impugnado padece, ou não, de invalidade derivada de vício do procedimento que o precedeu, mais precisamente, do incorreto cumprimento da notificação a que aludem os artigos 10º nº 5 e 11º, nºs 1 e 3 do Código das Expropriações aprovado, uma vez que a mesma foi efetuada quase um ano após a deliberação.
Considerando que a referida notificação, como se diz no Ac. do Pleno da Secção de CA do STA, 06.03.2007, rec. 01595/03, tem uma dimensão plurifuncional, na medida em que serve para comunicar ao expropriado e aos demais interessados a resolução de expropriar (art. 10º, nº 5) e, do mesmo passo, para apresentar proposta de aquisição dos bens, por via de direito privado e de realojamento (art. 11º, nºs 2 e 3), relativamente a este último aspeto já atrás nos pronunciámos (cfr. ponto 5 da fundamentação de direito, supra), chegando à conclusão que, sendo a expropriação urgente, não era imperativo que a entidade interessada, antes de requerer a declaração de utilidade pública diligenciasse no sentido de adquirir a parcela de terreno por via de direito privado, ou no sentido de propor o realojamento da 2ª Autora, sendo a ressalva contida no nº 2 do artigo 11º, igualmente válida quanto à proposta a que se refere o nº 3, como resulta da interpretação sistemática dos preceitos legais em apreço.
Quanto à notificação, enquanto instrumento de comunicação da resolução expropriativa, assume, como disse, a relevância dos instrumentos de concretização do direito constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (artigo 267º, nº 5 da CRP).
Deste modo, e como se refere no Ac. do Pleno do CA do STA acima identificado, a cuja fundamentação aderimos na íntegra, a notificação em causa assume “grande relevo no estatuto procedimental do particular, uma vez que a publicização do procedimento é o ponto de partida de toda a dialética que o procedimento pressupõe e requisito essencial para a materialização de uma participação efetiva. O conhecimento, com antecedência razoável, do objeto do procedimento é, sem dúvida, condição não só da suscetibilidade de intervenção, mas também de uma participação informada, substancial e eficiente. Quanto mais cedo o particular souber da possibilidade de uma ablação, mais tempo disporá para preparar adequadamente a defesa dos seus interesses. (Cfr, a propósito, David Duarte, in “Procedimentalização, Participação e Fundamentação Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade Administrativa como Parâmetro Decisório”, pp. 148/151 e Pedro Machete, in “A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo”, pp. 433/438)”.
Ora, numa situação como a dos presentes autos, em que as interessadas são confrontadas com o despacho de declaração de utilidade pública, com caráter urgente, antes de serem notificadas da Resolução de Expropriação, como resulta do cotejo entre as als. N) e EE) do probatório, fica subvertida a ratio daquela notificação, uma vez que, ficam goradas as expectativas de, em sede do exercício do direito de audição prévia, argumentar no sentido de ver alterado o sentido inicial do propósito expropriativo da Administração.
Tendo a declaração de utilidade pública sido proferida antes da notificação da resolução de requerer a expropriação e não se tendo demonstrado que tenha existido qualquer intervenção procedimental das ora Autoras, anterior à declaração de utilidade pública, no sentido de se pronunciarem sobre a intenção expropriativa da Administração, não se está perante uma situação em que se possa afirmar que a falta de notificação não afetou os seus direitos procedimentais, pois não lhe foi assegurada a possibilidade de intervir no procedimento antes de aquela declaração ser proferida – neste sentido cfr. o recente Ac. do STA de 07.01.2009, rec. 707/08.
Por isso, o ato recorrido enferma de vício procedimental por omissão da notificação prevista no artigo 10º, nº 5, do Código das Expropriações, o que justifica a sua anulação (artigo 135º do CPA), na parte relativa à expropriação da parcela nº 175, indicada na lista anexa ao despacho nº 13267-B/2008, datado de 30.04.2008, publicado no DR, II Série, nº 91, de 12.05.2008.
Termos em que procede a alegada preterição do direito de audição prévia antes da declaração de utilidade pública, que se repercute na anulabilidade do ato praticado a final.»

Tendo, a final, concluído nos seguintes termos:
«Pelas razões de facto e de Direito que antecedem, será de dar por provada a presente ação administrativa especial de impugnação, por procedência do vício de violação de lei por falta dos requisitos essenciais da Resolução de Expropriação e por preterição da participação das Autoras no procedimento expropriativo, o que determina que se elimine da ordem jurídica, por anulação, o Despacho nº 13267- B/2008, de 30.04.2008, da autoria do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado no DR, II Série, nº 91, de 12.05.2008, na parte relativa à expropriação da parcela nº 175, indicada na lista anexa, julgando-se improcedente em tudo o demais.»
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3.2 Do invocado erro de julgamento quanto à matéria de facto
3.2.1 No seu recurso as contra-interessadas começam por apontar erro de julgamento quanto à matéria de facto, sustentando que além dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo, também o deveriam ser dois outros factos: i) o de que a 1ª Autora já tinha conhecimento da expropriação em momento anterior à declaração de utilidade pública; ii) e o de que a 1ª Autora foi registada como proprietária da parcela em 30-06-2008 – (vide conclusões 1ª e 2ª das alegações de recurso).
3.2.2 Quanto ao primeiro deles refere que na sentença recorrida deu-se como provado sob a alínea O) o seguinte facto, nos seguintes termos: «Por carta de 17.04.2008 da 1a Autora dirigida à G........, aquela informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A) e solicitou ser notificada da proposta de expropriação»; que todavia resulta do Doc. n° 2 junto à Contestação pelo G........, que, por carta de 17.04.2008 da 1a Autora dirigida à G........, aquela deu conhecimento de que na sequência da carta do G........ dirigida à 2a Autora no dia 01.04.2008, que anexou àquela carta, tomou conhecimento do processo de expropriação e informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A), solicitando ser notificada da proposta de expropriação; que assim o facto em questão encontra-se devidamente comprovado nos autos e resulta de meio de prova documental, cujo valor não foi impugnado ou contrariado pelas Autoras, e que, por essa razão, não poderia deixar de ser atendido na sentença recorrida.
3.2.3 Cumpre começar por explicitar que a presente ação, que foi instaurada em 25-08-2008, seguiu a forma da ação administrativa especial prevista e regulada no Título III do CPTA (artigos 46º a 96º) na sua versão original, anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015 de 2 de outubro.
Tendo a Mmª Juíza do Tribunal a quo então titular do processo, em sede de saneamento dos autos, elencado, no despacho (despacho-saneador) que proferiu em 26-03-2009, a matéria de facto que desde logo deu como assente e a que considerou controvertida que levou à Base Instrutória.
Seleção da matéria de facto, assente e controvertida, que se veio a ser fixada no despacho de 06-05-2009 da Mmª Juíza do Tribunal a quo após deferimento parcial da reclamação que contra ela foi deduzida pela contra-interessada G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE.
E face à existência de matéria de facto controvertida, que foi elencada na Base Instrutória, foi aberto um período de instrução e prova quanto a ela, com realização de audiência de discussão e julgamento perante tribunal coletivo, que foi levada a cabo em duas sessões, de 02-11-2009 e de 12-01-2010, com inquirição de seis (6) testemunhas e junção de vários documentos (vide respetivas atas), cuja respetiva resposta foi dada em 26-03-2010 (vide respetiva ata).
E após alegações escritas apresentadas pelas partes, veio a ser proferido o acórdão ora recorrido de 21-02-2012.
3.2.4 Do cotejo dessas peças processuais resulta que facto vertido sob a alínea O) do probatório do acórdão recorrido é o que constava já elencado como facto assente (sob a mesma alínea O)) no despacho de 06-05-2009, proferido em sede de saneamento dos autos.
Sendo nela vertido o seguinte: «Por carta datada de 17.04.2008 da 1ª Autora dirigida à G........, aquela informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A) e solicitou ser notificada da proposta de expropriação – cfr. doc. 2 junto à Contestação da G.........».
3.2.5 As recorrentes não se insurgem quanto ao ali assim dado como provado, com base naquele referido Doc. nº 2 junto com a contestação da contra-interessada G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE..
O que sustentam é que daquele mesmo documento resulta que a 1ª Autora já tinha conhecimento da expropriação em momento anterior à declaração de utilidade pública.
3.2.6 O referido Doc. nº 2 junto com a contestação da contra-interessada G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE. consiste, efetivamente, numa carta de 17-04-2008 dirigida pela 1ª autora (T.....– Crédito Especializado, Instituição Financeira de Crédito, SA.) à G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE, na qual, referindo ter aquela tomado conhecimento do processo de expropriação na sequência da carta do G........ dirigida à 2ª autora no dia 01.04.2008, comunica ser proprietária do prédio em causa (identificado em A) do probatório), solicitando ser notificada, na qualidade de proprietária, da proposta de expropriação daquele imóvel.
Essa circunstância, do conhecimento pela 1ª autora da existência do processo expropriativo ocorreu na sequência do ofício de 01-04-2008 dirigida pela contra-interessada G........ à 2ª autora (isto é, do ofício vertido em N) dos factos assentes) e, por conseguinte, em momento anterior à declaração de utilidade pública (a qual data de 30-04-2008, cfr. Q) do probatório), foi aludida naquela documento Doc. nº 2 junto com a contestação da contra-interessada G.........
Sendo que o que foi levado à matéria provada, sob a indicada alínea O), ficou aquém daquilo que resulta daquele referido documento, no sentido do conhecimento, por parte da 1ª autora, do referido processo expropriativo, na sequência da carta do G........ dirigida à 2ª autora no dia 01-04-2008.
3.2.7 Razão pela qual deve ser modificado (corrigido) o julgamento da matéria de facto feito pelo Tribunal a quo, incluindo agora na alínea O) do probatório aquela menção, que resulta diretamente daquele identificado Doc. nº 2.
Sendo certo que a circunstância de se tratar de um conhecimento anterior à declaração de utilidade pública resultará, naturalmente, da conjugação entre este mesmo facto e os demais contidos no probatório, incluindo o vertido em N) dos factos assentes.
3.2.8 Assim, da alínea O) do probatório deve passar a constar o seguinte:
O) Por carta datada de 17.04.2008 da 1ª Autora dirigida à G........, aquela, referindo ter tomado conhecimento do processo de expropriação na sequência da carta de 01-04-2008 mencionada em N) supra, informou a sua qualidade de proprietária do prédio identificado em A) e solicitou ser notificada da proposta de expropriação – cfr. doc. 2 junto à Contestação da G.........


3.2.9 Já não colhem razão, todavia, as contra-interessadas quanto ao pretendido aditamento à factualidade dada como provada de que «a 1ª Autora foi registada como proprietária da identificada parcela em 30-06-2008».
E assim é não só porque tal circunstância não foi invocada em qualquer dos articulados apresentados na ação, incluindo nas contestações dos demandados, como não foi usada na argumentação esgrimida pelo réu ou pelas contra-interessadas no sentido em abono da tese da não verificação das causas de invalidade apontadas pelas autoras ao ato impugnado, nem tão pouco foi suscitada ou resultou por qualquer modo da discussão e julgamento da causa.
Por outro lado, e ainda, o documento com base no qual as contra-interessadas pugnam dever dar-se como provado o facto que pretendem agora ver aditado ao probatório também não constava dos autos, sendo que foi apenas com a interposição do presente recurso que as contra-interessadas aspiraram trazê-lo aos autos. Mas, como se decidiu supra, essa junção não é admissível.
Não merece, pois, acolhimento nesta parte, o propugnado pelas contra-interessadas no seu recurso.

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3.3 Do invocado erro de julgamento de direito
3.3.1 O Tribunal a quo julgou verificados os apontados vícios de falta de requisitos legais e de preterição de audiência prévia, no que respeita à Resolução de Expropriação datada de 13-08-2007 (vertida em NN) do probatório), que considerou contaminarem o ato expropriativo – a declaração de utilidade pública datada de 30-04-2008 – e em consequência, dando procedência à pretensão impugnatória, anulou-o na parte relativa à parcela nº 175.
3.3.2 As contra-interessadas insurgem-se quanto ao decidido, seja pugnando pela não verificação daquelas apontadas ilegalidades, seja defendendo que a verificarem-se não conduziriam à anulação do impugnado ato de declaração de utilidade pública expropriativa – (vide conclusões 3ª a 21ª das suas alegações de recurso).
Vejamos.
3.3.3 Nos termos do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de setembro, na redação em vigor à data, e por conseguinte aplicável ao procedimento de expropriação em causa nos autos, os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados “…por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objeto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização” (artigo 1º).
Às entidades expropriantes, e bem assim aos demais intervenientes no procedimento e no processo expropriativos, cumpre prosseguir o interesse público “…no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos expropriados e demais interessados, observando, nomeadamente, os princípios da legalidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e boa-fé” (artigo 2º).
Precisamente em obediência ao princípio da proporcionalidade, designadamente na sua vertente da necessidade, a “…expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim”, ainda que possa atender a “…exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada” (artigo 3º nº 1), podendo, no caso de expropriação de apenas parte de prédio, o proprietário requerer a sua expropriação total “… se a parte restante não assegurar, proporcionalmente, os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio” ou se “…os cómodos assegurados pela parte restante não tiverem interesse económico para o expropriado, determinado objetivamente.” (artigo 3º nº 2).
Tratando-se de execução de plano municipal de ordenamento do território ou de projetos de equipamentos ou infra-estruturas de interesse público as áreas necessárias à respetiva execução “…podem ser expropriadas de uma só vez ou por zonas ou lanços” (artigo 4º nº 1), sendo que no caso de expropriação por zonas ou lanços, o ato de declaração de utilidade pública “…deve determinar, além da área total, a divisão desta e a ordem e os prazos para início da aquisição, com o limite máximo de seis anos” (artigo 4º nº 2). Nesse caso “…os bens abrangidos pela segunda zona ou lanço e seguintes continuam na propriedade e posse dos seus donos até serem objeto de expropriação amigável ou de adjudicação judicial” (artigo 4º nº 3).
É a declaração de utilidade pública que constitui o ato administrativo expropriativo, a qual deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados no Código das Expropriações e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista, sendo que quando a mesma resulte genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em ato administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública (artigo 13º nºs 1 e 2).
O procedimento expropriativo inicia-se com a resolução de requerer a declaração de utilidade pública, da iniciativa da entidade interessada, e que aquela haverá de dirigir ao membro do Governo ou ao presidente da assembleia municipal, conforme os casos, competente para a emitir (cfr. artigos 11º e 12º do CE).
Essa resolução de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa, ou resolução de expropriar, deve obedecer aos requisitos previstos no artigo 12º do CE, que dispõe o seguinte:
“Artigo 12º
Resolução de expropriar
1 - A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente:
a) A causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante;
b) Os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos;
c) A previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação;
d) O previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização.
2 - As parcelas a expropriar são identificadas através da menção das descrições e inscrições na conservatória a que pertençam e das inscrições matriciais, se não estiverem omissas, ou de planta parcelar contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, e, se houver planta cadastral, os limites do prédio, desde que situados a menos de 300 m dos limites da parcela, em escala correspondente à do cadastro geométrico da propriedade ou, na falta deste, em escala graficamente representada não inferior a 1:1000, nas zonas interiores dos perímetros urbanos, ou a 1:2000, nas exteriores.
3 - Os proprietários e demais interessados conhecidos são identificados através do nome, firma, denominação, residência habitual ou sede.
4 - A previsão dos encargos com a expropriação tem por base a quantia que for determinada previamente em avaliação, documentada por relatório, efetuada por perito da lista oficial, da livre escolha da entidade interessada na expropriação.
5 - A resolução a que se refere o n.º 1 anterior é notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção.”

Emitida que seja, pela entidade interessada, aquela resolução de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa, aquela haverá de ser remetida ao membro do Governo ou ao presidente da assembleia municipal competente, instruída, para além da cópia daquela resolução e da respetiva documentação (cfr. artigo 12º nº 1 alínea a)), com os seguintes documentos:
- todos os elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via de direito privado quando a ela haja lugar e indicação das razões do respetivo inêxito - (artº 12º nº 1 alínea b));
- indicação da dotação orçamental que suportará os encargos com a expropriação e da respetiva cativação, ou caução correspondente - (artº 12º nº 1 alínea c));
- programação dos trabalhos elaborada pela entidade expropriante, no caso de urgência, bem como a fundamentação desta - (artº 12º nº 1 alínea d));
- estudo de impacte ambiental, quando legalmente exigido - (artº 12º nº 1 alínea e)).
Mas a entidade interessada, antes de requerer a declaração de utilidade pública expropriativa por parte da entidade competente (à luz do artigo 14º do CE), deve diligenciar no sentido de adquirir por via de direito privado os prédios em causa, necessários para a prossecução dos fins de utilidade pública a que serão afetados, exceto nos casos de expropriação com caracter de urgência, a que se refere o artigo 15º e das situações em que, jurídica ou materialmente, não é possível a aquisição por essa via (cfr. artigo 11º nº 1).
E é neste contexto que o artigo 10º nº 5 do CE estipula que a resolução de requerer a declaração de utilidade pública é “…notificada ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida, mediante carta ou ofício registado com aviso de receção”, devendo tal notificação incluir, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 11º, a “…proposta de aquisição, por via de direito privado”, a qual terá como referência “…o valor constante do relatório do perito”. Sendo que caso não sejam conhecidos os proprietários e os demais interessados ou sendo devolvidas as cartas ou ofícios “…a existência de proposta é publicitada através de editais a afixar nos locais de estilo do município do lugar da situação do bem ou da sua maior extensão e das freguesias onde se localize e em dois números seguidos de dois dos jornais mais lidos na região, sendo um destes de âmbito nacional” (cfr. artigo 11º nº 4).
No âmbito da tentativa prévia de aquisição por via do direito privado dos bens a expropriar, notificados que sejam os proprietários e os demais interessados da resolução de expropriar e do valor da proposta de aquisição, estes têm “…o prazo de 20 dias, contados a partir da receção da proposta, ou de 30 dias, a contar da última publicação nos jornais a que se refere o número anterior, para dizerem o que se lhes oferecer sobre a proposta apresentada, podendo a sua contraproposta ter como referência o valor que for determinado em avaliação documentada por relatório elaborado por perito da sua escolha” (cfr. artigo 11º nº 5). Sendo que a recusa da proposta ou a falta de resposta naquele prazo de 20 dias ou de interesse na contraproposta confere, de imediato, à entidade interessada na expropriação “…a faculdade de apresentar o requerimento para a declaração de utilidade pública, nos termos do artigo seguinte, notificando desse facto os proprietários e demais interessados que tiverem respondido” (cfr. artigo 11º nº 5).
Em tal caso, de frustração da tentativa de aquisição por via do direito privado, a entidade interessada deve instruir o requerimento de declaração de utilidade pública com “…todos os elementos relativos à fase de tentativa de aquisição por via de direito privado quando a ela haja lugar e indicação das razões do respetivo inêxito” (cfr. artº 12º nº 1 alínea b)).
3.3.4 Percorrido o quadro normativo, importa começar por explicitar que a questão de saber se a «resolução de expropriar», isto é, a resolução de requerer a declaração de utilidade administrativa, cumpriu os requisitos legais, quanto ao seu conteúdo e forma, aludidos nos nºs 1 a 4 do artigo 10º do CE, não se confunde, sendo distinta, da questão atinente à imposição da sua notificação aos interessados aludida no nº 5 daquele artigo 10º.
Por isso uma e outra devem ser analisadas separadamente, como aliás, foi feito no acórdão recorrido.
3.3.5 Quanto à primeira questão o acórdão recorrido, efetuando o confronto entre o texto que consubstancia o conteúdo da Resolução de expropriar (vertido em EE) do probatório) e o mencionado nas alíneas a) a d) do nº 1 do artigo 10º do CE, entendeu que a mesma não cumpria os requisitos ali exigidos.
3.3.6 Recuperemos o teor da resolução de expropriar que foi tomada em 19-07-2008 (vide L) e NN) do probatório) pelo Conselho de Administração da L................... – Auto Estradas da Grande Lisboa, SA. (o qual consta do Doc. nº 19 junto com a PI, e bem assim do Doc. nº 2 junto com a contestação da contra-interessada G........, e é vertido em NN) do probatório) que é o seguinte:
«Nos termos e para os efeitos dos poderes atribuídos à L................... – Auto Estradas da Grande Lisboa, SA., pelo contrato de concessão designado por Concessão Grande Lisboa, cujas Bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº, 242/2006 de 28 de dezembro, celebrado ente o Estado Português e a L................... – Auto Estradas da Grande Lisboa, S.A., (…), vimos por este meio informar que por deliberação do Conselho de Administração desta sociedade de 19 de julho de 2007, na qualidade de concessionária para a conceção, projeto, construção, aumento do número de vias, financiamento, conservação e exploração, com cobrança de portagem aos utentes, de lanços de autoestradas e conjuntos viários associados, em conformidade com o previsto no Art. 10° da Lei 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro, foi tomada a resolução de expropriar por utilidade pública e com caráter de urgência nos termos do Art. 15º da Lei 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei. Nº 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro, e da Base XXI anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 28 de dezembro, todas as parcelas de terreno necessárias à construção dos lanços objeto do Contrato de Concessão da Grande Lisboa, conforme previsto na Base II anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 26 de dezembro, tendo em conta o previsto no plano rodoviário nacional e projeto globalmente definido para efeitos de traçado»


3.3.7 Quanto à alínea a) do nº 1 do artigo 10º do CE, nos termos da qual a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve “…mencionar a causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante”, o acórdão recorrido entendeu que a mesma não se encontrava observada por «..ainda que um destinatário médio possa depreender a causa de utilidade pública, atenta a natureza das obras a realizar (…) a mesma não vem identificada, nem enunciada de forma sumária, limitando-se a Resolução a fazer referência ao enquadramento legal envolvente.».
3.3.8 Defendem as recorrentes, a este respeito, que ao contrário do que concluiu o Tribunal a quo, do teor da resolução de requerer a declaração de utilidade pública resulta claramente a causa de utilidade pública a prosseguir que é “a conceção, projeto, construção, aumento do número de vias, financiamento, conservação e exploração, com cobrança de portagens aos utentes, de lanços de autoestradas e conjuntos viários associados” que foram "objeto do Contrato de Concessão da Grande Lisboa, conforme previsto na Base II anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 26 de Dezembro”, dizendo, ainda que o que se exige é que possa ser compreendida por um homem médio, que considerando que nos encontramos no séc. XXI, era das tecnologias de informação, estando o referido diploma legal (o DL. n° 242/2006, de 26 de Dezembro), que aprovou as bases da concessão, disponível gratuitamente na internet para consulta, qualquer expropriado ou interessado médio poderia facilmente ter acesso ao seu conteúdo.
3.3.7 A alínea a) do nº 1 do artigo 10º do CE exige que a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação “…mencione expressa e claramente (…) a causa de utilidade pública a prosseguir e a norma habilitante”.
Do teor da resolução de expropriar, aqui em causa, resultar explicitado que a expropriação era necessária «à construção dos lanços objeto do Contrato de Concessão da Grande Lisboa, conforme previsto na Base II anexa ao Decreto-Lei n° 242/2006 de 26 de dezembro, tendo em conta o previsto no plano rodoviário nacional e projeto globalmente definido para efeitos de traçado».
Ora daqui tem que concluir-se que a exigência de identificação da causa de utilidade pública expropriativa a que alude a alínea a) do nº 1 do artigo 10º do CE está cumprida. A causa da requerida declaração de utilidade pública expropriativa – a construção de lanços de estrada objeto do Contrato de Concessão da Grande Lisboa, de que a requerente L................... – Auto Estradas da Grande Lisboa, SA. é concessionária – está identificada, que é tudo quanto exige aquela alínea a) do nº 1 do artigo 10º do CE.
Pelo que, nessa medida, andou mal o acórdão recorrido, ao considerar que assim não era.
Assiste, pois, nesta parte, razão às recorrentes quanto ao apontado erro de julgamento.
3.3.8 O acórdão recorrido considerou também que nenhuma das outras exigências referidas nas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 10º do CE se encontrava cumprida, dizendo, a este respeito que «…não se mostram identificados, nem mesmo de forma enunciativa, os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos» e que «…nada se diz sobre os montantes a suportar com a expropriação, nem sobre o que se prevê nos instrumentos de gestão territorial para os imóveis a expropriar».
3.3.9 Neste conspecto diga-se desde já que foi correto o entendimento do acórdão recorrido.
Atenha-se, que aquelas identificadas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 10º do CE exigem que a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação mencione expressa e claramente “…os bens a expropriar, os proprietários e demais interessados conhecidos” (alínea b)); “…a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação” (alínea c)) e “…o previsto em instrumento de gestão territorial para os imóveis a expropriar e para a zona da sua localização” (alínea d)).
Sendo que no que respeita à identificação dos bens a expropriar o nº 2 daquele artigo 10º estipula ainda que as parcelas a expropriar devam ser identificadas através da menção “…das descrições e inscrições na conservatória a que pertençam e das inscrições matriciais, se não estiverem omissas, ou de planta parcelar contendo as coordenadas dos pontos que definem os limites das áreas a expropriar, reportadas à rede geodésica, e, se houver planta cadastral, os limites do prédio, desde que situados a menos de 300 m dos limites da parcela, em escala correspondente à do cadastro geométrico da propriedade ou, na falta deste, em escala graficamente representada não inferior a 1:1000, nas zonas interiores dos perímetros urbanos, ou a 1:2000, nas exteriores”.
E no que respeita à identificação dos proprietários e demais interessados conhecidos o nº 3 daquele artigo 10º estipula ainda que estes devem ser identificados “… através do nome, firma, denominação, residência habitual ou sede”.
E quanto à previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação o nº 4 daquele mesmo artigo 10º dispõe que tal previsão (dos encargos com a expropriação) terá por base “a quantia que for determinada previamente em avaliação, documentada por relatório, efetuada por perito da lista oficial, da livre escolha da entidade interessada na expropriação”.
3.3.10 Ora, como é bom de ver, a resolução de expropriar é completamente omissa quanto àqueles elementos.
É, pois, correto o julgamento feito no acórdão recorrido, que assim também concluiu.
3.3.11 Tal juízo não é, na verdade, propriamente impugnado pelas contra-interessadas no seu recurso. Já que o que elas sustentam é que as menções em causa constam do ofício de 01-04-2008 (vertido em N) do probatório) – vide conclusões 5ª b. e c. das suas alegações de recurso.
Pelo que a questão de saber se através dele, isto é, das menções que dele constam, se mostra suprida a falta da sua menção na própria resolução de expropriar, ou, noutra dimensão, se com ele foi alcançada e assegurada a finalidade pretendida com as exigências plasmadas nas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 10º do CE para a resolução de expropriar, se prende já com o efeito anulatório da declaração de utilidade pública, relativamente ao qual as recorrentes também se insurgem. Pelo que voltaremos a esta questão mais à frente.
3.3.13 As recorrentes invocam também que a falta das menções que deveriam constar da resolução de expropriar aludidas do nº 1 do artigo 10º do CE se mostra sanada por não ter sido arguida pelas autoras no prazo de 10 dias após o seu conhecimento, invocando em abono da sua tese o disposto no artigo 71º nº 2 do CPA e no artigo 54º do CE – (vide conclusões 6ª e 7ª das alegações de recurso).
Não lhes assiste, todavia razão.
3.3.14 Primeiro porque o que o artigo 71º do CPA prevê é prazo geral de 10 dias, seja para os atos a praticar pelos órgãos administrativos (nº 1), seja para os interessados requererem ou praticarem quaisquer atos, promoverem diligências, responderem sobre os assuntos acerca dos quais se devam pronunciar ou exercerem outros poderes no procedimento (nº 2).
Trata-se assim, de uma norma sobre prazo, como aliás a sua própria epígrafe, «prazo geral», indica.
Dela não resultando qualquer obrigação de reclamação que pudesse consubstanciar designadamente uma reclamação graciosa necessária, sem a qual não pudesse já ser posteriormente arguida a apontada falta de menção aos elementos identificados no nº 1 do artigo 10º do CE, mormente em sede de impugnação do ato expropriativo. Que o artigo 51º nº 3 do CPTA também não impõe, antes expressamente permite, ao estabelecer que “…a circunstância de não ter impugnado qualquer ato procedimental não impede o interessado de impugnar o ato final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento”.
Sendo certo que, como é sabido, a regra quanto às reclamações graciosas, tal, como previstas nos artigos 161º do CPA de então, é de que são facultativas e não necessárias, como claramente decorre do inciso «pode» ali contido.
3.3.15 Em segundo lugar porque o disposto no artigo 54º do CE não respeita à arguição de irregularidades que possam afetar a emanação do ato de declaração de utilidade pública expropriativa – o ato expropriativo – mas de irregularidades que possam atingir o conteúdo da indemnização (o seu apuramento), a qual visa ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação (cfr. artigo 23º nº 1 do CE), como resulta quer da sua inserção sistemática no código, quer do tipo de situações exemplificativas nele referidas (irregularidades na convocação ou na realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam, na constituição ou no funcionamento da arbitragem ou nos laudos ou acórdão dos árbitros), quer ainda da circunstância de deverem ser decididas pelos tribunais judiciais (tribunais comuns) competentes para a expropriação litigiosa (cfr. artigos 42º e 43º nº 1 do CE), quando a apreciação da validade do ato administrativo de declaração de utilidade publica não compete àquela ordem de tribunais, mas sim aos tribunais administrativos.
3.3.16 Atentemos agora no segundo problema, que é o de saber se foi correto o julgamento feito no acórdão recorrido quanto à notificação da resolução de requerer a declaração de utilidade pública aos interessados a que alude o nº 5 daquele artigo 10º do CE.
3.3.17 Quanto a esta questão o acórdão recorrido entendeu que a notificação da resolução de requerer a expropriação foi efetuada mas depois de ser declarada a utilidade pública, e que assim não foi observado o disposto no artigo 10º nº 5, e no artigo 11º nºs 1 e 3 do CE, por tal notificação ter sido efetuada quase um ano após aquela deliberação. E considerando que numa situação como a dos presentes autos, em que as interessadas foram confrontadas com o despacho de declaração de utilidade pública, com caráter urgente, antes de serem notificadas da Resolução de Expropriação, fica subvertida a ratio daquela notificação, ficando goradas as expectativas de poderem argumentar no sentido de ver alterado o sentido inicial do propósito expropriativo da Administração. E feita a constatação de que a declaração de utilidade pública foi proferida antes da notificação da resolução de requerer a expropriação, e de que não se encontrava demonstrado que tenha existido qualquer intervenção procedimental das autoras anterior à declaração de utilidade pública, no sentido de se pronunciarem sobre a intenção expropriativa, não se podendo afirmar estar-se perante uma situação em que a falta daquela notificação não afetou os seus direitos procedimentais por não lhe ter sido assegurada a possibilidade de intervir no procedimento antes de aquela declaração ser proferida, conclui que o ato de declaração de utilidade publica enferma de vício procedimental por omissão da notificação prevista no artigo 10º nº 5 do CE, justificando a sua anulação na parte relativa à expropriação da parcela nº 175.
3.3.18 A este respeito defendem as recorrentes que ao acórdão recorrido é imputável um erro nos pressupostos, que decorre do facto de à data da declaração de utilidade pública já as proprietárias terem conhecimento de que tinha sido requerida a expropriação deste imóvel, dizendo resultar isso, por um lado, dos factos provados N) e O), e por outro lado, da circunstância da 2ª autora ter dado conhecimento à 1ª autora do ofício de 01-04-2008 e, consequentemente, do início do procedimento expropriativo - (vide conclusões 12ª a 16ª das alegações de recurso).
3.3.19 Efetivamente a G........ enviou à 2ª Autora, a S....., LDA., o ofício de 01-04-2008 (junto sob Doc. nº 8 com a PI e vertido em N) do probatório), sob o assunto «Concessão da Grande Lisboa / Expropriações: Resolução de Expropriação por utilidade pública com carater de urgência – proposta de indemnização / A16 7 IC30: Lanço Linhó (EN9) /Alcabideche (IC15) / Parcela 175», de cujo teor se extrai o seguinte: “Nos termos dos poderes delegados ao G........ – Expropriações da Grande Lisboa, ACE, (…), vimos por este meio notificar V. Exa. que em conformidade com o previsto no nº 5 do art. 10° da Lei nº 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4- A/2003, de 19 de fevereiro, aquela Empresa, na qualidade de Concessionária para a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designada por Concessão Grande Lisboa, cujas Bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 242/2006 de 28 de dezembro, por deliberação do seu Conselho de Administração de 19 de julho de 2007, tomou a resolução de requerer a expropriação por utilidade pública com caráter de urgência nos termos do art. 15° da Lei nº, 168/99 de 18 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei 13/2002, de 19 de fevereiro e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro, e da Base XXI anexa do Decreto-Lei nº 242/2006 de 28 de dezembro, de uma parcela de terreno, sita na freguesia de Alcabideche, município de Cascais:
PARCELA Nº 175 – Terreno com a área de 2155 m2, a destacar do prédio rústico situado no lugar de Mato da Vinha, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 3213 – secção 37, de que essa entidade é proprietária, e que se destina à construção do sublanço em referência.
Aproveitamos para informar que esta empresa procedeu à avaliação da parcela nº 175, encontrando-se, portanto, habilitados a apresentar a nossa proposta de aquisição no valor global de € 214.500,00 (…), sendo € 136.500,00 (…) correspondente a benfeitorias”.
Porém a S....., LDA. não era proprietária daquele terreno. Na verdade esta explorava o centro de lavagens automóveis denominado Elefante Azul instalado naquele identificado prédio rústico (artigo 3213 da matriz predial) sendo locatária, ao abrigo do contrato de locação financeira que havia celebrado em 18-05-2000 com a então proprietária daquele terreno, a MC – Loc. Sociedade de Locação Financeira, S.A. (cfr. D), F) e G) do probatório).
E foi porque a 2ª autora a S....., LDA. deu conhecimento à 1ª autora T....., SA daquele ofício de 01-04-2008, que esta dirigiu à G........ a carta datada de 17-04-2008 (junta sob Doc. nº 2 com a contestação da contra-interessada G........ – vide O) do probatório) na qual, referindo ter aquela tomado conhecimento do processo de expropriação na sequência do referido ofício de 01-04-2008, comunicou ser proprietária do prédio em causa, inscrito na matriz rustica sob o artigo 3213, secção 37, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais, 2ª secção, sob o nº 96, solicitando ser notificada, na qualidade de proprietária, da proposta de expropriação daquele imóvel.
3.3.20 A declaração de utilidade pública expropriativa data de 30-04-2008 (cfr. Q) do probatório), tendo sido publicada no DR, II Série, nº 91, de 12-05-2008. E aí consta identificados, quanto à parcela 175 aqui em causa, como «titular da inscrição matricial», a 1ª autora T....., SA, e como «eventual interessado», a 1ª autora S....., LDA.
Porém, não obstante as sucessivas insistências (vide P) e W) do probatório) só em 31-07-2008 foi remetida a cada uma das autoras cópia da resolução de expropriar (vide EE) do probatório). Por conseguinte após a emissão do ato de declaração de utilidade pública, que data de 30-04-2008, e bem assim da sua publicação, ocorrida em 12-05-2008, e também já após a vistoria ad perpetuam rei memoria e a posse administrativa da parcela a expropriar (vide Q), X) e DD) do probatório).
3.3.21 Ora, não há dúvida de que, como aliás veio a ser positivado na declaração de utilidade pública, ambas as autoras eram interessadas no procedimento expropriativo, a 1ª autora por ser proprietária do prédio rústico a expropriar, como imediata e prontamente se apresentou a informar, e a 2ª autora por ser dele locatária (em regime de locação financeira) explorando simultaneamente o centro de lavagens automóveis denominado Elefante Azul instalado naquele prédio. Pelo que à luz do disposto no artigo 10º nº 5 do CE a resolução de requerer a declaração de utilidade pública devia ter sido notificada a ambas as autoras.
3.3.22 Atento o modo como foram delineados no Código das Expropriações os trâmites procedimentais destinados à declaração de utilidade pública expropriativa, a notificação aos interessados da resolução de expropriar (ou a resolução de requerer a declaração de utilidade pública) deve ocorrer ao contínuo após ter sido tomada, e anteriormente à própria declaração de utilidade pública.
3.3.23 No contexto apurado nos autos pode perspetivar-se que o facto de não se ter procedido desde logo em sede de resolução de expropriar, e após prévia averiguação, à identificação dos bens, através da menção das respetivas descrições e inscrições na conservatória e inscrições matriciais (em concreto no que tange à parcela em causa - a parcela nº 175), nos termos previstos no artigo 12º nº 1 alínea b) e nº 2 do CE, terá possibilitado que tenha vindo a ser inicialmente considerado, erradamente, a 2ª autora S....., LDA como proprietária do terreno a expropriar, e até lhe tenha sido a ela dirigida a proposta do valor para aquisição amigável da parcela a expropriar que também consta do ofício de 01-04-2008 (vide N) do probatório). E assim também gerada a circunstância de a 1ª autora, que era de facto a proprietária do terreno, não ter sido oportunamente chamada ao procedimento através da notificação prevista no artigo 10º nº 5 do CE.
Mas, como se viu, a 2ª autora S....., LDA. deu conhecimento à 1ª autora T....., SA daquele ofício de 01-04-2008 que lhe havia sido dirigido pela G........, tendo aquela 1ª autora T....., SA remetido então à G........ a carta de 17-04-2008 dando conhecimento de ser ela a proprietária do prédio em causa, e procedendo à indicação da matriz (artigo 3213) e da descrição na Conservatória (nº 96 da Conservatória do Registo Predial de Cascais) (vide N) e O) do probatório).
Apresentando-se aquela, assim, por aquele meio, a 1ª autora como proprietária do terreno a expropriar, e fornecendo os elementos necessários para tal comprovação, não havia razão para que, a partir desse momento, não lhe tivesse sido efetuada a notificação da resolução de expropriar a que incumbia proceder nos termos do artigo 10º nº 5 do CE.
Sendo irrelevante o conhecimento de que havia sido encetado o procedimento de expropriação, se não se mostre assegurada aquela notificação da resolução de expropriar. Que, note-se, é coisa diferente e distinta.
Sendo certo que, porque também à 2ª autora SPAL, LDA. não havia sido dado a conhecer o teor da resolução de expropriação em qualquer momento anterior, que também só lhe foi notificado em 31-07-2008 (vide EE) do probatório) o mero conhecimento da existência do procedimento expropriativo que veio à 1ª autora T....., SA através da 2ª, não colmata a falha na notificação da resolução de expropriar prevista no artigo 10º nº 5 do CE.
3.3.24 Mostram-se resolvidas as duas primeiras questões iniciais no sentido de ter sido correto e acertado o julgamento feito pelo acórdão recorrido quanto à inobservância, no âmbito do procedimento expropriativo em causa, das exigências contidas nas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 10º do CE, no que se refere ao conteúdo da resolução expropriativa e quanto à falta da notificação da resolução expropriativa prevista no artigo 10º nº 5 do CE que devia ter sido feita às 1ª e 2ª autoras, enquanto interessadas no procedimento expropriativo, e que só veio a ser efetuada após a emissão do ato de declaração de utilidade pública.
Pelo que cumpre agora enfrentar uma terceira e última questão que é a de saber se aquelas apontadas omissões (quer quanto ao conteúdo da resolução de expropriar quer quanto à sua notificação aos interessados) contaminaram o ato de declaração de utilidade pública, que é afinal o ato administrativo impugnado na ação, tendo assim efeito invalidante deste, como foi considerado no acórdão recorrido, ou se pelo contrário, como propugnam as recorrentes, assim não é.
3.3.25 A este respeito as recorrentes usam vários e distintos argumentos.
Seja o de que em face dos termos em que se encontra gizado o procedimento administrativo da expropriação a resolução de querer a declaração de utilidade pública não cria, modifica ou extingue a posição jurídica do particular mantendo este a plenitude do seu direito de propriedade, sendo o ato de declaração de utilidade pública o único dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular por ser esse o que dita o sacrifício do direito de propriedade do particular, e que é, também por isso, o ato contenciosamente recorrível, em termos que inserindo-se a resolução de requerer a declaração de utilidade pública numa fase prévia ao procedimento administrativo da expropriação, que defende ter início com o requerimento da declaração de utilidade pública, não assume aquela a natureza de ato administrativo, constituindo mero ato preparatório da declaração de utilidade pública, a integrar a instrução do processo expropriativo, expressando apenas a intenção da entidade interessada de afetar um bem ou um direito à prossecução de um fim de utilidade pública, a qual pode até não se vir a concretizar se esse bem ou direito vir a ser adquiridos por via do direito privado; e que não visando a aquisição por via do direito privado, pelo menos de forma imediata, a declaração de utilidade pública não poderá considerar-se a sua integração nessa fase administrativa do procedimento expropriativo por ter como fim imediato a aquisição do bem por via do direito privado e não por via expropriativa; que a resolução de expropriar em nada afeta os seus interesses e direitos, mas sim, o membro do Governo ao qual é posteriormente remetida, juntamente com os demais elementos que instruem o requerimento da declaração de utilidade pública previstos no n° 1 do artigo 12° do CE, e que assim a menções a que se refere o artigo 10º nº 1 do CE são relevantes para o membro do Governo competente, a quem se dirige o requerimento de declaração de utilidade pública e não para os particulares - (vide conclusões 3ª e 4ª das suas alegações de recurso).
Seja o de que não tendo, nesse contexto, a resolução de requerer a declaração de utilidade pública natureza de ato administrativo, não é judicialmente impugnável, em termos que não poderia o acórdão recorrido ter determinado a sua anulabilidade com fundamento nas ilegalidades da Resolução por falta dos requisitos referidos no n° 1 do artigo 10° do CE, nem poderiam estas ter eficácia invalidante do ato final do procedimento, a declaração de utilidade pública – (vide conclusões 8ª, 9ª, 10ª e 11ª das suas alegações de recurso).
Seja o de que as menções em falta na resolução expropriativa constam do ofício de 01-04-2008, mostrando-se assim suprida tal falta; ou o de que com aquele ofício de 01-04-2008 foi alcançada e assegurada a finalidade pretendida com as exigências plasmadas nas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 10º do CE para a resolução de expropriar - (vide conclusões 5ª b. e c. das suas alegações de recurso).
Seja ainda o de que a falta ou incorreto cumprimento da notificação a que aludem os artigos 10° n° 5 e 11° n° 2 do CE não obstou a que fosse atingida a finalidade visada com os requisitos formais das notificações procedimentais, dar conhecimento aos interessados do conteúdo dos actos praticados nos procedimentos administrativos, por as autoras terem tido conhecimento do procedimento expropriativo e intervenção no procedimento antes mesmo da declaração de utilidade pública, nos termos das alíneas O) e P) do probatório, e que tendo sido atingida a finalidade visada pelo legislador com tal notificação a sua falta ou incorreto cumprimento se reconduz à preterição de uma formalidade não essencial, em termos que a sua inobservância não poderia ter eficácia invalidante do ato final do procedimento, a declaração de utilidade pública - (vide conclusões 20º e 21ª das suas alegações de recurso).
3.3.26 Impõe-se nesta sede convocar a jurisprudência que tem vindo a ser firmada a propósito destas questões à luz do quadro normativo resultante do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, aplicável à situação dos autos.
No acórdão do STA de 26-06-2002, Proc. nº 047229, in, www.dgsi.pt/jsta, entendeu-se que o procedimento expropriativo está sujeito ao regime especial do Código das Expropriações, sendo o Código de Procedimento Administrativo de aplicação subsidiária; que tal procedimento se inicia com a resolução de expropriar, tal como se mostra definida no artigo 10°; que a primeira notificação dos titulares dos bens ou direitos a expropriar prevista na lei é a que é imposta pelo artigo 10º n° 5 do CE. Justificando-se a compreensão de que assim seja, por antes da resolução de expropriar não haver ainda uma definição precisa dos bens a expropriar, não estando, por isso, também, identificados os respetivos titulares, por constituir a fase dos estudos dos terrenos, das várias alternativas, em que ainda não há opções definitivas sobre os bens ou direitos a expropriar. Ali, aliás, citando-se Alves Correia, in, “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999”, Revista de Legislação e Jurisprudência, Coimbra, 2000, pág. 94 ss., se disse que “…o enquadramento da resolução de requerer a declaração de utilidade pública no pré-procedimento de expropriação encontra a sua razão de ser no facto de aquela se situar antes do procedimento expropriativo (que se inicia com o requerimento da declaração de utilidade pública) e de não assumir a natureza de um ato administrativo (o ato administrativo expropriativo é a declaração de utilidade pública), sendo antes, tão-só, um ato preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições dar início ao procedimento de expropriação, através do requerimento da declaração de utilidade pública - intenção essa que pode não vir a concretizar-se se o bem ou direito vier a ser adquirido por via de direito privado, nos termos do artº 11 ° do Código das Expropriações de 1999. “A referida ‘resolução’ não configura um verdadeiro ato administrativo, essencialmente, por três razões: primeiro, porque ela não modifica ou extingue a posição jurídica do particular, mantendo este a plenitude do direito de propriedade - apesar de o bem sofrer, por via de regra, uma desvalorização no mercado, em face da perspetiva de vir a ser objeto de expropriação. Segundo porque a apontada resolução nem sempre é praticada por um órgão da Administração, podendo ter origem num órgão de uma pessoa coletiva de direito privado, designadamente uma empresa privada, sempre que esta tenha legitimidade para requerer a declaração de utilidade pública e possa ser beneficiária da expropriação (cfr. os arts. 12º, n° 4 e 14º, n° 5). Terceiro, porque a mencionada ‘resolução’ pode não vir a desembocar em qualquer expropriação, precisamente quando, sendo obrigatória a tentativa de aquisição por vias de direito privado, esta vier a ter êxito”. E dando resposta à questão ali em análise, aquele acórdão concluiu que a resolução de expropriar por parte do beneficiário da expropriação “…não configura ato administrativo, nos termos do artigo 120° do CPA, mas mais uma mera proposta de expropriação que pode não se vir a concretizar” e que “…antes de tal resolução não há, pois, um procedimento administrativo dirigido a quem quer que seja, com interessados nominalmente identificáveis, não havendo, por isso, lugar ao cumprimento do artº 55° do CPA nem do artº 100° do CPA”. Mas acrescentou ainda, a propósito do então disposto nos artigos 7º e 8º do CPA e 267º nº 5 da CRP (isto é, do princípio da colaboração entre os órgãos da administração pública e os particulares e do princípio da participação dos interessados nas decisões que lhes digam respeito) que com o cumprimento do preceituada no artigo 10º n° 5 do CE, através da notificação ali prevista dirigida aos interessados, a qual constitui a primeira notificação legalmente prevista em sede de procedimento administrativo e que no essencial corresponde à prevista no citado artigo 55° do CPA, é assegurada a participação dos interessados no procedimento que lhes dizem respeito. Entendimento que foi assim sumariado: «I - A "resolução de expropriar", prevista no artº 10° do CE/99, não configura um verdadeiro acto administrativo, sendo antes, um acto preliminar, que expressa a mera intenção de a entidade interessada em aplicar um bem ou um direito na satisfação de um fim de utilidade pública compreendido nas suas atribuições dar início ao procedimento expropriativo, através do requerimento da declaração de utilidade pública. II - Daí que antes de tal resolução, não haja lugar ao cumprimento do artº 100° do CPA, estando, porém, prevista a notificação dos interessados, nos termos do n° 5 do citado artº 10° do CE/99, que corresponde, no essencial, à notificação prevista no artº 55° do CPA.».
No acórdão de 12-12-2002, Proc. 046819, in, www.dgsi.pt/jsta foi reiterado pelo STA aquele entendimento, tendo sido sumariado o seguinte: «I - No processo expropriatório, o ato lesivo é a declaração de utilidade pública com carácter urgente pois é aquele que, por ablativo do direito de propriedade, ofende a esfera jurídica do expropriado, restringindo-a na proporção, tem carácter meramente preparatório, não imediatamente lesivo a resolução de requerer a expropriação a que se refere o artº 10º da Lei 168/99 de 18 de Setembro que aprovou o Código das Expropriações. (…) III - No processo expropriativo não há lugar ao cumprimento do artº 100º do CPA referente à audiência dos interessados, por não estar previsto naquele procedimento que contém normas que garantem aos interessados idênticos direitos de participação na decisão final, sendo certo que nas expropriações urgentes sempre estaria excluída aquela diligência nos termos do artº 103º do CPA (se fosse aplicável).».
Também no acórdão do Pleno da secção de contencioso administrativo do STA, de 06-03-2007, Proc. 01595/03, in, www.dgsi.pt/jsta, se entendeu, nos termos ali sumariados, que a notificação do artigo 10º nº 5 do CE «(…) é um dos instrumentos de concretização do direito de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267º/5 da CRP) e elemento de grande relevo no estatuto procedimental do particular no processo expropriativo, uma vez que a publicização é o ponto de partida de toda a dialética que o procedimento pressupõe e requisito de uma participação informada, substancial e eficiente». E ali se explicitou ainda, que não são distintas a notificação a que alude o artigo 10º nº 5 e aquela a que se refere o artigo 11º nº 2, prescrevendo a lei uma única notificação, embora plurifuncional, servindo para comunicar ao expropriado e aos demais interessados a resolução de expropriar (cfr. artigo 10º nº 5) e para apresentar proposta de aquisição dos bens por via de direito privado (cfr. artigo 11º nº 2). E quanto à proposta de proposta de aquisição privada que nos termos das disposições conjugadas dos artigos 11º nºs 1 e 2 e 15º do CE, esta deve ali ser incluída, salvo nos casos de expropriações urgentes ou nas situações em que, jurídica ou materialmente, não é possível a aquisição, em termos que, sendo a expropriação urgente, não é imperativo que a entidade interessada, antes de requerer a declaração de utilidade pública, diligencie no sentido de adquirir os bens por via de direito privado, não sendo, por conseguinte, forçosa a apresentação de proposta de aquisição nos termos previstos no artigo 11º nº 2 do CE. E este acórdão, debruçando-se sobre a questão da notificação prevista no artigo 10º nº 5 do CE “enquanto mero instrumento de comunicação da resolução expropriativa”, disse, nesse conspecto, o seguinte: “(…)a lei impõe a notificação “ao expropriado e aos demais interessados cuja morada seja conhecida”. E, de acordo com o art. 9º do CE/99, “para os fins deste Código, consideram-se interessados, além do expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários de prédios rústicos ou urbanos” (nº1) e “são tidos por interessados os que no registo predial, na matriz ou em títulos bastantes de prova que exibam figurem como titulares dos direitos a que se referem os números anteriores ou, sempre que se trate de prédios omissos, ou haja manifesta desactualização dos registos e das inscrições, aqueles que pública e notoriamente forem tidos como tais” (nº 3). Esta notificação é um dos instrumentos de concretização do direito constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267º/5 da CRP). E é um dos elementos de grande relevo no estatuto procedimental do particular, uma vez que a publicização do procedimento é o ponto de partida de toda a dialética que o procedimento pressupõe e requisito essencial para a materialização de uma participação efetiva. O conhecimento, com antecedência razoável, do objeto do procedimento é, sem dúvida, condição não só da suscetibilidade de intervenção, mas também de uma participação informada, substancial e eficiente. Quanto mais cedo o particular souber da possibilidade de uma ablação, mais tempo disporá para preparar adequadamente a defesa dos seus interesses.”. Mas, apesar de verificada a falta de tal notificação a outros dos proprietários do imóvel a expropriar no caso (em concreto, dos herdeiros, proprietários em comum e sem determinação de parte) que devia ter sido realizada, acabou por recusar a eficácia invalidante à preterição daquela formalidade, por, em face das particularidades do caso, não terem sido afetadas as garantias procedimentais do ali impugnante, entendendo não haver, assim, justificação material para atribuir efeito invalidante ao incumprimento daquela formalidade.
O acórdão do STA de 07-01-2009, Proc. nº 0707/08, in, www.dgsi.pt/jsta seguiu o mesmo entendimento no que respeita à resolução de expropriar e respetiva notificação aos interessados, nos termos assim sumariados: «I - A função primacial da notificação prevista no n.º 5 do art. 10.º do Código das Expropriações de 1999 é comunicar ao expropriado o conteúdo da resolução de requerer a declaração de utilidade pública, dando-lhe conhecimento do início do procedimento de expropriação com antecedência em relação ao momento da declaração de utilidade pública, por forma a permitir-lhe defender nele adequadamente os seus interesses, designadamente poder influenciar a própria declaração de utilidade pública. II - Aquela notificação tem de ser efetuada também no caso de expropriações urgentes e tem de sê-lo com antecedência suficiente em relação ao momento da declaração de utilidade pública que permita ao expropriado poder influenciar o sentido desta declaração.». E constatando que no caso ali em juízo a notificação da resolução de requerer a expropriação havia sido efetuada depois de ser declarada a utilidade pública, não tendo, assim, sido dado cumprimento à notificação, anterior à declaração de utilidade pública, prevista no artigo 10º nº 5 do CE, e sem que se encontrasse demonstrado, no caso, que tivesse existido qualquer intervenção procedimental da impugnante anterior à declaração de utilidade pública, entendeu não se poder afirmar que a falta de notificação não afetou os seus direitos procedimentais, precisamente por não lhe ter sido assegurada a possibilidade de intervir no procedimento antes de aquela declaração ser proferida, função visada por aquela notificação, pelo que concluiu ser de anular o ato de declaração de utilidade pública com fundamento no vício procedimental decorrente da omissão da notificação prevista no artigo 10º nº 5 do CE.
3.3.27 Feito este périplo patenteia-se como evidente que o argumentário usado pelas recorrentes nas conclusões 3ª, 4ª, 8ª, 9ª 10ª e 11ª das suas alegações de recurso não produz o pretendido efeito de procedência do recurso com fundamento em erro de julgamento do acórdão recorrido.
Não oferece com efeito dúvida que é a declaração de utilidade pública que consubstancia o ato expropriativo, ato de autoridade “aniquilador ou destruidor do direito de propriedade privada de conteúdo patrimonial com base em motivos de utilidade pública ou de interesse geral” (cfr. Fernando Alves Correia, in, “Algumas Notas sobre a Expropriação”, CEDOUA, pág. 2) e, por conseguinte, o ato principal (central) do procedimento expropriativo.
Mas a resolução de expropriar a que alude o artigo 10º do CE consubstancia a decisão proferida pelo órgão competente da entidade que pretende beneficiar da expropriação, exteriorizando a sua vontade de dar início ao procedimento expropriativo o qual haverá de culminar (tendencialmente, mas não necessariamente) na declaração de utilidade pública expropriativa.
Pelo que as ilegalidades cometidas no procedimento, a montante do ato expropriativo, incluindo na própria resolução de requerer a declaração de utilidade pública, serão causa de anulação da declaração de utilidade pública na exata medida em que afetem a sua validade (cfr. artigo 135º do CPA).
E foi isso mesmo que fez o acórdão recorrido.
3.3.28 E também não colhem a conclusão 5ª b. e c. das alegações de recurso. É que as exigências referentes ao conteúdo da resolução de expropriar plasmadas no nº 1 do artigo 10º do CE consubstanciam requisitos materiais da própria resolução de requerer a declaração de utilidade pública, que, como se disse, exprime (e justifica) a vontade da entidade expropriante em desencadear o procedimento expropriativo com vista a realização de interesse público de que esteja incumbida. Pelo que nunca o ofício de 01-04-2008 (vertido em N) do probatório), mesmo (ou até) considerando o seu conteúdo, poderia sanar aquelas faltas. Nem tão pouco se pode considerar que através dele (o qual, lembre-se, foi dirigido à 2ª autora S....., LDA.) foi alcançada e assegurada a finalidade pretendida com as exigências plasmadas nas alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 10º do CE.
3.3.29 Por último também não colhem as conclusões 20º e 21ª das alegações de recurso. E tal sucede por uma razão muito simples. É que não obstante o alegado pelas recorrentes no sentido de decorrer das alíneas O) e P) do probatório que as autoras intervieram no procedimento antes mesmo da declaração de utilidade pública, a verdade é que aquelas ditas intervenções limitaram-se ao seguinte:
- quanto à 1ª autora, T....., SA: à remessa da carta de 17-04-2008 à G........ na qual, referindo ter tomado conhecimento do processo de expropriação na sequência do referido ofício de 01-04-2008 (que havia sido remetido pela G........ à 2ª autora SPALS, LDA), comunicou ser proprietária do prédio em causa, inscrito na matriz rustica sob o artigo 3213, secção 37, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais, 2ª secção, sob o nº 96, solicitando ser notificada, na qualidade de proprietária, da proposta de expropriação daquele imóvel – (cfr. alínea O) do probatório);
- quanto à 2ª autora S....., LDA: à remessa da carta de 20-05-2008 à G........ pela qual solicitou que lhe fosse remetida cópia da resolução de expropriação, com os elementos referidos no artigo 10º nº 1 do CE – (cfr. alínea P) do probatório).
O que significa que aquelas intervenções destinaram-se precisamente a evidenciar a falta da notificação da resolução de expropriar nos termos do artigo 10º nº 5 do CE, que lhes era devida e que não tinha sido observada. Quando a resolução de expropriar só lhes veio a ser notificada já após a declaração de utilidade pública (e até após a posse administrativa). Não se pode, pois, dizer aquela formalidade, essencial, se degradou em formalidade não essencial, em termos de devesse ser recusado o efeito anulatório sobre o ato expropriativo.
3.3.30 Aqui chegados, resulta ter que manter-se, pelos fundamentos expostos, a decisão tomada no acórdão recorrido de anulação da declaração de utilidade pública.
O que se decide.

~
4. Do recurso das autoras
4.1 Da decisão recorrida
Como já se viu as autoras consubstanciaram o pedido impugnatório formulado na invocação de vários vícios que, no seu entender, são invalidantes da declaração de utilidade pública que assim foram enunciados e percorridos no acórdão recorrido:
1. Ininteligibilidade do ato impugnado;
2. Violação dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis;
3. Violação de direitos e princípios fundamentais:
3.1. Violação do princípio da confiança, da boa fé, da segurança jurídica e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos;
3.2. Violação do direito de propriedade e iniciativa privada e
3.3. Violação dos princípios da adequação, proporcionalidade e justiça;
4. Falta dos pressupostos e fundamentos de que depende a declaração de utilidade pública, com urgência;
5. Inexistência de proposta de aquisição por via negocial;
6. Incompetência do Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações para a prática do ato;
7. Vícios relativos à Resolução de Expropriação:
7.1. Falta dos requisitos legais
7.2. Preterição de audição prévia.

Muito embora as autoras tenham obtido vencimento de causa, com anulação da declaração de utilidade pública essa anulação fundou-se apenas na verificação de duas das identificadas causas de invalidade tendo as demais (em concreto as seis primeiras, que foram analisadas e decididas a págs. 26 ss., 28 ss., 30 ss., 33 ss., 35 ss., 37 ss., 41 ss. e 42 ss., respetivamente, do acórdão recorrido) sido julgadas inverificadas.
E é quanto ao assim decidido que as autoras interpõem recurso, na parte em que não foram julgados verificados os vícios de ininteligibilidade; de violação de instrumentos de gestão territorial aplicáveis; de violação dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada; de violação dos princípios da proporcionalidade, legalidade e boa-fé, que no seu entender deveriam ter sido dado como verificados e motivado também a declaração de nulidade ou a anulação do ato impugnado, o qual é admissível e para o qual as autoras detêm legitimidade, nos termos do artigo 141º nº 2 do CPTA.
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4.2 Da tese das recorrentes
Sustentam as autoras que, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, a declaração de utilidade pública se encontra ferida dos seguintes vícios: o de ininteligibilidade; o de violação de instrumentos de gestão territorial aplicáveis; o de falta de fundamentação; o de violação dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada; e o de violação dos princípios da proporcionalidade, legalidade e boa-fé, que no seu entender deveriam ter também motivado a sua anulação.
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4.3 Da análise e apreciação do recurso
4.3.1 Quanto ao vício da ininteligibilidade dizem as recorrentes, que a declaração de utilidade pública (d.u.p.) produz efeitos jurídicos na esfera do expropriado e de terceiros (v. arts. 10° a 18° e 23° e segs. do CE 99, arts. 1305° e segs. do C. Civil, art. 24°/1/b) do DL 555/99, de 16 de Dezembro, art. 7° do DL 289/73, de 6 de Junho; art. 63/1/f do DL 445/91, de 20 de Novembro, e art. 13°/2/b) do DL 448/91, de 29 de Novembro) - cfr. texto n°s. 1 e 2; que d.u.p. tem assim de assentar em pressupostos concretos e Identificar, de forma clara, precisa, completa e inteligível, o objeto e os destinatários da expropriação - nomeadamente, o prédio expropriado e os titulares dos respetivos direitos -, com vista a permitir a determinação inequívoca do seu sentido, alcance e efeitos Jurídicos (v. arts. 123°/1 e 2,130° e 133°/2/c) do CPA; cfr. Ac. STA de 2006.11.29, Proc. 042307, www.dgsi.pt., mas que no caso tal não se verificou por: a) o despacho Impugnado se ter limitado a remeter para uma planta Ilegível e Ininteligível (v. DR- II Série, n.° 91, de 2008.05.12), não Identificando de forma clara, precisa, completa o Inteligível os seus destinatários, direitos expropriados e objeto da expropriação; b) "A planta publicada e relativa ao destino dos bens não permite uma leitura com legibilidade bastante para esclarecer se os bens em causa estão sujeitos a expropriação”(v. Ac. STA de 2004.11.29, Proc. 042307, www.dgsi.pt; c) “Não basta ao cumprimento" do art. 17°/3 e 4 do CE 99, "que tal identificação conste eventualmente do procedimento Administrativo organizado pela entidade expropriante" (v. Ac. STA de 2006.11.29, Proc. 045899, www.dgsi.pt». o que, também, não se verifica in casu - cfr. texto n°s. 3 a 6; que a ininteligibilidade do ato impugnado determina a sua nulidade ou, pelo menos, ineficácia (v. arts. 123/ 1 e 2, 130° e 133°/2/c) do CPA; cfr. Ac. STA de 2006.11.29, Proc. 042307, www.dgsi.pt), bem como a violação dos princípios materiais da confiança e segurança Jurídica, que ao Estado Português, enquanto Estado de Direito Democrático, cumpre prosseguir e aplicar (v. arts. 2° e 9° da CRP; cfr. Ac. do TC n.° 365/91, de 1991.08.07, www.tribunalconstitucional.pt) - cfr. texto n°s. 3 a 6 - (vide conclusões 1ª a 3ª das alegações de recurso).
Ora, antecipe-se desde já que não lhes assiste razão, tendo sido correto o julgamento feito a este respeito no acórdão recorrido.
O qual assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
A declaração de nulidade de um ato com fundamento na sua ininteligibilidade pressupõe que o mesmo não contenha os elementos necessários à sua compreensão e que o seu destinatário, em função do seu conteúdo, não tenha possibilidade de o entender e, consequentemente, de o poder sindicar, administrativa ou judicialmente, com o necessário esclarecimento.
O que significa que o vício da ininteligibilidade só pode ser apreciado tendo em conta o destinatário concreto do ato e que há de ser em função deste que terá de se aferir a sua verificação.
Deste modo, ao analisar a alegação de que o ato é nulo por ser ininteligível a interrogação que se deve colocar é a saber se o seu concreto destinatário o compreendeu ou teve possibilidade de o compreender.
Trazendo à colação o provado na al. Q), constata-se, de imediato, que carece de fundamento a alegação das AA. quando dizem que o despacho que declara a utilidade pública, com caráter de urgência, das parcelas de terreno necessárias à construção do sublanço da A-16, se limitou a remeter para uma planta ilegível.
Na verdade, o despacho em apreço remete não só para as plantas anexas, nas quais se encontram assinaladas as parcelas a expropriar, como também, para “os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respetivos titulares”, elementos que se encontram no quadro da pág. 161 do DR, II Série, nº 91, de 12.05.2008.
Da análise do quadro referido resulta a indicação das parcelas a expropriar (incluindo a nº 175 de que é proprietária a 1ª A.); os nomes e moradas dos expropriados/interessados; a localização das parcelas bem como a sua identificação matricial e predial e, ainda, a área a expropriar.
Atentos os elementos constantes do mencionado quadro, para o qual o despacho remete e que foi publicado conjuntamente com o mesmo, dele fazendo parte integrante, na medida em que consubstancia o desenvolvimento e concretização da informação genérica contida no texto do despacho, e que visa, naturalmente, maior facilidade de consulta e identificação por parte dos interessados, conclui-se que o conteúdo identificativo da publicação do ato declarativo de utilidade pública respeita o disposto no nº 3 do artigo 17º do Código das Expropriações (CE), de acordo com o qual “A publicação da declaração de utilidade pública deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respetivos titulares e indicar o fim da expropriação.” (sublinhado nosso).
O objeto da expropriação em causa nos presentes autos é a “parcela de terreno” identificada no Despacho n° 13267-B/2008, datado de 30.04.2008, do SEAOPC, publicado no DR, II série, de 12.05.2008, que declara a utilidade pública da mesma, identificando-a nos termos seguintes: parcela 175; Titular da Inscrição Matricial: T..... – Crédito Especializado Instituição Financeira de Crédito, S.A., Rua da Mesquita, nº 6, 1070-238 Lisboa; Eventual Interessado: S....., Lda., Rua Bartolomeu Dias, nº 84 – r/c Dto., 1400-029 Lisboa; Identificação do Prédio, Concelho: Cascais, Freguesia: Alcabideche, Nº de matriz Rústica: 3213-Sec 37, Área Rep. de Finanças: 2480; Área total da parcela (metros quadrados): 2155.
Daqui decorre que o bem sujeito à expropriação está perfeitamente identificado quer por referência à planta anexa, quer pelas referências à inscrição matricial e descrição predial do prédio a expropriar, de acordo como o exigido no nº 3 do artigo 17º do CE, para além de constar ainda a localização, área do mesmo e respetivos proprietário e interessado.
Ora, in casu, as AA. perceberam integralmente o conteúdo do ato recorrido, ficando a saber qual a parcela do prédio iria ser expropriada, como o demonstra a matéria de facto contida na al. V) do probatório e a forma como articularam a sua petição inicial, designadamente pelo facto de terem transcrito para a mesma, no artigo 18º, parte da informação constante do quadro síntese a que se fez referência, sendo as próprias AA. quem junta aos autos o despacho que impugnam, incluindo, para além das plantas que dizem ilegíveis, o quadro do qual constam os elementos identificativos a que se fez referência.
Assim, o ato é inteligível, não se mostrando violados os princípios da confiança e segurança jurídicas, porquanto a Administração atuou com transparência identificando de forma clara a parcela de terreno de que é proprietária a 1ª Autora e indicando como interessada no ato de expropriação a 2ª Autora, pelo facto de aí se encontrar a exercer a sua atividade comercial, permitindo-lhes, desta forma, determinar o sentido, alcance e efeitos jurídicos do mesmo.”
Ora, nada há a apontar ao que assim se entendeu, que deve ser mantido.
4.3.2 Quanto ao vício de violação dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis dizem as recorrentes que a construção da A16, que integra o IC30 e o IC16, apenas se encontra prevista no texto do Plano Rodoviário Nacional (PRN), do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa (PROTAML) e do Plano Diretor Municipal de Cascais (PDM) (v. Alínea NN dos FA; cfr. DL 222/98, de 17 de Junho, RCM n.° 68/2002, de 8 de Abril e RCM n.° 96/97, de 19 de Junho) - cfr. texto n°s. 7 e 8; que o PRN, o PROTAML e o PPM não integram quaisquer "peças gráficas necessárias à representação (...) da expressão territorial» da A16/IC30 e IC16 (V. art. 45°/1 do DL 380/99, de 22 de Setembro), limitando-se a referências incidentais, no respetivo texto, às referidas vias, não Identificando o respetivo traçado ou a sua incidência sobre o prédio das ora recorrentes - cfr. texto n°s. 8 e 9; que o PDM de Cascais classificou o prédio e a parcela expropriada como Espaço de Proteção e Enquadramento (v. RCM n.° 96/97, de 19 de Junho; cfr. Alínea B) dos FA), não prevendo a construção da via em causa no prédio das ora recorrentes (v. Doc, junto aos autos pelas ora recorrentes, em 2010.01.12: cfr. fls. 740 e segs. e 773 e segs. do SITAF), nem classificando a parcela em causa como área de Interesse público paro efeitos de expropriação (v. art. 85°/q) ao DL 380/99, de 22 de Setembro) ou sequer como espaço canal (v. art. 14°/2 e 5 do regulamento do PDM) - cfr. texto n°. 10; que o traçado da via em causa só foi definido por atos administrativos posteriores, nomeadamente pelo despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, de 2006.11.27. no âmbito da adjudicação da concessão em causa à L................... (v. Alínea L) dos FA), só tendo os respectivos mapas parcelares sido aprovados por despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto, de 2008.03.07 (v. Alínea Q dos FA) - cfr. texto n°. 11, concluindo que o ato impugnado é assim claramente nulo, ex vi do disposto no art. 103° do DL 380/99, de 22 de Setembro (cfr. art. 133° do CPA), pois o concreto traçado da via em causa, maxime na parte em que abrangeu a parcela expropriada, não está previsto, nem é permitido pelos Instrumentos de planeamento e gestão territorial aplicáveis (v. art. 8°/3 do DL 222/98, de 17 de Julho) - cfr. texto n°s. 7 a 14; – (vide conclusões 4ª a 8ª das alegações de recurso).
O acórdão recorrido expendeu a este respeito o seguinte:
“Diz-se no artigo 2° do Decreto-Lei nº 380/99, de 22.09, que a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro de interação coordenada, em três âmbitos: o nacional, o regional e o municipal.
O âmbito nacional é concretizado através do programa nacional da política de ordenamento do território, dos planos sectoriais com incidência territorial e dos planos especiais de ordenamento do território. O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do território. O âmbito municipal é concretizado através dos seguintes instrumentos: os planos intermunicipais de ordenamento do território e os planos municipais de ordenamento do território, compreendendo-se nestes últimos os planos diretores municipais.
Embora, todos estes instrumentos de gestão territorial identifiquem os interesses públicos prosseguidos (cfr. artigo 8°) e vinculem as entidades públicas (artigo 3°), deve ser assegurada uma harmonização entre eles, ideia que vem expressa no artigo 22º, nº 2, quando se diz que “o Estado e as autarquias locais têm o dever de promover, deforma articulada entre si, a política de ordenamento do território,...”.
Pode, todavia, acontecer que não seja possível tal harmonização entre estes vários instrumentos e, por isso, o artigo 24° deste DL nº 380/99 consagra uma hierarquia entre eles.
Assim o n° 1 daquele artigo 24° estatui que “o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território…” e, acrescenta-se no número seguinte, que “nos termos do número anterior, os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão territorial de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo programa nacional da política do ordenamento do território, pelos planos regionais de ordenamento do território e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território”.
Do que se acaba de dizer, resulta claramente que os planos municipais de ordenamento não devem colidir com o plano nacional (que é o caso do PRN), nem com o plano regional (como é o caso do PROT-AML), cedendo quando tal aconteça.
Ora, como resultou provado nos presentes autos [cfr., designadamente, as als. S) e NN)], a construção da A16 encontra-se prevista no PRN e no PROT-AML, bem como no PDM de Cascais, donde se conclui que, pelo menos parte da alegação das AA., relativa à desconformidade com os instrumentos de gestão territorial, fique desprovida de fundamento – cfr. neste sentido, entre outros, o Ac. de 07.02.2006, do Pleno do Contencioso Administrativo do STA, Proc. 047545 (disponível em www.dgsi.pt).
Quanto à alegação de que o PDM não prevê, de acordo com o disposto na al. q) do nº 1 do artigo 85º do Decreto-Lei nº 380/99, a identificação do terreno da 1ª Autora como área de interesse público para efeitos de expropriação, como deveria, atento o disposto, no artigo 8º, nº 3 do Decreto-Lei nº 222/98 (PRN), o que gera a nulidade do despacho do SEAOPC, tal falta sempre terá de ser valorada à luz dos princípios gerais de ordenamento do território, maxime, do já mencionado «princípio da hierarquia de planos» - cfr. os artigos 23º a 25º do Decreto-Lei nº 380/99.
É que, como escreve JORGE MIRANDA, “a autonomia máxima das autarquias locais não pode significar a contraposição ou irrelevância dos interesses nacionais a pretexto da relevância dos interesses locais (Manual de Direito Constitucional, 3° vol., pág. 217). Há, pois, por parte do legislador, o estabelecimento de relação de inferioridade hierárquica dos planos municipais em relação aos restantes instrumentos de gestão territorial, devendo estes considerar-se revogados na parte que posteriormente for alterada por outros instrumentos de gestão territorial de plano superior (cfr. FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Direito do Ordenamento do Território, pág. 101).
Aliás, tendo um PDM a natureza de um regulamento, sempre teria de ceder perante Planos de valor superior como são o PRN e o PROTAML (instituídos por decreto-lei), pelo que, a omissão no PDM de Cascais da referência ou classificação do terreno da 1ª Autora como área de interesse público para efeitos de expropriação, não inviabiliza que tal venha a suceder, nem tão pouco determina a nulidade do ato administrativo que a ela proceda, desde que tal seja necessário para cumprir o aqueles planos de hierarquia superior.
Assim, e por estas razões, o ato impugnado não sofre da nulidade a que se refere o artigo 103º do Decreto-Lei nº 380/99.
Pelo exposto, improcede a alegada ilegalidade do ato de declaração de utilidade pública, por violação dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis.”
Este juízo, assim feito no acórdão recorrido está correto e deve ser mantido. Sendo que na verdade as recorrentes não põem diretamente em causa o entendimento que foi feito no acórdão recorrido, limitando-se a reiterar a argumentação no sentido da verificação do apontado vício. O qual, na verdade, não se verifica. Razão pela qual se mantém o julgamento feito no acórdão recorrido a este respeito.
4.3.3 Defendem também as recorrentes invoquem que contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, o despacho impugnado enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, conforme se invocou nas alegações de direito apresentadas, tendo sido frontalmente violados os arts. 268°/3 da CRP, 124° e 125° do CPA e 15°/2 do CE 9, por o despacho impugnado, ao determinar a expropriação com carácter urgente da parcela em causa, negou e restringiu os direitos e Interesses legítimos das ora recorrentes, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, ex vi do art. 268/3 da CRP, dos arts. 124° e 125° do CPA e do art. 15°/2 do CE 99; que o despacho em causa enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito (v. arts. 124° e 125° do CPA); que o despacho em causa também não indicou quaisquer fundamentos de facto e de direito da atribuição de carácter urgente à expropriação em análise (v. art. 15V2doCE99); que como resulta dos seus próprios termos, o despacho em causa não remete, em termos Inequívocos e expressos, para qualquer parecer, informação ou proposta anteriores existentes no processo, pelo que nunca se poderia considerar fundamentado por remissão - cfr. texto n°s, 15 e 16; - (vide conclusão 9ª das alegações de recurso).
Na petição inicial da ação as autoras haviam alegado que no caso não foram invocados quaisquer factos concretos ou interesses públicos devidamente especificados, tendo sido apenas invocadas formulas passe-partout e simples conclusões genéricas; não se invocando sequer ou demonstrando a aplicação in cau de qualquer norma jurídica válida e eficaz que pudesse fundamentar a decisão tomada; que não se indicam quaisquer fundamentos de facto e de direito relativamente à utilidade pública que justificaria a expropriação, à indispensável necessidade daqueles atos ablativos e à respetiva atribuição de carater urgente, concluindo ser manifesta a falta de fundamentação de facto e de direito, ou pelo menos ser esta obscura, insuficiente e incongruente, com violação dos artigos 1º, 2º, 10º e 12º do CE, do artigo 266º da CRP e dos artigos 124º e 125º do CPA (vide artigos 60º a 64º da PI)
O acórdão recorrido, enfrentando a questão, e percorrido o teor da resolução de declaração de utilidade pública, explanou o seguinte:
“Resulta do mesmo que a parcela de terreno a expropriar, com caráter urgente, é necessária à execução da obra de construção de diversos lanços da A16-IC16 e IC30, por reporte às plantas parcelares e mapas de áreas relativos à respetiva construção, aprovados por despacho do Secretário de Estado Adjunto, Obras Públicas e das Comunicações de 27 de março de 2008, factualidade que ficou assente em K).
É esta a causa concreta da declaração de utilidade pública. É esta a razão de facto: a necessidade, entre outras, da parcela de terreno de que é proprietária a primeira Autora para a construção das vias rodoviárias textualmente mencionadas no despacho.
As razões de direito prendem-se, logicamente, com o interesse público na execução da obra, bem como no cumprimento dos instrumentos de gestão territorial mencionados em NN) dos factos provados.
Quanto à atribuição de caráter urgente à expropriação, conforme dispõe o artigo 15º, nº 1 do Código das Expropriações “No próprio ato declarativo de utilidade pública, pode ser atribuído caráter de urgência à expropriação para obras de interesse público”, sendo que do próprio ato de declaração de utilidade pública deve constar a fundamentação dos motivos da qualidade jurídica da urgência, como expressamente estatui o nº 2 do mesmo preceito legal.
No caso, o ato declarativo de utilidade pública, materializado no despacho do SEAOPC, de 30.04.2008 [assente em Q)], declara a utilidade pública com caráter de urgência, “ao abrigo do artigo 161° do Estatuto das Estradas Nacionais”, e acrescenta, a propósito da autorização para tomada de posse administrativa, “com vista ao rápido início dos trabalhos, sendo que a urgência das expropriações se louva no interesse público de que a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível”.
Dispõe o artigo 161º do Estatuto das Estradas Nacionais (aprovado pela Lei nº 2.037, de 19 de agosto de 1949) que “As expropriações de bens imóveis para construção, alargamento ou melhoramento de estradas nacionais consideram-se urgentes”.
Importa, pois, saber, se a referência àquele dispositivo da Lei nº 2.037, acrescida da justificação de que a urgência se justifica “com vista ao rápido início dos trabalhos” e “no interesse público de que a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível”, é fundamentação suficiente sobre a existência dos pressupostos de facto e de direito do caráter urgente da expropriação e, se tais pressupostos existem efetivamente, sendo certo que as Autoras negam que assim seja.
Antes de mais, e relativamente ao conteúdo do artigo 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, cumpre referir que se preenchem os seus pressupostos, ou seja, contrariamente ao alegado na petição inicial, verifica-se o circunstancialismo de facto do qual depende a natureza urgente da expropriação por determinação legal – a construção de estradas.
Por outro lado, as referências, no despacho sob escrutínio, ao “rápido início dos trabalhos”, e a que “a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível”, têm apoio legal, não só no artigo 161º Estatuto das Estradas Nacionais, mas também no Decreto-Lei nº 242/2006, de 28 de dezembro (que aprova as bases da concessão da construção, manutenção e exploração dos lanços de auto estrada em causa à L...................), que vêm enfatizar a premência da construção das vias projetadas, determinando, na Base XXI, que “São de utilidade pública, com caráter de urgência, todas as expropriações”.
No mesmo Decreto-Lei nº 242/2006, na Base XXIV, refere-se que a construção deverá obrigatoriamente ter início no prazo máximo de 18 meses a contar da data da assinatura do Contrato de Concessão [cfr. também as als. I) e J) do probatório] e que a entrada em serviço do primeiro lanço a construir deverá obrigatoriamente verificar-se no prazo máximo de 40 (quarenta) meses a contar da data da assinatura do Contrato de Concessão e, ainda, que a totalidade da rede com perfil de auto estrada deverá obrigatoriamente entrar em serviço no prazo máximo de 5 anos a contar da data da assinatura do Contrato de Concessão. Por sua vez, na Base XXV, determinam-se as datas limite a respeitar para o início dos trabalhos de construção, e entrada em serviço dos diversos sublanços, e que variam entre 01.05.2008 e 15.07.2008 para o início das obras, e 31.12.2009 e 30.04.2010 para a entrada em serviço.
Ora, tendo presente que a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo legal de ato administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal de fundamentação em termos hábeis, dada a funcionalidade do instituto e os objetivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respetiva lesividade, e assegurar a transparência e a reflexão decisórias (cfr. o Ac. do STA de 15.01.2004, proc. 01585/02, também referente ao tema que aqui nos ocupa), é de considerar que o despacho que declarou a utilidade pública, com caráter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à construção da auto estrada A16-IC30 (incluindo a da 1ª Autora), está fundamentado, de modo suficiente, uma vez que se mostram explicitadas as razões em que se baseia a “declaração da utilidade pública com caráter de urgência” da expropriação, atendendo ao condicionalismo decorrente do Decreto-Lei nº 242/2006, que impõe, atentas as disposições legais ora mencionadas, que “a obra projetada seja executada o mais rapidamente possível”, como expressamente se diz no despacho identificado em Q) dos factos provados.
O facto de o despacho não mencionar todo o quadro jurídico que enforma o ato expropriativo não determina, de per se, a falta, insuficiência ou obscuridade da fundamentação.
Estando o interesse público e o caráter urgente das expropriações para a construção das vias rodoviárias em causa reconhecidos por lei, os atos administrativos que, tal como o que constitui objeto dos presentes autos, procedam à concretização dos bens abrangidos por esse programa, para a qual foram autorizados pela referida lei, transmitem esses pressupostos automaticamente às expropriações a que procedam, não carecendo de fundamentar especialmente a urgência das mesmas (cfr. neste sentido, por todos, o acórdão do STA de 12.12.2002, recurso nº 46 819).
Reafirma-se, pois, que as razões determinantes da declaração de utilidade pública, bem como do seu caráter urgente, se encontram sucintamente plasmadas no texto do despacho, e de modo suficiente ao cumprimento do dever de fundamentação previsto nos artigos 124º e 125º do CPA, permitindo aos seus destinatários, maxime às ora Autoras, aperceber-se das razões invocadas para a decisão.
Nestes termos, é improcedente a alegada falta dos pressupostos para a declaração de utilidade pública com caráter de urgência, como improcede, também, a alegada violação do dever de fundamentação.”
Este juízo, assim feito no acórdão recorrido, está isento de mácula, e deve ser mantido.
Sendo certo que na realidade as recorrentes não põem diretamente em causa, em qualquer dimensão, o entendimento que foi feito no acórdão recorrido, limitando-se a reiterar a argumentação no sentido da verificação do apontado vício.
4.3.4 Defendem por último as recorrentes que contrariamente ao decidido no douto Acórdão recorrido, o despacho Impugnado violou frontalmente os direitos de propriedade e Iniciativa económica privada das ora recorrentes (v. arts. 61 °, 62° e 266° da CRP; cfr. arts. 3° a 6° do CPA), bem como os princípios da proporcionalidade, legalidade e boa fé, constitucionalmente consagrados (v. art. 266° da CRP; cfr. arts. 2°, 3°, 6° e 6° A do CPA), cfr. texto n°s. 17 e 18. – (vide conclusão 10ª das suas alegações de recurso).
O acórdão recorrido analisou as invocações que vinham feitas a este respeito nos seguintes termos, que se passam a transcrever:
“3.1.Da violação do princípio da confiança, da boa fé, da segurança jurídica e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos.
Alegam as Autoras que realizaram investimentos elevadíssimos na sequência das posições assumidas pela Câmara Municipal, maxime em função dos licenciamentos obtidos, que consubstanciam atos administrativos constitutivos de direitos que não mais podem ser questionados, e que só podiam ser revogados com fundamento em ilegalidade, o que não se verificou. Todo o investimento foi efetuado atenta a confiança que legitimamente lhes foi suscitada pela atuação das entidades públicas envolvidas, pelo que se mostram violados os princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica, da boa fé e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos.
Em termos sintéticos podemos afirmar que a Administração falta à confiança que despertou num particular quando atua em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior.
A aplicação do princípio da proteção da confiança consagrado no artigo 266°, nº 2 da Constituição, e no artigo 6°-A do CPA, está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando este radique num ato anterior ilegal, sendo tal ilegalidade percetível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio.
Por outro lado, que para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário que o interessado não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica, antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração, suficientemente concludentes para um destinatário normal, e onde se possa, razoavelmente, ancorar a invocada confiança.
Acresce ainda um outro pressuposto que se relaciona com a necessidade de o particular ter razões sérias para acreditar na validade dos atos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua atuação.
No caso dos autos, vêm as Autoras ancorar essa confiança no facto de a Câmara Municipal ter emitido a licença de construção do parque de auto lavagem, bem como, posteriormente, a respetiva licença de utilização – cfr. E) e H) do probatório.
Não deixa de ser verdade que o Município de Cascais, ao emitir as referidas licenças, estava vinculado ao princípio da boa fé.
A proteção da confiança constitui uma das dimensões do princípio da segurança jurídica, designadamente no que se refere à calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos relativamente aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos.
No entanto, um dos aspetos que caracteriza, por natureza, o direito do urbanismo é a existência de uma dialética entre a segurança jurídica e a proteção da confiança por um lado, e a particular dinâmica e variabilidade do interesse público, por outro, sendo que, a prevalência da dinâmica do interesse público sobre a proteção da confiança não se repercute de forma invalidante no conteúdo do ato – cfr., neste sentido, o recente acórdão do TCA Sul, de 30.11.2011, proc. nº 01495/06, disponível em www.dgsi.pt.
Assim, as consequências dos prejuízos que daí resultam para o expropriado hão de ser devidamente ressarcidas através do pagamento da “justa indemnização”, nos termos dos artigos 61º, nº 2, e 65º, nº 4, da Constituição, conjugados com o artigo 23º do Código das Expropriações, sendo certo que não se trata de uma indemnização por facto ilícito, decorrente da violação de quaisquer deveres de atuação da Administração, mas antes de uma forma de compensação que visa a justa repartição de encargos e benefícios, e que reflete a medida do conteúdo económico útil do direito de propriedade do expropriado.
É neste enquadramento jurídico que surge também assegurada a proteção dos direitos e interesses das Autoras. É prosseguido o interesse público, que se traduz na melhoria das vias de comunicação e acessibilidades na área da grande Lisboa, mas sem esquecer aqueles direitos, limitando-os na estrita medida do necessário e com a compensação devida.
Do que vimos de dizer, resulta que, não obstante a ablação dos direitos das Autoras em consequência da expropriação, a mesma não se pode considerar inválida com os fundamentos ora aduzidos pelas Autoras, que improcedem totalmente, não se mostrando violados os princípios da confiança, da boa fé, da segurança jurídica e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos.”
E quanto à invocada violação do direito de propriedade e de iniciativa privada explanou o seguinte:
“3.2.Da violação do direito de propriedade e iniciativa privada.
Alegam as Autoras, na sequência da alegada violação dos princípios da confiança, da boa fé e da segurança jurídica, que o ato de declaração de utilidade pública viola também os seus direitos de propriedade e iniciativa económica privada, na medida em que determinou a extinção do estabelecimento comercial em causa, impedindo a rentabilização dos investimentos realizados e a obtenção de quaisquer receitas decorrentes da sua atividade, desvalorizando ainda totalmente e impedindo qualquer aproveitamento económico para as áreas sobrantes.
Dispõe o nº 1 do artigo 61º da CRP que “A iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral”. Por sua vez, no nº 1 do artigo 62º consagra-se que “A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição”.
No entanto, não obstante a propriedade privada gozar de garantia constitucional, a expropriação constitui uma restrição a esse direito, também constitucionalmente prevista (artigos 62º, nº 2 e 18º, nº 2 da CRP), razão pela qual, desde já se adianta que, também aqui, falece a argumentação das Autoras.
Dispõe o artigo 62º, nº 2 da CRP, que tem por epígrafe “Direito de propriedade privada”, que “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização”.
Também, o Código Civil estabelece no artigo 1308º que “ninguém pode ser privado, no todo ou em parte, do seu direito de propriedade, senão nos casos fixados por lei”, e, no artigo 1310º, que “havendo expropriação por utilidade pública (...), é sempre devida a indemnização adequada ao proprietário ...”.
Acerca da violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, constitucionalmente consagrados nos artigos 61º, nº 1 e 62º, nº 1 da CRP, entendeu-se no acórdão do STA de 04.12.2008, rec. 621/07, aderindo a jurisprudência anterior, a qual igualmente sufragamos, que “o direito de propriedade privada a que se refere o art. 62.º, da CRP, não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo”, sendo que “tal modelação não contende com o direito à iniciativa privada, por isso que este direito não comporta um poder absoluto (…), à margem de qualquer intervenção administrativa”.
Como escrevem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 336 e ss., em anotação ao artigo 62º, “o elemento essencial do direito de propriedade consiste no direito de não se ser privado dela. Este direito, porém, não goza de proteção constitucional nesses termos, estando garantido apenas um direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação. ... A norma consagradora da requisição e da expropriação é, simultaneamente, uma norma de autorização e uma norma de garantia. Por um lado, confere aos poderes públicos o poder expropriatório, autorizando-os a procederem à privação da propriedade ou de outras situações patrimoniais dos administrados; por outro lado, reconhece ao cidadão um sistema de garantia que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização. ... Em certo sentido, o direito de propriedade transforma-se, em caso de requisição ou expropriação, no direito ao respetivo valor”.
Deste modo, e fazendo nossas as palavras dos ilustres constitucionalistas, os vícios que as Autoras procuram imputar ao ato de expropriação, quer por via da violação de princípios fundamentais da atuação administrativa, quer por via da violação dos direitos constitucionalmente consagrados de propriedade e iniciativa económica, não colhem, na medida em que tais princípios e direitos hão de ter sido tidos em devida conta aquando da determinação da “justa indemnização”, que deverá ser de molde a ressarcir o prejuízo que advém da expropriação, medida pelo valor do bem expropriado, tendo em consideração todas as circunstâncias e as condições de facto existentes na data da declaração de utilidade pública, aspeto sobre o qual este Tribunal não se alonga em considerações de facto, nem de direito, por se tratar de matéria da competência da jurisdição cível.
Termos em que, improcede a alegada violação dos direitos de propriedade e iniciativa económica privada, que só existiria no caso de não ter sido atribuída às Autoras a “justa indemnização”, questão que não cabe aqui conhecer, por razões relacionadas com as regras de competência material.”
E quanto à análise da invocada violação dos princípios da adequação, proporcionalidade e justiça foi dito o seguinte no acórdão recorrido:
“3.3.Da violação dos princípios da adequação, proporcionalidade e justiça.
Alegam ainda as Autoras a violação do princípio da proporcionalidade, na sua vertente da necessidade, e da justiça, uma vez que existiam outros terrenos na zona livres e devolutos, do Estado e do Município de Cascais, tendo as Autoras sido colocadas numa situação desproporcionadamente mais onerosa do que a de outros proprietários de terrenos livres e devolutos na zona, que não foram afetados pela expropriação.
Desde já se adianta que, também aqui, não assiste razão às Autoras.
O princípio da proporcionalidade encontra-se previsto nos artigos 266º, nº 2 da CRP e 5º, nº 2 do CPA. Dispõe, com efeito, aquele preceito constitucional que “os órgãos e agentes administrativos (...) devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios (...) da proporcionalidade (...)” e, o nº 2 do artigo 5º do CPA, explicita que “as decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar”.
Também o nº 1 do artigo 3º do Código das Expropriações dispõe que “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim”.
A ideia valorativa central do princípio da proporcionalidade é a proibição de excesso e projeta-se em três vertentes principais: adequação, necessidade e equilíbrio.
Na situação em exame, as Autoras não demonstram que a decisão administrativa, de declaração de utilidade pública, não fosse adequada e necessária ao fim em vista, de construção do sublanço da A16/IC30, com o traçado que foi determinado, e que implicava a expropriação, entre outras, de uma parcela do terreno da 1ª Autora, em que a 2ª Autora exercia a sua atividade económica.
O facto de alegarem que existiam na zona outros terrenos desocupados, alguns deles da propriedade do Estado e do Município, não é suficiente para pôr em causa a decisão de construção daquela via, passando pelo local em que se situa o terreno das Autoras. Trata-se uma alegação demasiado genérica, que tem em conta, no essencial, os seus próprios interesses, sem sopesar o interesse público, nas suas várias vertentes.
Na verdade, como é sabido, o traçado das vias de circulação é determinado não só em função do espaço (terrenos) livre para o efeito mas, sobretudo, em função de interesses que se relacionam com o desenvolvimento sócio económico das áreas abrangidas, comodidade e segurança dos utilizadores, razões ambientais, financeiras e muitas outras.
Estando em causa matéria de planeamento territorial em que a Administração goza de grande margem de discricionariedade técnica, impunha-se que as Autoras, para lograrem provar que era desnecessária a expropriação da sua parcela de terreno, demonstrassem que os pressupostos em que assentou a decisão se encontram errados e que existia uma concreta alternativa, mais vantajosa e adequada para a satisfação do interesse público em causa.
As Autoras limitaram-se a sugerir que podiam ter sido ocupados outros terrenos desocupados sem, contudo, justificar tal sugestão.
Pelas mesmas razões, carece de fundamento a alegada violação do princípio da injustiça, pelo facto de os vizinhos não afetados pela expropriação terem sido privilegiados e beneficiados à custa dos direitos e interesses das AA.
O facto de o interesse público implicar o sacrifício de um titular de um direito ou interesse privado não determina que o mesmo sacrifício se imponha a outros, se tal não se mostrar necessário. Não pode fazer-se apelo aqui a critérios de equidade na distribuição dos sacrifícios se razões técnicas aconselham soluções diferentes. Não é a quantidade de proprietários sujeitos à expropriação que deve pesar na ponderação dos interesses envolvidos, mas a qualidade em que cada um se encontra – de acordo com a aptidão dos bens de que é dono – para a satisfação do interesse público determinante.
Não foi, pois, sem qualquer fundamento que uns foram expropriados e outros não. Foi assim, porque assim o determinou a decisão discricionária da Administração quanto ao traçado da via em causa, decisão essa, cuja legalidade não pode ser posta em causa com base nos fundamentos ora invocados pelas AA.
É verdade que o princípio da justiça (artigos 266º, nº2 da CRP e 6º do CPA) funciona como limite à atuação discricionária, vinculando a Administração a pautar a sua atividade por determinados critérios de valor, designadamente a efetividade dos direitos fundamentais e os próprios princípios da igualdade e da proporcionalidade, no entanto, a factualidade trazida aos autos não permite concluir pela violação daqueles princípios, donde se impõe concluir, igualmente, pela improcedência da alegada invalidade da declaração de utilidade pública com fundamento na violação do princípio da justiça.
Como se começou por dizer, improcede a alegada violação dos princípios da adequação, da proporcionalidade e justiça.”
Também neste aspeto as recorrentes não põem diretamente em causa o entendimento que foi feito no acórdão recorrido, a respeito de qualquer dos indicados direitos ou princípios, cuja violação vinha invocada na ação limitando-se a reiterá-la.
De todo o modo, foi correto o entendimento ali feito quanto a cada um deles, que o acórdão recorrido apreciou exaustiva e analiticamente, tendo feito uma correta subsunção da situação factual apurada ao direito, que convocou.
Pelo que deve ser mantido.
4.3.5 Improcede, pois, in totum, o recurso das autoras, devendo ser mantido o acórdão recorrido na parte em que julgou não verificadas as indicadas causas de invalidade do ato de declaração de utilidade pública. O que se decide.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento a ambos os recursos, confirmando o acórdão recorrido, com todas as legais consequências.
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Custas a cargo de todos os Recorrentes – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
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Notifique.
D.N.
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Lisboa, 15 de março de 2018
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas
(relatora)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos


Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela