Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:06689/13
Secção:CT- 2º JUÍZO
Data do Acordão:11/28/2013
Relator:EUGÉNIO SEQUEIRA
Descritores:OPOSIÇÃO À EXECUÇÃO FISCAL.
TAXAS POR OBRAS DE FOMENTO HIDROAGRÍCOLA.
CONHECIMENTO DA LEGALIDADE EM CONCRETO OU CORRECTA LIQUIDAÇÃO.
Sumário:1. Constituem verdadeiras taxas as imposições legalmente devidas a associações de regantes por obras de fomento hidroagrícola, a cargo dos respectivos beneficiários, considerando-se como tais, os proprietários ou possuidores legítimos de prédios rústicos situados na zona beneficiada;

2. Em sede de oposição à execução fiscal, apenas é permitido conhecer da legalidade em concreto ou correcta liquidação, quando a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação;

3. Esta falta de assegurar tal meio de reacção judicial contra o acto de liquidação não abarca as situações em que o executado não tenha, oportunamente, utilizado o meio de reacção judicial adequado para sindicar tal acto de liquidação, mas apenas quando o mesmo não exista legalmente.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:


A. O Relatório.
1. Sociedade Imobiliária ………………, SA, identificada nos autos, dizendo-se inconformada com a sentença proferida pelo M. Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa - 2.ª Unidade Orgânica - que julgou improcedente a oposição à execução fiscal deduzida, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:


1ª A Sentença recorrida padece de erro de julgamento ao ter decidido que o tributo em causa consubstancia uma taxa e não um imposto.
2ª Atenta a diferença conceptual entre taxa e imposto, resulta evidente que a execução em causa se baseia numa liquidação que qualificou erroneamente um imposto como taxa.
3ª O artigo 66º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 269/82, de 06 de Abril, prescreve que "A taxa de conservação destina-se exclusivamente a cobrir os custos de conservação das infra-estruturas e será fixada nos regulamentos provisório e definitivo” mas a executada nunca solicitou qualquer serviço ou, no caso dos autos, utilização de recursos hídricos para rega dos seus terrenos.
4ª Ficou provado pelo Tribunal a quo que nunca foi praticado qualquer tipo de agricultura de regadio no terreno rústico “Morgado ………….”, ou seja, a Recorrente nunca utilizou água para efeitos de rega no terreno, pelo que falha à suposta taxa cobrada pela Associação de Regantes um dos seus pressupostos fundamentais, se não mesmo o mais importante: a contrapartida, benefício ou utilização/usufruição de um serviço ou de uma vantagem ou pelo sujeito passivo, como contraponto do pagamento da taxa, pelo que a sentença recorrida violou o artigo 4º, n.º 1 e 2 da Lei Geral Tributária.
5ª Caso não se entenda que o tributo em causa consubstancia imposto tout court, sempre se considerará contribuição especial, nos termos do artigo 4º, n.º 3, da LGT, porquanto o mesmo é devido em virtude de "aumento do valor dos seus bens (terrenos] em resultado de obras públicas”.
6ª Assim sendo, e na medida em que os impostos e as contribuições especiais apenas são criados nos termos previstos na Constituição da República Portuguesa, este imposto, mascarado de taxa, foi criado com manifesta violação do princípio da legalidade tributária.
7ª O tributo em causa foi criado através do Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, sem a necessária autorização da Assembleia da República, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, pelo que se encontra ferido de inconstitucionalidade orgânica.
8ª O Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, nos seus artigos 66.º e 67.º, 68.º e 69.º deveria ter sido considerado inconstitucional peto tribunal a quo, pelo que a sentença padece de erro de julgamento por violação do disposto no artigo 103.º, n.º 2, e no artigo 165.º, n.º 1, i) da CRP, normas que consagram o princípio da legalidade tributária.
9ª Padece ainda a sentença recorrida de erro de julgamento por não ter dado como provado que a Associação de Regantes limitou-se a enviar à Recorrente factura referente ao pretenso valor em dívida, sem qualquer indicação dos cálculos efectuados para apuramento da respectiva quantia, sem que tenha existido qualquer acto administrativo ou tributário prévio, definidor da obrigação e que permitisse à Recorrente manifestar-se contra a liquidação que deu origem à execução em causa.
10ª Nenhum dos documentos juntos ao processo consubstancia um acto administrativo ou tributário prévio definidor da obrigação em causa, sendo esse um facto relevante para a decisão da causa, pelo que não ter dado como provado ta1 facto, o tribunal a quo violou o disposto no artigo 123.º, n.º 1 e 2, do CPPT.
11ª Por não terem sido assegurados quaisquer meios judiciais de impugnação ou de recurso contra o acto de liquidação, só em sede de Oposição à Execução, pode a mesma reagir contenciosamente atento o disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, tendo portanto tal norma sido violada peta sentença recorrida;
12ª Atento o disposto no artigo 204º, n.º 1, h), do CPPT, deveria o tribunal a quo ter apreciado as ilegalidades invocadas pela Recorrente na petição de Oposição, pelo que o violou ao decidir que a lei no caso dos autos assegurou a possibilidade de reclamação graciosa e de subsequente impugnação judicial ou recurso e consequentemente ter decidido por não apreciar as ilegalidades invocadas pela Recorrente, tendo por isso incorrido em erro de julgamento, devendo por isso ser revogada a sentença recorrida.
13ª A citação no âmbito do processo executivo em causa foi omissa quanto à distinção entre taxa de conservação e de exploração, pelo que a Recorrente não pôde sequer reagir contra a forma como ambas foram calculadas.
14ª A necessidade de fundamentação dos actos tributários decorre do disposto nos artigos 77.º, n.º 2, da LGT, 123.º do CPA, concretizadores do princípio constitucional previsto no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, pelo não tendo a sentença apreciado tal falta, incorreu também nessa parte em erro de julgamento.
15ª O facto de a Oponente nunca ter utilizado água no prédio rústico em causa, impediria qualquer cobrança referente a taxa de exploração, e sendo impossível de quantificar o valor desta taxa em singelo, deverá a liquidação ser totalmente anulada, nos termos do artigo 100.º do CPPT, o que se requer.
16ª De qualquer das formas, e tendo em consideração o valor do custo por hectare para o ano de 2006 - € 215,48 -, e a área do terreno a atender neste caso ser de 51ha, o que dá um total de € 10.987,95, sempre se dirá que o valor em execução, apresentado pela Associação de Regantes se encontra
mal calculado, porquanto esse é um valor bastante inferior ao apresentado pela ARBSLP de € 33.786,74 (trinta e três mil, setecentos e oitenta e seis euros e setenta e quatro cêntimos).
17ª A sentença recorrida deverá ser revogada por não ter apreciado as ilegalidades mencionadas, por violação do disposto no artigo 204.º, n.º 1, h), do CPPT.

Nestes termos e nos demais de Direito aplicáveis, reitera-se o pedido a V. Exa. se digne julgar o presente RECURSO procedente, por provado, determinando em consequência a revogação da sentença recorrida para todos os devidos e legais efeitos, e a consequente anulação da liquidação em causa, e caso assim não se entenda, deverá ser ordenada a remessa ao Tribunal a quo para apreciação das ilegalidades da liquidação em crise.


Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.


O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, dizendo aderir ao parecer pré-sentencial prolatado pelo Ministério Público junto do Tribunal “a quo”, de fls 114 e segs., tendo a sentença recorrida bem fundamentado a decisão quanto à improcedência da pretensão da ora recorrente.


Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.


B. A fundamentação.
2. A questão decidenda. São as seguintes as questões a decidir: Se a quantia exequenda pretendida cobrar na presente execução fiscal constitui um imposto ou contribuição especial, cujas normas que a criaram padecem de inconstitucionalidade orgânica; E se a ora recorrente pode discutir na presente oposição à execução fiscal a legalidade ou acerto da quantia exequenda, por a lei não assegurar meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.


3. A matéria de facto.
Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal “a quo” fixou a seguinte factualidade, a qual igualmente na íntegra se reproduz:
A) A Oponente era no ano de 2006 proprietária do terreno rústico denominado "Morgado ……….." (acordo).
B) Em 26/11/2005 foi elaborada a Acta n° 86 respeitante à Assembleia Geral da Associação de ………………….., constando do Ponto Um da Ordem de Trabalhos a discussão e aprovação do Orçamento Ordinário de Receitas e Despesas para o ano de 2006, tendo o mesmo sido aprovado por unanimidade, e onde consta a manutenção do valor cobrado de 215,48€/ha (cfr. fls.19 a 22 dos autos).
C) Em 19/06/2006 foi emitida pela Associação ………………….de Silves, Lagoa e Portimão a factura TEC n° 1067 em nome da Oponente referente à Taxa de Exploração e Conservação do ano de 2006 no montante total de 33.786,74€, IVA incluído no montante de 1.608,89€ (cfr. fls. 25 dos autos).
D) Em 25/01/2007 a Associação de ………………………. de Silves, Lagoa e Portimão enviou à Oponente o ofício com o n° 324/2007 com o seguinte teor:
“ASSUNTO: Interpelação para pagamento de dívida relativa a taxas de exploração e conservação do Aproveitamento Hidroagrícola de Silves, Lagoa e Portimão
A Direcção da Associação ……………………. de Silves, Lagoa e Portimão vem interpelar a V. Exª., que se encontra em dívida para com esta Associação ………………….. no valor de €33.786,74 referente ao Ano de 2006 e respeitante ao não pagamento de taxa de exploração e conservação que incide sobre 0(s) prédio(s) beneficiado(s) pelo aproveitamento Hidroagrícola de Silves, Lagoa e Portimão.
Nestes termos, fica V. Ex.ª, notificado, de que deverá proceder ao pagamento do valor em dívida, no prazo máximo de 30 dias a contar da data do presente ofício, através de cheque passado à ordem da Associação ………………………………….. de Silves, Lagoa e Portimão ou de numerário, na sua sede na Rua Dr. ……………………….., n.º 14- ……….-169 …………..
Informa-se que findo esse prazo se procederá ao envio para cobrança das dívidas em questão." (cfr. fls.10 dos autos).
E) Em 03/05/2007 a Associação ………………………..de Silves, Lagoa e Portimão enviou à Oponente fax com a referência n° 633/2007 com o seguinte teor:
"Conforme conversa telefónica, junto enviamos a V. Exa. a 2ª via da factura n.º 1067 de 19-06-2006, referente à taxa de exploração e conservação de 2006.
Agradecemos desde já, a liquidação da mesma.
(...)” (cfr. fls.32 dos autos).
F) Em 04/07/2007 foi instaurado no Serviço de Finanças de Lisboa 2 o processo de execução fiscal n° ……………………..contra a ora Oponente, com base em certidão de dívida extraída pela Associação ……………………………….. de Silves, Lagoa e Portimão, para cobrança do montante de 33.768,74€ respeitante a taxa de exploração e conservação do ano de 2006 (cfr. fls. 1 a 3 do PEF).
G) A Oponente foi citada no âmbito do processo de execução fiscal mencionado na alínea antecedente em 17/07/2007 (cfr. fls. 5 do PEF).
H) A Oponente pagou as facturas referentes à taxa de Exploração e Conservação dos anos de 2003, 2004 e 2005, no montante de 33.786,73€ cada, com IVA incluído no montante de 1.608,89€ (cfr. fls. 26 a 31 dos autos).
I) No terreno rústico "Morgado ………….." nunca foi praticado qualquer tipo de agricultura de regadio.
***
Não se provaram outros factos com interesse para a decisão da causa.

Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na posição factual expressa pelas partes, na prova documental junta aos autos, no processo executivo em apenso e, em concreto, no teor dos documentos indicados em cada uma das alíneas supra. A prova testemunhal apenas relevou para o facto considerado na alínea G) da matéria assente, dado que ambas as testemunhas arroladas pela Oponente foram peremptórias quanto a tal ponto. Já no que respeita à existência de infra-estruturas de fornecimento de água não resultou provada a sua inexistência, já que nenhuma das testemunhas se pronunciou quanto à funcionalidade do Sifão de Odelouca, que a entidade credora considera tratar-se de infra-estrutura da obra hidroagrícola, que disponibiliza e transporta água para o referido terreno.


4. Para julgar improcedente a oposição à execução fiscal deduzida considerou o M. Juiz do Tribunal “a quo”, em síntese, que a dívida exequenda constitui uma verdadeira taxa para a qual a lei expressamente assegura meio judicial de impugnação contenciosa não podendo a respectiva legalidade em concreto ou correcta liquidação ser aqui sindicada nesta sede processual e não padecer de inconstitucionalidade orgânica a lei que as criou (taxas de exploração e conservação de aproveitamento hidroagrícola), que o foram em função dos encargos assumidos na construção das barragens de Odelouca e do Funcho.

Para a oponente e ora recorrente, de acordo com a matéria das conclusões das alegações do recurso e que delimitam o seu objecto, é contra esta fundamentação (e outra) que vem a esgrimir argumentos tendentes a este Tribunal sobre ela exercer um juízo de censura conducente à sua revogação, continuando a pugnar que tal imposição reveste a natureza de imposto ou contribuição especial que não de taxa, padecendo por isso de inconstitucionalidade orgânica por falta de credencial parlamentar, que a lei não assegura contra tal imposição meio judicial de impugnação pelo que nesta oposição pode discutir a sua legalidade, que a citação não distinguiu entre taxa de exploração e de conservação e que, em todo o caso, sempre a quantia exequenda se encontraria mal calculada por referência à área do prédio.

Vejamos então.
Desde logo nos apraz registar que a oponente e ora recorrente, parece não compreender bem a forma de processo judicial tributário por si utilizada de oposição à execução fiscal contida nos art.ºs 97.º, n.º1, alínea o) e 203.º e segs do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), sabido que a mesma constitui uma contra acção do devedor à acção executiva, correspondendo aos embargos de executado, não visando a anulação da liquidação, mas a extinção da execução fiscal pela eventual procedência de algum dos fundamentos hoje subsumíveis às normas do art.º 204.º do CPPT e que impliquem a extinção, total ou parcial da dívida exequenda em relação ao executado, já que, expressamente, na matéria da sua conclusão 15ª, se alheia deste objecto da mesma, para vir aqui, pretender obter, a anulação da própria dívida exequenda rectius da própria liquidação.

Na matéria da sua conclusão 10ª, das suas alegações recursivas, parece que a mesma pretende colocar em causa a matéria de facto tal como foi julgada pelo Tribunal “a quo”, ainda que não tenha substanciado onde possa residir tal errado julgamento dessa matéria e muito menos, dado cumprimento ao disposto no actual art.º 640.º do CPC, pelo que, ao arrimo de tal matéria, não pode o presente recurso deixar de se encontrar condenado ao malogro, já que dos elementos documentais constantes dos autos e no âmbito do objecto do presente recurso, não vimos também, que tal matéria de facto deva ser alterada, oficiosamente, ao abrigo do disposto no actual art.º 662.º do mesmo Código.

Nos termos do disposto no art.º 1.º do Dec-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho (que não de 6 de Abril, como certamente por lapso refere a recorrente na matéria da sua conclusão 3.ª), as contrapartidas devidas por obras de fomento hidroagrícola são devidas pelos respectivos beneficiários, considerando-se como tais, os proprietários ou possuidores legítimos dos prédios rústicos situados na zona beneficiada, definindo ao mesmo tempo, em que tais obras consistiam, como as obras de aproveitamento de águas de domínio público para rega, enateiramento ou colmatagem, drenagem, enxugo e defesa dos terrenos para fins agrícolas, que constituem atribuições do Estado – seu art.º 8.º - mas em que a exploração e conservação das obras de fomento hidroagrícola pertencem, em regra, aos respectivos beneficiários – seu art.º 47.º - através da criação da associação de beneficiários – seu art.º 49.º - sendo que o Estado cobrará uma “taxa de beneficiação” dos respectivos beneficiários, como acima definidos (entre outros), com prédios rústicos localizados na zona beneficiada – seu art.º 61.º - sendo que a respectiva liquidação cabe à associação de beneficiários respectiva – seu art.º 64.º - a qual será afixada por meio de mapas, para efeitos de reclamação, de cujas deliberações haverá recurso, nos termos gerais de direito – seu art.º 65.º - para além da “taxa de exploração e conservação” destinada a cobrir os custos das despesas de exploração e conservação de cada obra – seu art.º 66.º - igualmente, a cargo dos beneficiários, a fixar anualmente – seu art.º 67.º - e constituem receitas da entidade responsável por tal obra – seu art.º 68.º - com a mesma possibilidade de reclamação e de recurso que as “taxas de beneficiação” – seu art.º 69.º.

No caso, a imposição pretendida cobrar à ora recorrente, em tal processo de execução fiscal em que foi deduzida a presente oposição, é deste segundo tipo – “taxa de exploração e conservação”, relativa ao ano de 2006, cfr. matéria da alínea C) do probatório firmado na sentença recorrida – que nos termos legais acima expostos, tinha por objecto, cobrir os custos das despesas de exploração e conservação de cada obra, no caso, da citada obra de fomento hidroagrícola, a reverter para a citada Associação de ………………………….. de Silves, Lagoa e Portimão, de que a ora recorrente era beneficiária enquanto titular do direito de propriedade sobre o citado prédio rústico – cfr. matéria da alínea A) do mesmo probatório – donde se pode surpreender a relação de causalidade ou de ligação, entre a imposição assim exigida e um concreto benefício público, a prestar por uma entidade a quem legalmente o Estado lhe incumbiu tal tarefa e onde a ora recorrente (também) poderia intervir na formação dessa deliberação, pelo que tal figura jurídica assim legalmente desenhada não pode deixar de ser qualificada como taxa (1) e encontra guarida no actual n.º2 do art.º 4.º da LGT, como igualmente se decidiu na sentença recorrida, bem como se pronuncia o Exmo RMP, junto deste Tribunal, no seu parecer, desta forma improcedendo a matéria das conclusões recursivas 1ª a 8ª.

Na matéria das conclusões 9ª e segs, continua a recorrente a pugnar que não teve oportunidade de manifestar-se contra o acto que deu origem à execução fiscal em causa, desta forma pretendendo fazer-se valer do fundamento de oposição contido na alínea h) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT, pretendendo nesta espécie de processo judicial tributário, discutir a bondade de tal concreta liquidação, apontando-lhe diversos vícios que a enfermam na sua legalidade.

Como constitui doutrina (2) e jurisprudência (3) correntes, subsumível a tal fundamento não se encontram os casos em que o obrigado tributário tenha deixado escapar a possibilidade de, pelo meio próprio, vir atacar a legalidade de tal imposição exequenda, surgindo assim a oposição como a segunda oportunidade para o efeito, mas sim para aqueles outros casos em que a própria lei não prevê formas de reacção judicial contra tal acto, desta forma constituindo a oposição, já na fase executiva, o único meio judicial para o interessado discutir o acerto dessa dívida exequenda.

No caso, das normas dos art.ºs 65.º e 69.º do citado Dec-Lei, quer para as “taxas de beneficiação”, quer para as “taxas de exploração e conservação”, tal meio judicial de reacção encontrava-se assegurado, como não sofre dúvidas, consistente no recurso (4) da deliberação desfavorável que sobre reclamação do interessado fosse deduzida, como igualmente bem se pronuncia a sentença recorrida, não podendo pois, nesta oposição à execução fiscal, conhecer-se de todos aqueles invocados fundamentos que no entender da ora recorrente inquinam de ilegal tal acto de liquidação, por se não verificar o pressuposto da citada alínea h) – sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação – já que tal meio judicial de reacção se encontrava assegurado, e por expressa e clara disposição legal.

Também não se pode deixar de salientar a pretendida justificação criativa da ora recorrente para vir aqui, em sede oposição à execução fiscal, pretender discutir o acerto de tal liquidação, por na citação na execução fiscal se não ter feito destrinça entre o montante exequendo relativo à taxa de conservação do relativo à taxa de exploração – cfr. matéria da sua conclusão 13ª - quando, legalmente, como acima se justificou, tais taxas não existem separadamente, mas sim uma e única relativa a esses dois fins a cargo da respectiva associação – “taxa de exploração e conservação” – não se vendo pois, em qualquer dos casos, como se poderiam cindir em duas taxas, quando a lei as não autonomiza e antes, esses dois fins – exploração e conservação – apenas podem dar origem a uma e única taxa.


Improcede assim, na totalidade, a matéria das conclusões das alegações de recurso, sendo de lhe negar provimento e de confirmar a sentença recorrida que no mesmo sentido decidiu.


C. DECISÃO.
Nestes termos, acorda-se, em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.


Custas pela recorrente.


Lisboa,28 de Novembro de 2013
Eugénio Sequeira
Benjamim Barbosa
Anabela Russo

(1)Cfr. no mesmo sentido e em matéria similar, o acórdão deste TCAS n.º 1401/06, em que teve por Relator igualmente o do presente.
(2)Cfr. neste sentido, Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado, 2.ª edição, revista e actualizada, 2000, VISLIS, pág. 920, nota 41.
(3)Cfr. neste sentido, entre outros, o acórdão do STA de 28-9-2012, recurso n.º 473/11.
(4)Recurso que era então a típica forma de reagir contra um acto administrativo ilegal, a que hoje corresponde a acção administrativa especial – cfr. art.º 191.º do CPTA.