| Decisão Texto Integral: | Acórdão
I- Relatório
V........................, S.A. deduziu acção administrativa com vista à condenação, através da Comissão Certificadora do SIFIDE, na emissão da declaração, em prazo a fixar pelo Tribunal, a que se refere o artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, com vista à obtenção do benefício fiscal de dedução à colecta de despesas de investigação e desenvolvimento; e a inerente anulação da deliberação final da Comissão Certificadora do SIFIDE de 02/02/2012.
O Tribunal Tributário de Lisboa, por sentença proferida a fls. 852 e ss, datada de 13 de Novembro de 2020, julgou improcedente, por não provada, a acção administrativa, absolvendo o Estado Português do pedido. Desta sentença foi interposto recurso, conforme requerimento de fls. 924 e ss. (numeração do SITAF), que alegou, em síntese, o seguinte:
«(…) B) Na perspetiva da V........................, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação do artigo 3.º/1, alínea f), da Lei 40/2005 e do Despacho n.º 32276-A/2008, de 5 de Dezembro, que aprovou o Regulamento de Gestão do Fundo de Apoio à Inovação (FAI).
C) O FAI investe em instituições de I&D, isto é, em entidades cuja idoneidade em I&D está reconhecida nos termos do DL 125/99, o que seria o suficiente para concluir pelo preenchimento dos requisitos do artigo 3.º/1, alínea f), da Lei 40/2005.
Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao recurso e, consequentemente, revogar-se a Sentença recorrida, substituindo-a por Acórdão que decida conforme peticionada.»X
O MP, na qualidade de recorrido, apresentou contra-alegações e deduziu ampliação do âmbito do recurso:
«A. O presente recurso da A., contra a douta Sentença, de 13.11.2020, é totalmente improcedente - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.ºs I e segs.
B. Não se verificam os erros de julgamento na matéria de direito, invocados pela A. nos arts. 14.º a 52.º das suas Alegações de Recurso, já que não estão reunidos os pressupostos dessa alínea art. 3.º/1 da Lei 40/2005, de que depende a emissão da declaração referida no artigo 6.º/1 da Lei n.º 40/2005 - cfr. texto das presentes contra-alegações n.º 4 a 14.
C. Desde logo porque a Comissão Certificadora embora obviamente subordinada à lei e aos seus princípios, na sua missão de aferir se determinadas atividades são ou não de I&D, atua ao abrigo de poderes discricionários - cfr. texto das presentes contra-alegações n.º 4 a 7.
D. Pelo que o ato praticado só pode ser atacado com base em erro manifesto - que não foi alegado - razão pela qual o presente recurso tem, desde logo, de soçobrar - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 4 a 7.
E. Acresce que, a aplicação do art. 3./1, al. f) da Lei 40/2005, impõe que, por despacho conjunto dos Ministros da Economia e da Inovação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, se reconheça, por despacho ministerial, a idoneidade em matéria de I&D dessas instituições, independentemente das mesmas terem a sua idoneidade reconhecida por qualquer outro meio - pela identidade das situações e a clareza da análise feita neste Aresto, deve, salvo melhor opinião, o Tribunal ad quem, aderir ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 18.09,2020, referente ao Proc. 00566/12.2BEPRT - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 8 a 14.
F. Assim, não demonstrando a A. na sua candidatura que o FAI apoiou, ou irá apoiar, financeiramente projetos de empresas dedicadas a I&D cuja idoneidade, nessa área, se encontra reconhecida por despacho ministerial conjunto, não logrou demonstrar um dos pressupostos previstos para a emissão da declaração nos termos do disposto no art. 3º/1, al. f), da Lei 40/2005 (v. pág. 55 da douta Sentença recorrida) - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 8 a 13.
G. Mas mais, para além da necessidade de se obter este reconhecimento por despacho Ministerial das instituições dedicadas sobretudo a I&D financiadas por fundos de investimentos, públicos ou privados, o art 3.º/1. ainda exige que as atividades exercidas ou a exercer por essas instituições correspondam efetivamente a ações de investigação e desenvolvimento - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 14.
H. A A. não alega, nem demonstra, qual a empresa dedicada a I&D que foi apoiada, ou iria ser apoiada, pelo FAI, nem que projetos foram apoiados, tendo apenas referido “na candidatura apresentada que, à data em que a apresentou, o desenvolvimento da atividade do FAI se encontrava numa fase bastante embrionária de selecção dos projectos e iniciativas a realizar” - pelo que a presente ação teria, também por este motivo, de improceder - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 14.
- Ampliação do âmbito do recurso
I. Nos termos do art.º 636.º/2 do CPC, a R., a título subsidiário, vem ampliar o âmbito do recurso quanto à seguinte parte decisão de Direito:
“não assistir razão à Comissão Certificadora do SIFIDE, pois que a dotação do FAI não é afectada pela dedução à colecta em IRC da despesa aqui em causa, isto é, o FAI não passa a receber uma quantia inferior (ou a devolver), uma vez que essa dedução é efectuada à colecta de IRC da Autora, dedução que é realizada, numa dupla percentagem, conforme previsto no artigo 4o da Lei n.º 40/2005, e nos termos estabelecidos no artigo 83º (90º) do Código do IRC, que a menor arrecadação de receita fiscal constitui uma das consequências assumidas pelo legislador com a criação do beneficio fiscal aqui em questão, que essa inferior obtenção de receita fiscal não determina uma redução da dotação do FAI estipulada nos termos do «Contrato» e que, no âmbito do regime legal do SIFIDE, nomeadamente no artigo 3º' nº /, alínea J), da Lei nº 40/2005, não foi expressamente previsto que não seriam consideradas dedutíveis as despesas, que se refiram a actividades de investigação e desenvolvimento, com contributos para fundos de investimento destinados a financiar empresas dedicadas sobretudo a I&D que tivessem sido realizados no âmbito e por via de uma procedimento concursal ” (v. pág. 33 da Sentença recorrida) - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 15.
J. Para além do fundamento referido no capítulo anterior - que este douto Tribunal Tributário de Lisboa, julgou válido - a pretensão da A. foi também recusada pela Comissão do SIFIDE, com fundamento no seguinte,
“o valor em causa de €4.183.349,00 foi estritamente uma contrapartida no âmbito da concessão da licença de produção de energia eólica, exigida no referido concurso, pelo que concordamos que não estamos perante um valor que tenha sido despendido voluntariamente pela requerente, por forma a beneficiar a própria actividade da investigação técnica ou científica em si. ”, (v. ata a fls. 11 a 115 do processo instrutor apenso, contendo deliberações da Comissão Certificadora do SIFIDE) - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 15.
K. A douta Sentença, considerou, no entanto, que o autor do ato não tinha razão quanto a este fundamento, o que, salvo o devido respeito, o ora Recorrido não concorda - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 15 a 20.
L. Com efeito, admitir-se a dedução à coleta daquele valor despendido em contrapartida de uma licença constituiria fraude à lei, porque se estaria a beneficiar duplamente o sujeito passivo: por um lado, atribuindo-lhe uma determinada pontuação por se dispor a contribuir para o FAI, conferindo-lhe uma vantagem no concurso, com a consequente adjudicação, e, por outro lado, reconhecendo a elegibilidade dessa despesa no âmbito do SIFIDE, atribuindo-lhe um benefício fiscal sobre a mesma quantia - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 15 a 20.
M. Não foi a natureza de taxa - contrariamente ao que refere a douta Sentença recorrida - que constitui um dos fundamentos invocados pela Comissão para a recusa de considerar elegível como despesa no âmbito dos incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento empresarial a contrapartida proposta no concurso, mas o facto de esta ter sido paga enquanto tal (i.e. como sinalagma), não podendo, pois, considerar-se um donativo pois que está destituída de animus donandi, essencial para que se aplique o referido benefício fiscal, pelo que, também por este motivo, deveria ter improcedido a presente ação - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 15 a 20.
N. De qualquer forma, independentemente desta ampliação, o recurso da A. sempre improcede - cfr. texto das presentes Contra-Alegações n.º 15 a 20.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Ex.as, deve o presente recurso ser julgado improcedente, confirmando-se a douta Sentença recorrida, como é de Lei e de Justiça!»X
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.X
II- Fundamentação.
A sentença recorrida assentou na seguinte fundamentação de facto:
«1. No Programa e Condições do Concurso para a Atribuição de Capacidade de Injecção de Potência na Rede do Sistema Eléctrico de Serviço Público e Pontos de Recepção Associados para Energia Eléctrica produzida em Centrais Eólicas foi estabelecido que: «Artigo 1o - Objecto e âmbito do concurso - 1. O presente concurso é realizado nos termos do disposto no artigo 14º do Decreto-Lei n.o 312/2001, de 10 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 8o do Decreto-Lei nº 33-A/2005 de 16 de Fevereiro, e tem por objecto a atribuição de Capacidade de Injecção de Potência na rede SEP (Sistema Eléctrico de Serviço Público) para energia eléctrica produzida em centrais eólicas e a identificação dos correspondentes Pontos de Recepção. (...). 3. O procedimento concursal é organizado em duas Fases sequenciais; a primeira Fase denominada Fase A e a segunda denominada Fase B cuja decisão de prosseguimento até à fase de adjudicação fica na disponibilidade da Entidade Adjudicante. São os seguintes os objectivos visados em cada uma das Fases: (...). b) Fase B: tem por objectivo seleccionar a melhor Proposta para atribuição de um Lote de Potência até 400 MVA a disponibilizar na rede SEP, para injecção de potência com origem em centrais eólicas, e para atribuição dos Pontos de Recepção associados. (...). 8 - A adjudicação de cada Lote de Potência inclui a identificação dos Pontos de Recepção necessários à entrega de energia eléctrica e é condicionada ao bom cumprimento dos compromissos assumidos pelo Adjudicatário na sua Proposta, nos termos do presente procedimento, ou dele decorrentes. (...). Artigo 5º - Concorrentes - 1. É permitida a apresentação de Propostas por Concorrentes individuais ou por um Agrupamento de entidades (...) cujo objecto exclusivo corresponda ao exercício das actividades de construção e exploração do Parque Industrial e dos Parques Eólicos (...). Artigo 9º - Proposta - 1. Na Proposta o Concorrente manifesta a vontade de que lhe seja atribuído um Lote de Potência, identificando claramente: a) Qual a composição pretendida para cada um dos Lotes de Potência a que se candidata, incluindo a identificação dos Pontos de Recepção pretendidos; b) As contrapartidas que oferece nos termos do disposto no Programa e Condições do Concurso identificadas e organizadas nos termos do modelo aplicável. (...) Artigo 19º - Critérios de Avaliação das Propostas para efeitos de adjudicação - 1. A avaliação e classificação das Propostas para efeitos de adjudicação é feita segundo o critério da Proposta mais vantajosa, tendo em conta os seguintes critérios e sub-critérios de avaliação: Critério: A. Impacte económico; B. Criação de um cluster industrial de apoio ao sector; C. Gestão técnica do sistema; D. Apoio à inovação. (...). 2. A ponderação dos critérios e sub-critérios para efeitos de avaliação das Propostas é a constante dos Artigos 20º e 21º conforme respeite à Fase A ou à Fase B. 3. Os critérios e sub-critérios de avaliação das Propostas são aplicados de acordo com o disposto no Anexo VII. (...). Artigo 21º - Ponderação dos critérios de avaliação na Fase B - 1. As Propostas apresentadas para a Fase B serão avaliadas de acordo com os critérios de avaliação constantes do Artigo 19º aos quais será atribuída a seguinte ponderação: (...) D. Apoio à inovação: 10%. (...)» - cf. programa do concurso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 31 a 105 do processo instrutor apenso.
2. Do anexo V do Programa do Concurso referido no ponto anterior consta que: «I. Modelo de Proposta para a Fase B - (...). IX. Apoio à Inovação - Volume de apoio financeiro ao sistema científico nacional em projectos de IDT, bolsas de mestrado e doutoramento, incluindo uma descrição cronológica da forma de disponibilização deste financiamento e a sua eventual ligação à Inovação necessária ao desenvolvimento do Projecto Industrial. » - cf. anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 31 a 105 do processo instrutor apenso.
3. Do anexo VII do Programa do Concurso referido no ponto anterior consta que: «Critérios de Avaliação das Propostas - D. Apoio à Inovação Iniciativas de incentivo à inovação, através da criação de um fundo para financiamento do sistema científico nacional a aplicar em projectos de IDT, bolsas de mestrado e doutoramento, em todos os casos sob a orientação e supervisão de uma entidade pública dedicada ao financiamento da investigação e inovação, a designar pelo Ministro da Economia e inovação. Parte substancial deste fundo deverá obrigatoriamente ser consignado à inovação e desenvolvimento tecnológico das energias renováveis, particularmente a eólica. Face aos objectivos para 2010, 80% do montante total do fundo deverá ser disponibilizado nos primeiros 4 anos. Na definição das prioridades de afectação dos recursos do fundo, a entidade responsável pela sua gestão deverá ouvir os agentes económicos, as universidades e outras instituições do nosso sistema científico e tecnológico. A valorização do apoio à inovação pontuará o valor actual do montante total dos recursos financeiros a disponibilizar pelo Concorrente nos 6 anos seguintes à data de assinatura do contrato, cabendo a cada proposta 1 ponto por cada 350 milhares de euros de incentivo, com um limite superior de 100pontos.» - cf. anexo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 31 a 105 do processo instrutor apenso.
4. Em 18/09/2007 foi homologado o contrato relativo à atribuição de capacidade de injecção de potência na rede do sistema eléctrico de serviço público para energia eléctrica produzida em centrais eólicas celebrado entre a Direcção-Geral de Energia e Geologia e a Autora com o seguinte teor: «Cláusula 23a - A V........................ obriga-se a entregar à DGEG a quantia de €41.833.493,00 (...) destinada ao financiamento de investigação a designar pelo MEI, que ficará sob a orientação e supervisão de uma entidade pública dedicada ao financiamento da. investigação e inovação, em seis prestações anuais com os seguintes montantes e datas de vencimento: (...).» - cf. contrato, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 184 a 194 dos autos.
5. Pelo ofício n.º 162/GE/MS a Direcção-Geral de Energia e Geologia comunicou à Autora o seguinte: «Confirmamos que a 18 de Setembro de 2009 foi depositado pela V........................, S.A. à ordem da DGEG (...) a segunda prestação anual para o Fundo de Incentivo à Inovação prevista na alínea b) do n.º 1 da cláusula 23ª do Contrato relativo à Atribuição de Capacidade de Injecção de Potência na Rede do SEP e Pontos de Recepção Associados para Energia Eléctrica Produzida em Centrais Eólicas - Fase B assinado entre a V........................, S.A. e a DGEG em 18 de Setembro de 2007 no valor de €4.183.349,00€ (...)» - cf. ofício, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 140 dos autos.
6. Por e-mail de 22/05/2009 a Comissão Certificadora para o SIFIDE respondeu a questões colocadas por representantes da Autora no seguinte sentido: «1) Tendo em conta o âmbito da actividade do FAI, acima descrita, encontra-se esta dependente de reconhecimento da sua idoneidade em matéria de investigação e desenvolvimento para que os contributos para ele efectuados sejam considerados como despesa elegível no âmbito do SIFIDE? Não. (...)» - cf. e-mail, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 106 a 108 do processo instrutor apenso.
7. Em 22/01/2010, a Autora requereu à Comissão Certificadora para o SIFIDE a emissão da declaração comprovativa para beneficiar de um crédito fiscal decorrente das actividades de investigação e desenvolvimento realizadas em 2009 - cf. requerimento a págs. 1 do processo instrutor apenso.
8. Em 21/01/2010, a Autora apresentou a candidatura n.º ………. ao SIFIDE com o seguinte teor: «Ano da Candidatura: 2009; (...). Actividades de I&D - Tem departamento/núcleo de I&D: Não; Tem laboratório de I&D próprio: Não; (...) Responsável pela I&D - Na medida em que se trata unicamente de uma contribuição para um fundo de I&D, a empresa não possui responsável de I&D (...). Enquadramento da I&D na estratégia da empresa: O consórcio V........................ nasceu em 2007 com o objectivo de promover soluções de fornecimento e tecnologia para a energia eólica (...). (...) torna- se fulcral apoiar soluções de I&D que permitam criar e desenvolver as energias renováveis de modo a fomentar a implementação massiva destas alternativas ao menor custo e com o maior retorno possível (...). (...) foi decidido lançar pelo Governo um Fundo de Apoio à Inovação a ser financiado pelos vencedores do concurso para atribuição de capacidade de injecção de potência na rede do sistema eléctrico de serviço público e pontos de recepção associados para energia eléctrica produzida em centrais eólicas (...). Tendo a V........................ sido um dos vencedores do referido concurso, contribui para este Fundo, esperando num futuro próximo incorporar no seu processo produtivo as inovações que surgirem da sua actividade. Despesas em Investigação e Desenvolvimento - Lei n.º 40/2005 (...) - Artigo 3º (...). Descrição das Despesas - f) Participação no capital de instituições de I&D e contributos para fundos de investimentos: 2008: 4.183.349,00; 2009: 4.183.349,00; (...) a V........................ contribuiu, no período de tributação de 2009, com mais uma parcela de €4.183.349,00 para o Fundo de Apoio à Inovação (...) encontrando-se o desenvolvimento da sua actividade numa fase bastante embrionária de selecção dos projectos e iniciativas a realizar. (...). Participação no capital de instituições de I&D - Instituição de I&D: FAI (...); Custo: 2008: 4.183.349,00€; 2009: 4.183.349,00€; Conta POC: 4491; Objectivo dessa participação: Financiamento do sistema científico nacional, financiamento e promoção de projectos de investigação e desenvolvimento tecnológico, concessão de bolsas de doutoramento, com particular enfoque no domínio das energias renováveis. (...).
Esclarecimentos Orçamentais que Considere Necessários: O orçamento do projecto resulta do compromisso assumido com a Direcção-Geral de Energia e Geologia no contrato assinado a 18/09/2007 no âmbito do concurso para a atribuição de capacidade de injecção de potência na rede do sistema eléctrico de serviço público e pontos de recepção associados para energia eléctrica produzida em centrais eólicas (...).» - cf. candidatura, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 21 a 28 do processo instrutor apenso.
9. Pelo ofício n.º 1820/2011-E, de 29/11/2011, a Comissão Certificadora para o SIFIDE comunicou à Autora o seguinte: «Após anáfise da candidatura da empresa V........................, S.A. ao SIFIDE, verificou-se a possível existência de um conflito entre a Lei n.º 40/2005 de 3 de Agosto, o aviso do concurso das eólicas publicado no DR. 2a Série, n.º 144/2005 de 28 de Julho e o Despacho n.º 13415/2010 de 19 de Agosto do Gabinete do Secretário de Estado da Energia e da Inovação (que altera o Despacho n.º 32276-A/2008 de 17 de Dezembro de 2008, Fundo de Apoio à Inovação - FAI). O conflito tem origem nos objectivos destas leis e decisões sobre a criação do FAI, suscitando à Comissão Certificadora várias dúvidas sobre o enquadramento do tipo de projectos apoiados pelo FAI, no âmbito do SIFIDE, podendo o Estado ficar lesado ao atribuir este incentivo, pois reduziria significativamente a contrapartida que definiu no concurso. Nos termos e condições previstos no caderno de encargos do concurso das eólicas, as entidades adjudicatárias assumiram a obrigação de contribuir para a criação de um Fundo de Apoio à Inovação (FAI) dirigido, fundamentalmente, ao financiamento do sistema científico nacional, ao financiamento e promoção de projectos de investigação e desenvolvimento tecnológico e à concessão de bolsas de doutoramento, com particular enfoque no domínio das energias (designadamente da energia eólica) e eficiência energética. Assim, a despesa consubstanciada na contribuição da V........................ para a dotação inicial do FAI constitui uma contrapartida à adjudicação, claramente fora do âmbito das despesas elegíveis do SIFIDE. (...). Em consequência não é possível recomendar qualquer crédito fiscal para o exercício de 2009. (...).» - cf. ofício, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 6 e 7 do processo instrutor apenso.
10. A Autora apresentou reclamação à decisão vertida no ofício referido no ponto anterior - cf. reclamação a fls. 10 a 20 do processo instrutor apenso.
11. Por deliberação de 02/02/2012 a Comissão Certificadora para os incentivos fiscais à I&D Empresarial decidiu não emitir a declaração requerida pela Autora referida nos pontos 7. e 8. com os seguintes fundamentos: «2. Analisada a reclamação apresentada e o processo, e apesar de tal não ter sido invocado pela interessada, somos do entendimento que a deliberação tomada em 21/10/2011 padece de alguns vícios formais que a tornam inválida, sem prejuízo da justeza material da mesma. Com efeito, consideramos que a sua fundamentação é insuficiente, não permitindo cabalmente a percepção das razões que levaram esta Comissão ao indeferimento da pretensão da Requerente (...). De todo o modo, entendemos que o sentido da decisão em causa não deve ser alterada, mantendo-se a orientação pelo indeferimento total e expresso da pretensão da requerente. 3. A matéria em exame encontra-se regulada na Lei n.º 40/2005, e respectiva regulamentação, designadamente no Regulamento Interno da Comissão Certificadora e Despachos do MCTESn.ºs 23627/2006 (2a) e 3368/98 (2a), além do Código do Procedimento Administrativo (CPA). A decisão da Comissão em causa entendeu negar a requerida declaração prevista no artigo 6º, n.º 1 da Lei n. º 40/2005, de 3 de Agosto, que permitiria obter à Requerente um crédito fiscal para o exercício de 2009 em razão do alegado investimento feito em I&D, nos termos concordantes do parecer do FAI que se encontra no processo, por considerar não se tratar de um investimento em I&D. No parecer da Comissão Executiva do Fundo de Apoio à Inovação, emitido em 28/12/2010 (para o qual se remete na sua integralidade e se anexa à presente acta), essa entidade entendeu que a contribuição para o FAI efectuada pela Requerente, se tratou de um pagamento de uma taxa de acesso a uma actividade restrita - (...) - exigida em concurso público aberto para o efeito a que a requerente se candidatou e ganhou. Permitir o crédito fiscal deste pagamento no âmbito de um concurso público significaria que o respectivo valor efectivo da comparticipação seria reduzido substancialmente, com impacto necessário na pontuação obtida no concurso. (...). 4. (...) constatamos, através da leitura atenta do programa de procedimento do concurso público em apreço, (...), como seu Anexo 3, que de facto, (...), tem toda a razão o parecer do FAI, pois a iniciativa de contribuir para um fundo de incentivo à inovação e investigação, na área da energia eólica, consubstanciava um critério de valorização da proposta da concorrente, e não obstante ser apenas valorado em 10%, a empresa assim o pretendeu fazer, porque o que naturalmente lhe interessava era pontuar, ao máximo, em todos os critérios de avaliação, por forma a lhe ser adjudicado o referido concurso. Face ao exposto, concluímos que o valor em causa de €4.183.349,00 foi estritamente uma contrapartida no âmbito da concessão da licença de produção de energia eólica, exigida no referido concurso, peio que concordamos que não estamos perante um valor que tenha sido despendido voluntariamente pela requerente, por forma a beneficiar a própria actividade da investigação técnica ou científica em si. 5. A isto tudo acresce o disposto na parte final da alínea f) do n.º 1 do artigo 3º da Lei 40/2005, em que se consideram dedutíveis as despesas que constituam contribuições para fundos de Investimento públicos destinados a financiar empresas dedicadas sobretudo a I&D, mas cuja idoneidade em matéria de investigação e desenvolvimento seja reconhecida por despacho conjunto dos MEI e MCTES. (...) existe também aqui a falta de um dos pressupostos necessários para a certificação no âmbito do SIFIDE. As empresas financiadas e o próprio Fundo (FAI) têm de estar certificados e reconhecida a sua idoneidade pelos dois Ministros, nos termos da lei. (...). Ora o FAI ainda não está certificado pelo MCTES (actual M. Educação e Ciência) e o seu reconhecimento apenas pelo MEI (actual M. Economia e Emprego) não chega assim para cumprir o desiderato da Lei. (...). Verificamos assim que a comparticipação feita no FAI pela empresa não cumpre todos os pressupostos previstos na alínea f) do n.º 1 do art. 3º da Lei 40/2005, pelo que a Comissão Certificadora nunca poderia legalmente certificar e reconhecer a despesa da Requerente como elegível para efeitos do SIFIDE. 6. Mais se diga relativamente ao e-mail datado de 22/05/2009 (...) que apesar da resposta dada à primeira questão formulada, claramente errónea, o que é facto é que só após a entrada da candidatura da empresa é que houve necessidade de se pedir um parecer técnico à Comissão Executiva do FAI, por forma a esclarecer melhor a questão em causa, pelo que a resposta dada não tem qualquer carácter obrigatório ou vinculativo nesta sede. Nestes termos a Comissão Certificadora delibera, ao abrigo das competências que lhe foram conferidas pelo n.º 1 do artigo 6º da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto: - Revogar, por falta de fundamentação, a deliberação datada de 21/10/2011 (Acta n,º 21) (...); - Não reconhecer a despesa de €4.183.349,00, para efeitos de elegibilidade ao abrigo do regime do S1FIDE, e em consequência, não recomendar, à interessada, a concessão de qualquer crédito fiscal para o exercício de 2009, nos termos do artigo 107º CPA, com base na fundamentação acima exposta e bem assim, no parecer da Comissão Executiva do FAI (que se anexa à presente acta e da qual faz parte integrante). (...)» - cf. acta, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 111 a 115 do processo instrutor apenso.
12. Em 28/12/2010, o Fundo de Apoio à Inovação emitiu parecer sobre «o enquadramento dos projectos apoiados pelo FAI e conflito com o SIFIDE» com o seguinte teor: «(...) vimos, pela presente, após análise dos diplomas legais aplicáveis e dos documentos que instruem a candidatura da V........................, S.A. ao SIFIDE transmitir a nossa posição sobre o assunto. Nos termos e condições previstos no caderno de encargos do concurso das eólicas cujo aviso foi publicado no D.R 2a Série n.º 144/2005, de 28 de Julho, as entidades adjudicatárias (...) assumiram a obrigação de contribuir para a criação de um Fundo de Apoio à Inovação (FAI) dirigido, fundamentalmente, ao financiamento do sistema cientifico nacional, ao financiamento e promoção de projectos de investigação e desenvolvimento tecnológico e à concessão de bolsas de doutoramento, com particular enfoque no domínio das energias (designadamente da energia eólica) e eficiência energética. O facto de o FAI compreender, nos termos do art. 3º do respectivo Regulamento de Gestão (aprovado pelo Despacho n.º 32276- A/2008 do Ministro da Economia e da Inovação), as finalidades supra descritas não permite, no entanto, extrair a conclusão de que a contribuição da V........................ para a dotação inicial do FAI seja uma despesa de I&D elegível para efeitos de candidatura à obtenção de uma declaração de crédito fiscal que possibilite a usufruição do benefício fiscal previsto no artigo 4.º da Lei n.º 40/2005. (...). Com efeito, a despesa consubstanciada na contribuição da V........................ para a dotação inicial do FAI constituiu uma contrapartida à concessão de uma licença de produção de energia eléctrica a partir de fontes renováveis e da subsequente autorização da ligação à rede de distribuição em determinados pontos de recepção para efeitos de comercialização (...). Do ponto de vista jurídico, assume, por conseguinte, a natureza de taxa, porquanto à prestação da V........................ correspondeu uma contraprestação especifica concretizada na remoção de um limite jurídico à actividade daquela enquanto concorrente vencedor da fase B do concurso. Nestes termos (...) constitui firme opinião da Comissão Executiva do FAI que a contribuição da V........................ para a dotação inicial do FAI não se enquadra no conceito de despesa de I&D elegível para candidatura ao SIFIDE por falta de verificação in casu dos pressupostos constantes do artigo 3.º da LSIFIDE. Acresce que a subsunção da contribuição em causa na categoria de despesas elegíveis prevista na alínea f) do n.º 1 do citado artigo 3.º postularia que quaisquer entidades (...) objecto de apoio financeiro por parte do FAI tivessem previamente obtido o reconhecimento de idoneidade para a prática de actividades de I&D por despacho conjunto dos Ministros da Economia e da Inovação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. Nos termos do respectivo Regulamento de Gestão, as despesas em projectos objecto de apoio financeiro por parte do FAI que correspondem a despesas de I&D na acepção do artigo 2.º do SIFIDE são apenas as incorridas em: (i) Projectos inovadores de investigação e desenvolvimento tecnológico, envolvendo empresas e instituições do sistema científico e tecnológico nacional, individualmente ou em consórcio, na vertente das energias renováveis e eficiência energética; (ii) Projectos em regime de demonstração tecnológica de conceito, envolvendo empresas e instituições do sistema científico e tecnológico, individualmente ou em consórcio, proprietárias de patentes: (iii) Projectos em regime pré-comercial, na vertente das energias renováveis e eficiência energética. (...)» - cf. parecer, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, a fls. 116 e 117 do processo instrutor apenso.* Nada mais se provou com interesse para a decisão da causa.* O Tribunal julgou provada a matéria de facto relevante para a decisão da causa com base na análise crítica e conjugada dos documentos juntos aos autos e constantes do processo instrutor apenso conforme identificado nos factos provados.X Ao abrigo do disposto no artigo 662.º/1, do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto:
13. Na sequência da adjudicação da fase B do concurso referido em 1., a autora celebrou com o Ministério da Economia o contrato referido em 4., do qual constam obrigações de criação de um projecto industrial, postos de trabalho directos e induzidos, parques eólicos, e dotações financeiras para o Fundo de Investimento e Inovação – docs. juntos pelo Ministério da Economia.X 2.2. Direito
2.2.1. Nos presentes autos, está em causa acção administrativa por meio da qual, a autora pede a condenação do réu, Estado português, através da Comissão Certificadora do SIFIDE, a emitir a declaração prevista no artigo 6.º/1, da Lei n.º 40/2005, bem assim como a anulação da deliberação da Comissão Certificadora do SIFIDE, de 02.02.2012 que rejeitou pedido de reconhecimento da elegibilidade da despesa de €4.183.349,00, efectuada pela autora no exercício de 2009.
2.2.2. A sentença julgou improcedente o pedido condenatório e não conheceu do pedido anulatório, por entender que o mesmo é inadequado, uma vez que o acto impugnado se limitou a indeferir o pedido formulado pela autora, sem alterar a sua esfera jurídica. Considerou, em síntese, que os pressupostos previstos no artigo 3.º/1/alínea f), da Lei n.º 40/2005, de 03.08, não se mostram verificados em relação à verba em causa, pelo que a deliberação da Comissão de Certificadora do SIFIDE que recusou reconhecer a elegibilidade da despesa não se mostra inquinada com os vícios que lhe são assacados, devendo ser confirmada na ordem jurídica.
2.2.3. A recorrente não se conforma com o veredicto que fez vencimento na instância. Imputa à sentença sob escrutínio erro de julgamento quanto ao direito aplicável, dado que o Fundo de Apoio à Inovação (FAI) constitui uma instituição vocacionada para a investigação científica e as despesas realizadas com a sua dotação são elegíveis no quadro da Lei n.º 40/2005, de 03.08, como sucede com a verba em apreço, sustenta.
Apreciação. A Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, regulamentou o sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento (I&D) empresarial, SIFIDE.
A Lei citada (artigo 2.º) define os conceitos de «Despesas de Investigação» e de «Despesas de desenvolvimento», considerando, respectivamente, que, as primeiras são «as realizadas pelo sujeito passivo de IRC com vista à aquisição de novos conhecimentos científicos ou técnicos» e que as segundas são «as realizadas pelo sujeito passivo de IRC através da exploração de resultados de trabalhos de investigação ou de outros conhecimentos científicos ou técnicos com vista à descoberta ou melhoria substancial de matérias-primas, produtos, serviços ou processos de fabrico».
«Consideram-se dedutíveis as seguintes categorias de despesas, desde que se refiram a actividades de investigação e desenvolvimento, tal como definidas no artigo anterior: // (…) // f) Participação no capital de instituições de I&D e contributos para fundos de investimentos, públicos ou privados, destinados a financiar empresas dedicadas sobretudo a I&D, incluindo o financiamento da valorização dos seus resultados, cuja idoneidade em matéria de investigação e desenvolvimento seja reconhecida por despacho conjunto dos Ministros da Economia e da Inovação e da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior» (artigo 3.º).
«Os sujeitos passivos de IRC residentes em território português que exerçam, a título principal ou não, uma actividade de natureza agrícola, industrial, comercial e de serviços e os não residentes com estabelecimento estável nesse território podem deduzir ao montante apurado nos termos do artigo 83.º do Código do IRC, e até à sua concorrência, o valor correspondente às despesas com investigação e desenvolvimento, na parte que não tenha sido objecto de comparticipação financeira do Estado a fundo perdido, realizadas no período de tributação que se inicie em 1 de Janeiro de 2006, numa dupla percentagem: (…)» (1).
«A dedução a que se refere o artigo 4.º deve ser justificada por declaração comprovativa, a requerer pelas entidades interessadas, ou de prova da apresentação do pedido de emissão dessa declaração, de que as actividades exercidas ou a exercer correspondem efectivamente a acções de investigação ou desenvolvimento, dos respectivos montantes envolvidos, do cálculo do acréscimo das despesas em relação à média dos dois exercícios anteriores e de outros elementos considerados pertinentes, emitida por entidade nomeada por despacho do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, a integrar no processo de documentação fiscal do sujeito passivo a que se refere o artigo 121.º do Código do IRC» (2).
Estando em causa um incentivo fiscal ao investimento das empresas em investigação e desenvolvimento, o mesmo constitui um benefício fiscal dependente de reconhecimento administrativo (artigo 6.º da Lei n.º 40/2005, citada e artigo 12.º do EBF), bem assim como está sujeito à regra da exclusividade do benefício (artigo 8.º da Lei n.º 40/2005, citada).
Mais se refere que, «no que respeita aos Estados-membros da União Europeia, os benefícios fiscais, quando atribuídos às empresas constituem, por via de regra, auxílios do Estado, encontrando-se, em princípio, interditos em tributo à política de concorrência orientada para a criação e funcionamento do mercado interno, nos termos dos artigos 107 e 109.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia» (3).
A presente acção administrativa tem em vista a condenação do réu, através da Comissão Certificadora do SIFIDE, na emissão, em prazo razoável, da declaração a que se refere o artigo 6.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 03.08, considerando a contribuição efectuada pela Ventiveste para o FAI (Fundo de Apoio à Inovação) como elegível, para efeitos da dedução a que se refere o artigo 4.º do mesmo diploma.
Por meio de deliberação de 02.02.12, a Comissão Certificadora do SIFIDE, decidiu rejeitar o pedido de declaração formulado pela autora. Aduziu, para tanto, a argumentação seguinte (n.º 11):
«3. (…) No parecer da Comissão Executiva do Fundo de Apoio à Inovação, emitido em 28/12/2010 (para o qual se remete na sua integralidade e se anexa à presente acta), essa entidade entendeu que a contribuição para o FAI efectuada pela Requerente, se tratou de um pagamento de uma taxa de acesso a uma actividade restrita - (...) - exigida em concurso público aberto para o efeito a que a requerente se candidatou e ganhou. Permitir o crédito fiscal deste pagamento no âmbito de um concurso público significaria que o respectivo valor efectivo da comparticipação seria reduzido substancialmente, com impacto necessário na pontuação obtida no concurso. (...). 4. (...) constatamos, através da leitura atenta do programa de procedimento do concurso público em apreço (...), como seu Anexo 3, que de facto, (...), tem toda a razão o parecer do FAI, pois a iniciativa de contribuir para um fundo de incentivo à inovação e investigação, na área da energia eólica, consubstanciava um critério de valorização da proposta da concorrente, e não obstante ser apenas valorado em 10%, a empresa assim o pretendeu fazer, porque o que naturalmente lhe interessava era pontuar, ao máximo, em todos os critérios de avaliação, por forma a lhe ser adjudicado o referido concurso. Face ao exposto, concluímos que o valor em causa de €4.183.349,00 foi estritamente uma contrapartida no âmbito da concessão da licença de produção de energia eólica, exigida no referido concurso, pelo que concordamos que não estamos perante um valor que tenha sido despendido voluntariamente pela requerente, por forma a beneficiar a própria actividade da investigação técnica ou científica em si. 5. A isto tudo acresce o disposto na parte final da alínea f) do n.º 1 do artigo 3º da Lei 40/2005, em que se consideram dedutíveis as despesas que constituam contribuições para fundos de Investimento públicos destinados a financiar empresas dedicadas sobretudo a I&D, mas cuja idoneidade em matéria de investigação e desenvolvimento seja reconhecida por despacho conjunto dos MEI e MCTES. (...) existe também aqui a falta de um dos pressupostos necessários para a certificação no âmbito do SIFIDE. As empresas financiadas e o próprio Fundo (FAI) têm de estar certificados e reconhecida a sua idoneidade pelos dois Ministros, nos termos da lei. (...). Ora o FAI ainda não está certificado pelo MCTES (actual M. Educação e Ciência) e o seu reconhecimento apenas pelo MEI (actual M. Economia e Emprego) não chega assim para cumprir o desiderato da Lei. (...). Verificamos assim que a comparticipação feita no FAI pela empresa não cumpre todos os pressupostos previstos na alínea f) do n.º 1 do art. 3º da Lei 40/2005, pelo que a Comissão Certificadora nunca poderia legalmente certificar e reconhecer a despesa da Requerente como elegível para efeitos do SIFIDE (…)».
A recorrente considera que a deliberação em apreço incorre em violação de lei e erro nos pressupostos de direito. A sua confirmação por parte da sentença recorrida implica que esta incorra em erro julgamento quanto ao direito aplicável, sustenta.
Vejamos.
Do probatório resultam os elementos seguintes:
i) Através do Programa e Condições do Concurso para a Atribuição de Capacidade de Injecção de Potência na Rede do Sistema Eléctrico de Serviço Público e Pontos de Recepção Associados para Energia Eléctrica produzida em Centrais Eólicas foi estabelecido que: [O concurso] (…) tem por objecto a atribuição de Capacidade de Injecção de Potência na rede SEP (Sistema Eléctrico de Serviço Público) para energia eléctrica produzida em centrais eólicas e a identificação dos correspondentes Pontos de Recepção. (...) (n.º 1).
ii) Mais se consignou que: «São os seguintes os objectivos visados em cada uma das Fases: (...). b) Fase B: tem por objectivo seleccionar a melhor Proposta para atribuição de um Lote de Potência até 400 MVA a disponibilizar na rede SEP, para injecção de potência com origem em centrais eólicas, e para atribuição dos Pontos de Recepção associados. (...)» (n.º 1).
iii) Estatuiu-se que «A avaliação e classificação das Propostas para efeitos de adjudicação é feita segundo o critério da Proposta mais vantajosa, tendo em conta os seguintes critérios e sub-critérios de avaliação: Critério: A. Impacte económico; B. Criação de um cluster industrial de apoio ao sector; C. Gestão técnica do sistema; D. Apoio à inovação. (...)» (4).
iv) Definiu-se que o «Apoio à Inovação consiste em: «Volume de apoio financeiro ao sistema científico nacional em projectos de IDT, bolsas de mestrado e doutoramento, incluindo uma descrição cronológica da forma de disponibilização deste financiamento e a sua eventual ligação à Inovação necessária ao desenvolvimento do Projecto Industrial» (5).
v) Estabeleceu-se como «Critérios de Avaliação das Propostas» o da “D. Apoio à Inovação Iniciativas de incentivo à inovação, através da criação de um fundo para financiamento do sistema científico nacional a aplicar em projectos de IDT, bolsas de mestrado e doutoramento, em todos os casos sob a orientação e supervisão de uma entidade pública dedicada ao financiamento da investigação e inovação, a designar pelo Ministro da Economia e inovação”. Parte substancial deste fundo deverá obrigatoriamente ser consignado à inovação e desenvolvimento tecnológico das energias renováveis, particularmente a eólica. Face aos objectivos para 2010, 80% do montante total do fundo deverá ser disponibilizado nos primeiros 4 anos. Na definição das prioridades de afectação dos recursos do fundo, a entidade responsável pela sua gestão deverá ouvir os agentes económicos, as universidades e outras instituições do nosso sistema científico e tecnológico. A valorização do apoio à inovação pontuará o valor actual do montante total dos recursos financeiros a disponibilizar pelo Concorrente nos 6 anos seguintes à data de assinatura do contrato, cabendo a cada proposta 1 ponto por cada 350 milhares de euros de incentivo, com um limite superior de 100 pontos.» (6)
vi) Em 18/09/2007 foi homologado o contrato relativo à atribuição de capacidade de injecção de potência na rede do sistema eléctrico de serviço público para energia eléctrica produzida em centrais eólicas celebrado entre a Direcção-Geral de Energia e Geologia e a Autora com o seguinte teor: «Cláusula 23a - A V........................ obriga-se a entregar à DGEG a quantia de €41.833.493,00 (...) destinada ao financiamento de investigação a designar pelo MEI, que ficará sob a orientação e supervisão de uma entidade pública dedicada ao financiamento da. investigação e inovação, em seis prestações anuais com os seguintes montantes e datas de vencimento: (...).» (n.º 4).
vii) Pelo ofício n.º 162/GE/MS a Direcção-Geral de Energia e Geologia comunicou à Autora o seguinte: «Confirmamos que a 18 de Setembro de 2009 foi depositado pela V........................, S.A. à ordem da DGEG (...) a segunda prestação anual para o Fundo de Incentivo à Inovação [FAI] prevista na alínea b) do n.º 1 da cláusula 23ª do Contrato relativo à Atribuição de Capacidade de Injecção de Potência na Rede do SEP e Pontos de Recepção Associados para Energia Eléctrica Produzida em Centrais Eólicas - Fase B assinado entre a V........................, S.A. e a DGEG em 18 de Setembro de 2007 no valor de €4.183.349,00€ (...)» (n.º 5).
viii) «O FAI é composto por uma dotação inicial no valor de setenta e seis milhões, oitocentos e trinta e três mil, quatrocentos e noventa e três euros (76.833.493 euros) correspondente à soma do contributo prestado pelos agrupamentos vencedores da Fase A e da Fase B do «concurso para atribuição de capacidade de injecção de potencia na rede do sistema eléctrico de serviço público e pontos de recepção associados para energia eléctrica produzida em centrais eólicas» lançado nos termos do Aviso publicado no Diário da República n.º 144, 2.ª série, 28 Julho de 2005 (Concurso)»(7).
ix) «O FAI destina-se fundamentalmente ao financiamento do sistema científico nacional no domínio da inovação e desenvolvimento tecnológico, prioritariamente na área das energias renováveis, nomeadamente da energia eólica. // Nos termos do número anterior o FAI inclui, designadamente, o apoio ao financiamento dos seguintes projectos: // a) O financiamento do sistema científico nacional em projectos de investigação e desenvolvimento tecnológico, em particular na área das energias renováveis e eficiência energética; // b) O apoio a projectos de inovação e desenvolvimento tecnológico envolvendo consórcios entre instituições do sistema científico e tecnológico nacional e empresas, em particular na vertente das energias renováveis e eficiência energética; // c) A atribuição de bolsas de mestrado e doutoramento, para investigação no domínio das energias renováveis e eficiência energética; // d) O apoio à realização de conferências e seminários de cariz científico e ou tecnológico nas áreas das energias renováveis e eficiência energética; // e) O financiamento de estudos técnicos ou científicos e de campanhas de marketing institucional e ou sensibilização nas áreas das energias renováveis e eficiência energética» (8).
x) Em 22/01/2010, a autora requereu à Comissão Certificadora para o SIFIDE a emissão da declaração comprovativa para beneficiar de um crédito fiscal decorrente das actividades de investigação e desenvolvimento realizadas em 2009 (n.º 7).
xi) O pedido referido na alínea anterior foi indeferido, por deliberação da Comissão Certificadora do SIFIDE, de 29.11.2011, reiterada em 02.02.2012 (n.os 9 e 11).
A questão que se suscita, nos presentes autos, consiste em saber se a despesa realizada pela autora com vista à dotação do FAI (Fundo de Apoio à Inovação), no âmbito do concurso de adjudicação da posição de capacidade de injecção de potência na rede SEP (Sistema Eléctrico de Serviço Público) para energia eléctrica produzida em centrais eólicas e a identificação dos correspondentes Pontos de Recepção é (ou não) elegível para efeitos do benefício fiscal de dedução à matéria colectável de IRC, ao abrigo do regime do sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento (I&D) empresarial, SIFIDE, aprovado pela Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto.
Segundo o réu, a resposta à questão de saber se a quantia em exame é elegível para efeitos do sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento (I&D) empresarial, SIFIDE, é negativa, pelas razões que se enunciam de imediato:
i) A quantia em causa corresponde à contrapartida pela adjudicação da posição contratual em referência, pelo que constituiria um enriquecimento ilícito e injustificado da autora, à custa do erário público, a obtenção de uma vantagem fiscal, associada ao pagamento de uma contrapartida pela obtenção da adjudicação de um contrato com o Estado.
ii) A normas sobre benefícios fiscais constituem derrogação à regra geral de tributação de rendimentos obtidos pelo sujeito passivo, pelo que a sua interpretação e aplicação está sujeita as regras da interpretação declarativa, sem que que existe lugar para a aplicação analógica (artigo 10.º do EBF).
iii) Não se vislumbra na entrega da quantia em apreço um qualquer animus donandi ou liberalidade com vista ao apoio das actividades de investigação científica no âmbito da energias renováveis; ao invés, o que sucedeu foi o pagamento de uma contrapartida pela graduação na posição de concorrente da autora e consequente adjudicação da posição contratual de fornecimento do sistema eléctrico nacional através dos pontos de abastecimento com base em energias renováveis, pelo que não existiu entrega a fundo perdido por parte da autora da quantia em apreço.
iv) Admitir-se a dedução à coleta do valor despendido pela autora em contrapartida de uma licença constituiria fraude à lei, porque se estaria a beneficiar duplamente o sujeito passivo: por um lado, atribuindo-lhe uma determinada pontuação por se dispor a contribuir para o FAI, conferindo-lhe uma vantagem no concurso, com a consequente adjudicação, e, por outro lado, reconhecendo a elegibilidade dessa despesa no âmbito do SIFIDE, atribuindo-lhe um benefício fiscal sobre a mesma quantia.
v) A peticionada dedução à colecta da quantia em causa não é de admitir à luz do disposto no artigo 4.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, citada. É que o preceito em exame estabelece que a dedução à colecta apenas abrange «o valor correspondente às despesas com investigação e desenvolvimento, na parte que não tenha sido objeto de comparticipação financeira do Estado a fundo perdido». Ora, o montante em causa corresponde à dotação do Fundo de Apoio à Inovação (FAI), determinada no âmbito de um procedimento de adjudicação à autora de contrato de distribuição de energia obtida através da força eólica, pelo que entrega da quantia pela autora, corresponde à contrapartida pela adjudicação da posição contratual, e a afectação de tal quantia ao FAI constitui decisão do réu Estado, no quadro da execução de políticas de investimento público, pelo que, como tal, corresponde a montante destinado pelo Estado ao Fundo em referência, não elegível para efeitos do disposto no artigo 4.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, citada.
Em face do exposto, não seria de reconhecer a elegibilidade da despesa de €4.183.349,00, efectuada no exercício de 2009, pela autora, como se decidiu na deliberação impugnada, a qual foi mantida pela sentença sob recurso.
Importa, no entanto, considerar o seguinte.
O Fundo de Apoio à Inovação corresponde a um fundo público de apoio à investigação científica, criado junto da Agência para a Energia (artigos 1.º a 3.º do Regulamento de Gestão do Fundo de Apoio a Inovação, citado).
Está em causa o reconhecimento da elegibilidade de despesa com vista à sua dedutibilidade fiscal, no âmbito do regime do SIFIDE, aprovado pela Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, citada.
Subjacente a este está o objetivo de «repor… os incentivos fiscais de dinamização da I&D empresarial em cooperação com as Universidades e outras Instituições de investigação, que terá um papel fundamental na implementação do Plano Tecnológico. A meta apontada, de triplicar as actividades de I&D pelas empresas a laborar em Portugal, só é possível com um redobrar do apoio público às empresas que efectivamente queiram apostar na inovação científica e tecnológica como eixo central das suas estratégias de competitividade. O apoio sob a forma de incentivo fiscal terá uma importância crescente, não só por ser uma forma mais expedita para as empresas que queiram intensificar os seus investimentos de forma organizada e continuada, como por permitir alavancar os efeitos dos apoios financeiros» (9).
«Da conjugação do disposto nos arts. 2º a 6º da Lei nº 40/2005, de 3/8, com o também disposto no art. 50º da Lei nº 52-C/96, de 27/12 (OE 1997) e no art. 83º do CIRC, resulta que, apesar de a entidade ali mencionada dever apreciar também se as actividades exercidas ou a exercer correspondem efectivamente a acções de investigação ou desenvolvimento, a finalidade legal do respectivo acto certificativo se satisfaz na averiguação e certificação de que a despesa preenche a condição de dedutibilidade para aquele efeito fiscal e, por conseguinte, na certificação, afinal, de que àquele sujeito passivo fica, ou não, atribuída a condição de sujeito do benefício fiscal aqui em causa.
Ou seja, trata-se de uma questão que se prende com um regime [constante de diploma legal que tem por objecto apenas «o sistema de incentivos fiscais em investigação e desenvolvimento (I&D) empresarial – SIFIDE»] em que a competência da entidade declarante/certificadora é atribuída com vista a um acto verificativo dirigido, em qualquer das respectivas vertentes (declaração da natureza da despesa e declaração da elegibilidade da despesa) apenas à atribuição do benefício fiscal ali regulado» (10).
A este propósito, sublinha-se a necessidade da distinção entre os benefícios fiscais estáticos ou benefícios fiscais stricto sensu e os benefícios fiscais dinâmicos, incentivos fiscais ou estímulos fiscais. «Os primeiros dirigem-se, em termos estáticos, a situações que, ou porque, ainda que não se tenha verificado totalmente, não visam, ao menos directamente, incentivar ou estimular, quaisquer actividades ou comportamentos, mas tão-só beneficiar essas actividades ou comportamentos por superiores razões de política geral de defesa, externa, económica, social, cultural, religiosa, etc. Já os segundos visam incentivar ou estimular determinadas actividades, estabelecendo, para o efeito, uma relação entre vantagens atribuídas e as actividades estimuladas em termos de causa-efeito» (11).
No caso em exame, a dotação em referência tem em vista a realização de despesas relativas a investigação científica no âmbito da exploração das energias eólicas, como foi reconhecido pela Comissão Certificadora para o SIFIDE (n.º 6 do probatório). Recorde-se que o FAI [Fundo de Apoio à Inovação] destina-se fundamentalmente ao financiamento do sistema científico nacional no domínio da inovação e desenvolvimento tecnológico, prioritariamente na área das energias renováveis, nomeadamente da energia eólica. De onde resulta que a despesa em causa se enquadra no âmbito previsivo do artigo 3.º/1/f), da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, não havendo quaisquer outros limites ou pressupostos ao reconhecimento da sua dedutibilidade fiscal. Trata-se de despesa com investigação e desenvolvimento realizada por sujeito passivo de IRC. A necessidade de interpretação estrita das normas sobre benefícios fiscais implica também a sua aplicação estrita. O que significa que a Administração não pode, através de acto discricionário, criar, no caso concreto, pressupostos de atribuição diversos, dos que constam expressamente da lei. A dedutibilidade fiscal da despesa em apreço depende da comprovação de que o sujeito passivo realizou no exercício em causa despesas afectas à investigação científica no âmbito das energias renováveis, através da dotação do Fundo de Apoio à Inovação. Facto que não é controvertido entre as partes. Pelo que o reconhecimento da dedutibilidade fiscal da despesa é devido, nos termos peticionados pela autora, de acordo com o regime previsto no artigo 4.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto.
A alegação que o reconhecimento da dedutibilidade fiscal da despesa corresponde a fraude à lei ou a duplicação de benefícios oblitera a diversidade de regimes jurídicos e de questões jurídicas apreciadas. De um lado, no quadro do procedimento adjudicatório de concessão de pontos de distribuição no sistema energético nacional de energia eólica, a posição adjudicada à autora, no âmbito de um concurso; de outro lado, a questão jurídica consistente em saber se a dotação efectuada no âmbito do Fundo de Apoio à Inovação corresponde a despesa dedutível no âmbito do regime do SIFIDE. No que respeita à esta última questão, compulsado o regime que institui o SIFIDE, estando em causa dotação com vista ao apoio à investigação cientifica no domínio das energias renováveis, outra não pode ser a solução que não seja o reconhecimento da dedutibilidade da despesa, de acordo com o regime previsto no artigo 4.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto.
Ao julgar em sentido discrepante, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, pelo que deve ser substituída por decisão que julgue procedente a acção e condene o réu no pedido.
Em face do exposto, impõe-se conceder provimento ao recurso interposto pela autora e negar provimento à ampliação do objecto do recurso deduzida pelo réu, revogando a sentença recorrida, substituindo-a por decisão que julgue procedente a acção e condene o réu no pedido seguinte:
«por si ou através da Comissão Certificadora do SIFIDE, na emissão, em prazo razoável de 60 dias, da declaração a que se refere o artigo 6.º/ 1 da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, considerando a contribuição efetuada pela V........................ para o FAI como elegível para efeitos da dedução a que se refere o artigo 4.º do mesmo diploma».
DISPOSITIVO Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e condenar o réu no pedido referido em 2.2.3.
Custas pela recorrida.
Registe e Notifique.
O Relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo artigo 3.º do DL n.º 20/2020, de 01/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão as restantes Desembargadoras integrantes da formação de julgamento, as Desembargadoras Hélia Silva e Ana Cristina Carvalho.
(Jorge Cortês - Relator)
(1) Artigo 4.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto.
(2) Artigo 5.º/1, da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto.
(3) José Casalta Nabais, Introdução ao Direito Fiscal das Empresas, Almedina, 2018, p. 163.
(4) «Artigo 19º - Critérios de Avaliação das Propostas para efeitos de adjudicação» (n.º 1).
(5) Anexo V ao programa do concurso (n.º 2).
(6) Anexo VII ao programa do concurso (n.º 3).
(7) Artigo 1.º/1, do Regulamento de Gestão do Fundo de Apoio a Inovação, aprovado pelo Despacho n.º 32276-A/2008, de 05.12.2008, publicado no D.R. n.º 234, 2.ª Série, de 17.12.2008.
(8) Artigo 3.º/1 e 2, do Regulamento de Gestão do Fundo de Apoio a Inovação, citado.
(9) Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 5/X, que esteve na base da Lei n.º 40/2005, de 3 de Agosto, citada, consultada in
https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheDiplomaAprovado.aspx?BID=5822
(10) Acórdão do Plenário do STA, de 10.09.2014, P. 01960/13
(11) José Casalta Nabais, Introdução ao Direito Fiscal das Empresas, cit., p. 160. |
