| Decisão Texto Integral: | Recorrente: Município de Loulé
Recorrido: K…………. – P………….., Unipessoal, Lda e Massa Insolvente de ……………, Empreendimentos Turísticos, SA
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
O Município de Loulé interpôs recurso da sentença do TAF de Loulé que julgou procedente o pedido de autorização judicial para promoção directa da execução das obras de urbanização e determinou o seguinte:
“a) Autorizar a Requerente a promover directamente a execução das obras de urbanização que se encontram em falta, respeitantes ao aditamento ao Alvará nº 2/95 da Câmara Municipal de Loulé, e melhor densificadas no artº 15º da petição inicial;
b) Fixar como orçamento para a realização das obras sub juditio o concernente à “S............”, no montante de 42.533,11€ acrescido de IVA, em virtude de ser o de menor custo e por se localizar na Rua Júlio Dantas – Bloco A, r/c direito, Montenegro, Faro, ou seja, não distante das obras a realizar;
c) Seja colocada à ordem deste Tribunal até ao valor do orçamento referido em b) a caução composta pela garantia bancária indicada no aditamento ao Alvará nº 2/95 e na Certidão 2014.08.28, ambos emitidos pela Câmara Municipal de Loulé, com o intuito de responder pelas despesas com as obras autorizadas até ao limite do orçamento;
d) No caso de insuficiência da caução para execução das obras autorizadas os custos sobre restantes serão suportados pelo Município de Loulé;
e) Decretar que a Câmara Municipal de Loulé emita Alvará para execução de obras por terceiro.”
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: “
« Texto no original»
O Recorrido K………….., Propriedades, Unipessoal, Lda, nas contra alegações formulou as seguintes conclusões: “Neste quadrante, dando-se razão à RECORRENTE, deverá ser revogada a sentença proferida, determinando-se o prosseguimento dos autos para apuramento efectivo das infraestruturas que se encontram por efectuar, sendo que a RECORRIDA irá diligenciar, junto da EDP, para consulta do respectivo processo e orçamentação dos trabalhos em falta, por empreiteiro credenciado para o efeito.”
O DMMP não apresentou a pronúncia.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Em 1.ª instância foram fixados os seguintes factos provados, que ora não vêm impugnados:
A) Por escritura lavrada no Cartório Notarial de Olhão, em 2014.09.08, a Requerente adquiriu os Lotes C 3/26 e C 3/27, localizados no Sítio do Semino, Vila Sol, freguesia de Quarteira, concelho de Loulé (cfr docs nºs 2 a 5 da petição inicial);
B) Em 1999.07.21, o Município de Loulé emitiu o aditamento ao Alvará de Loteamento nº 2/95 nos quais se integraram os Lotes referidos em A) (cfr docs nºs 6 e 7 da petição inicial);
C) Em 2009.07.21, o Município de Loulé emitiu aditamento ao Alvará de Loteamento nº …… (cfr doc nº 8 da petição inicial);
D) Em 2015.06.29, a Requerente apresentou ao Município de Loulé dois projectos visando a construção de moradias unifamiliares, com piscina e marcos de entrada, que foram designados no procedimento administrativo pelos nºs 185/15 e 186/15 (cfr fls 469 do processo administrativo nº 185/15 e 514 do processo administrativo nº 186/15);
E) As licenças de construção relativas ao referido em D) foram emitidas pelo Município de Loulé (cfr docs nºs 6 e 7 da petição inicial);
F) Em 2014.08.28, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loulé emitiu Certidão na qual se pode ler o seguinte:
«Texto no original»
(cfr doc nº 9 da petição inicial);
G) O Alvará de Obras de Construção nº …….., emitido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loulé, nesta edilidade registado no Livro 18, em 2015.12.07, para as obras de construção no Lote ………, na Urbanização ………, freguesia de Quarteira, concelho de Loulé, definiu designadamente:
“Prazo para a conclusão das obras: Início em 2015/12/07; Termo: 2017.12.07” (cfr fls 469 do processo administrativo nº 185/15);
H) O Alvará de Obras de Construção nº …………., emitido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loulé, nesta edilidade registado no Livro 18, em 2015.12.07, para as obras de construção no Lote ……… na Urbanização ……… freguesia de Quarteira, concelho de Loulé, definiu designadamente:
“Prazo para a conclusão das obras: Início em 2015/12/07; Termo: 2017.12.07” (cfr fls 514 do processo administrativo nº 186/15);
I) Pelo ofício de 2017.02.15, a 1.ª Entidade Requerida informou a Requerente do seguinte:
«Texto no original»
(cfr doc nº 11 da petição inicial);
J) No que se refere às obras de urbanização da Vila Sol foram recolhidos pela Requerente orçamentos (cfr docs nºs 12, 13 e 14 da petição inicial);
K) A 2.ª Entidade Requerida, foi declarada insolvente por sentença de 2011.05.03, proferida no Processo nº ………….. do 3º Juízo de Competência Cível do Tribunal Judicial de Loulé (cfr doc nº 15 da petição inicial);
L) Por recurso a meios próprios a Requerente executou a obra, necessitando de a ligar às redes de serviços básicos, para o efeito tendo reunido através dos seus representantes com a 1.ª Entidade Requerida sem solução (por confissão – cfr artºs 13º e 14º da petição inicial);
M) Foi prestada caução no valor de 214.344,10€ mediante garantia bancária prestada pelo Banco BAI Europa, S.A. (por acordo – cfr artº 6º da petição inicial;
N) O Município de Loulé não accionou a caução referida em M).
II.2 - O DIREITO
Nas contra-alegações o A. e Recorrido, não obstante pugnar pela correcção da sentença proferida, vem acrescentar que num dos orçamentos que entregou faltava o acréscimo de preço para as infra-estruturas eléctricas. Não diz o Recorrido que tal acréscimo configure um facto superveniente, assim como, não requer a alteração ou a ampliação da instância. Nestes termos, a indicada alegação, tal como vem feita, terá de irrelevar para o conhecimento que ora se faz nos autos.
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações e contra-alegações de recurso e respectivas conclusões, são:
- a nulidade da decisão recorrida por falta de fundamentação de facto e de Direito quanto às obras a realizar e indicadas no art.º 15.º da PI;
- o erro decisório e a violação do art.º 85.º, n.ºs 1 a 3 do RJUE, por se ter determinado a realização das obras peticionadas e reputadas de necessárias e suficientes, indicadas no art.º 15.º da PI, quando se devia ter determinado a realização de todas as obras que ainda faltam realizar, de acordo com os projectos aprovados e as condições fixadas no licenciamento, determinação judicial que exigiria a produção de mais prova, que foi erradamente dispensada pela decisão recorrida.
Vejamos.
Vem o Recorrente dizer que a decisão recorrida é nula por falta de fundamentação de facto e de Direito quanto às obras a realizar e indicadas no art.º 15.º da PI.
O juiz deve pronunciar-se sobre todas as questões que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras. Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou os fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Na sentença, o juiz terá, igualmente, que discriminar os factos que considera provados e em que faz assentar o seu raciocínio decisório e deve indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas que conduzem à decisão final (cf. art.ºs 94.º, n.ºs 2, 3, 95.º, n.º 1, do CPTA, 607.º, n.ºs 2 a 4 e 608º, n.º 2, do CPC).
Não obstante, não tem o juiz que rebater e esmiuçar todos os argumentos e alegações avançados pelas partes, bastando-lhe, para cumprimento do dever de fundamentação, pronunciar-se sobre as concretas questões em litígio, demonstrando que as ponderou. Da mesma forma, tem o juiz que especificar todos os factos alegados e que têm relevo para a decisão, mas não tem que discriminar ou considerar os restantes factos invocados pelas partes, que não tenham relevância na decisão a tomar.
Por seu turno, só o incumprimento absoluto do dever de fundamentação conduz à nulidade decisória. Nestes termos, determina o art.º 615.º, n.º 1, al. b), do CPC, que é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão. Igualmente, o art.º 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, comina com a nulidade, a sentença que omita pronúncias que sejam devidas, ou para os casos em que o juiz conheça para além das questões de que podia tomar conhecimento.
Ou seja, só ocorre nulidade da decisão por falta de fundamentação se existir uma violação grave desse dever, quer porque na sentença se omita, de todo, o quadro factual em que era suposto assentar, ou este seja ininteligível; quer porque a sentença padeça, em absoluto, de falta de fundamentação de Direito, por não revelar qualquer enquadramento jurídico, ainda que implícito, de forma a deixar, no mínimo, decifráveis os fundamentos da decisão.
Ora, no caso em apreço o tribunal ponderou as questões em litígio e decidiu-as. Explicou o tribunal, de forma muito sumária mas ainda com um mínimo de justificação, o seu raciocínio, alicerçando-o num elenco que factos, que foram indicados na sentença, a que se seguiu uma apreciação de Direito, na qual se cogita sobre a aplicação do art.º 85.º do RJUE, para, por fim, se decidir sobre a total procedência dos pedidos formulados pelo A. Logo, com esta fundamentação não ocorre nenhuma nulidade por omissão de pronúncia. O Recorrente pode discordar daquela fundamentação, mas a mesma não é reconduzível a uma nulidade decisória.
Por conseguinte, falece a invocada nulidade da decisão.
Invoca o Recorrente um erro decisório e a violação do art.º 85.º, n.ºs 1 a 3 do RJUE, por se ter determinado a realização das obras que o Recorrido peticionava como as necessárias e suficientes, que vinham indicadas no art.º 15.º da PI, quando se devia ter determinado a realização de todas as obras que ainda faltavam realizar, de acordo com os projectos aprovados e as condições fixadas no licenciamento. Mais diz o Recorrente que para a indicada determinação judicial exigia-se a produção de mais prova, que foi erradamente dispensada pela decisão recorrida.
O loteamento, enquanto operação urbanística, altera a situação jurídica dos prédios abrangidos, garantindo-lhes uma dada edificação ou uma estabilização das suas condições de edificabilidade. Assim, as condições que ficarem definidas, para cada lote, no alvará de loteamento, irão vincular quer o proprietário do prédio, quer os adquirentes do lote, ou outros titulares de direitos reais sobre os terrenos, como, igualmente, tornam-se vinculantes para a respectiva Câmara Municipal.
Assim, nas palavras de Fernanda Paula Oliveira, é “em função das condições de edificabilidade dos lotes definida de forma estável na licença ou admissão da comunicação prévia de um loteamento que se definem os deveres e os encargos a assumir pelo promotor do loteamento de forma a garantir que a edificabilidade prevista para a área (isto é, para cada lote a criar com a operação de loteamento) tem condições para poder ser concretizada. Deveres e encargos estes que apenas se compreendem em função dos direitos urbanísticos que a licença de loteamento confere.
(…) Porque estabiliza aquelas regras e parâmetros de edificabilidade, o licenciamento ou a comunicação prévia de uma operação de loteamento introduzem um factor de segurança e estabilidade no mercado imobiliário, criando uma mais-valia que não é descurada por terceiros que adquirem os lotes. Esta mais-valia decorre, para estes adquirentes, da garantia:
– de concretizar no lote a operação urbanística (edificação) para ele prevista e nas condições definidas no respectivo título (em regra, o alvará), ainda que os instrumentos de planeamento se alterem; (cfr. artigo 48.° a contario);
– da execução efectiva das obras de urbanização, já que, caso o promotor do loteamento as não realize (como é seu dever) pode solicitar que a câmara, ao abrigo do disposto no artigo 84.°, as realize em substituição daquele (à custa da caução por ele prestada) ou pode, nos termos previstos no artigo 85.°, requerer autorização judicial para promover directamente a execução de obras de urbanização;
– do cumprimento das condições estabelecidas no alvará ou da comunicação prévia admitida por parte dos restantes adquirentes dos lotes, do promotor e da própria câmara (artigo 77.°, n.° 3);
– de uma certa estabilidade das regras constantes do alvará ou comunicação prévia admitida, uma vez que as respectivas alterações estão sujeitas a regras mais rígidas de legitimidade, em que os adquirentes dos lotes têm uma palavra a dizer (cfr. o disposto no n.° 3 do artigo 27.°) e, tratando-se de alteração da iniciativa da câmara (artigo 48.°), as alterações que prejudiquem os adquirentes dos lotes dão lugar a indemnização.
(…) É pois ao promotor do loteamento (e não aos construtores nos lotes) que cabe o encargo de dotar a área de todas as características destinadas a servir a edificação a erigir, designadamente as necessárias a garantir qualidade de vida dos futuros utentes ou residentes.
(…) O promotor do loteamento tem, ainda, de forma a permitir o cumprimento do fim a que se encontram destinados os lotes (edificação urbana), de realizar as respectivas obras de urbanização (prestando caução que garanta a sua regular execução) e de pagar a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, que corresponde à contrapartida pela realização, pelo município, de infra-estruturas gerais originadas pela operação de loteamento
(…) Sendo os lotes resultantes de uma operação de loteamento unidades prediais com uma capacidade edificativa precisa servidos, de forma a garantir a efectiva concretização daquela edificabilidade, pelas necessárias infra-estruturas urbanísticas – as quais devem ser realizadas dentro de determinados prazos, ainda que a edificação nos lotes apenas surja mais tarde –, e por áreas verdes e de utilização colectiva e equipamentos – que ficam logo previstas ou, sendo caso disso, são imediatamente cedidas ao município para aqueles fins (não podendo ser destinados a outros sob pena de reversão) –, bem se compreende que, no mercado, um lote integrado num loteamento tenha um valor mais elevado do que um prédio não abrangido por este tipo de operação” (in OLIVEIRA, Fernanda Paula - Direito do Urbanismo - Do Planeamento à Gestão [Em linha] Cejur, 2010 [Consult. em 2 de Outubro de 2017] Disponível em http://www.fd.uc.pt/~fpaula/ . pp-226-227).
Portanto, é neste enquadramento que devem ser lidos os art.ºs 84.º e 85.º do RJEU, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16-12 – na versão dada pelo DL n.º 136/2014, de 09-08, em vigor à data do procedimento.
Não executadas as obras de urbanização pelo promotor, a Câmara, “para salvaguarda do património cultural, da qualidade do meio urbano e do meio ambiente, da segurança das edificações e do público em geral ou, no caso de obras de urbanização, também para proteção de interesses de terceiros adquirentes de lotes, pode promover a realização das obras por conta do titular do alvará ou do apresentante da comunicação prévia quando, por causa que seja imputável a este último:
a) Não tiverem sido iniciadas no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará ou do título da comunicação prévia;
b) Permanecerem interrompidas por mais de um ano;
c) Não tiverem sido concluídas no prazo fixado ou suas prorrogações, nos casos em que a câmara municipal tenha declarado a caducidade;
d) Não hajam sido efetuadas as correções ou alterações que hajam sido intimadas nos termos do artigo 105.º” – cf. art.º 84.º, n.º 1, do RGEU.
Ou seja, usando da prorrogativa do art.º 84.º do RGEU, a Câmara substitui-se ao titular do alvará e realizará as obras de urbanização em falta. Para o efeito, a Câmara poderá accionar as cauções prestadas – cf. art.º 84.º, n.º 3, do RJEU. Não ficando o custo da execução das obras em falta garantidas pela caução prestada, a Câmara terá, relativamente à parte restante, que se promover a execução fiscal do promotor faltoso.
Apreciando este poder-dever da Câmara, João Pereira Reis e Margarida Loureiro indicam o carácter excepcional, a necessária parcimónia no uso da medida e alertam para a exigência da verificação dos requisitos legais, quanto aos fins a salvaguardarem-se (cf. REIS, João Pereira; LOUREIRO, Margarida - Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação - Anotado. 2.ª ed., Coimbra: Almedina. ISBN 972-40-1590-4, pp. 208-209).
Depois, numa segunda linha, se a Câmara não promover as obras em falta, um terceiro adquirente de um lote para construção, de um edifício aí construído ou de uma facção autónoma, pode requerer a autorização judicial para promover directamente a execução das obras de urbanização – cf. art.º 85.º do RGEU.
Ou seja, estes terceiros, porque direitamente interessados na execução daquelas obras em falta, mediante autorização judicial, podem sub-rogar-se ao promotor faltoso e executar, eles próprios, as obras em questão, caso a Câmara também tenham faltado a esse dever.
Conforme o art.º 85.º, n.º 2, do RGEU, para o efeito, os interessados devem instruir a sua PI, obrigatoriamente, com “a) Cópia do alvará ou do título da comunicação prévia, nos termos do n.º 2 do artigo 74.º; b) Orçamento, a preços correntes do mercado, relativo à execução das obras de urbanização em conformidade com os projetos aprovados e condições fixadas no licenciamento;”
Apresentada a PI, antes de decidir, o tribunal terá que notificar a Câmara e o titular do alvará ou o apresentante da comunicação prévia para responderem no prazo de 30 dias – cf. art.º 85.º, n.º 3, do RGEU.
Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes referem que esta notificação visa permitir que a Câmara e o titular do alvará ou o apresentante da comunicação prévia venham ainda a promover as obras de edificação em falta. Acrescentam estas Autoras, que a “realização das obras de edificação pelos adquirentes dos lotes é assim, assumida como a última das soluções a adoptar”, para que não passem a ter um encargo que não seria deles (cf. das Autoras, Regime jurídico da urbanização e edificação: comentado.1.ª ed. Coimbra: Almedina, 2006. Reimpressão da edição de Fevereiro 2006. ISBN 972-40-2752-X, p. 399).
Usando da faculdade indicada no art.º 85.º do RGEU, os terceiros interessados em promover a obra fá-lo-ão à custa do loteador, pois a caução que tenha sido prestada ficará à sua disposição até ao limite das obras. Caso a caução se mostre insuficiente para pagar os custos das obras, então, ficará a Câmara responsável pelo excedente, com direito de regresso sobre o titular do alvará.
Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes indicam esta responsabilidade da Câmara como um reverso da sua obrigação “de cálculo correcto da caução que garanta as obras de urbanização” (cf. das Autoras, Regime jurídico…, ob. cit., pp.399-400).
Sendo necessário, o tribunal “ordena a realização das diligências que entenda úteis para o conhecimento do pedido, nomeadamente a inspeção judicial do local” – cf. art.º 85.º, n.º 3, in fine, do RJEU.
“Se deferir o pedido, o tribunal fixa especificadamente as obras a realizar e o respetivo orçamento e determina que a caução a que se refere o artigo 54.º fique à sua ordem, a fim de responder pelas despesas com as obras até ao limite do orçamento” – cf. art.º 85.º, n.º 4, do RGEU.
Mais se assinale, que apreciada a razão legal, constante do art.º 84.º, n.º 1, do RGEU, para a atribuição da obrigação da Câmara para a feitura das referidas obras, constata-se, que não é coincidente com a razão pela qual se imputa a mesma legitimidade aos terceiros interessados: no caso da Câmara, o poder-dever de sub-rogação nas obrigações do promotor do loteamento visa a protecção dos interesses de terceiros adquirentes de lotes, mas, também, a protecção do património cultural, a qualidade do meio urbano e do meio ambiente, a segurança das edificações e o público em geral. No caso dos terceiros interessados, a legitimidade legal para a atribuição do poder de sub-rogação radica unicamente nos seus próprios interesses e na especial protecção que deriva do título que detém, ou seja, dos direitos que já lhe foram conferidos pela licença urbanística. Identicamente, a indicada sub-rogação é para a Câmara um poder-dever, enquanto para os terceiros interessados configura uma mera faculdade.
No caso dos autos, o A. e ora Recorrido, K………… – P…………, Unipessoal, Lda, apresentou uma acção contra o Município de Loulé e a Massa Insolvente …………., Empreendimentos Turísticos, SA, identificando-se como proprietário dos lotes ……….. e ……… e requerendo, a final, como primeiro pedido, a autorização judicial para se sub-rogar nas obrigações do promotor do loteamento – agora insolvente - e executar as “obras de urbanização que se encontram em falta, relativamente ao aditamento ao alvará ……… da Câmara municipal de Loulé, designadamente os trabalhos em concreto identificados no artigo 15.º da presente”.
Foram, depois, formulados pedidos para ser fixado o orçamento, para ser determinado que a caução prestada ficasse à ordem do tribunal para responder pelas despesas com as obras e para que na insuficiência da caução, se julgasse que os custos corriam pelo Município.
Conforme exigência legal, o A. e Recorrido juntou à sua PI cópia do alvará e 3 orçamentos.
No art.º 15.º da PI o A. e Recorrido identifica os seguintes trabalhos como sendo os “necessários para a conclusão das infrafraestruturas”: “ARRUAMENTOS
a) Escavação incluindo aterro no mesmo perfil e regularização de taludes em terreno de qualquer natureza
b) Transporte dos produtos sobrantes a vazadouro PAVIMENTAÇÃO
a) Agregado de granulometria extensa (tout-venant) aplicado em duas camadas de O,15m cada depois do recalque, devidamente regularizado, regado e compactado nos arruamentos e estacionamentos.
b) Camada de betão betuminoso com O,04m de espessura depois do recalque, incluindo rega de colagem
LANCIS E PASSEIOS
a) Execução de passeios em calçada assente sobre camada de areia com 0,1 Om de espessura e rejuntamento a areão com traço de cimento
b) Lancil de betão 0,13x0,25, assente sobre fundação de betão, incluindo todos os trabalhos
c) Idem em lancil guia no remate arruamento/estacionamento SINALIZAÇÃO
a) Colocação de sinal vertical com indicação de STOP na entrada da rua.
b) Idem, de sinal de estacionamento pessoas de mobilidade reduzida.
REDE DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA
a) Escavação em abertura de valas em terreno de qualquer natureza para implantação de tubagens, incluindo remoção dos produtos escavados
b) Aterro manual batido por camadas de 0,20m em almofada de assentamento e protecção.
c) Aterro de valas com produtos da escavação incluindo rega e compactação.
d) Transporte dos produtos sobrantes a vazadouro
TUBAGEM E ACESSÓRIOS
a) Tubagem com assentamento em PVC rigido KM 110
b) Valvulas de seccionamento DN 110
c) Tês KM assentes 110
d) Junta cega assente 110
e) Marco de incêndio tipo MACRO incluindo ligação à rede
f) Ramais de ligação domiciliária, incluindo válvula e todos os trabalhos
g) Curvas KM 110 assentes de 90°
h) Adaptador de flange DN 110.
i) Pintura de estacionamento mobilidade reduzida no pavimento.
REDE DE ÁGUAS RESIDUAIS
a) Escavação em abertura de valas em terreno de qualquer natureza para implantação de tubagens, incluindo remoção dos produtos escavados
b) Aterro manual batido por camadas de O,20m em almofada de assentamento e protecção
c) Aterro de valas com produtos da escavação incluindo rega e compactação.
d) Transporte dos produtos sobrantes a vazadouro
TUBAGEM E ACESSÓRIOS
a) Tubagem com assentamento em PVC PN6 de DN200
b) Idem, PVC PN6 de DN315
c) Caixas de visita simples com altura >3,00m
DIVERSOS
a) Ramais domiciliários incluindo caixa de ramal, tubagem, ligação ao colector e todo o movimento de terras
b) Sumidouros incluindo ligação com manilhas de 200 e todo o movimento de terras
REDE DE CONDUTAS TELEFÓNICAS
a) Formação de 4 Tubos PEAD Corrugado Diametro de 110+tritubo
b) Fornecimento e Instalação de Camaras de Visita do Tipo NR2, de acordo com as Peças Escritas e Desenhas
c) Ensaio e teste da rede “
Citados os RR. para contestarem, na contestação apresentada, o Município de Loulé admite que as obras peticionadas pelo A. estão em falta, mas vem dizer nos art.ºs 5.º e 6.º que o A. e ora Recorrido no art.º 15.º da PI “apenas identificou os trabalhos necessários à área de intervenção I (área relativa às infra-estruturas que servem os lotes n.ºs C3/26, C3/27 e C3/28” e que “importa sublinhar que a conclusão das infra-estruturas carece da realização de trabalhos adicionais”. Nos art.ºs. 7.º a 15.º da Contestação, o R. Município identifica as restantes obras ainda em falta e no art.º 16.º requer que a autorização que eventualmente venha a ser concedida abranja essas outras obras. Porém, de forma um tanto contraditória com as suas anteriores alegações, a final da contestação, o Município também requer a absolvição do pedido.
Com este enquadramento, temos, pois, que enfrentar uma primeira questão: a de saber se através da faculdade do art.º 85.º do RGEU fica o terceiro interessado obrigado a sub-rogar-se em todas as obrigações que cumpriam em 1.ª linha ao promotor do loteamento, ou se pode usar da prorrogativa indicada no citado artigo para levar avante apenas as obras que lhe interessam.
Conforme acima assinalamos, a possibilidade legal que é dada pelo art.º 85.º do RGEU ao terceiro interessado, de se sub-rogar nas obrigações do promotor, visa fortalecer o seu direito de edificação, porque já asseverado pelo titular do alvará e garantido pela Câmara. Assim, o promotor do loteamento é, perante a lei, o 1.º cumpridor. Depois, se esse promotor não realizar o seu dever, passa a haver um poder-dever da Câmara de se lhe substituir. E só se esta última entidade também quebrar a sua obrigação, é que se configura uma última possibilidade: a do terceiro interessado se substituir àqueles dois inadimplentes.
Quanto aos dois primeiros casos, o dever de urbanizar existirá, portanto, fundado numa razão de ordem pública, desde que aqui entendidas as obras de urbanização por banda do promotor como fazendo parte de uma função pública urbanística (cf, neste sentido MIRANDA, João - A função pública urbanística e o seu exercício por particulares. 1ª ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2012. ISBN 978-972-32-2075-9, especialmente pp. 219-226).
Já no caso (limite) da intervenção do terceiro interessado na feitura das obras em falta, a possibilidade legal fundar-se-á na defesa dos seus direitos subjectivos, na protecção acrescida que é dada ao seu direito real por força do loteamento. O legislador confere a este terceiro o direito a sub-rogar-se na posição do promotor, não para garantir em 1.ª linha aquela função urbanística, ou para confirmar a legalidade urbanística, mas para lhe assegurar direitos individuais. É certo que também esta sub-rogação terá reflexos positivos na qualidade de vida dos demais proprietários, da comunidade, ou em geral, reflectir-se-á positivamente no interesse público. Mas quando o legislador prevê no art.º 85.º do RGEU a intervenção do particular interessado tê-lo-á feito focado na defesa de direitos individuais.
Nesta lógica, não há que entender que para se accionar o art.º 85.º do RGEU exige-se ao terceiro interessado a sub-rogação na posição do promotor para a feitura de todas as obras ainda omissas. Diferentemente, a única interpretação útil do preceito é a que também permita ao terceiro interessado a sub-rogação para a feitura parcial dessas obras, nomeadamente daquelas que lhe interessem directamente, enquanto ao titular de um dado lote.
A execução das indicadas obras pelo terceiro interessado - que na maioria dos casos não será um profissional da área, mas será, antes, um mero particular com outras ocupações - implicará seguramente um ónus relevante, algo que pode ser penoso ou bastante árduo. Por isso, configura “a última das soluções a adoptar” (como referem as já citadas Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes).
Aliás, para este terceiro não estará causa um dever, mas uma simples faculdade.
De notar, também, que o art.º 85.º, nos n.ºs 1 e 4, do RGEU, face ao seu sentido literal, induz a que as obras a realizar sejam aquelas a que o terceiro se propõe e não todas as que estiverem em falta. Igualmente, a própria estrutura sumária do processo assim indica, porquanto requeridas as obras pelo particular competirá ao tribunal apenas aferir da concreta exigência e da efectiva inexistência, se necessário determinando oficiosamente diligências instrutórias, seguindo-se a decisão onde se “fixa especificadamente as obras a realizar e o respetivo orçamento”.
Nestes termos, não só o legislador não refere no art.º 85.º do RGEU que a sub-rogação deve ocorrer em relação a todas as obras em falta, como essa interpretação não faz sentido na teleologia da norma. Por fim, tal interpretação também não seria consentânea com o princípio da proporcionalidade, por se poder estar a exigir ao terceiro interessado, um simples particular, algo demasiado penoso e desconforme com as suas capacidades.
Acresce, que podendo e devendo a Câmara actuar nos termos e condições do art.º 84.º do RGEU, não faz sentido – sendo quase abusivo – invocar que o uso pelo terceiro interessado da faculdade do art.º 85.º do RGEU só pode ocorrer se este ficar com o encargo de executar todos os trabalhos de obras em falta, sejam-lhe directa e imediatamente favoráveis, úteis, ou não, porque se relacionem com infra-estruturas que abrangem outros lotes, mais ou menos afastados.
Se a Câmara considera que há mais obras em falta, uma vez citada da apresentação da PI, sempre pode dar andamento ao dever previsto no art.º 84.º do RGEU, cumprindo, assim, as suas obrigações.
Mais se note, que para cumprir o preceituado naquele artigo 84.º a Câmara não tem de requerer autorização judicial alguma, pois a lei confere-lhe poderes para, ela própria, prosseguir com as obras, sub-rogando-se ao promotor.
Por conseguinte, há que entender que o art.º 85.º do RGEU confere ao particular uma faculdade de sub-rogar-se na posição do titular do alvará, mas não obriga a que esta sub-rogação se faça com relação a todas as obras ainda em falta. Pode o terceiro interessado requerer a execução apenas das obras que abrangem o seu lote ou que lhe trazem benefício directo.
Em suma, configurando-se o art.º 85.º do RGEU como uma faculdade, compete ao particular accioná-lo em maior ou menor medida, de acordo com os seus interesses, objectivos ou capacidades. Pode o terceiro interessado sub-rogar-se na posição do promotor do projecto para todas as obras em falta ou fazê-lo só para algumas obras.
Assente que o art.º 85.º do RGEU não exige que o particular requeira a sub-rogação na posição do titular do alvará relativamente a todas as obras em falta, há, de seguida, que averiguar se o tribunal errou quando após a fase dos articulados proferiu sentença, sem previamente realizar mais diligências de instrução.
O presente processo segue a tramitação que vem indicada no art.º 85.º do RGEU, sendo que na falta de especificação se aplica o rito da regime da acção especial – cf. art.º 36.º, n.º 4, do CPTA. Enquadra-se, por isso, no actual contencioso administrativo, pensado como um processo de partes, a quem se impõem específicos ónus de alegação e prova.
Conforme se indicou no Ac. do TRL n.º 2186/13.5TBVNG.P1, de 12-05-2015, o processo que vem previsto no art.º 85.º do RGEU apresenta um objecto que “ se restringe e esgota na concessão, ou não, da autorização para a prática de um acto concreto, a saber: a realização das obras de urbanização omitidas ou inacabadas, por parte do promotor de uma dada operação urbanística. Porque assim é, só o direito de substituição ou sub-rogação na execução dessas obras, deve ser objecto de julgamento em tal procedimento.”
A discussão a fazer-se no litígio reduzir-se-á, portanto, à identificação das obras relativamente às quais se peticiona a sub-rogação, à averiguação da sua inscrição nos projectos aprovados e respectivo licenciamento e à verificação da sua omissão ou incompletude.
Ora, no caso em apreço, constata-se, que apresentada a PI o Município não contraditou a factualidade ali aduzida, mas, antes, aceitou que as obras indicadas no art.º 15.º da PI estavam inscritas nos projectos e licenciamento e ainda em falta. Consequentemente, frente a esta conduta processual do Município não se exigiria a abertura de uma fase de instrução, porque a factualidade aduzida pelo A. poderia ficar desde logo acordada.
Igualmente, não obstante o Município vir dizer que havia outras obras em falta, para além das indicadas pelo A., através da contestação não formulou nenhum pedido reconvencional, designadamente para que o A. fosse condenado a executar as restantes obras que indicou como omissas (cf. art.ºs 83.º e 83.º-A do CPTA). Diversamente, na contestação, o Município limitou-se a aceitar a totalidade das razões expostas pelo A., para depois acrescentar que havia mais obras em falta e terminar requerendo a absolvição do pedido. Assim sendo, porque o juiz administrativo estava adstrito ao princípio do pedido, independentemente do teor das alegações do Município, não poderia através desta acção condenar o A. em quantidade superior ou em objecto diverso do que havia pedido na PI – cf. art.º 95.º, n.º 2, do CPTA e 609.º, n.º 1, do CPC.
Ou seja, quando o Recorrido invoca a existência de uma divergência processual relativamente ao sentido e à extensão das obras, está a pressupor que poderia discutir neste processo da possibilidade de se condenar o A. a ficar sub-rogado na execução da totalidade das obras em falta. Porém, esse pedido está para além do formulado na PI e também não corresponde a nenhum pedido reconvencional. Consequentemente, tal pretensão do Município é processualmente inadmissível. Em suma, a aferição do sentido e extensão das obras só interessava para apreciar o âmbito da faculdade prevista no art.º 85.º do RGEU e para verificar se o pedido formulado pelo A. a PI poderia ser satisfeito – como ocorreu – ou se teria de claudicar in totum e sem mais averiguações, porque não ter direito a uma sub-rogação parcial. No demais, não se podia discutir neste processo acerca da condenação do A. a ficar sub-rogado na execução da totalidade das obras em falta.
Como se disse, os factos que vinham articulados na PI pelo A. não foram contraditados. Logo, estavam assentes. Quanto a outras obras que o Município pretendesse ver feitas, para além das peticionados, não caberiam no objecto do pedido, extravasariam a acção, não sendo factos relevantes para a decisão final.
O art.º 85.º do RGEU indica que após a resposta dos RR. o tribunal “ordena a realização das diligências que entenda úteis para o conhecimento do pedido, nomeadamente a inspeção judicial do local”, querendo-se dizer que o tribunal pode oficiosamente determinar as diligências instrutórias que sejam necessárias para apurar a factualidade controvertida. Não existindo tal factualidade, porque o R. e ora Recorrido Município a aceitou, a decisão recorrida não errou quando dispensou mais prova e a abertura da fase de julgamento.
Assim sendo, em termos processuais, a decisão recorrida não errou, quando não determinou uma maior instrução ou uma inspecção ao local.
Claudicam, pois, todas as alegações do recurso.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam em:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida, com a fundamentação ora adoptada.
- sem custas (cf. art.º 85.º, n.º 6, do RJUE).
Lisboa, 4 de Outubro de 2017.
(Sofia David)
(Nuno Coutinho)
(José Correia) |
