I. RELATÓRIO

· Herdeiros habilitados de M……. e Outros melhor identificados nos autos, intentaram

Ação Administrativa Especial contra

· MUNICÍPIO DE FIGUEIRÓ DOS VINHOS,

· Tendo como contra-interessados J…… e mulher M…… P…...

Pediram ao T.A.C. de Leiria o seguinte:

1- Que seja declarada nula a deliberação da Câmara Municipal de Figueiró dos Vinhos, tomada na reunião ordinária de 25 de Novembro de 1993, pela qual foi deferida a “ocupação” do “antigo caminho público vicinal” a J…….., com fundamento nos artigos 2º e 88º/1 da LAL/1984;

2- Que seja declarada nula a mesma deliberação, com fundamento na violação do disposto no n.° 1 do artigo 133° do Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro e nula ainda a deliberação impugnada ao abrigo do disposto na al. c), do n.° 2, do citado Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro;

E, cumulativamente com tal declaração:

3- A declaração da nulidade consequente do ato de comunicação prévia, previsto no artigo 34° do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro (com a redação dada pelo Decreto-Lei n.° 177/2001, de 4 de Junho, e Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro), pela qual o Município dispensou J…… do pedido de licenciamento ou autorização da construção do muro que impede a passagem das AA a sul e fechou o leito do caminho vicinal e,

4- A condenação do Município de Figueiró dos Vinhos à adoção dos atos e operações necessárias ao restabelecimento a situação que existiria se ao ato nulo, in casu, a deliberação ora impugnada, não tivesse sido praticada.

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Por acórdão de 21-4-2008, o referido tribunal decidiu julgar improcedentes os pedidos e absolver os demandados do mesmos.

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Inconformados, os aa. recorrem para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência. Teremos presente o seguinte: (i) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida política e económica submetida ao Bem Comum e à suprema e igual Dignidade de cada pessoa; (ii) os valores ético-jurídicos do ponto de vista da nossa Lei Fundamental e os princípios ou máximas estruturais vigentes, como os da Juridicidade, da Igualdade e da Proporcionalidade.

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QUESTÕES A RESOLVER

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas).

Pelo que não apreciaremos a questão relativa à alegada violação do princípio da igualdade e a questão relativa à alegada falta de publicação do ato administrativo. São questões novas, só agora invocadas.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido

(…)

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Continuemos.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e para, de modo facilmente sindicável, apreciarmos o seu mérito.

Temos presente, em matéria de metodologia jurídica (de “gramática do Direito”, i.e., da inferência da regra jurídica do caso concreto a partir da fonte do direito, através de um processo aplicativo de acordo com a lei), (i) o postulado da coerência normativa e da coerência interpretativa, (ii) bem como a destrinça entre o modelo lógico da interpretação-aplicação das regras jurídicas (cfr. os artigos 9º e 335º do C.C.) e da interpretação-aplicação dos comandos jurídicos constitucionais que visem concretizar um dever-ser ideal (em que, por causa dos princípios estruturais da “igual dignidade de cada pessoa humana” e do “Estado social e democrático de Direito”, predominam o valor, princípio estruturante e máxima metódica da Igualdade e a máxima metódica da Proporcionalidade com um modelo aritmético de ponderação ou sopesamento - cfr. os artigos 2º, 13º, 17º e 18º da Constituição).

Vejamos, pois.

A)

Cabe apurar quem detinha a competência legal para proceder à desafetação dos caminhos vicinais no dia 25-nov.-1993.

Foi essa a data do ato administrativo aqui impugnado (“tempus regit actum”), por alegada nulidade resultante de o município citado estar a invadir atribuições da freguesia citada, conforme resulta do artigo 133º/2/b) do CPA.

São caminhos públicos aqueles cuja propriedade pertence ao Estado ou às autarquias locais (em virtude de terem procedido à sua construção ou deles se terem apropriado desde tempos imemoriais), mantidos sob a sua administração, afetos ao uso público, sem oposição de ninguém, sendo a todos lícito fazerem a sua utilização e tendo como únicas restrições as impostas por lei, ou pelos regulamentos administrativos. Os caminhos públicos vicinais são caminhos de mero interesse rural e não se destinam, regra geral e por essas razões, ao trânsito automóvel, estando vocacionados para o trânsito rural e por isso sendo denominados como "caminhos rurais".

O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, no P. nº 07A981, de 08-05-2007, estabeleceu, de modo inequívoco, o seguinte

1) O domínio público é constituído pelo acervo de bens destinados ao uso de todos, cujo regime é regulado pelo Direito público, dele só podendo ser titulares pessoas coletivas públicas e cujo aproveitamento e defesa direta decorre, respetivamente, de forma a corresponder a interesses públicos e no uso do "jus imperii",

2) O elenco dos bens de domínio público consta da lei, mas a Constituição da República e o DL nº 477/80 fazem-no de forma não taxativa,

3) São ainda públicos os terrenos que desde tempos imemoriais estão no uso direto e imediato do público em geral para satisfação de relevantes fins de utilidade pública cuja relevância é de apreciar casuisticamente no cotejo com as circunstâncias e o "modus vivendi" local,

4) Tempo imemorial é um período tão antigo que já não está na memória direta, ou indireta - por tradição oral dos seus antecessores - dos homens, que, por isso, não podem situar a sua origem,

5) Há desafetação tácita quando por razões de desnecessidade - que não de impossibilidade física ou legal - o bem deixa de ser usado por todos para relevantes fins de utilidade pública,

6) Verificada a desafetação o bem passa a integrar o domínio privado do Estado, ou de outra pessoa coletiva de utilidade pública.

Já posteriormente a este Acórdão (datado de Maio de 2007) entrou em vigor o Dec.-Lei nº 280/2007, de 7 de Agosto, que veio reforçar este entendimento por referência aos bens do domínio público mediante a sua identificação ou pertença a uma tipologia (artº. 14º) e não por uma identificação apenas individual, excluindo qualquer opção por uma classificação dominial taxativa, exclusivista e, diremos, até exaustiva. Assim, os caminhos vicinais integram uma tipologia específica de bens, que se consubstancia nas estradas e arruamentos, nestes casos rurais e não urbanos. Será de atender, também, a que, com a entrada em vigor deste diploma, surgiram incumbências e premissas quanto aos bens que integram o domínio público, postulando-se o inventário e registo destes bens, devendo as juntas de freguesia fornecer à Direcção-Geral do Tesouro e Finanças os elementos necessários à elaboração e atualização do inventário geral dos bens imóveis do Estado (artigo 117º, nº 2 e nº 3).

O Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de Maio de 1945 (considerado como o 1º Plano Rodoviário Nacional) estabeleceu as normas para a classificação das estradas nacionais e municipais e fixou as respetivas características técnicas. Neste Plano, as vias rodoviárias foram classificadas em estradas nacionais (1ª, 2ª e 3ª classe), estradas municipais (artigo 5º) e em caminhos públicos, podendo estes ser municipais e vicinais (artigos 1º e 6º). Os caminhos públicos eram aqui caracterizados no art. 6º como ligações de interesse secundário ou local. Tratando-se de caminhos municipais, destinam-se a permitir o trânsito automóvel, sendo caminhos vicinais os que, normalmente, se destinam a permitir o trânsito rural. Para efeitos do diploma, os primeiros ficaram a cargo das câmaras municipais e os caminhos vicinais a cargo das juntas de freguesias – artigo7º, al. b) e c). O diploma veio determinar as características técnicas a que devia obedecer cada tipologia de via rodoviária, preceituando que os caminhos vicinais deverão comportar uma largura mínima de plataforma de 2,50 metros (cfr. artigo 41º). Quando os caminhos vicinais permitam a circulação automóvel, poderiam adotar-se as características dos caminhos municipais, previstas no artº. 40º (para o qual se remete), se tal se justificar.

Mas o Decreto-Lei n.º 34593, de 11 de Maio de 1945, foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 380/85, de 25 de Setembro (artigo 14.º). Este segundo diploma veio consagrar o regime jurídico das comunicações públicas rodoviárias afetas à rede nacional (foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho).

Como é sabido, esta revogação não implica, logicamente, a repristinação do diploma antes revogado, como decorre do artigo 7º/4 do C.C. (cfr. Oliveira Ascensão, O Direito…, ponto nº 130; M. Teixeira de Sousa, Introdução ao Direito, 2012, p. 181).

Porque a matéria dos caminhos vicinais se encontrava omissa no diploma revogatório, por despacho de 4-2-2002 do então Secretário de Estado da Administração Local foi entendido o seguinte:

-apesar de o Decreto-Lei nº 34593, de 11 de Maio de 1945 (cujo artigo 6º classificava os caminhos públicos em municipais e vicinais) ter sido expressamente revogado pelo D.L. nº 380/85, de 29/9, que aprovou o Plano Rodoviário Nacional (e que foi por sua vez revogado pelo D.L. nº 222/98, de 17 de Julho), resulta da aplicação do Decreto-Lei nº 42271, de 31 de Maio de 1959 (o “plano das estradas municipais”) e do Decreto-Lei nº 45552, de 30 de Janeiro de 1964 (o “plano das estradas municipais”), e através de um argumento "a contrario sensu", que deverão ser considerados vicinais, e portanto sob jurisdição das respetivas Juntas de Freguesia, todos os caminhos públicos que não forem classificados como municipais.

E, de facto, tem sido pacificamente entendido que a competência em matéria de caminhos vicinais (que são caminhos trilhados no terreno, de terra batida, sem quaisquer infraestruturas, nem serviço de conservação, de acesso a propriedades rústicas (1) – cfr. Ac. do TRC de 15-12-1983, in Col. Jurisp., 1983, V, p. 275) é das freguesias, porque os caminhos vicinais integram o domínio público das freguesias. Seguramente era assim em 1993.

O Código Administrativo dispôs, no nº 1 do seu artigo 46°, que no uso das suas atribuições de fomento, pertence às câmaras municipais deliberar sobre a construção, reparação e conservação das estradas e caminhos a seu cargo. O artigo 253°, n°10, do mesmo Código dispôs que são atribuições das Juntas de Freguesia a conservação e reparação dos caminhos que não estejam a cargo das Câmaras Municipais (sobre estes, v. por ex. o artigo 46º/1).

O disposto nos artigos 8º e 11º do DL 77/84 não é suficiente para contrariar o antes concluído.

Para o nosso caso presente, de 1993, não interessa o que trouxeram depois as Leis 159/99, 169/99 e 75/2013 (“tempus regit actum”).

O Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de Agosto, veio reformar e organizar o regime do património imobiliário público, de acordo com objetivos de eficiência e racionalização dos recursos, pretendendo adequar esse património à atual organização do Estado.

Integrando os caminhos o domínio público e tendo as freguesias atribuições e competências sobre os mesmos, devem estas "zelar" pela sua proteção, na aceção do artigo 1º, nº 1, e artigo 9º, nº 1, deste diploma. A utilidade pública para todos tornou-se condição substancial da dominialidade. Não se verificando, é fundamento de desafetação do domínio público, seja por ato expresso ou conduta tácita.

Portanto, para um ato administrativo de 1993, temos o seguinte:

1-Ainda que sejam possíveis diversas interpretações quanto à vigência ou não do Dec.-Lei nº 34593, compete às juntas de freguesia a administração dos caminhos públicos vicinais. Além dos preceitos legais já indicados, dispõe também neste sentido o Código Administrativo no seu artº. 253º, nº 10.

2-O poder/dever de (boa) administração dos caminhos vicinais inclui a sua conservação e manutenção, compreendendo todos os trabalhos necessários à manutenção ou melhoramento das suas condições de circulação e características funcionais, devendo atender-se à sua especial vocação pública de ligação, trânsito ou acesso rural (por isso, também se denominam como caminhos rurais).

3-Para que um caminho seja considerado como público deverá destinar-se ao uso do público, de todos sem restrição, desde tempos imemoriais. Este caminho considerar-se-á afeto ao domínio público quando (ainda que tacitamente) a administração pratique sobre ele quaisquer atos de jurisdição administrativa. Incluem-se aqui os atos de conservação, manutenção, sinalização ou quaisquer outros que demonstrem "ius imperii" por parte da Freguesia.

Quando a dominialidade de certas coisas não está definida na lei, como sucede com as estradas municipais e os caminhos, essas coisas serão públicas se estiverem afetadas de forma direta e imediata ao fim de utilidade pública que lhes está inerente.

Assim sendo, deve-se concluir que a atividade de administrar, dispor e desafetar (naturalmente por motivo de interesse público) do domínio público os caminhos públicos vicinais cabia em 1993 às freguesias e não aos municípios.

Pelo que o ato administrativo ora impugnado de 25-11-1993, da autoria do município ora réu, violou a lei, invadindo as competências de outra pessoa coletiva, a freguesia, sendo por isso nulo ao abrigo dos artigos 2º e 88º/1/a) da L.A.L./1984 (cfr. ainda o artigo 133º/2/b) do CPA) – cfr. ainda o Ac. do STA de 18-10-1994, P. nº 033627.

Portanto, procede este ponto das conclusões do recurso.

Outro aspeto invocado mas irrelevante é a (errada) utilização do artigo 107º da Lei 2110 de 1961 (Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais), segundo o qual os troços das vias municipais que, em virtude da execução de variantes, deixarem de fazer parte da rede municipal pode ser incorporados nos prédios confinantes, nos termos do disposto nos artigos 8° e 9° do Decreto n.° 19502 de 24 de Março de 1931.

B)

Já a questão relativa à falta de elementos essenciais do ato administrativo (artigo 133º/1 do CPA) improcede.

Com efeito, embora os aa. nunca tenham sido claros neste ponto, parece estar em causa o facto de antes ter ocorrido em 24-9-1992 outro ato de desafetação de grande parte do mesmo caminho municipal. No entanto, a matéria fáctica não nos diz que se trata exatamente do mesmo território concreto.

Além disso, não se trataria nunca de falta de elementos essenciais do ato administrativo.

Portanto, improcede este ponto das conclusões do recurso.

C)

Os recorrentes e autores referem ainda a ininteligibilidade da deliberação administrativa de 25-11-1993, atrás transcrita (cfr. o artigo 133º/2/c) do CPA). Não se saberia o conteúdo da ocupação conferida.

Ora, ainda que assim fosse, tal não é ininteligibilidade, pois que se compreende bem o teor do ato administrativo, como o compreenderam os autores. E não é impossibilidade do objeto. Aquele aspeto diz respeito à determinabilidade e certeza sobre a coisa objeto do ato administrativo e não sobre o teor do mesmo.

Portanto, improcede este ponto das conclusões do recurso.

D)

Finalmente, resta-nos a questão da nulidade decisória por alegada omissão de pronúncia sobre os pedidos nº 3 e 4, identificados no início deste acórdão.

Ora, não houve omissão de pronúncia, i.e. violação do artigo 95º/1/2 do CPTA, porque tais pedidos ficaram prejudicados com o decidido (mal) quanto ao pedido nº 1.

Mas, como este TCAS considera que o 1º pedido tem de proceder, há agora que apreciar os restantes pedidos (acessórios, na terminologia de Anselmo de Castro, D.P.C.D., 1º, 1981, p. 161).

D.1)

Vejamos a pedida declaração da nulidade consequente do ato de comunicação prévia, previsto no artigo 34° do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro (com a redação dada pelo Decreto-Lei n.° 177/2001, de 4 de Junho, e Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro), pela qual o Município dispensou J…… do pedido de licenciamento ou autorização da construção do muro que impede a passagem das AA a sul e fechou o leito do caminho vicinal.

Quanto a este pedido, não ficou provada qualquer factualidade sobre um ato de comunicação prévia quanto a um muro, aliás não identificado na p.i.

Portanto, improcede este ponto das conclusões do recurso.

D.2)

Vejamos agora a pedida condenação do Município de Figueiró dos Vinhos à adoção dos atos e operações necessárias ao restabelecimento da situação que existiria se o ato nulo, in casu, a deliberação ora impugnada e cuja nulidade já apurámos, não tivesse sido praticado.

Ora, os atos nulos não produzem efeitos jurídicos legítimos (artigo 134º/1 do CPA).

Assim, a declaração de nulidade de um ato administrativo, ou a anulação, constituem a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato nulo/anulado não tivesse sido praticado (hoje: artigo 173º/1 do CPTA).

Por isso, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa, bem como no dever de remover, reformar ou substituir atos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.

Portanto, no caso presente, o município tem o dever de, materialmente, repor o terreno e o respetivo caminho vicinal no estado em que estava antes da deliberação nula datada de 25-11-1993.

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III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com o disposto nos artigos 202º e 205º da Constituição, acordam os Juizes do Tribunal Central Administrativo Sul em

-conceder provimento ao recurso,

-revogar o acórdão recorrido e, em substituição,

-julgar a ação procedente,

-declarando a nulidade do citado ato administrativo de 25-11-1993 e

-condenando o município réu a repor o terreno e o respetivo caminho vicinal no estado em que anteriormente estava, no prazo de 120 dias.

Sem custas nesta instância. Custas no T.A.C. a cargo dos contestantes.

(Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator)

Lisboa, 20-11-2014

Paulo H. Pereira Gouveia (relator)

Esperança Mealha (em substituição)

Cristina Santos

1) Ao contrário do pressuposto no ac. recorrido, nada têm a ver com rodovias.