| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
Relatório
A Caixa Geral de Aposentações recorre da sentença proferida pelo TAC de Lisboa, em 23.3.2016, na ação administrativa especial que J......... instaurou a pedir a anulação do despacho de aposentação, proferido pela demandada e recorrente em 12.11.2010, na parte em que fixou a pensão devida ao autor sem considerar o valor do suplemento remuneratório previsto no art 1º, nº 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, auferido pelo mesmo à data da respetiva aposentação; a condenação à prática do ato devido de adequada fixação do valor da pensão e condenação no pagamento de indemnização pelos danos decorrentes do ato.
A ação foi julgada procedente, o ato impugnado foi anulado na parte em que fixou o montante da pensão de aposentação a atribuir ao autor sem atender ao suplemento remuneratório recebido nos termos do art 1º, nº 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009; a CGA foi condenada: (a) a emitir nova decisão que fixe a pensão de aposentação devida ao autor, com referência ao ano de 2010, i) considerando para o respetivo cálculo o valor do suplemento remuneratório auferido pelo autor, ao abrigo do art 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, à data da respetiva aposentação, enquanto parte da remuneração mensal atendível conforme o disposto no art 47º, nº 1, al b); e ii) tomando também em consideração que esse suplemento remuneratório, sobre o qual incidiram quotas para a CGA, tinha um valor mensal ilíquido de €: 355,00 e foi percebido, mensalmente, entre julho de 2009 e novembro de 2010; (b) a pagar ao autor a diferença entre o valor de pensão mensal já pago e o valor que deveria ter sido pago, desde a primeira pensão auferida nos termos da decisão a proferir ao abrigo da alínea anterior, em montante a liquidar em sede de execução de sentença; a pagar ao autor, sobre os valores em dívida que venham a apurar-se, juros de mora à taxa legal de referência desde a data em que a demandada procedeu ao pagamento mensal de cada pensão de aposentação ao autor – a partir da primeira pensão abonada em dezembro de 2010 – e até integral pagamento.
A CGA, inconformada com o decidido, interpôs recurso e concluiu as alegações de recurso nos seguintes termos:
1. «Rompendo com o anterior regime de direção executiva das escolas – a qual era assegurada por um conselho executivo (constituído por um presidente e dois vice-presidentes) ou por um diretor - o Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de abril, criou o cargo de diretor, a quem é confiada a gestão administrativa, financeira e pedagógica do agrupamento de escolas ou escola.
2. Embora coadjuvado por um subdiretor e um pequeno número de adjuntos, passou a tratar-se de um órgão unipessoal, e não colegial como era regra até então, incumbido da gestão do agrupamento ou da escola em todas as suas dimensões mais relevantes.
3. De acordo com os artigos 18º e 19º do Decreto-Lei nº 75/2008, o diretor é, pois, o órgão de administração e gestão do agrupamento de escolas ou escola não agrupada nas áreas pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, e é coadjuvado, no exercício das suas funções, por um subdiretor e por um a três adjuntos.
4. Enquanto no anterior regime os candidatos a presidente e vice-presidente do conselho executivo ou a diretor eram obrigatoriamente docentes dos quadros de nomeação definitiva em exercício de funções na escola e eram eleitos pela antiga assembleia eleitoral, no atual regime, o diretor é eleito pelo conselho geral, após um processo de recrutamento que se desenvolve por procedimento concursal aberto a docentes de todo o ensino público ou particular e cooperativo, com cinco anos de serviço e qualificados para o exercício das funções, seja pela formação seja pela experiência na administração e gestão escolar (artigo 21º).
5. O diretor exerce as funções em regime de comissão de serviço e de dedicação exclusiva (artigo 26º, nºs 1 e 2, do DL nº 75/2008), e conserva o direito ao lugar de origem e ao regime de segurança social pelo qual está abrangido, não podendo ser prejudicado na sua carreira profissional pelo exercício das suas funções, relevando para todos os efeitos no lugar de origem o tempo de serviço prestado naquele cargo (artigo 27º, nº2, do DL nº 75/2008).
6. O subdiretor e adjuntos são nomeados pelo diretor de entre docentes dos quadros de nomeação definitiva que contem pelo menos cinco anos de serviço e se encontrem em exercício de funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada (artigo 21º, nº 5, do DL 75/2008).
7. Os seus mandatos têm a duração de quatro anos e cessam com o mandato do diretor, podendo, ainda, ser exonerados a todo o tempo por decisão fundamentada do diretor (artigo 25º, nºs 8 e 9, do mesmo diploma).
8. De acordo com o artigo 28º, nº2, do mesmo DL nº 75/2008, o diretor, subdiretor e os adjuntos mantêm o direito à remuneração base correspondente à categoria de origem, sendo-lhes abonado um suplemento remuneratório pelo exercício de funções, nos termos que vieram a ser estabelecidos no artigo 1º, nºs 1 e 2, do referido Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, isto é, um suplemento remuneratório que acresce à remuneração base do respetivo titular, cujo valor é determinado em função da população escolar e do cargo, de acordo com a tabela constante do Anexo I.
9. Os cargos de diretor, subdiretor e adjuntos – como é o caso do A./Recorrido – de agrupamento de escolas ou escola não agrupada revestem, face às disposições legais citadas, a natureza de cargos dirigentes, autónomos e distintos do cargo de docente, e a que não é inerente, só por si, o direito de inscrição na CGA.
10. Não se trata, é certo, do exercício de cargos dirigentes no âmbito e para os efeitos da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro (Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública), pois o seu regime é o que consta do Decreto-Lei nº 75/2008, o qual é exaustivo no que refere à eleição, nomeação, mandato e demais regras relativas ao exercício daquelas funções.
11. Quanto ao cargo de diretor, a lei é inequívoca ao estabelecer que o seu exercício apenas permite que o correspondente tempo de serviço releve no lugar de origem.
12. Quanto aos cargos de subdiretores e adjuntos – onde se enquadra o A./Recorrido – a lei é omissa nesta matéria, afigurando-se, contudo, que deverá ser aplicada idêntica solução, por um critério de maioria de razão.
13. Assim, e de acordo com o estipulado no artigo 11.º, nº 3, do Estatuto da Aposentação, os titulares dos referidos cargos, que sejam subscritores da CGA pelo cargo de origem, apenas podem efetuar os descontos de quotas com base na remuneração correspondente ao cargo de origem.
14. Pelo exposto, o suplemento remuneratório a que se refere o artigo 1º, nºs 1 e 2, do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009 não está sujeito a desconto de quotas nem tão pouco releva para efeitos de aposentação, sendo, por essa razão, devida a restituição das quotas relativas ao referido suplemento.
15. Ao decidir diferentemente, salvo devido respeito, a sentença recorrida ofendeu o disposto nos artigos 1.º, 5.º, 6.º, 11.º, e 48.º do Estatuto da Aposentação».
O recorrido apresentou contra-alegações e nelas concluiu:
1 - «Estando provada a existência de descontos sobre a remuneração suplementar paga ao Autor, e que a Ré os recebeu e fez seus, a principal questão a decidir é, em suma, determinar se esses descontos relevam para o cálculo da pensão de reforma do Autor (como pretende o Autor, ora Recorrida), ou não (como pretende a Ré, ora recorrente).
2 - Sendo que, se os descontos feitos relevarem, deve a pensão paga ao Autor ser reconhecida pelo valor e de acordo com os cálculos expressos na p.i., que se dão como reproduzidos, não relevando, deve o valor dos descontos indevidamente processados ser devolvidos ao Autor pela Ré, ora recorrente.
3 - Quanto à questão jurídica a dirimir e às teses em confronto;
a) O Autor/Recorrido defende que o novo regime jurídico alegado pela Ré/Recorrente apenas se aplica ao cargo de Diretor, e que não é analogicamente (ou "por maioria de razão") aplicável aos Subdiretores e Adjuntos de Diretor (e que tudo permanece como era no quadro legal anterior);
b) A Ré Recorrente defende que o novo regime legalmente previsto para os Diretores, não regulando diretamente os Subdiretores e Adjuntos de Diretores, é aplicável "por maioria de razão" aos mesmos.
4 - Face aos argumentos invocados pela Ré recorrente cumpre, desde logo, dizer que o DR nº 1-B/2009 não prevê qualquer isenção de quotas sobre o suplemento remuneratório.
5 - Da norma geral nº 1 do artigo 6º do EA resulta que, em princípio, qualquer retribuição está sujeita a quota, com as exceções previstas no nº 2, ou em lei especial.
6 - As funções de Adjunto de Diretor exercidas por Professores são equiparadas a serviço docente efetivo, mantendo-se por isso a categoria do subscritor (leia-se, Professor), e daí que o suplemento remuneratório esteja sujeito a quota, nos termos do artigo 6º do Estatuto de Aposentação.
7 - Ou seja, atento o disposto no artigo 44º, nº 1 do EA, o cargo do Autor - a considerar para efeitos de aposentação – é o de professor (último cargo em que esteja inscrito na Caixa), sendo que as funções de Adjunto do Diretor se acham expressamente equiparadas ao serviço docente efetivo.
8 - Consequentemente, não há que aplicar o nº 2 do artigo 44º do Estatuto de Aposentação que dispõe que "Se à função exercida pelo subscritor, fora do quadro ou da categoria a que pertença, não corresponder direito de aposentação, esta efetivar-se-á pelo cargo de origem.
9 - Não procede a alegação de que é extensível ao Adjunto de Diretor e ao Subdiretor o regime aplicável ao cargo de Diretor da Escola, o qual exerce as correspondentes funções em regime de comissão de serviço, conforme decorre do artigo 26º, nº 1, do DL nº 75/2008, e conserva o direito ao lugar de origem e ao regime de segurança social pelo qual está abrangido, relevando para todos os efeitos no lugar de origem o tempo de serviço prestado naquele cargo (artigo 27º, nº 2, do DL nº 75/2008), pois não foi essa a vontade do legislador, nem existem razões que justifiquem qualquer analogia.
10. É que, o caso do Diretor da Escola é o único que pode, à luz do artigo 21º, nº 3 do DL nº 75/2008, ser exercido por um titular em comissão de serviço.
11 - Consequentemente, pode ser Diretor, por exemplo, um Professor do ensino cooperativo ou privado, logo, cidadão contribuinte da Caixa Geral de Aposentações, mas da Segurança Social.
12 - Já o cargo de Subdiretor ou Adjunto do Diretor da Escola só pode ser exercido por um Professor dos quadros de nomeação definitiva em funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada, conforme decorre do artigo 21º, nº 5, do DL nº 75/2008.
13 - Ou seja, só pode ser Adjunto do Diretor, ou Subdiretor, um contribuinte da ré.
14 - Donde, só nos casos em que o Diretor da Escola é contratado em regime de comissão de serviço e não é subscritor da Ré/Recorrente (o que não pode suceder com o Adjunto do Diretor, que tem de ser do quadro da Escola) é que faz sentido, face ao teor do artigo 27º, nº 2, do DL nº 75/2008, dizer que os descontos do titular desse cargo são feitos com base na remuneração correspondente ao lugar de origem.
15 - Aliás, que o exercício de funções em regime de comissão de serviço é uma situação especial, que o legislador sempre tratou como tal, resulta de forma expressa do disposto no 11º do Estatuto da Aposentação, sendo que, repete-se, o Autor/Recorrido não exerce as suas funções nessa qualidade, mas junto do seu "lugar de origem" (de onde não saiu).
16 - Tal norma — a contida no artigo 27º, nº 2, do DL nº 75/2008 - por conter um regime especial, não é (por definição) suscetível de aplicação analógica ao cargo dos Adjuntos de Diretores que tem de ser do quadro da Escola ou Agrupamento de Escolas!
17 - Com efeito, o artigo 11º do Código Civil, proíbe a aplicação analógica das normas excecionais, norma que se acha violada pela decisão impugnada revogada pela douta Sentença recorrida.
18 - Ao decidir desconsiderar o suplemento remuneratório para o cálculo da pensão de aposentação do Autor/Recorrido, por o considerar isento de quota, violou a douta decisão impugnada os artigos 6º, nº 5, da Lei 52/2007, bem como os artigos 26º, 27º, 28º e 54º do DL nº 75/2008, e artigo 1º, nº 1 do Decreto - Regulamentar nº 1-B/2009.
19 - Anota-se ainda que, não tendo o legislador referido no artigo 27º, nº 2 do DL nº 75/2008 o Subdiretor e os Adjuntos do Diretor, rege o disposto no artigo 9º, nº 2 e 3 do Código Civil.
20 – Assim, deverá o intérprete presumir que o legislador "consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados", o que se justifica perfeitamente dada a especificidade de o Diretor poder não ser sequer contribuinte da Ré (mas da Segurança Social, o que não pode em caso algum ocorrer como os Subdiretores e com os Adjuntos de Diretor), tornando-se, nesse caso, compreensível, quanto ao Diretor, a dispensa de descontos sobre o respetivo suplemento remuneratório, e a aplicação ao Subdiretor e Adjunto de Diretor a regra geral do artigo 6º, nº 1 do EA.
por outro lado;
21 - A Recorrente Caixa Geral de Aposentações recebeu os descontos sobre aquele suplemento remuneratório, tendo recebido da Direção-Geral do Orçamento a relação discriminativa dos descontos efetuados em suporte digital, podendo escusar-se (à revelia da lei) ao pagamento da pensão de aposentação com base nos descontos por si recebidos.
22 - Os princípios da boa fé e da confiança impedem a CGA, "rectius", o Estado (onde o MEC se inclui), de vir agora alegar que afinal os descontos efetuados ao Autor não deviam ter sido efetuados, o que viola os apontados princípios da boa fé e da tutela da confiança (artigo 60-A do Cód. do Procedimento Administrativo).
23 - Conforme se decidiu no douto AC. do STA, datado de 21.09.2011:
"I – O princípio da boa fé, na sua vertente de tutela da confiança, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem.
II - No âmbito da atividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efetivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou.
III - A violação pela administração tributária dos deveres procedimentais de colaboração e de atuação segundo as regras da boa fé, pode consistir em Vício autónomo de violação de lei."
24 - Como frisa a Exma Senhora Juíza Conselheira Maria Lúcia Amaral "para os cidadãos, a atuação dos poderes públicos deve ser sempre uma atuação antevisível, calculável e mensurável, pelo que "num Estado de Direito, as pessoas devem poder saber com o que contam."
25 - Cabia à Ré, ora Recorrente, enquanto beneficiária final dos descontos processados pelo MEC, assegurar a sua correção e controlar os valores que fazia seus.
26 - Ao aceitar receber os descontos processados, com regularidade mensal, entre 1 de julho de 2009 e 30 de novembro de 2010, a Ré recorrente criou no Autor/Recorrido a confiança, a crença e a certeza de que tais descontos o iriam beneficiar para efeitos de fixação da sua pensão de aposentação, sobretudo numa situação que a Ré recorrente reconhece que a isenção de descontos só se encontra legalmente prevista para o Diretor (artigo 27 da contestação) e que agora pretende resolver retroativamente com uma interpretação que entende ser devida por argumento de "maioria de razão".
27 - Assim, a Ré recorrente, ao receber a quota relativa ao suplemento remuneratório e ao negar, depois, relevância a tais descontos para efeitos de fixação da pensão de aposentação, viola o principio da justiça que, no caso concreto, facilmente se expressa no ensinamento dos jurisconsultos da Roma Antiga, ubi commoda ibi incomoda.
28 - A Violação de lei e dos princípios acima referidos, constitui um vício gerador da anulabilidade do ato — artigo 135º do CPA.
29 - Pelo que, o valor da pensão de aposentação devida ao Autor/Recorrido deverá ser fixado considerando o valor do suplemento remuneratório previsto no artigo 1º, nº 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, auferido pelo mesmo à data da respetiva aposentação, assim se mantendo na íntegra a douta Sentença recorrida».
Neste Tribunal Central, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do disposto no artigo 146º do CPTA, não emitiu pronúncia.
Cumpridos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência para julgamento.
Objeto do recurso:
A questão suscitada pela recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduz-se em saber e decidir se o suplemento remuneratório recebido pelo autor e recorrido, nos termos do art 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, no período de 1.7.2009 a 30.11.2010, enquanto desempenhou as funções de Adjunto do Diretor da Escola Secundária M........., em Lisboa, a par das funções de professor do quadro de nomeação definitiva do ensino público, deve ser considerado no cálculo da pensão de aposentação (requerida a 20.10.2010 e deferida a 12.11.2010), nos termos dos arts 6º, nº 1 e nº 2, 47º e 48º do Estatuto da Aposentação. A sentença recorrida deu resposta positiva, mas a CGA imputa-lhe erro de julgamento.
Fundamentação
De Facto
Pelo TAC de Lisboa foi julgada provada a seguinte matéria de facto, a qual não vem impugnada no recurso:
a) «O autor é contribuinte nº .......… da Caixa Geral de Aposentações (CGA).
b) Por decisão da Direção da CGA, I.P., de 12/11/2010, foi reconhecido ao autor o direito à aposentação tendo sido fixada, com referência ao ano de 2010, a pensão no valor mensal de € 2.782,64 (cfr. decisão junta como Doc. 1 à PI).
c) Dessa decisão consta como base legal para a fixação daquele valor o art 5º, nº 1 a 3 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro (alterado pela Lei nº 52/2007 e com a redação dada pelo art 30º da Lei nº 3-B/2010, de 28 de abril) e os seguintes elementos:
PI P2
(parcela da pensão com tempo de serviço até 2005-12-31) (parcela da pensão com tempo decorrido após 2006-1-1)
Tempo efetivo:33a 01m tempo efetivo: 4a 10m
Tempo percentagens:00a 06m
Anos Civis considerados:5a
Tempo total: 33a 07m Taxa Anual de formação:2.00 %
Remuneração base: 3 091,82 Remuneração de referência: €: 2977,78
Outras remunerações base: 0.00
Outras rem. Art 47º, nº 1, al b): € 0.00
Remuneração total: € 2 782.64
Rem. Considerada (Lim. 12xlAS): 2 782.64
Fator Sustentabilidade (FS): 0,9835
Montante de PI: € 2 422.01 Montante de P2: € 360,63
d) Consta ainda daquela decisão a seguinte observação: «Não foi considerado o suplemento remuneratório, fixado pelo Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, por estar isento de quotas para a Caixa Geral de Aposentações.»
e) De acordo com a notificação da mesma decisão, «o pagamento da pensão constitui encargo do Serviço onde presta funções até ao último dia do mês em que for publicada no Diário da República, passando a ser da responsabilidade desta Caixa a partir do dia 1 do mês seguinte ao da publicação».
f) A decisão de aposentação do Autor foi publicada através do Aviso nº 25586/2010, no Diário da República, da 2ª série, nº 237, de 9 de dezembro de 2010 (cópia daquele DR junta como Doc. 17 à PI).
g) A partir de 1 de dezembro de 2010, o Autor, passou a receber, com referência ao ano de 2010, o valor da pensão de aposentação indicado naquela decisão, de €: 2.782,64 ao mês, à razão de 14 meses por ano, abonado pela CGA a partir de 1/1/2011 (Docs. 5 e 41 juntos à PI, e informação a fls. 69 do PA).
h) À data da decisão que lhe reconhece o direito à aposentação (12/11/2010), e até final do mês de novembro de 2010, o Autor desempenhava, enquanto membro do quadro de nomeação definitiva do ensino público, as funções de professor da Escola Secundária M........., em Lisboa - funções que desempenhou entre 01/10/1987 e 30/11/2010 (Doc. 9 junto à PI).
i) Nessa mesma data, desempenhava também funções de Adjunto do Diretor daquela Escola Secundária funções que desempenhou entre 01/07/2009 e 30/11/2010 (cfr. cópia do Aviso nº 11892/2009, publicado no Diário da República, 2ª Série, de 6 de julho de 2009, junta como Doc. 38 à PI e informação prestada por aquela escola, a fls. 151 do processo na versão digital integrada no SITAF).
j) Pelo desempenho das funções de Professor, o Autor auferia uma remuneração base que ascendia àquela data ao valor ilíquido mensal de €: 3.091,82 (Docs. 1, 2 e 6, juntos à PI).
k) Pelo desempenho das funções de Adjunto do Diretor da Escola, o Autor auferiu um suplemento remuneratório, mensal - entre julho de 2009 e novembro de 2010 - que ascendia ao valor ilíquido mensal de € 355,00 (cfr. informação junta pela Escola e cópia dos recibos de vencimento, a fls. 151 e 153 e ss. do processo na versão digital integrada no SITAF).
l) Sobre esse suplemento remuneratório foram efetuados descontos para a CGA durante o período entre 01/07/2009 e 30/11/2010, que ascenderam a um total de € 603,50 (cfr. a mesma informação e cópia dos recibos de vencimento juntos pela Escola).
m) Descontos que a Ré recebeu e fez seus (cfr. a mesma informação, junta pela Escola, a fls. 151 do processo na versão digital integrada no SITAF) - acordo.
n) O Réu foi informado pelo Diretor da Escola Secundária M......... de que o Autor desempenhava o cargo de Adjunto do Diretor daquela Escola, pelo que auferia o suplemento remuneratório referido em k) (cfr. cópia do fax de 29/3/2010, junta como Doc. 12 à PI).
o) Nos anos letivos de 2009/2010 e 2010/2011, o Autor lecionou uma turma por ano (cfr. informação e horários respetivos junto pela Escola, a fls. 151 e 171/172 do processo na versão digital integrada no SITAF).
p) A 20 de outubro de 2010, o Autor requereu à Caixa Geral de Aposentações a sua aposentação imediata, desistindo do pedido de fixação de data de aposentação que havia efetuado (cfr. Docs. 11 a 14 juntos com a PI).
q) Sobre a parte da decisão que fixou o montante da pensão de aposentação, sem considerar para o respetivo cálculo o valor do suplemento remuneratório, o Autor apresentou reclamação, por fax, a 30 de novembro de 2010 (cfr. cópia do fax a fls. 65/66 do PA).
r) No processo de aposentação do Professor J........., subscritor do Réu nº ......… - que se aposentou exercendo as funções de Professor e, cumulativamente, as de Vice-Presidente da Escola Secundária M......... a CGA considerou o valor do suplemento remuneratório para a fixação da pensão de aposentação do mesmo, tendo assim decidido à luz do regime constante do Decreto-Lei n. 2 1154/98, de 4 de maio (acordo).
s) A Escola Secundária M......... processa os vencimentos/descontos dos seus docentes com recurso a uma aplicação informática validada pelo Ministério da Educação e Ciência.
t) O cálculo dos mesmos é processado automaticamente pela aplicação sem que seja alterado ou corrigido pela Escola.
u) As alterações à tabela salarial ou de descontos bem como nos procedimentos a estes relativos davam origem a uma atualização do programa que era disponibilizada pela empresa que o fornece, que recebe instruções do Ministério da Educação
(cfr., para os pontos s), t) e u), a informação junta pela Escola e cópias dos recibos de vencimento, a fls. 151 e ss. do processo na versão digital integrada no SITAF)
v) No âmbito da Caixa Geral de Aposentações foi produzido o Parecer nº 147/2009, sobre o qual foi exarado despacho, a 28/5/2009,
«De acordo.
Informe-se o Gabinete de Gestão Financeira do M.E. , em conformidade»
e do qual consta, a propósito de esclarecimentos solicitados por aquele Gabinete,
I - Suplemento remuneratório pelo exercício do cargo ou funções de diretor, subdiretor e adjuntos de agrupamentos de escolas ou escola não agrupada (artigo 1º, nº 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009)
1) Quadro legal
Rompendo com o anterior regime (art 15º e segs do DL nº 115-A/98, de 4.5) de direção executiva das escolas - a qual era assegurada por um conselho executivo (constituído por um presidente e dois vice-presidentes) ou por um diretor - o Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de abril, criou o cargo de diretor, a quem é confiada a gestão administrativa, financeira e pedagógica do agrupamento de escolas ou escola.
[embora coadjuvado por um subdiretor e um pequeno número de adjuntos, passou a tratar-se de um órgão unipessoal, e não colegial como era regra até então, incumbido da gestão do agrupamento ou da escola em todas as suas dimensões mais relevantes.
De acordo com os artigos 18º e 19º do Decreto-Lei nº 75/2008, o diretor é, pois, o de administração e gestão do agrupamento de escolas ou escola não agrupada nas áreas pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, e é coadjuvado, no exercício das suas funções por um subdiretor e por um a três adjuntos].
Enquanto no anterior regime (arts 19º e segs do DL nº 115-A/98, de 4.5) os candidatos a presidente e vice-presidente do conselho executivo ou a diretor eram obrigatoriamente docentes dos quadros de nomeação definitiva em exercício de funções na escola e eram eleitos pela antiga assembleia eleitoral, no atual regime, o diretor é eleito pelo conselho geral, após um processo de recrutamento que se desenvolve por procedimento concursal aberto a docentes de todo o ensino público ou particular e cooperativo, com cinco anos de serviço e qualificados para o exercício das funções, seja pela formação seja pela experiência na administração e gestão escolar (artigo 21º).
O diretor exerce as funções em regime de comissão de serviço e de dedicação exclusiva (artigo 26º, nº 1 e 2 do DL nº 75/2008), e conserva o direito ao lugar de origem e ao regime de segurança social pelo qual está abrangido, não podendo ser prejudicado na sua carreira profissional pelo exercício das suas funções, relevando para todos os efeitos no lugar de origem o tempo de serviço prestado naquele cargo (artigo 27º, nº 2 do Decreto-Lei nº 75/2008).
O subdiretor e adjuntos são nomeados pelo diretor de entre docentes dos quadros de nomeação definitiva que contem pelo menos cinco anos de serviço e se encontrem em exercício de funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada (artigo 21º, nº 5, do Decreto-Lei 75/2008). Os seus mandatos têm a duração de quatro anos e cessam com o mandato do diretor, podendo, ainda, ser exonerados a todo o tempo por decisão fundamentada do diretor (artigo 25º, nº 8 e 9, do mesmo diploma).
[De acordo com o artigo 28º, nº 2, do mesmo Decreto-Lei nº 75/2008, o diretor, subdiretor e os adjuntos mantêm o direito à remuneração base correspondente à categoria de origem, sendo-lhes abonado um suplemento remuneratório pelo exercício de funções, nos termos que vieram a ser estabelecidas no artigo 1º, nº 1 e 2 do referido DR nº 1-B/2009, isto é, um suplemento remuneratório que acresce à remuneração base do respetivo titular, cujo valor é determinado em função da população escolar e do cargo, de acordo com a tabela constante do Anexo I.
2) Análise
Da análise da legislação acima referida, não temos dúvidas em concluir que os cargos de diretor, subdiretor e adjuntos de agrupamento de escolas ou escola não agrupada revestem a natureza de cargos dirigentes, autónomos e distintos do cargo de docente e a que não é inerente, só por si, o direito de inscrição na CGA.
Não se trata, é certo, do exercício de cargos dirigentes no âmbito e para os efeitos da Lei nº 2/2004. de 15 de janeiro (Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública), pois o seu regime é o que consta do Decreto-Lei nº 75/2008, o qual é exaustivo no que refere à eleição, nomeação, mandato e demais regras relativas ao exercício daquelas funções.
Quanto ao cargo de diretor, a lei é inequívoca ao estabelecer que o seu exercício apenas permite que o correspondente tempo de serviço releve no lugar de origem. Quanto aos cargos de subdiretores e adjuntos, a lei é omissa nesta matéria, afigurando-se, contudo, que deverá ser aplicada idêntica solução, por um critério de maioria de razão.
Assim, e de acordo com o estipulado no artigo 11º, nº 3 do Estatuto da Aposentação, somos de parecer os titulares dos referidos cargos, que sejam subscritores da CGA pelo cargo de origem, apenas podem efetuar os descontos de quotas com base na remuneração correspondente ao cargo de origem, pelo que o suplemento remuneratório a que se refere o artigo 1º, nº 1 e 2 do DR nº 1-B/2009 não está sujeito a desconto de quotas nem tão pouco releva para efeito de aposentação].
- (cfr. Doc. 1 junto com a Contestação e que se dá por integralmente reproduzido).
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Analisando agora criticamente o resultado probatório (art 607º, nº 4 do CPC), importa referir que a convicção do Tribunal quanto a todos os factos vertidos se formou com base na análise do teor dos documentos pontualmente invocados, juntos pelas partes e pela Escola Secundária M......... e constantes do PA apenso, e na posição expressa pelas partes nos respetivos articulados.
Quanto à demais matéria alegada, a mesma não carece de ser aqui tida em conta por se tratar de alegações conclusivas, de direito ou impertinentes.
Não se identificaram quaisquer factos relevantes não provados; de resto, conforme melhor se perceberá adiante, o dissentimento do Autor e do Réu não é factual e assenta antes num desacordo quanto à relevância previdencial do suplemento remuneratório previsto no art 1º, nº 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009 e reconhecido pelos artigos 28º e 54º do Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de abril. Isto é, o litígio que opõe as partes circunscreve-se, essencialmente, à questão de determinar se a perceção daquele suplemento remuneratório pelo Autor estaria sujeita a descontos para a CGA em termos tais que tornem aquele montante relevante para efeitos de cálculo do montante da pensão de aposentação, nos termos dos artigos 6º, nº 1 e 2, 47º e 48º do Estatuto da Aposentação, que é questão melhor tratada no âmbito da análise jurídica/fundamentação de Direito».
De direito
Erro de julgamento de direito – por a decisão recorrida ofender o disposto nos arts 1º, 5º, 6º, 11º e 48º do Estatuto da Aposentação.
Alega a recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro ao julgar que o suplemento remuneratório pago ao autor e recorrido pelo exercício do cargo de Adjunto do Diretor da Escola Secundária M........., em Lisboa, deve relevar no cálculo da pensão de aposentação.
A recorrente entende que o suplemento remuneratório a que se refere o art 1º, nº 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, de 5.1, não pode relevar no cálculo da pensão de aposentação do autor e recorrido, pois, de acordo com o estipulado no art 11º, nº 3 do EA, os titulares do cargo de Adjunto do Diretor de Escola, que sejam subscritores da CGA pelo cargo de origem, apenas podem efetuar os descontos de quotas com base na remuneração correspondente ao cargo de origem. Assim, o suplemento remuneratório não está sujeito a desconto de quotas, sendo, por essa razão, devida a restituição das quotas relativas ao referido suplemento.
Vejamos o que a este propósito se escreveu na sentença recorrida:
… a questão central a merecer resposta é a de saber se o exercício das funções de adjunto do diretor de agrupamento de escolas ou escola não agrupada constitui (ou não) exercício de um cargo distinto e autónomo do exercício das funções próprias da carreira docente.
Da solução desta questão depende a resposta — a apurar por simples aplicação das regras do EA, já enunciadas, quanto à determinação da remuneração atendível — àquela, a principal deste litígio, de saber se o suplemento remuneratório auferido pelo A. enquanto adjunto deve relevar para o cálculo do montante da sua pensão de aposentação.
Importa atentar nas normas que dispõem sobre o exercício das funções docentes e que constam do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário — aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/ 90, de 28 de abril, na versão alterada e republicada pelo Decreto-Lei nº 15/2007, de 19 de janeiro — de ora em diante, simplesmente Estatuto da Carreira. Decorre do art 35º o conteúdo funcional da carreira docente, com destaque para as funções específicas da categoria de professor titular (nº 4); de entre o que neste artigo se menciona, dificilmente aí se enquadrarão as funções de adjunto do diretor.
Noutro preceito daquele Decreto-Lei faz-se, porém, referência a áreas de formação direcionadas para o exercício de outras funções educativas que também podem ser desempenhadas no âmbito da carreira docente: estão em causa, entre outras, a educação especial, a administração escolar, a administração educacional, a supervisão pedagógica e formação de formadores, e a gestão e animação de formação [cfr. Art 56º, nº 1, als a), b), c), g) e h) do Estatuto da Carreira].
O subsídio interpretativo para considerar que as funções educativas relacionadas com aquelas áreas de formação são (ou podem ser, na ausência de norma específica que de outro modo discipline) ainda exercidas enquanto conteúdo funcional eventual da carreira docente surge, em seguida, perante o regime do art. 57º do mesmo Estatuto. De acordo com o nº 1 deste preceito, se o docente se encontrar qualificado para o exercício de outras funções educativas, «é obrigado ao desempenho efetivo dessas mesmas funções quando para tal tenha sido eleito ou designado, salvo nos casos em que, por despacho do Ministro da Educação, sejam reconhecidos motivos atendíveis e fundamentados que o incapacitem para aquele exercício». E à recusa do exercício dessas funções contra o disposto naquele nº 1 corresponde uma consequência do ponto de vista avaliativo bastante desfavorável para o docente, nos termos conjugados do nº 2 do mesmo art 57º e do art 48º, nº 5 a 8 daquele Estatuto.
Donde decorre que a obrigatoriedade (mitigada) do exercício daquelas funções inculca que as mesmas ainda se integram na relação de emprego subjacente à docência: são funções cujo desempenho o empregador pode exigir ao docente enquanto tal por constituírem uma extensão legal das suas funções docentes; e, nesta medida, não serão exercidas no âmbito de um outro cargo distinto.
Tal não afasta a hipótese de certas funções educativas poderem ser desempenhadas mediante o exercício de um dado cargo que a lei autonomize - nesses casos, a lei cria o cargo e as funções educativas serão desempenhadas ao abrigo desse título, que se distingue daquele que adviria da qualidade de docente.
É o que vemos suceder com a função de diretor, cujo regime de exercício, ao abrigo do art 26º, nº 1, 2 e 3 do Decreto-Lei nº 75/2008, é o da dedicação exclusiva, no âmbito de um cargo dirigente, incompatível, com quaisquer outras funções, públicas ou privadas, remuneradas ou não».
Importa agora perceber se, também quanto às funções de adjunto do diretor, o regime da autonomia das escolas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de abril, contém alguma disposição específica que afaste ou disponha em sentido diverso daquele a que se chegou quanto ao título para o exercício das funções de diretor.
Por ter sido ensaiado pelo Réu um argumento de maioria de razão de acordo com o qual se estenderia ao adjunto o regime expressamente previsto para o diretor, analisar-se-ão as duas funções em paralelo.
Assim, o diretor é, nos termos do art 21º do mesmo regime, eleito pelo conselho geral, mediante prévio procedimento concursal, ao qual só podem ser opositores «docentes dos quadros de nomeação definitiva do ensino público ou professores profissionalizados com contrato por tempo indeterminado do ensino particular e cooperativo, em ambos os casos com, pelo menos, cinco anos de serviço e qualificação para o exercício defunções de administração e gestão escolar». Significa isto que pode ser eleito diretor alguém que não só não pertença aos quadros da escola em causa mas também que não seja sequer subscritor da CGA por provir do ensino particular ou cooperativo.
Já os adjuntos, nos termos do nº 5 do mesmo artigo, «são nomeados pelo diretor de entre docentes dos quadros de nomeação definitiva que contem pelo menos cinco anos de serviço e se encontrem em exercício de funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada», ou seja, têm de ser docentes da escola ou agrupamento de escolas onde exercem aquelas funções. Ao que acresce que, para o desempenho das funções de adjunto, não se encontra o docente dispensado de lecionar, pelo menos, uma turma na escola a que se encontra adstrito, conforme dispõe o art 2º, nº 2 do Despacho 9744/2009, de 8 de abril.
Por outro lado, ao docente que haja de ser nomeado como adjunto, terá de se aplicar a já mencionada proibição de recusa do exercício das funções, nos termos do artigo 57º, nº 2 do Estatuto da Carreira, proibição essa inaplicável ao diretor por força do tipo de recrutamento a que está sujeito.
Concomitantemente com este regime diferenciado que vimos analisando, o legislador assume e enquadra, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 75/2008, o propósito declarado de, «pela criação do cargo de diretor, coadjuvado por um subdiretor e um pequeno número de adjuntos, mas constituindo um órgão unipessoal e não um órgão colegial», vir «reforçar as lideranças das escolas, o que constitui reconhecidamente uma das mais necessárias medidas de reorganização do regime de administração escolar» (sublinhado nosso). Ou seja, no âmbito deste diploma, a inovação passa pela criação do cargo dirigente de diretor, enquanto órgão unipessoal em que assenta a liderança da escola.
Por outro lado, quanto às funções desempenhadas pelo adjunto, cabe destacar que, embora possa receber delegação de poderes do diretor, não é ao adjunto que compete substituí-lo quando falte ou esteja impedido (art 20º, nº 7 e 8 do Decreto-Lei 75/2008, de 22 de abril).
Nos termos que vimos analisando, a analogia entre as funções de adjunto e as de diretor é escassa ou inexistente não permitindo, nessa medida, uma extensão do regime de exercício de funções deste último. Extensão essa que sempre exigiria que a circunstância de a lei não se referir a um cargo de adjunto fosse tida por lacunar, o que, como se viu, não é o caso. O exercício das funções de adjunto encontra-se regulado mediante a conjugação deste regime de autonomia com as normas, já enunciadas, do Estatuto da Carreira.
Por fim, refere o art 28º, nº 2 do Decreto-Lei 75/2008, em termos abrangentes, que, «o diretor, o subdiretor e os adjuntos mantêm o direito à remuneração base correspondente à categoria de origem, sendo-lhes abonado um suplemento remuneratório pelo exercício de função»; a referência à categoria de origem poderia levar à conclusão, transversal, de que o exercício de qualquer das funções mencionadas se faria através do ingresso numa outra categoria ou cargo. O preceito refere-se, porém, ao «exercício de função», e não de cargo, e carece — à luz do demais regime que se vem expondo de ser objeto de uma interpretação declarativa restrita: que reconduza a expressão «correspondente à categoria de origem» tão só à situação (de entre as três possíveis mencionadas na previsão) em que tal precisão se justifica — que é a do diretor — por, a propósito do mesmo sujeito, existir a situação de origem e o cargo dirigente no âmbito do qual as funções em causa se irão exercer.
Do mesmo modo, o art 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, de 7 de janeiro, em execução do art 54º daquele Decreto-Lei, se refere em conjunto, ao diretor ao subdiretor e aos adjuntos, determinando que pelo exercício daqueles «cargos ou funções (...) é atribuído um suplemento remuneratório, o qual acresce à remuneração base do respetivo titular». Ora, também da letra deste preceito ressalta idêntica intenção diferenciadora; se quanto ao diretor se trata, nos termos da lei, de um cargo, a algum(uns) do(s) demais mencionados (subdiretor e adjuntos) terá de estar cometido meramente o exercício de funções — que não de cargos.
Posto isto, é mister concluir que o exercício das funções de adjunto do diretor de agrupamento de escolas ou de escola não agrupada não é titulado por um cargo específico constituindo antes uma extensão das funções docentes, que surge legitimada no âmbito da relação de trabalho no âmbito da carreira: possuindo uma determinada categoria na carreira e ou habilitações específicas, pode o docente ser chamado a estender as suas funções a outras funções educativas, que não apenas a da docência.
…
Não tendo o Autor exercido as funções de adjunto do diretor ao abrigo de um cargo alheio à carreira docente em que se encontrava integrado e tendo recebido o suplemento remuneratório previsto no art 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 1-B/2009 (sobre o qual descontou para a CGA) pelo exercício de funções que se afiguram uma extensão das funções docentes — que continuou a desempenhar — tal suplemento remuneratório:
- está abrangido pelo disposto no are 6º, nº 1 do EA - encontrando-se sujeito a quota para a CGA;
- não é excluído pela parte final do art 48º do EA, pelo que releva, nos termos da alínea b) do art 47º do EA para determinação da remuneração mensal atendível para efeitos de fixação do valor da pensão de aposentação.
A construção jurídica feita pelo tribunal recorrido mostra-se correta e é para manter.
Porque existe diferença entre o cargo de Diretor de Escola e o exercício de funções de Adjunto de Diretor, ao nível do recrutamento (art 21º do DL nº 75/2008), do regime de exercício de funções (art 26º do DL nº 75/2008), dos direitos (arts 27º e 28º do mesmo DL) e o exercício de funções de Adjunto de Diretor decorre unicamente sob a condição estatutária da docência, sempre dentro do mesmo vínculo funcional e tarefas possíveis de desempenho.
O tribunal recorrido analisou o exercício das funções de Adjunto do Diretor e a sua relação com a função docente.
Desde logo, nos termos do art 21º, nº 5 do DL nº 75/2008 [que aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básicos e secundário], os Adjuntos são nomeados pelo Diretor de entre docentes dos quadros de nomeação definitiva que contem pelo menos cinco anos de serviço e se encontrem em exercício de funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada. Ou seja, os adjuntos são e só podem ser docentes da Escola que reúnam aqueles três requisitos.
Depois, os Adjuntos não ficam dispensados do exercício de funções docentes (art 2º, nº 2 do Despacho nº 9744/2009, de 8.4), têm de lecionar pelo menos uma turma na escola a que pertencem e onde vão ser Adjuntos do Diretor.
Também, o docente que reunir os requisitos para ser nomeado como Adjunto do Diretor da Escola – (i) pertencer aos quadros de nomeação definitiva da Escola, (ii) tenha pelo menos cinco anos de serviço e (iii) se encontre em exercício de funções no agrupamento de escolas ou escola não agrupada – é obrigado ao desempenho efetivo dessas mesmas funções [de Adjunto do Diretor] quando para tal tenha sido nomeado, salvo nos casos em que, por despacho do Ministro da Educação, sejam reconhecidos motivos atendíveis e fundamentados que o incapacitem para aquele exercício (art 57º, nº 1 do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/ 90, de 28.4, na versão alterada e republicada pelo Decreto-Lei nº 15/2007, de 19.1 – ECD).
O desempenho das funções de Adjunto de Diretor da Escola Secundária M........., pelo autor e recorrido, ainda é um exercício em desempenho do cargo em que o docente foi provido, por se incluir no que o ECD qualifica como exercício de outras funções educativas, ficando o docente obrigado ao desempenho efetivo dessas mesmas funções quando para tal tenha sido nomeado (art 57º).
O exercício de funções de Adjunto não constitui assim o exercício de um cargo autónomo e distinto do cargo de docente.
O Adjunto do Diretor da Escola mantem o direito à remuneração base e, pelo exercício de funções de Adjunto do Diretor da Escola, tem o direito específico a auferir um suplemento remuneratório instituído pelo art 28º, nº 2 do DL nº 75/2008, com o montante fixado no Decreto Regulamentar nº 1-B/2009, de 5.1, o qual acresce à remuneração base do respetivo titular.
Ora, o autor e recorrido foi Adjunto do Diretor da Escola Secundária M........., entre 1.7.2009 e 30.11.2010, tendo durante esse período auferido, para além da remuneração base, um suplemento remuneratório mensal de €: 355,00, sobre o qual incidiram descontos para a CGA.
Este suplemento remuneratório trata-se de uma remuneração acessória concedida por lei ao docente, em razão do exercício de outras funções educativas.
É, portanto, de atribuição obrigatória para os funcionários que reúnam os requisitos aí previstos e efetivamente exerçam funções no âmbito da administração escolar; tem caráter permanente (e não meramente esporádico ou anormal), pois é devida ao autor e recorrido durante o período de 1.7.2009 a 30.11.2010.
Pelo que tal suplemento remuneratório constitui remuneração para efeitos do Estatuto da Aposentação, sujeita a descontos para a aposentação, nos termos do artigo 6º do Estatuto da Aposentação.
Os arts 6º, nº 1, 47º e 48º do EA não excluem das remunerações a considerar para cálculo da pensão - no caso, e por motivo de não respeitarem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado - o suplemento remuneratório em causa.
Face ao exposto, não se compreende como é que a recorrente sustenta que o exercício de funções de Adjunto do Diretor da Escola onde exerce funções é autónomo da função docente e não pode ser considerado nos termos dos artigos 6º, 47º e 48º do Estatuto da Aposentação.
Se só pode ser escolhido um docente, profissionalizado, com cinco anos de efetivo serviço e que esteja em exercício de funções na Escola, facilmente se constata que a função em causa não é autónoma nem autonomizável da função de docente, pois a condição prévia para aceder ao exercício de funções de Adjunto do Diretor é ser docente.
No mesmo sentido decidiu o STA, em acórdão proferido a 31.10.2019, processo nº 416/11, ainda que a propósito de suplemento remuneratório auferido por um professor enquanto exerceu as funções de Diretor de Centro de Formação, considerando ser o suplemento «atendível para o cálculo da sua pensão de aposentação, por, nos termos do art.º 47.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, respeitar ao exercício do cargo de professor e não à acumulação de um cargo diverso. Isto porque «a carreira docente, que se integra no grupo de pessoal docente, tem, como categoria única, a de professor.
O professor que exerce as referidas funções de direção não está numa situação de acumulação de cargos (de professor e de diretor), sujeita às regras dos arts 31º e 45º, ambos do EA, mas a exercer funções que se integram no conteúdo funcional da sua categoria que não implica necessariamente a prestação de serviço letivo. Assim, ao contrário do que alega a recorrente, o A., ainda que estivesse dispensado do serviço docente, não exerceu um cargo autónomo e distinto do de docente. Portanto, porque o referido cargo de direção exige, como condição para o respetivo exercício a qualidade de professor e não tem autonomia relativamente a este, o acórdão recorrido, ao considerar que o A. ainda estava a exercer o cargo em que fora provido, não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente, devendo, por isso, ser confirmado».
Deste modo, forçoso é concluir que a recorrente devia considerar as remunerações percebidas pelo autor e recorrido no exercício das funções de Adjunto de Diretor da Escola, e que, não o tendo feito, incorreu em ilegalidade que determina a anulação do ato, como decidiu a sentença sob recurso.
A sentença adotou, pois, correto enquadramento e, assim, não incorreu em erro de julgamento.
Nestes termos tem de improceder o presente recurso.
Decisão
Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
Notifique e registe.
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Lisboa, 30 de janeiro de 2019,
(Alda Nunes),
(Carlos Araújo),
(Ana Celeste Carvalho).
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