As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

A. O presente recurso jurisdicional vem interposto da douta sentença, datada de 5/01/2016, proferida nos autos à margem identificados, a qual julgou procedente a presente providência cautelar dando por verificados ambos os requisitos previstos na alínea b) do n° 1 e n° 2 do artigo 120° do CPTA e, consequentemente, determinou a suspensão de eficácia do “acto administrativo que determinou a modificação unilateral do contrato n° 03000746/0, com a consequente reposição do valor de € 23.976.88, por parte do IFAP”.

B. Ora, salvo melhor opinião, a decisão recorrida encontra-se ferida de error in judicando, determinado pela incorreta decisão sobre a matéria de facto e, em consequência, pela incorreta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso subjudice, ou seja, na sentença recorrida há uma clara violação da lei, pois:
- a alínea b) do artigo 120° do CPTA não poderia ser considerada no sentido de decretar a providência, por se afigurar evidente a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal e por não resultar claro que os eventuais prejuízos fossem de difícil reparação, aliás, conforme o próprio Tribunal reconhece ao concluir que «Efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando que o Requerido já se fez ressarcir do valor de € 22.433,12 por compensações em outros processos»;
- o nº 2 do artigo 120° do CPTA só tem lugar quando se conclua pela verificação das situações previstas nas alíneas b) e c) do nº1 do referido artigo; onde o interesse do Instituto teria necessariamente que prevalecer tendo em conta a natureza do interesse público em causa.

C. Efetivamente, o ora Recorrente, não se conforma com a referida decisão, sendo que a necessária procedência do presente recurso passa, no essencial, pela errónea avaliação da matéria fáctica subjacente aos presentes autos, designadamente sob as alíneas D), E), F), G), H), L), R), S), T), W) e X) da Fundamentação, pela análise dos erros de julgamento e injustiças patentes na douta sentença, ora impugnada quanto à interpretação e aplicação do disposto na alínea b) do n° 1 e n° 2 do artigo 120° do CPTA.

D. O Tribunal ora recorrido entendeu, em suma, que, o não decretamento da suspensão dos efeitos da decisão final, iria causar prejuízos sérios à A., porquanto «não nos podemos esquecer que a Requerente contraiu o crédito referido em S) para pagar aos fornecedores na sequência do projecto aprovado pelo IFAP e que os únicos rendimentos que a associação tem são de facto as quotas pagas por "alguns" dos seus associados.
Também não nos podemos esquecer que os rendimentos obtidos com as quotas irão para o pagamento dos empréstimos bancários que contraiu e, por outro lado ainda que uma das contas bancárias tenha um valor de cerca de € 25 mil euros, não se pode olvidar que os actos administrativos impugnados nos processos cautelares n°s 240/1 5.8BEFUN e 250/1 5.5BEFUN não foram suspensos e a Requerente terá de fazer face ao valor total de € 41.956,56 e o imóvel que o Requerido refere se encontra livre de Ónus e encargos é onde a Requerida tem a sua sede e encontra-se onerada com uma hipoteca bancária»;

E. Na verdade, em nosso entender, a questão que se coloca nos presentes autos foi objeto de uma errónea avaliação da matéria fáctica em causa, desde logo, relativamente ao requisito "fumus no malus juris" que o Tribunal entendeu por verificado, o mesmo, salvo o devido respeito, não tem fundamento legal, porque o que está em causa é que o IFAP apenas pode considerar elegíveis as despesas que foram efectivamente aprovadas, estando legalmente obrigado a fiscalizar e aceitar as despesas que constam do articulado da rubrica estaleiro, constante do formulário de candidatura e aprovado pelo Gestor do PRODERAM.

F. De facto, a questão que se coloca nos presentes autos é que, na aprovação das operações, e não havendo caderno de encargos onde se especificasse quais os custos abrangidos (uma vez que não houve qualquer processo de contratação pública ou consulta ao mercado, mas apenas ajustes diretos), o IFAP está obrigado a verificar os items e as rubricas de despesas constantes do formulário de candidatura da ora Requerente e aprovadas pelo Gestor do PRODERAM, e que se limitaram no presente caso a um rubrica estaleiro que comportava a:
"Montagem e desmontagem de estaleiro, incluindo estaleiros de apoio, acessos e regularização de terrenos e manutenção das condições de estaleiro durante a obra" (cfr. facto dado como provado na alínea E) e respetivo documento de suporte).

G. Ora, o controlo in loco feito ao projeto em análise nos presentes autos, bem como a prova testemunhal nos presentes autos (alínea W dos factos dados como assente na Fundamentação da sentença), concluem pela inexistência do estaleiro, designadamente, pela inexistência da sua montagem e desmontagem, conforme inicialmente previsto no formulário de candidatura e aprovado pelo Gestor do PRODERAM e, posteriormente, objeto de contratação.

H. Esta constatação baseou-se, igualmente, no facto de não constar do PA qualquer comunicação prévia à Inspeção Regional do Trabalho da abertura do estaleiro, nos termos do artigo 15° do DL n° 283/2005, na inexistência de comprovação física e documental, bem como nas declarações da empresa Empreiteira, conforme consta da alínea W dos factos dados como assente na Fundamentação da sentença, a qual assumiu que a componente/rubrica "Estaleiro" foi, neste caso concreto, "exclusivamente utilizada para a direção técnica da obra".

I. Ora, apesar do projeto aprovado nos presentes autos não ter uma componente física de construção civil muito grande, uma vez que se tratava da "limpeza da levada", ou seja, limpar lama e cortar com uma foice, a verdade é que foi descrito no contrato aprovado como tendo uma componente de estaleiro de 9%.

J. No caso concreto, a inexistência da montagem e desmontagem de estaleiro, traduz-se efetivamente na inelegibilidade da despesa apresentada pela Requerente, a título desta rubrica, ou seja, apenas as despesas com a montagem e desmontagem do estaleiro e as demais descritas na referida rubrica, poderiam ser elegíveis e demonstradas por atividades, que pudessem ser comprovadas, no plano financeiro e no plano material, o que não aconteceu.

K. Ou seja, resulta aliás evidente da matéria dada por provada nos presentes autos e questão decidenda que resulta dos presentes autos, é o facto do empreiteiro ter descrito no auto trabalhos que, posteriormente, se veio a confirmar, através de declarações do próprio empreiteiro, não corresponderem ao descrito no contrato (cfr. alínea D) dos factos provados e doe. n° 1 do RI) e no projeto aprovado, ou seja, sem qualquer correspondência com o que lá estava escrito e descrito! [sublinhado no original]

L. Resulta evidente e provado da matéria de facto dada por assente que as despesas apresentadas pela AAM, ora recorrida, ao IFAP, a título da rubrica do estaleiro (montagem e desmontagem incluindo estaleiros de apoio, acessos e regularização de terrenos e manutenção das condições de estaleiro durante a obra), se referem a despesas não aprovadas pelo Gestor do PRODERAM e, por essa razão, o IFAP não as pode considerar elegíveis para pagamento.

M. O IFAP, enquanto organismo pagador dos Fundos FEAGA e FEADER, cuja acreditação depende da verificação de critérios mínimos, estabelecidos ao nível europeu pelos Regulamentos (CE) n.°1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, e nº885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, está incumbido de tarefas muito específicas inerentes ao processo de pagamento, como seja a receção de pedidos de ajuda, o controlo da sua elegibilidade e conformidade com o quadro legal aplicável e a contabilização exata e integral dos pagamentos efetuados.

N. É neste quadro legal que o IFAP atua, solicitando, sempre que necessário, a todos os beneficiários a demonstração da execução da operação, nomeadamente as despesas apresentadas, a título das rubricas de investimento aprovadas, as quais têm que estar representadas por faturas e recibos demonstrativos de ter sido paga e/ou pela sua verificação física da sua realidade, tal como impõe a alínea a) do n°1 do artigo 9.° do Regulamento n° 1290/2005, de 21 de junho de 2005.

O. A verdade é que ainda que não se considerasse, o que por mero dever se patrocínio se refere, sem conceder, que a rubrica teria obrigatoriamente de conter também a descrição de despesas administrativas e despesas com a direção técnica da obra, "adicionadas" à rubrica descrita, a verdade é que as despesas com os funcionários teriam de ser imputadas, pelo menos, parte do salário desses quadros teria de ser imputado a uma obra, o que teria de ser feito em termos contabilísticos, isto é, tempo efetivamente gasto nessa obra, por forma a não ocorrer uma suborçamentação, o que também não foi efetuado.

P. Deste modo, face ao exposto e pelos fundamentos supra expendidos, salvo o devido respeito pela sentença proferida, resulta evidente a manifesta falta de procedência da ação principal.

Q. Relativamente à verificação do "periculum in mora", ao contrário do douto entendimento do Tribunal recorrido, das alíneas D), E), F), G), H), L), R), S), T), W) e X) da Fundamentação não resulta que é justificado o receio, perante o provado, de que o transtorno provocado por uma execução coerciva das quantias que teria de restituir, acabasse por provocar prejuízos patrimoniais de difícil reparação.

R. A este propósito, resulta da matéria fática dada por provada na sentença proferida que não existem comprovativos da existência de prejuízos de difícil reparação, aliás, salvo o devido respeito, em manifesto erro de julgamento e contradição com a sentença proferida, o próprio Tribunal conclui inexistirem elementos suficientes no processo, sendo certo que esta prova compete à ora recorrida, porque «Efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando Que o Requerido já se fez ressarcir do valor de € 22.433,12 por compensações em outros processos», limitando-se a sentença a alegar genericamente o receio da produção de prejuízos de difícil reparação, sem no entanto, comprovar essa situação.

S. Acrescenta a sentença recorrida que «A Requerente encontra-se a pagar um crédito que contraiu para a compra da sua sede, bem como um crédito que contraiu no ano de 2010 sendo certo que os créditos ainda se encontram por pagar» para tentar "fundamentar" este prejuízo sério. No entanto, resulta provado na alínea R) da matéria de facto dado por assente na fundamentação que «R) Associado à conta do Banif, identificada no ponto anterior, é amortizado mensalmente a quantia de cerca de 1800,00», sendo esta a única despesa comprovada nos presentes autos.

T. Resulta das alíneas S), T) e X) da matéria de facto dada por provada, a existência de dois imóveis, bem como a existência de «cerca de 4 mil associados, sendo o valor da quota de 12€/por ano/por associado».

U. De facto, ao contrário do entendimento do Tribunal recorrido, verifica-se que não ficou minimamente provado o requisito "periculum in mora", uma vez que os argumentos invocados pela ora recorrida e confirmados pela sentença ora recorrida mais não são do que meros juízos ou conclusões, porque o Tribunal a quo, à semelhança da ora recorrida, não demonstra como os prejuízos que lhes advirão da prática do acto, serão de difícil reparação.[sublinhado no original]

V. Aliás, o próprio Tribunal a quo conclui que «Efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando que o Requerido já se fez ressarcir do valor de € 22.433,12 por compensações em outros processos», o que significa que não foram carreados para os presentes autos elementos suficientes para comprovar que a recuperação de € 23.976,88 constituirão um prejuízo sério para a ora recorrida.

W. Da análise aos documentos existentes nos autos do processo cautelar, inexiste qualquer prova documental que comprove as alegações da ora recorrida, sendo que "graves dificuldades económico-financeiras" são facilmente comprováveis através de documentos contabilísticos que não foram carreados, nem constam dos autos do processo cautelar, designadamente, como o próprio Tribunal questiona, não resulta provado [sublinhado no original]:
- quais os rendimentos realizados mensalmente ou anualmente por meio das quotas a cobrar aos agricultores inscritos, sendo certo que do n° de associados inscritos resultará um rendimento anual de 48.000,00 EUR;
- qual o montante mensal de todos os encargos com esses empréstimos bancários suportados pela ora recorrida, se apenas o valor constante do facto provado na alínea R);
- se existem fornecedores que ainda não foram pagos e quais.

X. O que é certo é que de toda a matéria de facto dada por provada nos presentes autos, apenas consta como despesa existente para a ora recorrida, o valor de 1.800,00 EUR, existindo dois imóveis e a possibilidade de crédito de 48.000,00 EUR respeitante aos associados, desconhecendo o Instituto, porque legalmente não é obrigado a saber, bem como o Tribunal, porque não consta dos autos qualquer prova para o efeito, se a recorrida tem outras despesas e/ou outras dívidas, bem como quais os rendimentos realizados mensal ou anualmente!

Y. Pelo exposto e face à matéria fáctica e documentos carreados para os autos do processo cautelar, o Tribunal decidiu, em nossa opinião, erradamente ao avaliar a matéria de facto considerada indiciariamente provada, porque apesar de entender, e bem, que «Efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando que o Requerido já se fez ressarcir do valor de €22.433,12 por compensações em outros processos», conclui, de forma vaga e genérica e subjetiva que «A verdade é que essa matéria de facto, é apta, através de um juízo de prognose, a gerar no julgador cautelar o fundado receio de produção de prejuízos, ao menos, de difícil reparação,», dando por verificado o periculum in mora.

Z. Assim, o Tribunal recorrido decidiu a nosso ver mal, salvo melhor opinião, porque o próprio Tribunal recorrido conclui que foi feita uma alegação genérica e que «efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de € 23.976,88, considerando que o Requerido já se fez ressarcir do valor de € 22.433,12 por compensações em outros processos», o que, conforme resulta da matéria de facto provada, não foi feito nos presentes autos.

AA. Quer isto dizer que o tribunal a quo retirou uma conclusão [o preenchimento do pressuposto do periculum in mora] com base em alegações e apesar da falta de invocação de factos concretos e foi face àquela alegação genérica que o Tribunal conclui pelo preenchimento, no caso sub judice, do indispensável requisito do periculum in mora, seja na vertente do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado, seja na da produção de danos de difícil reparação para os interesses que a recorrida visa assegurar no processo principal (artigo 120° n°1 alínea b) 1ª parte).

BB. Ora, o periculum in mora, traduz-se:
- no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou seja, de uma situação em que se tomará depois impossível, no caso de o processo principal proceder, operar a reintegração factual da situação conforme à legalidade; ou
- no fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, ou seja, quando os factos alegados e provados permitem ao juiz concluir que, sem a providência cautelar a decretar ou outra, a reintegração da legalidade no plano dos factos se perspectiva difícil ou que os prejuízos que sempre se produzirão ao longo do tempo não serão integralmente reparáveis com tal reintegração, no caso de o processo principal proceder.

CC. Conforme é entendimento pacífico na Jurisprudência "é ao requerente da suspensão da eficácia de um acto administrativo que incumbe a alegação e prova dos requisitos contidos na al. b) do n°1 do art 120° do CPTA (fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado e prejuízo de difícil reparação)" (cfr. Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, de 19/1/2006, no âmbito do Proc. n° 00559/05.6BECBR, disponível em www.dgsi.pt. realçado e sublinhado nosso).

DD. Efectivamente, as providências cautelares visam impedir que durante a pendência de uma acção a situação de facto se altere de tal modo que a sentença que vier a ser proferida, sendo favorável ao autor [requerente cautelar], perca toda a sua eficácia ou parte dela.

EE. Aliás a jurisprudência tem entendido, com base na lei e na doutrina, que apenas se verificará facto consumado quando se consolide, entretanto, situação factual impossível de reintegrar de acordo com a legalidade, surgindo a futura sentença de provimento, quanto a ela, corno absolutamente inútil.

FF. Na verdade, é entendimento pacífico e uniforme da jurisprudência que "o fundado receio de que a demora do processo principal cause uma situação de facto consumado, ou provoque prejuízos de difícil reparação, deve ser devidamente apoiado em factos concretos que permitam concluir, com objectividade, pela actualidade e seriedade da ameaça, pela relevância dos efeitos da sua concretização, e pela necessidade e adequação da pretensão cautelar para arredar aquela e evitar estes. Não bastam, pois, simples dúvidas, ou meros receios subjectivos, ou a vontade de evitar situações não qualificáveis como de facto consumado, ou prejuízos que não sejam difíceis de reparar.
Efectivamente, a exigência de um fundado receio, de um receio sério, visa restringir, desde logo, o âmbito da própria tutela cautelar, de modo a ser evitada a sua concessão indiscriminada, conseguindo-se indevidamente efeitos que só devem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas acções principais." (cfr. Acórdão da 1.ª Secção de Contencioso do Tribunal Central Administrativo do Norte, datado de 12/03/2009, proferido no âmbito do processo n.°222/08.6BEVIS-A, disponível em www.dgsi.pt).

GG. Considerando que no âmbito do processo cautelar não foram alegados factos concretos e objetivos que permitam ao Tribunal recorrido fazer esse enquadramento, e dele retirar essa conclusão em termos de grande probabilidade, o tribunal a quo deveria ter indeferido a providência cautelar por falta de articulação dê factos concretos que consubstanciem periculum m mora.

HH. Efectivamente, o ora Recorrente, da documentação junta, não sabe se a ora recorrida tem contas bancárias com depósitos em seu nome noutras instituições, nem foi indicado qualquer outro património (designadamente, outros imóveis ou veículos automóveis), o que facilmente se poderia concluir pela sua existência se a Requerente tivesse procedido à junção da declaração de IRC e/ou modelo 22.

II. Acresce ainda que tendo em consideração o conjunto do saldo global da requerente, sendo certo que podem existir ainda outras contas da requerente noutras instituições bancárias; a existência de garantias prestadas relativamente à presente divida, não se pode concluir estarmos perante uma situação de carência económica nem qualificar a recuperação do montante de € 23.976,88, como um prejuízo sério.

JJ. No entanto, saliente-se ainda, que o alegado prejuízo não se traduz num prejuízo efetivo, pois caso venha a ser declarada improcedente a ação principal, o que só por mera hipótese de patrocínio se refere, sem conceder, esse montante ser-lhe-á restituído, sendo certo que também poderia a requerente, caso assim o entendesse, solicitar junto do IFAP o pagamento em prestações do valor em dívida.

KK. Neste sentido a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem ainda considerado necessário, para o decretamento da providência, a verificação da existência de nexo causal entre o dano e o ato suspendendo, o que significa que não basta portanto que a requerente alegue que irá ter um prejuízo, esta tem de demonstrar, em termos objetivos, que esse montante se irá efectivamente traduzir num prejuízo de difícil reparação, ou seja, que a reintegração da legalidade no plano dos factos se perspectiva difícil ou que os prejuízos que sempre se produzirão ao longo do tempo não serão integralmente reparáveis com tal reintegração, no caso do processo principal proceder. [sublinhado no original]

LL. Ora, para além de alegar este receio de uma forma genérica, o Tribunal recorrido não concretizou, à semelhança da requerente no âmbito da sua petição do processo cautelar, quaisquer factos susceptíveis de integrar um risco sério de facto consumado, susceptíveis de enraizar um discurso lógico que credivelmente o suporte, sendo que uma futura sentença de provimento do processo principal, o que só por mera hipótese se refere, sem conceder, não perde utilidade. [sublinhado no original]

MM. Aliás, idêntica conclusão se impõe relativamente ao receio de produção de prejuízos de difícil reparação, onde o alegado prejuízo não se traduz num prejuízo efectivo, pois caso venha a ser declarada improcedente a ação principal, o que só por mera hipótese se refere, sem conceder, esse montante ser-lhe-á sempre restituído, sendo que a jurisprudência tem entendido que "III - Não se pode considerar verificado o requisito do "periculum in mora" se nada se provou quanto à situação económica e financeira do destinatário do aludido acto e não é possível extrair qualquer ilação sobre a repercussão que terá na sua vida o pagamento da quantia a repor" (Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no âmbito do Processo n.° 06778/10, de 18/11/2010, disponível em www.dgsi.pt).

NN. Ora, conforme tem sido entendimento jurisprudêncial, de que se cita a título exemplificativo, acórdão proferido, em 10/02/2003, pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do Proc. n° 12518/03, «deve ser indeferida a providência cautelar de suspensão do procedimento, visto que os interesses susceptíveis de serem lesados não podem- reportar-se a prejuízos simplesmente hipotéticos, abstractos ou eventuais)).

OO. Face ao exposto, a decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação da alínea b) do n°1 do artigo 120° do CPTA, não se podendo considerar verificado o requisito do "periculum in mora", uma vez que não se encontra provado nos autos matéria suficiente quanto à real e efetiva situação económica e financeira da ora recorrida, nem é possível extrair qualquer ilação sobre a repercussão que terá na sua vida o pagamento da quantia a repor.

PP. Falecendo este requisito, falece também a necessidade de fazer a ponderação de interesses prevista no n°2 do artigo 120° do CPTA, uma vez que este artigo só é chamado à colação quando o Tribunal estiver inclinado no sentido de conceder a providência requerida por estarem preenchidos, à partida, os respectivos pressupostos traduzidos no periculum in mora previsto na 1ª parte das alínea a) e b) do n° 1 do art°120.° CPTA e no fumus boni iuris, previsto na 2.ª parte das alínea b) e c) do n° 1 do artº120.° CPTA.

QQ. No entanto, o Tribunal a quo, parte para a análise do requisito plasmado no n° 2 do art° 120° do CPTA, considerando que «No que respeita à ponderação de interesses e danos que, em face do atrás decidido, se nos impõe (artº120° n°2 do CPTA), cremos que o adiamento da eventual restituição das quantias em causa, porquanto no caso de improcedência da acção principal o Requerido, as poderá cobrar, certamente causará menos danos a esta entidade pública que a sua imediata exigência à Requerente, que poderá ver perigar a subsistência da associações, devido a uma impossibilidade de cumprir os seus compromissos bancários e fazer face às despesas de gestão.» (sublinhado nosso). [sublinhado no original]

RR. Como bem salienta o Prof. Mário Aroso de Almeida, a justa comparação dos interesses em jogo passa, pelo contrário, a exigir que o tribunal proceda, em cada caso, à "ponderação equilibrada dos interesses, contrabalançando os eventuais riscos que a concessão da providência envolveria para o interesse público (e para interesses privados contrapostos), com a magnitude dos danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer para o requerente" (in "O novo regime do processo nos Tribunais Administrativos", pag. 292, 3. Edição Rev. e Actualizada, 2004).

SS. "O artigo 120.", n. ° 2, introduz um inovador critério de ponderação, num mesmo patamar, dos diversos interesses públicos e privados, que, no caso concreto, se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada ou de eventuais contra-interessados, determinando que a providência ou as providências sejam recusadas quando essa ponderação permita concluir que os "danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências" (Prof. Mário Aroso de Almeida, opus cit., pag. 293).

TT. Refere ainda o Prof. Mário Aroso, (in "O novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos" 1ª Ed. Fevereiro de 2003 - pag. 261) relativamente aos "...prejuízos de difícil reparação, o critério não pode ser o da insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas deve ser o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar”.

UU. No entanto, sempre se disse que, caso venha a ser declarada procedente a ação principal, o que só por mera hipótese se refere, sem conceder, esse montante seria sempre restituído à ora recorrida, sendo que o contrário já não é verdade, porque se a ora recorrida estivesse efetivamente com graves dificuldades financeiras, caso venha a ser declarada improcedente a ação principal, o Instituto ver-se-á na impossibilidade de repor a legalidade da situação, sendo que estão em causa, dinheiros públicos, atribuídos por subsídios concedidos por Fundos da União Europeia.

VV. De facto, a requerente/ora recorrida candidatou-se a subsídio atribuído no âmbito do programa comunitário PRODERAM, no eixo "Aumento da Competitividade dos Sectores Agrícola e Florestal”, sendo que, a reposição da quantia a efetuar pela requerente/ora recorrida não é um prejuízo efetivo, porque, caso venha a ser declarada procedente a ação principal, o que só por mera hipótese se refere sem, no entanto, conceder, esse montante seria sempre restituído à ora requerente. [sublinhado no original]

WW. No entanto, o contrário já não é verdade, porque caso a providência cautelar viesse a ser decretada e a requerente/ora recorrida estivesse efetivamente com graves dificuldades financeiras, o que manifestamente não resulta provado nos presentes autos, se a ação principal viesse a ser declarada improcedente, como se nos afigura evidente, o Instituto ver-se-á na impossibilidade de repor a legalidade da situação, sendo que estão em causa dinheiros públicos, atribuídos por subsídios concedidos por Fundos da Comunidade Europeia, no caso em apreço, FEOGA, os quais, independentemente de obter o pagamento da quantia indevidamente paga através da requerente, o Instituto teria sempre de suportar, nos termos legais, perante a Comunidade Europeia.

XX. O IFAP, IP tem por missão, entre outras, proceder à validação e ao pagamento decorrente do financiamento da aplicação das medidas definidas a nível nacional e comunitário, no âmbito da agricultura, desenvolvimento rural, pescas e sectores conexos, pelo que, compete-lhe, de igual forma, e nos termos do art°12° do DL n° 195/2012, de 23/8, promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessários à cobrança dos valores indevidamente recebidos e à aplicação de sanções decorrentes das decisões de reposição tomadas, resultantes do recebimento indevido de fundos nacionais ou comunitários dos quais seja entidade pagadora.

YY. Esta competência específica - englobada que está nos critérios de acreditação do IFAP como organismo pagador de fundos comunitários - está necessariamente associada às obrigações e ao cumprimento das regras e prazos impostos pela UE, em matéria de recuperação de valores indevidamente recebidos, das quais destaca-se os decorrentes dos artigos 54° e 58° do REG nº1306/2013, ou dos artºs 72° e 122° do REG. n° 1303/2013, que estabelecem que os EM devem adotar todas as medidas e disposições legislativas, regulamentares e administrativas ou quaisquer outras necessárias para assegurarem uma protecão eficaz dos interesses financeiros da UE, com vista, nomeadamente, a garantir uma protecão eficaz e a prevenir, detetar e corrigir fraudes e irregularidades, bem como recuperar os montantes indevidamente pagos. [sublinhado no original]

ZZ. Relativamente às consequências financeiras pelo não cumprimento destas regras, cumpre, desde logo, destacar o disposto no artigo 54° do REG n° 1303/2013, que dispõe que os montantes que devam ser recuperados por conta de irregularidades ou negligência, devem ser solicitados aos beneficiários (vg decisão final) no prazo máximo de 18 meses contados da aprovação de um relatório de controlo ou, se for o caso, da data em que o mesmo chegou ao conhecimento do organismo responsável pela recuperação (vg IFAP). Caso este prazo não seja respeitado, a Comissão pode aplicar uma correcão financeira total sobre os montantes em dívida.

AAA. Por outro lado, dispõe ainda o artigo 54° do REG n° 1303/2013 que, se a recuperação não se tiver realizado no prazo de 4 anos após a decisão final ou no prazo de 8 anos caso a recuperação seja objeto de uma ação judicial, 50% do montante em dívida é automaticamente assumido pelo Estado Membro.

BBB. Não obstante, poderá sempre a Comissão, em sede de apuramento de conformidade (cfr. artigo 34° do Reg. n° 908/2014) ou no âmbito de uma qualquer outra auditoria/inquérito, aplicar correções financeiras ao orçamento do EM, caso conclua que as respectivas despesas não foram efetuadas em conformidade com as normas da UE, nomeadamente as respeitantes à recuperação de pagamentos indevidos.

CCC. A ser assim, e tendo sobretudo presente a referida regra "50/50", prevista no artigo 54° do citado Regulamento, a liquidação total do montante em dívida terá de ocorrer por forma a que, decorridos os 8 anos contados desde o "primeiro ato administrativo ou judiciar (ocorridos em 2014), e na medida do possível, uma de duas situações (débito encontrar-se integralmente cobrado ou, em alternativa, seja considerado incobrável), se encontre verificada, sob pena de o orçamento nacional sofrer uma correção financeira automática de 50% do montante total que se mostrar em dívida.

DDD. Assim, conforme supra referido, caso não sejam recuperados os montantes devidos a irregularidades, nos prazos legalmente estipulados, poderá ser imputável ao Estado-Membro 50% desses montantes, através dum sistema de responsabilização financeira, nos termos do mencionado artigo 54° do Regulamento (CE) n°1303/2013, do Conselho, de 21/06.

EEE. Ora, atento o exposto, e, sobretudo, porque o Instituto está legalmente vinculado, através dum sistema de responsabilização financeira, a recuperar os montantes devidos a irregularidades, nos prazos legalmente estipulados, da ponderação de interesses em causa resulta que se deverá salvaguardar os interesses financeiros da União Europeia e do orçamento nacional relativamente aos interesses particulares em causa, sempre deveria a presente ser julgada improcedente. [sublinhado no original]

FFF. Deste modo, a decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação do n° 2 do artigo 120° do CPTA, não sendo aplicável por não se encontrar verificado o "periculum in mora", pelos motivos já referidos, ao que acresce que da ponderação dos interesses em jogo sempre se diria, por mera hipótese académica, sem conceder, que se a ora recorrida comprovasse as graves dificuldades financeiras e os prejuízos sérios, caso a ação principal viesse a ser declarada improcedente, o Instituto ver-se-ia na impossibilidade de jamais repor a legalidade da situação e obter o pagamento da quantia indevidamente paga à ora recorrida.

Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá ser julgado procedente o presente recurso, por provado e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida.

A Recorrida, A., contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso interposto e pela manutenção da decisão recorrida.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se a sentença recorrida errou de facto e de direito, por um lado, ao não ter concluído pela manifesta improcedência da providência e, por outro, pela inexistência de prova dos prejuízos de difícil reparação alegados, com o que deveria ter indeferido o pedido cautelar.

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos, em decisão que aqui se reproduz ipsis verbis:

A) A Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais da RAM, pelo ofício n°8576, de 27-04-2010, formulou à A. o seguinte pedido (doc n° 2 do RI):

"Na sequência das intempéries ocorridas no final de 2009 e início de 2010, os sistemas hidroagrícolas colectivos de cariz privado, com gestão autónoma, sofreram danos nas infraestruturas, incapacitando-os para funcionarem adequadamente.
Nestes termos a Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais solicita o colaboração da A., para promover candidaturas para a recuperação dos regadios colectivos privados dos agricultores da Madeira, ao programa do PRODERAM, sempre que tal for solicitado pelos agricultores, sob pena de se registarem avultados prejuízos nas explorações agrícolas por eles beneficiadas. Acresce informar que todo este processo não acarretará quaisquer encargos financeiros para a vossa Associação. "

B) Na sequência do referido em A) a A. (doravante apenas Requerente) candidatou-se a um subsídio atribuído no âmbito do Programa PRODERAM no eixo "Aumento da Competitividade dos Sectores Agrícola e Florestal";

C) A Autoridade de Gestão do PRODERAM aprovou a candidatura da Requerente;

D) A Requerente celebrou com o IFAP - Instituto de Financiamento de Agricultura e Pescas, IP (doravante apenas Requerido), em 15 de Dezembro de 2010, um contrato destinado à "recuperação do regadio da Achada do Marques, operação/projecto n°03-1428, no âmbito do programa referido em B), tendo aí sido previsto um investimento total de €296.712,89 (doc n° 1 do RI);

E) Em 6 de Abril de 2010 a Requerente celebrou com a E., SA o contrato de empreitada, junto como doc n°3, do RI, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais;

F) Do programa da empreitada constava, para além do mais na rubrica 1. Estaleiro "Montagem e desmontagem de estaleiro, incluindo estaleiros de apoio e regularização de terrenos e pavimentos e manutenção das condições de estaleiro da obra" (doc n° 3, do RI);

G) Foram elaborados os autos de medição da empreitada que suportam as facturas emitidas pela E. n°s 587/2011, 14/2012, 185/2011, 75/2011;

H) Em cada uma das facturas e correspondendo ao auto de medição encontra-se debitada uma percentagem correspondente a "estaleiro";

I) Em 11 de Dezembro de 2014 o Requerido efectuou uma verificação física ao local da obra, na sequência da apresentação do último pedido de pagamento (doc n° 4, do RI);

J) A 28 de Janeiro de 2015 o Requerente oficiou a Requerida nos termos seguintes (doc n°4, do RI):

Assunto Op. 03-1428 Audiência Prévia Reduções e Exclusões a que se refere o artigo 30.° do Reg. (UE) n.° 65/2011

Na sequência da verificação física ao local, efetuada a 11/12/2014 em virtude da apresentação do último Pedido de Pagamento, ocorrida em 22/08/2014, constatamos o seguinte:

Não nos foram apresentadas provas bastantes da existência do ESTALEIRO "Montagem e desmontagem de estaleiro, incluindo estaleiros de apoio, acessos e regularização de terrenos e pavimentos e manutenção das condições de estaleiro durante a obra", de acordo com os pressupostos do projeto, da aprovação e dos autos de medição apresentados.

Mediante o exposto foi necessário proceder à reanálise dos pedidos de pagamento já liquidados.

Assim, temos que:

Relativamente ao 1.° pedido de pagamento que V. Exa. apresentou em 08/11/2011, sob o nº18016 relativo à operação n° 03 0000 0000 0000 1428 e cujo pagamento de 47.700,33 euros foi processado, verifica-se, após um exame à elegibilidade do mesmo, e de acordo com o disposto no artigo 30.° do Regulamento (UE) n° 65/2011, da Comissão, de 27 de Janeiro, que o valor total a pagar deveria ter sido 32.771,45 euros, ou seja, menos 14.928,88 euros.

Com efeito, foram identificadas as seguintes divergências:

• Não foi provada a existência do ESTALEIRO (artigo 1.1), pelo que a despesa apresentada no valor de 6.786,00 euros (5.850,00 + 16% IVA) constante na factura nº75/2011 emitida pela E., S.A em 15/03/2011 e suportada pelo Auto de medicão nº1, não foi considerada elegível.

• Uma vez que a despesa relativa ao PROJECTO DE EXECUÇÃO foi apresentada no valor de 13.340,00 euros (13.225,00 no 1º PP e 115,00 no último PP, c/IVA, incluído a 16%), através da factura nº2011000042 emitida pela Caego, Lda, em 27/05/201, foi retirado o valor de 793.44 euros de modo a valor da obra.

(…)

Considerando que a diferença entre o valor do pedido de pagamento apresentado (47.700,33), e o valor apurado após exame de elegibilidade (40.235,89), é superior a 3% deste valor, o IFAP, ouvida a Autoridade de Gestão do PRODERAM, procedeu à ratificação do pagamento para 32.771,45 euros, correspondente ao valor do pedido de pagamento apurado reduzido do valor correspondente a essa diferença (7.464,44), por forca do disposto no terceiro parágrafo do nº1, do artigo 30° do citado Regulamento (UE) nº65/2011, da Comissão, de 27 de Janeiro, que revogou o Regulamento (CE) n°1975/2006.

Relativamente ao 2.° pedido de pagamento que V, Exa. apresentou em 29/11/2013, sob o nº69186, relativo à mesma operação nº03 0000 0000 0000 1428 e visando o pagamento de 126.070,85 euros, verifica-se, após um exame à elegibilidade do mesmo, e de acordo com o disposto no artigo 30° do Regulamento (UE) n° 65/2011, da Comissão, de 27-de Janeiro, que o valor total a pagar é de 117.022,85 euros, ou seja, menos 9.048,00 euros.

Com efeito, foram identificadas as seguintes divergências:

• Não foi provada a existência do ESTALEIRO (artigo 1.1), pelo que a despesa apresentada no valor de 4.524,00 euros (3.900,00 + 16% IVA) constante na fatura n°185/2011 emitida pela E., S.A em 31/05/2011 e suportada pelo Auto de medição nº 2, não foi considerada elegível.

Assim,

Considerando que a diferença entre o valor do pedido de pagamento apresentado (126.070,85), e o valor apurado após exame de elegibilidade (121.546,85), é superior a 3% deste valor, o IFAP, ouvida a Autoridade de Gestão do PRODERAM, procedeu à ratificação do pagamento, para 117.022,85 euros, correspondente ao valor do pedido de pagamento apurado reduzido do valor correspondente a essa diferença (4.524,00), por força do disposto no terceiro parágrafo do n.° 1, do artigo 30.° do citado Regulamento (UE) nº 65/2011, da Comissão, de 27 de Janeiro, que revogou o Regulamento (CE) nº1975/2006.

Relativamente ao 3.°/ último pedido de pagamento que V. Exa. apresentou em 22/08/2014, sob o nº39602, relativo à mesma operação n.°03 0000 0000 0000 1428 e visando o pagamento de 126.579,50 euros, verifica-se, após um exame à elegibilidade do mesmo, e de acordo com o disposto no artigo 30.° do Regulamento (UE) n.° 65/2011, da Comissão, de 27 de Janeiro, que o valor total a pagar é de 99.094,84 euros, ou seja, menos 29.484,66 euros.

Com efeito, foram identificadas as seguintes divergências:

• Não foi provada a existência do ESTALEIRO (artigo 1.1), pelo que a despesa apresentada no valor de 11,895,00 euros (9.750,00 + 22% IVA) constante na fatura nº229/2012 emitida pela E., S.A em 04/06/2012 e suportada pelo Auto de medição n.°4, não foi considerada elegível.

• Relativamente ao capítulo 7 - Entubamento da Levada Nova do Curral e Castelejo, executada por outro empreiteiro, não foi provada a existência do ESTALEIRO (artigo 7.1), pelo que a despesa apresentada no valor de 2.189,90 euros (1.795,00 + 22% IVA) constante na fatura nº421 emitida pôr M., Lda, em 07/02/2013 e suportada pôr Auto de medição, não foi considerada elegível.

•A despesa apresentada para o ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO foi ajustada de modo a não ultrapassar o máximo elegível de 3,5% do valor da obra, pelo que não foi considerado 542.43 euros (467,61 + 16% IVA) respeitante à fatura n°2012000018 emitida pela C., Lda. em 08/02/2012.

Assim,

Considerando que a diferença entre, o valor do pedido de pagamento apresentado (128.579,50), e o valor apurado após exame de elegibilidade (113.837,17), é superior a 3% deste valor, o IFAP, ouvida a Autoridade de Gestão do PRODERAM, procedeu ao pagamento de 99.094,84 euros, correspondente ao valor do pedido de pagamento apurado reduzido do valor corresponde a essa diferença (14.742,33), por força do disposto no terceiro parágrafo do n.° 1, do artigo 30º do citado Regulamento (UE) nº65/2011, da Comissão, de 27 de Janeiro, que revogou o Regulamento (CE) n.° 1975/2006.

Em conclusão, tem-se que:

•Ao valor da rubrica CONSTRUÇÃO/REPARAÇÃO DA REDE DE REGA GRAVÍTICA, foi retirada a totalidade do valor do ESTALEIRO (23.205,00 para o artigo 1.1 e 2,379,00 para o artigo 7.1), baixando para 254,219,78 euros (IVA incluído), que corresponde a 216.355,11 euros sem IVA.

• Também o ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO, aprovado e facturado por 9.396,00 euros, encontra-se indexado até um máximo de 3,5% do valor da obra, ou seja, 8.853,57 euros (7.572,00 + 16% e22% de IVA)

• Foi aprovado e facturado 13.340,00 euros c/IVA para a rubrica PROJETO DE EXECUÇÃO. Contudo, esta está indexada até um máximo de 5% do valor da obra, pelo que foi considerado elegível 12.546,56 euros(10.816,00 +16% IVA).

Assim, considerando os 3 pedidos de pagamento apresentados, verifica-se que será necessário recuperar parte dos valores indevidamente recebidos. A saber:

• O 1.° pedido de pagamento foi liquidado por 47.700,33 euros pelo que V. Ex.a terá de devolver 14.928.88 euros.

• O 2.° pedido de pagamento, foi liquidado por 126.070,85 euros pelo que V. Ex.a terá de devolver 9.048,00 euros.

• Relativamente ao 3.° e último pedido de pagamento, cujo valor solicitado é de 128.579,50 euros verifica-se que o valor a receber é de 99.094,84 euros.

Informamos que a recuperação dos valores indevidamente recebidos poderá ser efetuada por compensação, ou seja, poderá haver um encontro de contas com o último pedido de pagamento caso assim o solicite, o que na prática levará a que ainda receba 75.117,96 euros

Nesta conformidade, dispõe V. Exa. do prazo de dez dias para, querendo, se pronunciar, por carta dirigida à Coordenadora do DAI-Núcleo de Apoio Comunitário na RAM, tal como permite o último parágrafo do n.° 1 do artigo 30.° do Regulamento referido, apresentando, designadamente, justificativos e ou documentos visando demonstrar que o valor elegível deve ser diferente do calculado nos termos acima indicados, e/ou demonstrando que não cometeu qualquer infração no que se refere à inclusão do montante não elegível, podendo, para o efeito, consultar o processo nos serviços, sitos à Rua Dr. Fernão de Orneias, nº56-3.°, 9054-514 FUNCHAL nos dias úteis entre as 08h30 e as 16h00.

(…)

K) A Requerente a 3 de Fevereiro de 2015 exerceu direito de audição prévia, nos seguintes termos e fundamentos (doc n° 5, do RI):
(…)
Com referência ao assunto em epígrafe e ao teor do vosso ofício n°1926/2015 DAI-NACM, de 28 de janeiro de 2015, que muito nos preocupa, cumpre-nos mostrar a discordância quanto ao teor da proposta de decisão de não elegibilidade da rubrica ao estaleiro. Aproveitaremos esta oportunidade que a lei nos confere para demonstrar que o valor elegível calculado não é o correcto e que não houve a perpetração de qualquer infracção susceptível de sofrer penalizações. Para o efeito, basta-nos demonstrar que as razões de facto e lei alegadas por V. Exas, e que ditaram a pressente proposta de decisão desfavorável, é inconsistente nos seus fundamentos.
Comecemos então pelas razões de facto subjacentes à proposta de decisão.
As razões de facto apresentadas, designadamente "não foi realizado o item 1 – estaleiro de acordo com os pressupostos do projeto, da aprovação e dos autos de medição" revela-se inconsistente pelos motivos que se passa a apresentar.
Em nosso entender, as despesas de estaleiro foram efectivamente concretizadas não necessária nem exclusivamente na vertente material, não só de acordo com os pressupostos de projeto, da aprovação e dos autos –de-mediação, mas também, de acordo com os pressupostos legais. Com todo o respeito que a vossa interpretação possa merecer, discorda-se completamente da mesma pois não adere minimamente à realidade. Senão, vejamos:
Os pressupostos do projeto decorrem em primeira instância da concepção do projetista, enquanto autor do articulado da rubrica, e da base legal que suporta a sua atuação. De acordo com a sua posição a este respeito, os pressupostos são distintos daqueles que estão na base da presente proposta de decisão desfavorável. No seu entender, que coincide com o nosso, a concepção de estaleiro assenta essencialmente no disposto na alínea j) do artigo 2° do Decreto-Lei n.°273/2003, de 29 de Outubro, entendendo-se por "estaleiros temporários ou móveis", designados simplesmente por "estaleiros", os locais onde se efetuam os trabalhos de construção, bem como os locais onde, durante a obra, se desenvolvem atividades de apoio direto aos mesmos. Nesse sentido, normalmente são imputados aos estaleiros determinados elementos (espaços, bens, tarefas e trabalhos) nomeadamente:
a) Infraestruturas provisórias e os equipamentos fundamentais à execução dos trabalhos, nomeadamente aqueles que se destinam à segurança dos trabalhadores, dos ativos mobilizados para a obra e ainda das pessoas e bens que possam ser direta ou indiretamente afetados pela obra.
b) Acessos que se torna necessário construir ou beneficiar com vista a darem assistência aos trabalhos, nomeadamente para a passagem dos trabalhadores e o transporte de equipamentos e materiais.
c) Trabalhos de drenagem ou de consolidação de estruturas de forma a conferir segurança à obra.
d) Reposição de serventias e outras estruturas que tenham sido destruídas ou danificadas no decurso dos trabalhos.
e) Instalações fixas destinadas a dar apoio à obra, nomeadamente para guardar materiais, produtos e equipamentos, além de prestar apoio logístico à empreitada.
f) Redes técnicas provisórias, a evacuação de resíduos, a sinalização e as instalações sociais.
g) Tapumes para isolamento da zona de estaleiro, nos casos em que se torna necessário por questões de segurança.
Há ainda que considerar uma dimensão imaterial da rubrica estaleiro, onde cabe um conjunto de custos, chamado de custos indiretos, que são legitimamente imputados à rubrica "estaleiro", nomeadamente:
h) No caso de obras de hidráulica, que decorrem normalmente em locais de serra, inóspitos por natureza, há que atender à imponderabilidade das condições climatéricas que implicam custos acrescidos com as interrupções não programadas.
i) Há ainda situações de interrupção de trabalhos devido à impossibilidade de efetuar o corte da água nos canais, o que resultaria em prejuízo para os regantes.
j) Custos associados à inflação dos preços dos fatores de produção, nomeadamente materiais, mão-de-obra, energia, etc. que normalmente são imputados a Revisão de Preços, mas que no presente caso constituem parte integrante da rubrica "estaleiro".
k) Juros respeitantes a financiamento junto de instituições de crédito.
l) Custos administrativos de diversa ordem.

Em fase preparatória e no decurso da obra, estes custos vão tendo o seu lugar em maior ou menor escala, em função do tipo de obra e trabalhos e essencialmente da sua duração no tempo. Uma das componentes de maior peso na despesa, e que é legitimamente imputada ao estaleiro, consiste normalmente em encargos de natureza financeira, ligados ao aparelho administrativo e à direcção técnica da obra, os quais não se prestam a tradução material.
Quanto ao articulado (redação/expressão) da rubrica, constata-se que a “montagem e desmontagem de estaleiro (...)" é utilizada com largo espectro no universo das empreitadas de obras públicas, assumindo uma dimensão muito além da restrita dimensão de estaleiro fixo específico da obra. Portanto, a rubrica "estaleiro" integra várias naturezas e dimensões, assumindo a natureza física (estaleiros fixos e estaleiros móveis), além da dimensão imaterial, como sejam conjunto de despesas que dado o seu carácter de "custo indiretos” são imputados ao estaleiro. Parece-nos que a interpretação assumida por V. Exa, restringe-se à existência de estaleiro físico exclusivo da obra, o que se afigura redutor e não consentâneo com a práxis das empreitadas.
Portanto, os pressupostos do projeto, à semelhança do que acontece no universo dos projetos de construção civil, aponta para uma direção completamente oposta àquela que é a vossa interpretação.
Quanto aos pressupostos da aprovação, temos a profunda convicção que se identificam com o acima exposto. Em momento algum, a entidade que aprovou a candidatura se pronunciou de forma contrária. Estamos convictos que quando aquela entidade procede à aprovação da rubrica estaleiro, é no pressuposto que o faz, transversalmente a todas as candidaturas que envolvam empreitadas, no sentido lato e conforme os pressupostos legais. Se dúvidas subsistem a este respeito, nada melhor do que indagar junto da entidade que aprovou a candidatura, no sentido de esclarecer quais foram efectivamente os pressupostos que estiveram subjacentes à aprovação. A este respeito, chama-se a atenção que a rubrica em questão, dado o seu cariz "imaterial", dispôs-se a um tratamento especial em termos normativos. Não é por acaso que a rubrica encontra-se limitada, em valor, a uma determinada percentagem do custo total elegível. Este expediente é aplicado à rubrica precisamente porque ela tem características particulares, especialmente no que concerne ao facto de não ser susceptível de mediação e de não ser não ser susceptível de contabilização dos custos a si associados, pois integra múltiplos custos indirectos.
No que toca aos pressupostos dos autos de medição, há a lembrar que, integrando na sua génese um conjunto de custos indirectos e de carácter imaterial, não seria exigível que se provasse factualmente a execução material da rubrica "estaleiro". Tanto não faz sentido, que é a primeira vez que temos conhecimento de tal exigência é imposta ao beneficiário. Como é do vosso conhecimento, a rubrica "estaleiro" não se proporciona a uma medição física. Trata-se de uma rubrica que por norma faz parte ao auto de medição, não porque foi submetida a qualquer medição, mas porque a práxis assim o determinou, até porque não está prevista qualquer alternativa, Portanto o alegado pressuposto de que o item "estaleiro" tenha tradução material medível, não se afigura correio nem susceptível de ser posto em prática. Não se pode exigir ao beneficiário algo impossível!
Portanto, os pressupostos da candidatura são aqueles tidos como correctos sob o ponto de vista técnico, legal e administrativo, e além disso coincidem com as boas práticas das empreitadas. Pelo contrário, os pressupostos que determinaram a proposta de decisão agora proposta por V. Exa. não se afiguram consistentes nem verosímeis, devendo ser revistos à luz da razoabilidade e do bom senso.
Como se não bastasse, há que refutar os argumentos legais apontados pois parece-nos que há uma interpretação abusiva, com o devido respeito, do artigo 30° do Reg. (UE) n°65/2011. Assiste-se com profunda indignação à aplicação de uma penalização, que é calculada em dobro do valor considerado não elegível". É que tendo em conta as explicações que já foram anteriormente prestadas sobre o assunto, indigna-nos que sobre esta associação recaia sistematicamente o estatuto de infrator. Como haveremos de provar que não somos infractores, se a infração não existe, nem factual nem moralmente, resultando somente de uma visão dos Serviços liderados por V. Exa., que em nosso entender é particular, restritiva, isolada e descontextualizada.
Acresce que a não elegibilidade da rubrica proposta por V. Exa. decorre, em nosso entender, de uma mera questão de forma e não de conteúdo. Admite-se que o articulado da rubrica, ao referir a expressão "montagem e desmontagem (...)" não é muito feliz. Mas tal não acontece só na empreitada em análise. É possível constatar que nas empreitadas de obras públicas (inclusive aquelas apoiadas por verbas da União Europeia), mesmo naquelas em que não existe qualquer montagem nem desmontagem de estaleiro, a redação utilizada para a rubrica é normalmente de "montagem e desmontagem de estaleiro (...)". Trata-se portanto de uma linguagem que tem sido amplamente adotada, até agora sem reparos. Admite-se portanto que a linguagem utilizada na rubrica "estaleiro" não é a mais feliz, devendo ser melhorada, pelo que futuramente se procederá em conformidade.
Por último, apela-se a V. Exa. que seja sensível ao contexto em que esta associação assumiu o compromisso de colaborar na recuperação das infraestruturas de regadio destruídas pelos temporais de novembro de 2009 e Fevereiro de 2010, bem como dos incêndios ocorridos em agosto de 2010. Então, será justo que os vossos serviços eventualmente por excesso de zelo, mas certamente alheios ao contexto, tomem decisões exacerbadamente penalizantes para esta associação? A atitude dos vossos Serviços destoa das restantes entidades que reconhecem todo o esforço e empenho consignados à causa em questão e compreendem que se trata de processos emergentes de uma conjuntura inusitada e especial, sendo expectável que todas as entidades envolvidas tenham em conta essas circunstâncias peculiares na altura de tomada de decisões sobre o assunto. Apela-se portanto a V. Exa. que, sem descurar da regularidade e da legalidade do processo, reverta o sentido da atuação dos vossos serviços no que diz respeito à elegibilidade da rubrica "estaleiro".
(…).

L) Pelo ofício com a refª …/2015, de 14 de Maio de 2015 o Requerente notificou a Requerida da decisão final (doc n° 6, do RI):

(…)

Decisão Final

ASSUNTO; PRODERAM - Acção 1.11.""Restabelecimento do Potencial de Produção"

Operação nº 03-1428

Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. A operação foi aprovada no âmbito da Ação 1.11.2. "Restabelecimento do Potencial Produção (infra-estruturas)", do PRODERAM, cujo Regulamento de aplicação foi aprovado a nível Regional pela Portaria n°174-A/2009, de 29 de dezembro, regida a nível comunitário pelo Regulamento (CE) n° 1698/2005, de 29 de setembro.

2. O projeto teve como objetivo a recuperação do Regadio da Achada do Marquês, tendo o respetivo contrato de financiamento nº03000746/0, sido outorgado em 15/10/2010, com um subsidio de €296.712,89.

3. Através do ofício de audiência prévia com a referência n°001926/2015, de 28/01/2015, para o conteúdo do qual remetemos na íntegra, foi notificado, da intenção deste Instituto de determinar a modificação do contrato de financiamento, com a consequente exigência do pagamento do montante indevidamente recebido, no valor de €23.976,88.

4. Tal intenção encontrou fundamento, em sede da verificação física realizada em 11 de dezembro de 2014, na qual se constataram algumas irregularidades, concretamente de que não foram apresentadas provas bastantes da existência do Estaleiro 'Montagem e desmontagem de estaleiro, incluindo estaleiros de apoio, acessos e regularização de terrenos e pavimentos e manutenção das condições de estaleiro durante a obra", de acordo com os pressupostos do projeto, da aprovação e dos autos de medição apresentados.

5. Nestes termos foi efetuada reanálise com a exclusão dos investimentos não elegíveis, aos pedidos de pagamento já liquidados, a saber:

5.1. Ao valor da rubrica Construção/Reparação da rede de rega gravítica, foi retirada a totalidade do valor do estaleiro (€23,205,00 para o artigo 1.1 e €2.379,00 para o artigo 7.1), baixando para €254.219,78 c/IVA, correspondente a €216,355,11 s/IVA;

5.2. Também o Acompanhamento e Fiscalização, aprovado e faturado por €9.396.00, encontra-se indexado até um máximo de 3.5% no valor da obra, ou seja, €8.853,57 (€7.572.00 + 16% e 22% de IVA);

5.3. Foi aprovado e faturado €13.340,00 c/IVA para a rubrica Projeto de Execução. Contudo, esta está indexada até um máximo de 5% do valor da obra, pelo que foi considerado elegível €12.546,56 (€10.816,00 + 16%IVA).

6. Mais se informou de que foi aplicada a redução prevista, na cláusula D. do contrato de financiamento, no que se refere ao Regulamento (EU) n° 65/2011, da Comissão, de 27 de janeiro, que revogou o Regulamento (EU) n° 1975/2006. Da Comissão, de 07 de dezembro.

7. Em 04/02/2015, rececionámos carta, em resposta ao ofício de audiência prévia, alegando, entre outros, o seguinte:

"A conceção de estaleiro assenta essencialmente no disposto na alínea j), do artigo 2° do Decreto-Lei n° 273/2003, de 29 de outubro, entendendo-se por "estaleiros temporários ou móveis", assim, "estes custos vão tendo o seu lugar em maior ou menor escala, em função do tipo de obra e trabalhos e essencialmente da sua duração no tempo. Uma das componentes de maior peso nas despesas, e que é legitimamente imputada ao estaleiro, consiste normalmente em encargos de natureza financeira, ligados ao aparelho administrativo e à direção técnica da obra, os quais não se prestam a tradução material."

Acresce que existe uma interpretação abusiva do artigo 30° do Reg. (EU) n° 65/2011, devido à aplicação de uma penalização, que é calculada em dobro.

Finalizando, solicita a revogação da proposta de decisão, no que respeita à elegibilidade da rubrica estaleiro.

8. Na análise da contestação apresentada decide-se pela manutenção das irregularidades detectadas na visita ao local, uma vez que a sua argumentação não permite ultrapassar as desconformidades.

9. Com efeito, a demonstração da execução de uma despesa a título de uma rubrica tem de estar representada por faturas e recibos, demostrativos de ter sido paga, e pela verificação física da sua realidade, tal como impõe a alínea a) do n° 1 do artigo 9.° da R. 1290/2005, de 21 de Junho de 2005. (Os EM devem certificar-se da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEAGA e FEADEFO.

10. Concretizando, o projeto em causa indica que a rubrica estaleiro desdobra-se por um conjunto de operações, designadamente a sua montagem e desmontagem, e trabalhos de regularização de terrenos e pavimentos e manutenção das condições do estaleiro.

11. Ora a elegibilidade da despesa é sempre apurada com reporte a pagamentos decorrentes dessas atividades, revelados por facturas e recibos, e pela possibilidade de comprovação material da sua efetiva ocorrência.

12. Não é pelo facto de uma despesa se referir a um bem incorpóreo, que deixa de ser demonstrável.

13. O conjunto de elementos de revelação da despesa, assim como a sua realidade, são dois elementos muito importantes na avaliação da elegibilidade: a execução material das operações tem de ser rastreável.

14. É manifesto que, por exemplo a sub rubrica regularização de terrenos e pavimentos, pela sua natureza, é comprovável, pois é da experiência comum que a sua execução comporta alterações no plano físico, alterações que são observáveis.

15. A inexistência dessas alterações materiais que, segundo a experiência comum certas atividades comportam, a que acresce a falta de justificação para esse facto, é um indício forte de uma situação de inelegibilidade.

16. De resto, a despesa só é elegível, se, referindo-se a atividades, puder se comprovada, no plano financeiro e no plano material, em que, como visto, se desdobra a realidade da despesa, não podendo ser abertos precedentes em tão sensível domínio.

17. Face ao exposto, não tendo sido comprovadas as despesas no que diz respeito à montagem e desmontagem do estaleiro, determina-se a modificação do contrato de financiamento nº …/0: com a consequente recuperação de verbas, no valor de €23.976,88.

18. Assim, e para efeitos de reposição voluntária do montante de €23.976,88, fica pelo presente notificada, de que a mesma poderá ser efectuada utilizando uma das modalidades abaixo indicadas, no prazo de trinta dias a contar da data da recepção do mesmo.

19. Findo o citado prazo no parágrafo anterior, e caso não se verifique a restituição voluntária da quantia referida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que venham a ser-lhe atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal, com vista à cobrança coerciva do valor em divida, no qual serão pedidos para além do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efectivo e integral reembolso.

(…)

M) Correu termos neste Tribunal o processo n° …/15.8BEFUN onde se pedia a suspensão de eficácia do acto praticado pelo FAP, que determinou a modificação do contrato de financiamento n°…/0 e a reposição do montante de €23.976,88 em virtude de não terem sido comprovadas as despesas relativas à montagem e desmontagem do estaleiro (consulta ao SITAF);

N) No processo cautelar identificado em M) foi, em 10 de Junho de 2015, sentença de indeferimento liminar nos termos do art° 590° n° 1 do CPC e 116° n° 2 al d) do CPTA (por consulta ao SITAF);

O) Correu termos neste Tribunal o processo cautelar n° …/15.5BEFUN, onde se pedia a suspensão de eficácia do acto praticado pelo IFAP, que determinou a modificação do contrato de financiamento n° …/0 e a reposição do montante de €17.979,68, em virtude de não terem sido comprovadas as despesas relativas à montagem e desmontagem do estaleiro (consulta ao SITAF);

P) No processo cautelar identificado em O) foi, em 20 de Junho de 2015, proferida sentença de indeferimento liminar, nos termos do art° 590° n° 1 do CPC e 116° n° 2 al. d) do CPTA (por consulta ao SITAF);

Q) As contas bancárias da Requerente apresentam os seguintes saldos bancários (doc n° 10 do RI):

banco	N° de conta	Data valor	Saldo (em €)
CGD	….	27/05/2015	143,31
Montepio Geral	….	02-06-2015	525,72
Montepio Geral	….	19-12-2014	693,82
Montepio Geral	….	25-05-2015	0,00
Montepio Geral	….	24-06-2015	s/ registos
Banif	….	19-06-2015	25.048,95

R) Associado à conta do Banif, identificada no ponto anterior, é amortizado mensalmente a quantia de cerca de 1.800,00;

S) Em 20 de Dezembro de 2010 a Requerente contraiu um empréstimo, com fiança, no valor máximo de 400.000,00€, mediante o qual incidiu uma hipoteca sobre o prédio urbano, situado na …., 105, freguesia de São Pedro, concelho do Funchal, inscrito na matriz sob o artº…. , com o VPT de €67.009,13, descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o n° …. e descrito a seu favor pela Ap …. de 23-04-2010 (Doc n° 12, do RI);

T) Encontra-se inscrito na matriz predial urbana em nome da Requerente o prédio urbano, sito na …., freguesia da Sé, no Funchal, inscrito na matriz sob o art° ….- BC1BC, com o VPT 60. 900, 00 e sobre ele incide uma hipoteca registada a favor do Banif (doc n° 13 e 14 do RI);

U) A Requerente tem a sua sede na …., Bloco C, 1°esq°, no Funchal;

V) No ano fiscal de 2014 a Requerente apresentou um prejuízo fiscal;

W) A rubrica "estaleiro" foi consumida pela direcção técnica e administrativa da empreitada (inquirição das testemunhas);

X) A Requerente tem cerca de 4 mil associados, sendo o valor da quota de 12€/por ano/por associado (inquirição de João Ferreira);

Y) O presente processo cautelar deu entrada a 2 de Julho de 2015.

Foi a seguinte a fundamentação da decisão sobre a matéria de facto:

A convicção do tribunal formou-se no teor dos documentos identificados em cada ponto dos factos provados e na inquirição das testemunhas.

No presente recurso, começa o Recorrente por imputar erro de julgamento ao Tribunal a quo, por neste não ter sido considerada a existência de uma situação de manifesta falta de fundamento da pretensão principal. Como este concluiu, a questão que se coloca nos presentes autos foi objecto, desde logo, uma errónea avaliação da matéria fáctica em causa relativamente ao requisito fumus no malus juris que o Tribunal a quo entendeu por verificado, mas que não tem fundamento legal, porque o que está em causa é que o IFAP apenas pode considerar elegíveis as despesas que foram efectivamente aprovadas, estando legalmente obrigado a fiscalizar e aceitar as despesas que constam do articulado da rubrica estaleiro, constante do formulário de candidatura e aprovado pelo Gestor do PRODERAM (cfr. conclusão E) do recurso).

Resultará, na alegação do Recorrente, assim evidente da matéria dada por provada que o facto de o empreiteiro ter descrito no auto trabalhos que, posteriormente, se veio a confirmar, através de declarações do próprio empreiteiro, não corresponderem ao descrito no contrato (cfr. alínea D) dos factos provados e doc. n° 1 do RI) e no projecto aprovado, ou seja, sem qualquer correspondência com o que lá estava escrito e descrito. Consequentemente, resultando provado da matéria de facto dada por assente que as despesas apresentadas pela ora Recorrida ao IFAP, a título da rubrica do estaleiro (montagem e desmontagem incluindo estaleiros de apoio, acessos e regularização de terrenos e manutenção das condições de estaleiro durante a obra), se referem a despesas não aprovadas pelo Gestor do PRODERAM, por essa razão, o IFAP nunca as poderia considerar elegíveis para pagamento.

Neste ponto, escreveu-se na sentença recorrida o seguinte:

“Como refere e bem o Requerido a questão em causa circunscreve-se à diferente concepção da rubrica «estaleiro». Deixando de lado o facto de só dois anos após ter a empreitada terminado o Requerente se decidiu pela deslocação ao local para a comprovação da existência de estaleiro na obra, deve referir-se, embora a empreitada seja regulada ao abrigo da lei civil, que já se entendia “por estaleiro o local onde se efectuam os trabalhos, bem como os locais onde se desenvolvem actividades de apoio directo à obra" [cf. Art°.24°, n°.5 do RJEOP- DL nº 59/99], podendo ser classificado em estaleiro central (também designado de estaleiro sede) cujos custos debitados à obra são classificados como "gastos gerais”/custos indirectos e estaleiro da obra correspondentes aos "custos directos" desta.

A partir de 29 de Dezembro de 2003, pelo Decreto-Lei n°.273/2003, de 29 de Outubro, que entrou em vigor 60 dias após esta data, procedeu apenas à revisão da regulamentação das condições de segurança e de saúde no trabalho em estaleiros temporários ou móveis, constante do Decreto-Lei n.º 155/95, de 1 de Julho, mantendo as prescrições mínimas de segurança e saúde no trabalho estabelecidas pela Directiva n.º 92/57/CEE, do Conselho, de 24 de Junho.

O teor das ilegalidades assacadas à decisão do IFAP, e o facto dela emergir de uma diferente concepção da rubrica “estaleiro”, mostra como a abordagem feita pelo Requerido poderá ter uma interpretação restritiva cingindo-se e apoiando-se no argumento de que não havendo caderno de encargos onde se especificasse os custos abrangidos o IFAP está obrigado a verificar os itens e as rubricas das despesas constantes do formulário de candidatura da requerente e aprovadas pelo Gestor do PRODERAM e que se limitam no caso a uma rubrica estaleiro onde constava “Montagem e desmontagem de estaleiro, incluindo estaleiros de apoio, acessos e regularização de terrenos e manutenção das condições de estaleiro durante a obra”, para desconsiderar o valor atribuído à rubrica estaleiro por não ter havido comprovação física do mesmo.

Sendo para nós óbvio que relativamente ao manifesto fumus boni juris não é manifesto como não é, também manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal, e tão pouco a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.

Damos por verificado, pois, o «fumus non malus juris» exigido na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.”

E o assim decidido é, nesta parte, de manter.

Com efeito, contrariamente ao pretendido pelo Recorrente, a questão da legalidade do acto não se cinge à questão da não exigibilidade do pagamento de verbas (e sua reposição) relativamente a despesas não aprovadas pelo Gestor do PRODERAM, a título de despesas com estaleiro de obra. A questão está a montante e consubstancia-se em determinar se as verbas consignadas a na rubrica relativa ao estaleiro foram ou não efectivamente existentes. O que no limite, tal como alegado pela Recorrida, implica saber se a obra em questão teve ou não um estaleiro.

A sentença recorrida assinalou – e bem – que de acordo com os contributos da legislação entende-se por estaleiro o local onde se efectuam os trabalhos, bem como os locais onde se desenvolvem actividades de apoio directo à obra (cfr. o art. 24.º, n.º 5, do RJEOP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/99, entretanto revogado). Na definição da doutrina estaleiro é, para o efeito que aqui importa, “o espaço físico onde são implantadas as instalações fixas de apoio à execução de obras, fixados os equipamentos auxiliares de apoio e instaladas as infra-estruturas provisórias (águas, esgotos, electricidade)” (cfr., i.a., Brazão Farinha e Branco Paz, Manual de Estaleiros de Construção de Edifícios, LNEC, Lisboa, 1996). Mas também tem a acepção de “conjunto do pessoal, das máquinas e equipamentos, das instalações e dos serviços, organizados e estruturados de forma a permitir a concretização do projecto com elevado nível técnico, em termos de economia, de racionalidade de processos, de prazo e de segurança” (idem, vide ainda F. Bandeira Organização de Estaleiros, Departamento de Engenharia Civil da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2001).

Entende a Recorrente que não foram comprovadas as despesas referentes a montagem e desmontagem do estaleiro e que, assim sendo, não são elegíveis as despesas atinentes à rubrica “estaleiro”.

Ora, é aceite comummente os custos de estaleiro são as despesas que não são imputáveis separadamente a determinadas actividades ou tarefas específicas da obra a executar. As medições de custos de estaleiro são muito mais subjectivas, dependendo de uma grande quantidade de trabalhos a realizar de difícil quantificação como a extensão de plataformas e acessos, a área de instalações a montar, os meses de permanência de uma grua em obra, etc. É nesse sentido que vem estruturada a alegação da ora Recorrida no requerimento inicial, destacando-se aí o alegado nos art.s 36.º a 57.º ou nos art.s 60.º a 73.º.

Em face do exposto, terá, portanto, que acompanhar-se a conclusão alcançada pelo Tribunal a quo quando afirma que não basta para desconsiderar o valor atribuído à rubrica estaleiro a falta de comprovação física do mesmo, nem a inexistência de caderno de encargos onde se especificasse os custos abrangidos. Trata-se de matéria que aconselha maior análise, maior detalhe na prova e que, portanto, deverá dirimir-se em sede de acção principal. Sendo que a factualidade assente em nada contraria o que se vem de dizer.

E a propósito do fumus malus iuris, Vieira de Andrade chama a atenção para esta situação, igualmente subsumível no mesmo artigo 120º nº 1 al. a): “Também na situação oposta – que não está expressamente regulada, mas cuja solução resulta implicitamente das normas aplicáveis – ou seja, em caso de manifesta falta de fundamento da pretensão principal, mesmo que não haja circunstâncias formais que obstem ao conhecimento do pedido, sempre será recusada qualquer providência ainda que meramente conservatória. Portanto, nos casos de evidência da legalidade ou da ilegalidade da pretensão, o fumus boni iuris ou o fumus malus funcionam como o fundamento determinante da concessão ou da recusa da pretensão.” (cfr. A Justiça Administrativa, Lições, 8.ª Ed., p. 351).

No caso, como se vem de explicitar, é patente que não estamos perante situação de manifesta falta de fundamento da pretensão principal, pelo que não seria por este motivo que a providência poderia ser recusada.

Improcede, pois, o recurso nesta parte.

Continuando, vejamos agora se o Tribunal a quo errou quanto ao juízo que fez relativamente à existência de periculum in mora.

Nesta matéria, é sabido que não sendo evidente a procedência da pretensão de fundo – como também não é, o que não se mostra controvertido –, a concessão da providência depende da demonstração do periculum in mora.

Como parâmetro decisório do primeiro segmento do critério previsto na al. b), do nº 1, do art. 120º, do CPTA (na redacção aplicável), respeitante ao periculum in mora, importa aferir da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal, ainda que meramente parcial, pela constituição de uma situação de facto consumado ou pelo receio de se produzirem prejuízos de difícil reparação. E é ao Requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o (eventual) prejuízo qualificado derivado da execução do acto suspendendo (cfr. os ac.s deste TCAS de 26.02.2015, proc. 11865/15, de 30.04.2015, proc. n.º 11727/14 e de 15.10.2015, proc. n.º 12513/15, por nós relatados).

Defende o Recorrente que relativamente à verificação do periculum in mora, ao contrário do entendimento do Tribunal recorrido, das alíneas D), E), F), G), H), L), R), S), T), W) e X) da Fundamentação não resulta que é justificado o receio, perante o provado, de que o transtorno provocado por uma execução coerciva das quantias que teria de restituir, acabasse por provocar prejuízos patrimoniais de difícil reparação (cfr. conclusão R. do recurso). Mais afirma que “resulta da matéria fáctica dada por provada na sentença proferida que não existem comprovativos da existência de prejuízos de difícil reparação, aliás, salvo o devido respeito, em manifesto erro de julgamento e contradição com a sentença proferida, o próprio Tribunal conclui inexistirem elementos suficientes no processo, sendo certo que esta prova compete à ora recorrida, porque «Efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando Que o Requerido já se fez ressarcir do valor de € 22.433,12 por compensações em outros processos», limitando-se a sentença a alegar genericamente o receio da produção de prejuízos de difícil reparação, sem no entanto, comprovar essa situação” (cfr. conclusão R.).

Isto para concluir que o tribunal recorrido decidiu mal, porque o próprio tribunal concluiu que foi feita uma alegação genérica e que efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de € 23.976,88, considerando que o Requerido e ora Recorrente já se fez ressarcir do valor de € 22.433,12 por compensações em outros processos, o que, conforme resulta da matéria de facto provada, não foi feito nos presentes autos. Quer isto dizer que o Tribunal a quo retirou a conclusão do preenchimento do pressuposto do periculum in mora com base em alegações genéricas e sem a invocação de factos concretos (cfr. conclusões Z. e AA. do recurso).

Neste capítulo foi o seguinte o discurso fundamentador do Tribunal a quo:

“Ora, a factualidade apurada não se afigura suficiente e adequada ao preenchimento do requisito do periculum in mora?

Da factualidade apurada não se pode concluir pela existência de risco sério de ocorrência de danos de difícil reparação para os interesses da requerente?

Pode referir-se que a execução do acto levará à paralisação ou até à extinção da …, porque os únicos rendimentos que tem são os provenientes das quotas dos 4 mil agricultores inscritos que não cobra ou se exime de cobrar, sendo certo que o valor da quota é de 12,00€/ano por cada agricultor?

A Requerente encontra-se a pagar um crédito que contraiu para a compra da sua sede, bem como um crédito que contraiu no ano de 2010 sendo certo que os créditos ainda se encontram por pagar.

Também é certo constitui alegação em parte conclusiva, vaga e genérica que carecia de ser concretizada com realidade factual que sustentasse a conclusão extraída, ou seja:

- quais os proventos realizados mensalmente ou anualmente por meio das quotas a cobrar aos agricultores inscritos;

- qual o montante mensal de todos os encargos com esses empréstimos bancários que eu tenho de pagar;

- quais os fornecedores que ainda não foram pagos;

Efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando que o Requerido já se fez ressarcir do valor de €22.433,12 por compensações em outros processos.

É certo que, no caso de ser instaurado um processo de execução fiscal, a Requerente tem a possibilidade de suspender o mesmo até à decisão da acção principal (em que se discute a legalidade da dívida exequenda), designadamente, através da prestação de garantia que pode consistir em qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente (artº 199º nº1 CPPT) ou com a dispensa da mesma pela administração nos casos da sua prestação causar ao executado prejuízo irreparável (artº 169º, nºs 1 e 5, e 170º, nº1 do CPPT e artº 52º da LGT). E, mesmo que não seja prestada garantia ou não seja dispensada a sua prestação pode ainda ser efectuada penhora de bens, não prosseguindo a venda até à decisão final.

Porém, não nos podemos esquecer que a Requerente contraiu o crédito referido em S) para pagar aos fornecedores na sequência do projecto aprovado pelo IFAP e que os únicos rendimentos que a associação tem são de facto as quotas pagas por “alguns” dos seus associados.

Também não nos podemos esquecer que os rendimentos obtidos com as quotas irão para o pagamento dos empréstimos bancários que contraiu e, por outro lado ainda que uma das contas bancárias tenha um valor de cerca de €25 mil euros, não se pode olvidar que os actos administrativos impugnados nos processos cautelares nºs …/15.8BEFUN e …/15.5BEFUN não foram suspensos e a Requerente terá de fazer face ao valor total de €41.956,56 e o imóvel que o Requerido refere se encontra livre de ónus e encargos é onde a Requerida tem a sua sede e encontra-se onerada com uma hipoteca bancária.

A verdade é que essa matéria de facto, é apta, através de um juízo de prognose, a gerar no julgador cautelar o fundado receio de produção de prejuízos, ao menos, de difícil reparação.

Não é bem verdade que tudo se resolva com a devolução à recorrente das quantias entregues, no caso de procedência da acção principal.

É justificado o receio, perante o provado, de que o transtorno provocado por uma execução coerciva das quantias que teria de restituir, acabasse por paralisar a única … da Região Autónoma da Madeira, que vive unicamente das quotas de agricultores que as pagam.

A devolução, ao Requerido, do montante que o IFAP exige seja devolvido, na sequência de sentença favorável no processo principal, dificilmente significaria uma reparação natural dos prejuízos patrimoniais e morais entretanto causados.

A possibilidade de prestar garantia bancária ou de dispensa de prestação de garantia bancária para suspender a execução fiscal é inadequada para responder à pretensão aqui formulada. Aliás a prestação de garantia pode até vir a ser mais onerosa.”

Compulsando a matéria dada como provada, a o que aqui releva, verificamos que existem contas bancárias tituladas pela ora Recorrida com saldos positivos de EUR 143,31, EUR 525,72, EUR 693,82 e EUR 25.048, 95 e que associado a esta última conta (do Banif) é amortizado mensalmente a quantia de cerca de EUR 1.800,00 (cfr. o provado em Q. e R.). Provado está também que em Dezembro de 2010 a Requerente e ora Recorrida contraiu um empréstimo, com fiança, no valor máximo de EUR 400.000,00, mediante o qual incidiu uma hipoteca sobre o prédio urbano, situado na …, freguesia de São Pedro, concelho do Funchal, inscrito na matriz sob o artº…, com o VPT de EUR 67.009,13, descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o n° … e descrito a seu favor pela Ap … de 23-04-2010 (cfr. o provado em S.). E encontra-se inscrito na matriz predial urbana em nome da Requerente o prédio urbano, sito na …, freguesia da Sé, no Funchal, inscrito na matriz sob o art° …- BC1BC, com o VPT 60. 900, 00 e sobre ele incide uma hipoteca registada a favor do Banif (cfr. o provado em T.).

De igual modo ficou provado que no ano fiscal de 2014 a Requerente e ora Recorrida apresentou um prejuízo fiscal (cfr. V. do probatório).

Por outro lado, tem cerca de 4 mil associados, sendo o valor da quota de 12€/por ano/por associado (idem, o provado em X.).

E foi perante esta factualidade alegada e provada que a ora Recorrida concluiu no seu requerimento inicial que não tinha meios para devolver a quantia pretendida pela ora Recorrente, no montante de EUR 23.976,88, e que da execução do acto suspendendo resultaria um fundado receio de que a privação de recursos financeiros possa determinar o encerramento da instituição, implicações graves no cumprimento das suas obrigações junto de funcionários, prestadores de serviços e instituições bancárias, para além dos efeitos nefastos para os agricultores por si representados.

Tudo visto e ponderado, entendemos que a conclusão tirada pelo Tribunal a quo quanto à verificação do periculum in mora se mostra alicerçada num conjunto de factos – factualidade concreta alegada pela requerente da providência – e numa avaliação da afectação da esfera jurídica da ora Recorrida derivada da imediata execução do acto suspendendo, em moldes que é de sancionar positivamente.

Com efeito, os dados constantes nos autos afiguram-se suficientes para, como contra-alegado, clarificar a situação económica e financeira da ora Recorrida, permitindo concluir, sem margem para grandes dúvidas, que esta não dispõe, nem lhe será possível obter no curto/médio prazo, de recursos financeiros necessários à liquidação em questão. Pelo que é patente o risco de ocorrerem os danos de difícil ou impossível reparação, como enunciado na sentença recorrida e cujos pressupostos decisórios acima deixámos transcritos.

É certo que na sentença recorrida se reconhece que “efectivamente só analisando os proveitos e os encargos seria possível avaliar o impacto que tem o pagamento da quantia de €23.976,88, considerando que o Requerido já se fez ressarcir do valor de €22.433,12 por compensações em outros processos”. Mas tal asserção não tem o alcance pretendido pelo Recorrente. Na verdade, na interpretação que fazemos da sentença, e não apenas desta proposição autonomamente considerada (desgarrada do seu contexto), é que apenas analisando com detalhe e exaustão todos os proveitos e todos os encargos, seria possível avaliar o verdadeiro impacto que teria o pagamento da quantia reclamada, o que não significa que não tivessem sido alegados e provados factos suficientes que permitissem extrair, numa avaliação sumária da situação, a conclusão de que se verificava o pressuposto do periculum in mora. E isso está correcto: não só o âmbito de conhecimento do tribunal em sede de tutela cautelar é meramente perfunctório, como os demais elementos existentes nos autos e consignados na sentença, devidamente contextualizados e sujeitos a correcta presunção judicial, apontam pela necessidade da protecção cautelar decretada pelo TAF do Funchal.

Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, a este propósito: “(…) quer a alínea b), quer a alínea c), do n .° 1 utilizam a expressão «fundado receio», o que significa que também o juízo sobre a existência do perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação não tem de ser um juízo de certeza, mas apenas um juízo de probabilidade ou verosimilhança, que poderá ser maior ou menor, consoante as circunstâncias específicas de cada caso” (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., 2010, p. 815). Trata-se da natural decorrência do carácter de precariedade ou provisoriedade da providência cautelar.

Pelo que, também nesta parte improcede o recurso.

Por fim, quanto ao imputado erro de julgamento a propósito da ponderação de interesses, adiante-se já que o mesmo não logra proceder.

No TAF do Funchal, neste ponto, entendeu-se que: “o adiamento da eventual restituição das quantias em causa, porquanto no caso de improcedência da acção principal o Requerido, as poderá cobrar, certamente causará menos danos a esta entidade pública que a sua imediata exigência à Requerente, que poderá ver perigar a subsistência da associações, devido a uma impossibilidade de cumprir os seus compromissos bancários e fazer face às despesas de gestão”. E assim é, efectivamente.

Aceita-se como válido o argumentário do Recorrente, quando conclui:

“XX. O IFAP, IP tem por missão, entre outras, proceder à validação e ao pagamento decorrente do financiamento da aplicação das medidas definidas a nível nacional e comunitário, no âmbito da agricultura, desenvolvimento rural, pescas e sectores conexos, pelo que, compete-lhe, de igual forma, e nos termos do art°12° do DL n° 195/2012, de 23/8, promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessários à cobrança dos valores indevidamente recebidos e à aplicação de sanções decorrentes das decisões de reposição tomadas, resultantes do recebimento indevido de fundos nacionais ou comunitários dos quais seja entidade pagadora.

YY. Esta competência específica - englobada que está nos critérios de acreditação do IFAP como organismo pagador de fundos comunitários - está necessariamente associada às obrigações e ao cumprimento das regras e prazos impostos pela UE, em matéria de recuperação de valores indevidamente recebidos, das quais destaca-se os decorrentes dos artigos 54° e 58° do REG nº1306/2013, ou dos artºs 72° e 122° do REG. n° 1303/2013, que estabelecem que os EM devem adotar todas as medidas e disposições legislativas, regulamentares e administrativas ou quaisquer outras necessárias para assegurarem uma protecão eficaz dos interesses financeiros da UE, com vista, nomeadamente, a garantir uma protecão eficaz e a prevenir, detetar e corrigir fraudes e irregularidades, bem como recuperar os montantes indevidamente pagos.

ZZ. Relativamente às consequências financeiras pelo não cumprimento destas regras, cumpre, desde logo, destacar o disposto no artigo 54° do REG n° 1303/2013, que dispõe que os montantes que devam ser recuperados por conta de irregularidades ou negligência, devem ser solicitados aos beneficiários (vg decisão final) no prazo máximo de 18 meses contados da aprovação de um relatório de controlo ou, se for o caso, da data em que o mesmo chegou ao conhecimento do organismo responsável pela recuperação (vg IFAP). Caso este prazo não seja respeitado, a Comissão pode aplicar uma correcão financeira total sobre os montantes em dívida.

AAA. Por outro lado, dispõe ainda o artigo 54° do REG n° 1303/2013 que, se a recuperação não se tiver realizado no prazo de 4 anos após a decisão final ou no prazo de 8 anos caso a recuperação seja objeto de uma ação judicial, 50% do montante em dívida é automaticamente assumido pelo Estado Membro.”

Porém, salvo o devido respeito, a questão é outra. Com efeito, não está em causa que o ora Recorrente possa – e deva – promover os actos de natureza administrativa e judicial, necessários à cobrança dos valores indevidamente recebidos e à aplicação de sanções decorrentes das decisões de reposição tomadas; o que importa sancionar é da validade dessa mesma decisão de correcção e dos seus efeitos imediatos na esfera jurídica dos seus destinatários. E, no âmbito da tutela cautelar, verificar se da concessão da providência poderá derivar uma violação do princípio da proporcionalidade, considerando os interesses em presença, o que passa pela observação das dimensões de necessidade e adequação (art. 120.º, n.ºs 3 e 4 do CPTA, na redacção aqui aplicável).

Concretamente, dispõe o n.º 2 do art. 120.º do CPTA (na redacção então vigente):

Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.

A concessão da providência não depende, pois, exclusivamente da formulação de um juízo de valor absoluto sobre a situação do requerente, como sucederia se apenas se atendesse aos critérios do periculum in mora e do fumus boni iuris, do n.° 1, alíneas b) e c) do CPTA (na redacção aplicável), mas também depende da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados. Trata-se de consagrar, também no contencioso administrativo cautelar, o princípio da proporcionalidade em sentido estrito ou da proibição do excesso (cfr. os AA. e ob. cit., p. 810).

Ora, considerando os interesses públicos e privados em confronto, não se vislumbra justificação para impedir ou alterar a providência decretada. Trata-se da suspensão de uma ordem de devolução de uma quantia determinada, a qual poderá ocorrer, em caso de ganho de causa do ora Recorrente, posteriormente, nada vindo alegado, e muito menos provado, que seja susceptível de o impedir. E não se concebe como dano qualificado para a Recorrente, o mero risco desta não cobrar os EUR 23.976,80 em causa.

Improcede, também aqui o recurso.

Razões que determinam, na improcedência total do recurso, a manutenção da sentença recorrida.

Sumariando:

i) É igualmente subsumível no artigo 120.º, n.º 1, al. a), do CPTA, a manifesta falta de fundamento da pretensão principal, pelo que ocorrendo uma situação de fumus malus iuris será sempre de recusar qualquer providência ainda que meramente conservatória.

ii) Não bastando para desconsiderar o valor atribuído à rubrica “estaleiro” a falta de comprovação física do mesmo, nem a inexistência de caderno de encargos onde se especificasse os custos abrangidos, o que esteve na base da alteração de contrato de financiamento afecto ao PRODERAM, com a consequente ordem de devolução de quantias, estamos perante matéria que aconselha maior análise, maior detalhe na prova e que, portanto, deverá dirimir-se em sede de acção principal.

iii) Como parâmetro decisório do primeiro segmento do critério previsto na al. b), do nº 1, do art. 120º, do CPTA (na redacção aplicável), respeitante ao periculum in mora, importa aferir da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal, ainda que meramente parcial, pela constituição de uma situação de facto consumado ou pelo receio de se produzirem prejuízos de difícil reparação.

iv) É ao Requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o (eventual) prejuízo derivado da execução do acto suspendendo.

v) Pode concluir-se pela existência de uma situação de facto consumado ou pelo receio de se produzirem prejuízos de difícil reparação quando se prova, na sequência da alegação do requerente da providência, que a situação económica e financeira da Recorrida não permite, nem se mostra possível de vir a permitir, recursos financeiros necessários à liquidação em questão, evidenciando-se o risco de ocorrerem os danos de difícil ou impossível reparação, como enunciado na sentença recorrida.

vi) O juízo sobre a existência do perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação não tem de ser um juízo de certeza, mas apenas um juízo de probabilidade ou verosimilhança, que poderá ser maior ou menor, consoante as circunstâncias específicas de cada caso.

vii) Considerando o princípio da proporcionalidade, apenas é de rejeitar a providência quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.

viii) Não obsta ao decretamento da providência o mero retardamento de uma ordem de devolução de uma quantia determinada, a qual poderá ocorrer, em caso de ganho de causa, posteriormente.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas a cargo da Recorrente.

Lisboa, 7 de Abril de 2016