Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:00481/04
Secção:Contencioso Administrativo - 2º Juízo
Data do Acordão:02/21/2008
Relator:José Correia
Descritores:RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
DIREITO COMUNITÁRIO
TRANSPOSIÇÃO DE DIRECTIVA COMUNITÁRIA. OMISSÃO
ACIDENTE DE VIAÇÃO
Sumário:I – A Jurisprudência portuguesa dominante, quando chamada a pronunciar-se sobre a questão da revogação tácita do art. 508º, nº1, pelo art. 6º do DL. 522/85, pronunciou-se no sentido dessa não revogação e, do mesmo passo considerou, na generalidade, que a 2ª Directiva, por não ter sido transposta para o direito interno português não podia ser invocada como fonte de direito.
II – O Estado deveria ter transposto a 2ª Directiva até 31.12.1995 e só o fez através do DL.59/2004, de 19.3.
III – Incumbia ao Estado – para quem entende que as Directivas não são imediatamente aplicáveis – proceder à rápida transposição – sob pena de violação do princípio da igualdade – art. 13º da CRP – e da tutela efectiva e acesso ao direito – art. 20º da Lei Fundamental.
IV – Os Estados-membros estão obrigados a reparar os prejuízos causados às partes pela violação do direito comunitário e essa violação pode resultar da não aplicação na ordem jurídica interna das normas e princípios comunitários – por omissão – ou quando desrespeite Acórdãos do TJCE.
V – A responsabilidade assacada ao Estado resulta de um comportamento omissivo violador do Tratado, omissão que é ético-juridicamente censurável, o que exprime culpa.
VI – Tratando-se de responsabilidade civil extracontratual aquela que o A. pretende actuar com a acção, alegou e provou factos integradores da causa de pedir, no caso: o facto ilícito, a culpa, o dano, e o nexo de causalidade entre o facto e o dano – art. 483º do Código Civil e arts. 2º e 6º do DL. 48.051, de 21.11.1967 – pelo que a condenação do Réu Estado não merece censura.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo (2º Juízo-1.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:

1- RELATÓRIO

Avelino ...intentou no TAF de Leiria, contra o Estado Português, acção administrativa comum, sob a forma comum, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe a quantia de 146.044,44€, acrescidos de juros de mora a contar desde 11-10-99.
O Mmº Juiz “ a quo”, por decisão de 29-06-2004, julgou improcedente o pedido e absolveu o R.
Inconformado o Recorrente interpôs recurso jurisdicional para este TACS, formulando na alegação que apresentou, as seguintes conclusões:
“1-Por força da Directiva 84/5/CEE, o Estado Português ficou vinculado a produzir legislação interna que garantisse que os lesados de acidentes de viação pudessem beneficiar de indemnização coberta pelo capital mínimo de seguro obrigatório independentemente do tipo de responsabilidade civil em causa.
2- O Recorrente ficou privado de receber a referida indemnização porque o Estado Português demorou nove anos a produzir legislação que transpusesse de forma cabal, expressa, clara e inequívoca os comandos da citada Directiva.
Consequentemente,
3 - O Estado incorreu em responsabilidade civil resultante da função legislativa e constitui-se na obrigação de prestar ao Recorrente a indemnização reclamada nestes autos.
4- Na sentença recorrida, entendeu-se que o Estado não incorreu em responsabilidade por omissão legislativa porquanto a referida Directiva foi transposta tempestivamente através da revogação tácita do art° 508° do Código Civil.
O referido entendimento não merece acolhimento, essencialmente, por três razões:
A) - DA VIOLAÇÃO DO CASO JULGADO.
5 - A decisão impugnada viola o princípio do caso julgado formado pelo douto Acórdão do STJ de 28.5.02, onde se decidiu que o Estado Português não adaptou a sua legislação ao ordenamento comunitário.
B)- DA RESPONSABILIDADE RESULTANTE DA FUNÇÃO LEGISLATIVA:
6 - A responsabilidade civil do Estado resultante da função legislativa abrange a omissão e a deficiente produção legislativa.
Pelo que,
7 - Ainda que se aceitasse que o Estado adoptou a referida Directiva através da citada revogação tácita, é manifesto que essa forma de transposição foi imperfeita, deficiente, ambígua e geradora de responsabilidade civil.
8 - O facto de, em 2004, ter vencido a tese da revogação tácita do art° 508° do CC não isenta o Estado das suas responsabilidades pela omissão de legislação expressa, clara, inequívoca, completa e atempada por forma a evitar os prejuízos causados ao Recorrente.
C) - DO ABUSO DO DIREITO:
9 - Durante vários anos, o Estado Português recusou-se a alterar os limites do art° 508° do CC e litigou junto do Tribunal Judicial das Comunidades Europeias pela possibilidade de manter os referidos limites no direito nacional.
10 - Donde resulta que seria sempre ilegítima e abusiva a pretensão do Recorrido de eximir-se das suas responsabilidade invocando um argumento (a citada revogação tácita) contrário à sua conduta anterior - v. artº 334° do CC.
11- A sentença recorrida violou o disposto nos art°s 249° do Tratado de Roma, 22° da CRP, 7°, 9°, 334°, 483° e 508° do CC., 6° do DL 522/85 de 31/12 , 497° e 671° do CPC - dado que essas normas deveriam ter sido aplicadas e interpretadas no sentido de se concluir pela existência de responsabilidade civil do Estado resultante da sua função legislativa.
Conclui pedindo o provimento do recurso.
Contra -alegou o Ministério Público, pugnando pela manutenção do julgado.
Colhidos que foram os Vistos legais, cumpre decidir
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2- DA FUNDAMENTAÇÃO
2.1.- Dos Factos
A decisão recorrida considerou provada, assente na factualidade aduzida pelas partes e na prova documental, a seguinte matéria de facto:
1. O Autor, no dia 26 de Julho de 1997, na E.M. n.° 575, na comarca de Abrantes, foi vítima de um acidente de viação;
2. Nesse acidente foram intervenientes o ciclomotor mat.a 2-ABT-01-79, tripulado pelo Autor, seu proprietário, e o auto-ligeiro mat.a 73-73-EV, conduzido por João Manuel da Costa Baião;
3. Em 12 de Maio de 1999, o Autor intentou uma acção ordinária contra a companhia de seguros Mundial-Confiança, para efectivação da responsabilidade civil emergente do acidente referido no ponto 1;
4. A referida acção correu termos no Tribunal Judicial da Comarca de Abrantes, no 2.° Juízo, com o processo ordinário n.° 295/99;
5. Por sentença de 11 de Janeiro de 2001, a acção foi julgada procedente e a companhia de seguros Mundial Confiança foi condenada a pagar Esc.: 33.970.000$00, acrescidos de juros legais a contar de 11.10.99, até integral pagamento;
6. A Ré, dessa acção, recorreu da sentença, impugnando a matéria de facto;
7. O Acórdão produzido nesse recurso, de 4.10.2001, alterou as resposta à matéria de facto da decisão proferida em primeira instância, concluindo que da prova produzida não se podia atribuir culpa a nenhum dos condutores, tendo, em consequência, limitado a responsabilidade da seguradora aos limites previstos no art.° 508.° n.° 1 do Código Civil;
8. O Acórdão do Tribunal da Relação de Évora fixou a contribuição dos intervenientes para os danos, nas percentagens de 70% para o condutor do veículo ligeiro e 30% para o Autor, condutor do ciclomotor (doc. n.° 3, fls 45);
9. Em consequência alterou a decisão da primeira instância e condenou a seguradora a pagar ao Autor Esc.: 4.140.000$00, acrescidos dos respectivos juros legais, por todos os danos patrimoniais e não patrimoniais;
10. Quanto aos montantes indemnizatórios fixados na sentença de primeira instância nada se alterou, contra o que pretendia a seguradora;
11. O Autor não se conformando com a decisão desse acórdão recorreu para o S.T.J;
12. Entre outros fundamentos o Autor alegou a inaplicabilidade da norma do art.° 508.° do Código Civil, por contrariar a segunda directiva n.° 84/5/CEE do Conselho, de 30/12/83;
13. Por acórdão de 28 de Maio de 2002, o Supremo Tribunal de Justiça decidiu manter a decisão da Relação de Évora, quanto às alterações sobre a matéria de facto acerca das circunstâncias do acidente.
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2.2. – Do Direito
O Recorrente sustenta que por força da Directiva 84/5/CEE, o Estado Português ficou vinculado a produzir legislação interna que garantisse que os lesados de acidentes de viação pudessem beneficiar de indemnização coberta pelo capital mínimo de seguro obrigatório independentemente do tipo de responsabilidade civil em causa.
Ora, havendo o Recorrente ficado privado de receber a referida indemnização porque o Estado Português demorou nove anos a produzir legislação que transpusesse de forma cabal, expressa, clara e inequívoca os comandos da citada Directiva, o Estado incorreu em responsabilidade civil resultante da função legislativa e constitui-se na obrigação de prestar ao Recorrente a indemnização reclamada nestes autos.
Na sentença recorrida, entendeu-se que o Estado não incorreu em responsabilidade por omissão legislativa porquanto a referida Directiva foi transposta tempestivamente através da revogação tácita do art° 508° do Código Civil.
Segundo o recorrente, o referido entendimento não merece acolhimento, antes de mais porque a decisão impugnada viola o princípio do caso julgado formado pelo douto Acórdão do STJ de 28.5.02, onde se decidiu que o Estado Português não adaptou a sua legislação ao ordenamento comunitário.
Tomando posição sobre esta questão, o MP afirma que não lhe parece que seja possível ao recorrente invocar, e fazer valer, nestes autos o caso julgado ocorrido na acção que o opunha à Mundial Confiança já que o caso julgado só existe inter partes (art.° 498° n.°s l e 2 do CPCivil), não podendo pois a sua força estender-se ao Estado que ali não esteve para se defender. É que de outra forma, além do mais, logo seria violado o princípio do contraditório, ínsito no art° 3° n.° l do C.P.Civil.
Mais aduz o recorrido MP que a inconsistência da argumentação do recorrente relativamente a este ponto revela-se claramente na propositura da presente acção e na necessidade de apurar da responsabilidade resultante da função legislativa do Estado. É que se fosse de outra forma o que acontecia era que estava assente, por decisão transitada, a aludida responsabilidade do Estado e portanto não seria necessário argumentar quanto à sua verificação e, quiçá, nem seria necessária a presente acção, já que, por decisão transitada, se havia concluído que o Estado era responsável pois "não tinha adaptado a sua legislação ao ordenamento comunitário", sendo lógico que, por isso, devia ser condenado. Sendo certo, contudo, que tal representaria um contra-senso, pois já então havia decisões no sentido da que acabou por vencer no Acórdão uniformizador e o Estado não podia ser, e deixar de ser, responsável, como aliás o A. bem sabe, sendo apenas culpa sua o não ter feito atempadamente uso do art.° 732°-A do C.P.Civil, que o n.°2 deste dispositivo lhe permitia, pois, na altura (o Ac. da Rel. de Évora é de 4/10/2001), já existiam decisões num sentido e noutro, nomeadamente a do STJ de 1/3/2001 in RLJ Ano 134°, pag. 102, em sentido diferente da do Ac. Rei de Évora, conforme consta das notas 6 e 7 do transcrito Acórdão, e que lhe possibilitaria obter uma outra decisão.
Por essas razões, entende o recorrido MP que possa ter aqui força o caso julgado.
Quid juris?
A questão levantada pelas partes, prende-se com o conceito e existência de caso julgado, pelo que se torna útil e necessário dilucidar o que se entende por caso julgado e quando se pode falar na existência de caso julgado.
Assim, por caso julgado, pode entender-se o caso julgado ou sobre o aspecto formal ou sob o aspecto material.
O caso julgado formal, segundo uns, consiste em estar excluída a possibilidade de recurso ordinário, não podendo a decisão ser impugnada por essa via e, segundo outros, em despachos ou sentenças, transitados em julgado, sobre questões de natureza processual.
É consabido que o caso julgado formal ou interno, é aquele que tem força obrigatória apenas dentro do processo, obstando a que o juiz possa, na mesma acção, alterar a decisão proferida, mas não impedindo que, noutra acção, a mesma questão processual concreta seja decidida em termos diferentes pelo mesmo tribunal, ou por outro entretanto chamado a apreciar a causa – A . Varela, Manual Proc. Civil, 2ª ed.-703);
Verifica-se na sentença (ou despacho) de mera forma que uma vez transitada (o) obsta a que uma questão por ela (ele) resolvida seja novamente suscitada no mesmo processo, não impedindo, contudo, que, em nova acção sobre o mesmo objecto, se profira decisão que seja contrária – Anselmo de Castro, Dir. Processual Civ. Declaratório, ed. 1982, 2º-14.
Distingue-se do caso julgado material ou externo que é o que tem força obrigatória dentro do processo e fora dele, impedindo que o mesmo ou outro tribunal, ou qualquer outra autoridade, possa definir em termos diferentes o direito concreto aplicável à relação material litigada - A . Varela, Manual Proc. Civil, 2ª ed.-703.
Numa outra formulação, é a eficácia da decisão proferida relativamente a qualquer processo ulterior com o mesmo objecto.
O caso julgado material existe, pois, quando a decisão sobre a relação material controvertida, transitou em julgado (Jorge Augusto Pais de Amaral – Direito Processual Civil), ou quando, a definição dada à relação controvertida se pode impor a todos os tribunais (Andrade, Manuel A. Domingues, Noções elementares de processo civil, Coimbra Editora, Limitada, 1993, pág. 305).
Assim, no plano dos efeitos, o caso julgado formal só tem valor intraprocessual, ou seja, só é vinculativo no próprio processo em que a decisão é proferida (672º C.P.C), enquanto, que o caso julgado material, só se verifica com as decisões de mérito, que são, em principio as únicas susceptíveis de adquirir a eficácia de caso julgado material (Sousa, M.Teixeira, “O objecto da sentença e o caso julgado material” BMJ.325 – 1983 pág.148).
Diga-se que, quanto aos fundamentos do caso julgado, que este visa garantir fundamentalmente, o valor da segurança jurídica (Miranda, Jorge, Manual de Direito Constitucional, 3º edição, Coimbra, 1966, pág. 494), fundando-se a protecção a essa segurança jurídica, relativamente a actos jurisdicionais, no princípio do Estado de Direito, pelo que se trata de um valor constitucionalmente protegido (Canotilho, Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, pág. 257).
A Doutrina aponta, para que o caso julgado se apresente, sempre, em duas dimensões, a saber: uma dimensão objectiva que se consubstancia na ideia de estabilidade das instituições e uma dimensão subjectiva, que se projecta na tutela da certeza jurídica das pessoas ou na estabilidade da definição judicial da sua situação jurídica.
Perspectivado naquelas duas dimensões, o caso julgado destina-se a evitar uma contradição pratica de decisões, obstando a decisões concretamente incompatíveis, pois, além da eficácia intraprocessual é susceptível de valer num processo distinto, daquele em que foi proferida a decisão transitada (479º/1 e 2; 671º/1 C.P.C); existindo caso julgado material a título principal, quando se trata de uma repetição de uma causa em que foi proferida a decisão, e caso julgado material a título prejudicial, em acção destinada a fazer valer outro efeito dessa relação.
Para determinar se estamos em presença de caso julgado, deve seguir-se como princípio orientador que permite remover as dúvidas, aquele que aponta para que determinada acção é idêntica à outra, quando duas ou mais acções judiciais se podem contradizer na prática.
“- As acções considerar-se-ão idênticas, se a decisão da segunda fizer correr ao tribunal o risco de contradizer ou reproduzir a decisão proferida na primeira” (AC. R.C de 00.5.25, Recurso nº 970/2000, http://www.trc.pt/trc09015.html); sendo que a contradição de decisões, é de ordem pratica, por forma, a que não possam executar-se ambas, sem detrimento de alguma delas (Júris. do T.RP., nº 106, http://www.terravista.pt/bilene/2850/00106.html).
Pela contradição prática a que duas ou mais decisões podem conduzir, não pode defender-se, que os limites dentro dos quais se opera a força do caso julgado material, tenha de respeitar a tripla condição de as partes serem as mesmas, ser o mesmo pedido e ser a mesma causa de pedir.
Essa construção temática é algo redutora mas é defendida pela doutrina e jurisprudência, tendo como suporte a interpretação e a aplicação literal dos 497º, 498º,671º C.P.C, pesando contra si, o inconveniente de não suportar todas as circunstâncias em que não se verifica a tripla condição e em que no entanto, existe caso julgado.
Assim, quanto às partes:
O princípio da eficácia relativa do caso julgado, traduzido no res inter allios judicatei nullum aliis praejudicium faciunt, cede em todos os casos em que prescindindo-se do litisconsórcio, o caso julgado não prejudica terceiro mas este pode aproveitar-se do mesmo, como acontece nos condevedores solidários 552º do C.C ou nas questões relativas aos estados das pessoas.
Na situação sub-judice, há um entrave à existência deste caso julgado pois nas duas acções, as partes não são rigorosamente as mesmas e, como salienta o MP nas suas alegações de recurso, o caso julgado ocorrido na acção que opunha o A e ora recorrente à Mundial Confiança já que o caso julgado só existe inter partes (art° 498° n° s l e 2 do CPCivil), não podendo pois a sua força estender-se ao Estado que ali não esteve para se defender.
Quanto à causa de pedir:
Diz-se que há identidade de causa de deduzir, quando a pretensão deduzida em mais que uma acção procede do mesmo facto jurídico concreto, simples ou complexo, de que emerge o direito, e fundamenta, legalmente a sua pretensão, constituindo m elemento definidor do objecto da acção 498º/4 C.P.C (A.C STJ de 17/1/75, BMJ, 243º, pág. 206; A.C STJ, de 18/2/88, BMJ, 374º, página 423 e Varela, A., RLJ, 121º, pagina 147º).
A causa de pedir nas acções deverá ser idêntica à que sustenta, o pedido formulado pelo A. Isto é, os factos reais e concretos (…) susceptíveis de produzir efeitos jurídicos (Alberto do Reis, Comentário, Volume III, pagina 125), não sendo necessário que não sejam idênticas as demandas formuladas, mas sim, que a questão fundamental levantada, nas duas acções seja idêntica. (A.C STJ de 26/10/89, BMJ, 390º, pagina 379º).
Ora na primeira acção em que foi proferido o Acórdão do STJ transitado em julgado a causa de pedir concreta, consistia nos factos constitutivos da responsabilidade da Seguradora pelo pagamento do valor dos danos que o A Avelino Lopes sofreu em consequência dum acidente de viação entre o veículo 73-73-AV, seguro na R Mundial Confiança e o ciclomotor pelo A conduzido, causado por culpa exclusiva do condutor daquele (vd. Ac. do STJ junto aos autos).
Já a presente acção foi proposta contra o Estado Português e fundamentou-se no facto de o R não ter adaptado a legislação nacional aos comandos da Directiva nº 84/5/CEE, em consequência do que incorreu em responsabilidade civil perante o A, decorrente do facto de o acórdão proferido em 28 de Maio de 2002, pelo STJ, ter confirmado o acórdão da Relação de Évora “…que limitou a responsabilidade da seguradora aos limites previstos no artº 508º, por não se poder aplicar o estatuído na Directiva enquanto não for transposta para a legislação nacional, sendo que se tivesse sido transposta para a ordem jurídica nacional, teria recebido uma indemnização de € 169.441,65 acrescida dos juros legais, em vez dos € 23.397,21 que recebeu (vd. p.i. e sentença recorrida).
A questão fundamental não é, portanto, a mesma, pelo que inexiste identidade de causa de pedir, nas duas acções.
Quanto ao pedido:
Na primeira acção era pedida a condenação da Seguradora no pagamento do valor dos danos que o A Avelino Lopes sofreu.
Na presente acção é peticionada a condenação do R Estado Português ao pagamento da quantia de €146.044,44, acrescida de juros de mora vincendos a partir de 11.10.99 correspondente à indemnização de € 169.441,65 acrescida dos juros legais, que teria recebido em vez dos € 23.397,21 que recebeu (vd. p.i. e sentença recorrida).
Vê-se, então, que entre os pedidos não há uma genuína identidade.
De todo o modo, diga-se que, quanto à abrangência do caso julgado, existem três tendências, a saber:
-A Tese Lata, abarca a causa de pedir e os pressupostos da sentença (cfr. Ac. RP de 18/2/77, CJ, 1978,1º,pag.103);
-A Tese Restritiva, abrange somente a parte decisória da res judicata (Ac. STJ, de 23/2/74, BMJ, 274º, pag.191);
-A Tese Mista, abrange apenas a decisão, embora a motivação deva ser considerada, quando se torne necessário reconstruir e fixar o conteúdo desta. (Ac. STJ de 17/1/80, BMJ, 293ª, pág 235).
Como defensores da tese mista, que se nos afigura como a mais correcta, por entendermos que deve ser considerada a motivação das decisões, evitando que o tribunal seja colocado na alternativa de contradizer ou de reproduzir a decisão anterior 497º/2 C.PC, não podemos também olvidar, que todas essas teses tem um elemento comum: o de considerarem a parte decisória como fulcral para o apuramento da existência do caso julgado.
Tendo a primeira acção julgado sido julgada parcialmente procedente condenando a R seguradora a pagar ao A a indemnização de 4. 140 contos com juros de mora (vd. Ac. da Relação de Évora de 4.10.01) teremos que verificar se na segunda acção, o pedido do A, estará ou não solucionado ou não pela decisão, transitada em julgado.
A resposta terá que ser sempre negativa, confrontado o teor da decisão proferida na primeira acção em que reconhece que, quanto à inaplicabilidade dos limites indemnizatórios estabelecidos no artº 508º do CC por força da Segunda Directiva 84/5/CEE do Conselho de 30/12/83 “…enquanto essa adaptação não tiver lugar, os tribunais terão que continuar a aplicar os normativos internos ainda que desconformes às directivas comunitárias”…”Não pode, pois deixar de aplicar-se a norma do artº 508º do CC que estabelece limites à indemnização nos casos se ausência de culpa do responsável”.
Significa que a decisão do TAF não entrou numa contradição insuperável com a decisão judicial anterior, não violando o princípio do caso julgado.
Pelo referido anteriormente, inverificada a existência do caso julgado, nada obsta à reapreciação do mérito da causa, o que vale por dizer que improcedem as conclusões recursórias sob análise.
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Outro fundamento do recurso funda-se na afirmada “RESPONSABILIDADE RESULTANTE DA FUNÇÃO LEGISLATIVA”:
Nesse sentido, afirma o A que a responsabilidade civil do Estado resultante da função legislativa abrange a omissão e a deficiente produção legislativa pelo que, ainda que se aceitasse que o Estado adoptou a referida Directiva através da citada revogação tácita, é manifesto que essa forma de transposição foi imperfeita, deficiente, ambígua e geradora de responsabilidade civil.
Ainda esgrime que o facto de, em 2004, ter vencido a tese da revogação tácita do art° 508° do CC não isenta o Estado das suas responsabilidades pela omissão de legislação expressa, clara, inequívoca, completa e atempada por forma a evitar os prejuízos causados ao Recorrente.
Contra este entendimento se manifestou o MP para o qual deverá ser mantida a sentença recorrida porquanto, em substância, não se pode afirmar que o Estado não cumpriu a sua função legislativa de transposição da Directiva Comunitária, já que tal foi feito. Apenas houve discrepâncias na jurisprudência portuguesa, que não na comunitária como se vê do Ac. que cita, quanto ao alcance da transposição de tal Directiva, no que respeita à responsabilidade pelo risco. Mas a transposição da Directiva, que é o que aqui está em causa, de forma alguma restringiu o seu campo de aplicação, nomeadamente não abarcando a responsabilidade pelo risco.
Conclui, dizendo que carece de razão o recorrente ao pretender que o seu prejuízo deriva de uma deficiente transposição da Directiva, procurando ancorar a sua acção na responsabilidade do Estado pelo exercício da função legislativa.
Sobre esta questão começaremos por tecer algumas considerações teórico -doutrinárias sobre a responsabilidade da administração em geral e sobre a responsabilidade do Estado legislador, em especial.
Assim, existe «responsabilidade do Estado» constitucionalmente consagrada para os casos em que os particulares são lesados nos seus direitos, nomeadamente nos seus direitos, liberdades e garantias, por acções ou omissões de titulares de órgãos, funcionários ou agentes do Estado e demais entidades públicas, praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício, podem demandar o Estado exigindo uma reparação dos danos emergentes desses actos (CRP, artigos 22°, 27°; ETAF, artigo 51°/l/h).
Mas o âmbito de protecção do artº 22° da CRP abrange igualmente a responsabilidade do «Estado legislador» por actos ilícitos, apesar de alguns defenderem a irresponsabilidade do Estado com o argumento de a disciplina da lei ser geral e abstracta.
Porém e no que ao caso releva, algumas leis «declaradas» ou «julgadas» inconstitucionais podem ter originado violação de direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para os cidadãos e outras, portadoras de características de lei -medida são leis self executing, podendo ter gerado prejuízos relevantes aos cidadãos.
Em tais situações, como refere Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª ed., pág. 661, “Quer se trate de responsabilidade por actos legislativos ilícitos enquadrável no âmbito normativo do art. 22°, quer de responsabilidade por actos legislativos lícitos, de que se pode ver refracção no art. 62°/2, além de não estar afastada no art. 22° (indemnização por expropriação), a responsabilidade por facto das leis não é um «luxo» (R. CHAPUS), mas uma exigência do Estado constitucional democrático. A possível exigência de um regime especial da responsabilidade por facto das leis significa não que o legislador se possa tornar imune ao regime de responsabilidade do Estado consagrado no artigo 22° da CRP, mas que deve concretizar/conformar esse regime através tia lei.”
Para o caso dos autos importam as normas portadoras de características de lei -medida ou leis self executing, podendo ter gerado prejuízos relevantes aos cidadãos, mais concretamente, as normas do direito comunitário com aquela natureza, impondo-se, acima de tudo, saber se a Directiva em causa reveste essa natureza.
Na verdade, os chamados regulamentos previstos no art. 189° do tratado da CEE constituem direito self executing, o que significa que são direito imediatamente aplicável, sem necessidade de qualquer acto interno (lei, decreto) de transformação.
Como esses actos normativos têm valor legislativo, põe-se a questão de saber se derrogam as leis portuguesas internas com disciplina contrária e se, ao invés, as leis internas poderão posteriormente adoptar disposições contrárias aos actos normativos primários das comunidades.
Nesta matéria debatem-se duas correntes, a saber:
A corrente «europeísta» da primazia do direito comunitário segundo a qual o direito comunitário teria, à semelhança do direito internacional geral, um valor supralegislativo, admitindo-se, pois, competências concorrentes: uma legislação paralela dos órgãos comunitários e nacionais, na medida em que os actos nacionais não contrariem os actos comunitários;
Adversamente, a corrente do «nacionalismo jurídico», em boa medida tributária das velhas teorias dualistas do direito internacional, considera o direito comunitário (quer seja direito comunitário primário, isto é, os acordos constitutivos das três comunidades, quer seja direito comunitário secundário, ou seja, as normas regulamentares editadas pelos órgãos comunitários competentes em aplicação dos «tratados fundadores») como um estalão ou grau normativo igual ao dos actos legislativos internos.
Seja como for, com a adesão de Portugal à ordem jurídica comunitária, os tratados institutivos das comunidades europeias e as disposições comunitárias self executing formam uma nova fonte normativa da ordem jurídico-constitucional portuguesa, em paralelo com os actos legislativos internos, podendo impor-se relativamente a estes com base no princípio da especialidade ou da competência prevalente.
Assim, a normativa comunitária tem preferência relativamente a legislação estatal e, revelando-se o princípio da especialidade insuficiente para solver os conflitos, terá de reconhecer-se a superioridade do direito comunitário, traduzida na força activa dos regulamentos comunitários para revogar e modificar leis e na sua resistência passiva face a leis posteriores internas que por elas não podem ser revogados nem modificados.
Todavia, haverá que afirmar a supremacia da Constituição, no sentido de que a posição das normas comunitárias na hierarquia das fontes é sempre infraconstitucional, e isso porque, de contrário, seria supérflua a própria constituição, equivaleria ao reconhecimento de um processo apócrifo de revisão contra as próprias normas constitucionais e justificaria até a possibilidade de ultrapassagem dos limites materiais de revisão, violando frontalmente o art. 288° da CRP.
Foi a necessidade de as normas comunitárias estarem conforme as normas constitucionais que justificou a revisão extraordinária operada pela Lei 1/92, para possibilitar a ratificação do tratado de Maastricht.
A essa luz, será que a Segunda Directiva 84/5/CEE do Conselho de 30.12.1983, relativa ao seguro automóvel, concretamente o disposto no nº2 do artigo 1º da Directiva 84/5/CEE, do Conselho, de 30 de Dezembro de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis (Segunda Directiva), incidindo sobre o alcance da cobertura garantida pelo seguro obrigatório, fixa para o mesmo limites mínimos com o objectivo de reduzir as discrepâncias que subsistiam entre as legislações dos Estados membros quanto ao alcance da obrigação de cobertura daquele seguro, é self executing?
Sendo a Directiva um acto adoptado pelas instituições comunitárias em execução do disposto nos Tratados Constitutivos, a mesma é uma fonte de direito comunitário derivado ou secundário.
É nos arts. 189.º do Tratado CEE e 161.º do Tratado CEEA que a directiva vem definida como sendo um acto que «vincula qualquer Estado Membro destinatário quanto ao resultado a atingir, mas deixando às autoridades nacionais a competência quanto à forma e quanto aos meios».
Assim, a directiva, caracteriza-se por três elementos essenciais:
a) - a directiva fixa um objectivo; determina um resultado a atingir;
b) -fixando um resultado que tem de ser alcançado, vincula o seu destinatário que, deste modo, fica obrigado pela directiva a realizar o objectivo determinado;
c) -ao destinatário está assegurada a possibilidade de seleccionar a forma e os meios de cumprir essa obrigação imposta pela directiva.
Nesse sentido, Pedro Malaquias, «As directivas no ordenamento jurídico comunitário», Assuntos Europeus, vol. 3, n.º 3, Outubro de 1984, pp. 334 e ss.
«A directiva só cria, em princípio, efeitos jurídicos nas relações entre as Comunidades e os Estados Membros, pelo que se não apresenta, em si mesma, como um acto normativo. A sua execução é que poderá ser levada a cabo pelas autoridades nacionais através de actos normativos ou individuais».
A directiva caracteriza-se também por ser um acto incompleto e indeterminado. Incompleto por necessitar de intervenção das autoridades nacionais para poderem ser atingidos plenamente os seus objectivos e indeterminado por não fixar o processo de actuação que as autorizadas nacionais deverão adoptar» - cfr. loc. cit., pp. 339 e 340.
«Face à liberdade deixada aos Estados-membros quanto à escolha da forma (acto legislativo, regulamentar, portaria, despacho ministerial) e dos meios adequados para alcançar os fins em vista, a directiva constitui um instrumento de harmonização jurídica que permite respeitar as idiossincrasias nacionais» - cfr. J. C. Moitinho de Almeida, Direito Comunitário, A ordem jurídica comunitária. As liberdades fundamentais na CEE, pp. 13 e ss.; J. Mota Campos, Direito Comunitário, II vol., pp. 98e ss.
Reunindo tais características, a Directiva em causa tinha como destinatário o Estado-membro Portugal e não qualquer indivíduo particularmente considerado.
Na sua literalidade ao dispor que a directiva é dirigida ao Estado, o art. 189.º do Tratado CEE apontaria para a sua aplicabilidade pelo Estado destinatário e não em qualquer Estado-membro destinatário. Dito de outro modo: a directiva só produziria efeitos após a respectiva execução pelo Estado; antes dessa intervenção de cada Estado não produziria efeitos nem criaria direitos subjectivos individuais.
Apesar disso, em certos casos, ainda que excepcionalmente, desde que verificados dados condicionalismos, a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias reconhece que as directivas podem produzir efeitos directos de modo que deles possam resultar direitos para os particulares e que estes podem invocar nas suas relações com o Estado membro considerado - efeito directo vertical.
Assim, só a titulo excepcional se poderá afirmar esse carácter à directiva comunitária, o que está na dependência da verificação da requisitagem que a norma da directiva tem necessariamente preencher para que possa eclodir esse efeito jurídico.
«Assim é indispensável verificar se, em cada caso, «la nature, I'économie et les termes de la disposition en cause sont susceptibles de produire dês effets directs dans les relations entre les États Membres et les particuliers»; esta indagação casuística conduzirá a uma resposta afirmativa sempre que a directiva enuncie uma «obrigação incondicional e precisa», quer dizer, sempre que a margem de apreciação consentida ao(s) Estado(s) destinatário(s) se confine à escolha da forma jurídica da medida de execução (lei, decreto-lei, regulamento, por exemplo), estando excluída no que toca à escolha das soluções de fundo (ou admitindo apenas a opção entre soluções perfeitamente determinadas).
São estas as directivas susceptíveis de produzirem efeitos directos na ordem jurídica interna dos Estados-membros; quer isto dizer que nem sempre essas directivas produzirão tais efeitos. Só será assim - é o que resulta da jurisprudência Ratti, posteriormente aprofundada no processo Commission c. Royaome de Belgique - quando, expirado o prazo previsto para a adopção das medidas internas de execução, o(s) Estado(s) destinatário(s) se tiver abstido de adoptar essas medidas ou tiver adoptado normas não conformes à injunção comunitária» - cfr. J. M. Caseiro Alves, «Sobre o possível «efeito directo» das directivas comunitárias», na Revista de Direito e Economia, ano IX, n.º 1 e 2, pp. 202-203. Cfr., também, Augusto Rogério Leitão, O efeito jurídico das directivas comunitárias na ordem interna das Estados Membros, publicação dactilografada da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, pp. 9 e ss.
A argumentação utilizada mais recentemente para a fundamentação da possibilidade da produção do efeito directo das directivas «assenta na ideia do estoppel, conceito britânico que corresponde ao abuso do direito: os
Estados que não cumpriram uma directiva não podem invocar uma situação ilegal face ao direito comunitário, por eles criada, para recusarem direitos a particulares ou Ihes aplicarem sanções» - cfr. J. C. Moitinho de Almeida, op. cit., p. 76.
«L'Etat membre qui na pais pris, dans les délais, les mesures d'éxécution imposées par la directive, ne peut opposer eux particuliers le nonaccompiissernent, par lui-mêrne, des obligations quelle comporte. II en résulte qune juridiction natioine1e, saieie par uim justiciable qui sest conformé aux diapositions dune directive, dune demande tendant à écarter une disposition nationale inacmipatible avec ladite directive non introduite dans Iies délais dans I'ordre juridique interine dun êtat défaillant, doit faire droit à cette demande si I'obligation en cause est inconditionnelle et suffisarnrnent précise». - Cfr. acórdão Ratti, Cons. 19-21, Recueil 1979, p. 1629.
Esta jurisprudência vem sendo reafirmada pelo Tribunal de Justiça das
Comunidades Europeias.
«ll résulte d'une jurisprudence constante de la Cour et, en dernier lieu, e I'arrêt du 5 avril 1979 (Ratti, 148/78, Recueil, p. 1629), que si, en vertu des dispositions de I'article 189, les réglements sont directement applicables et, par conséquent, par leur nature susceptibles de produire des effets directs, il nen résulte pas que dautres catégories dactes vises par cet article ne peuvent jamais produire deffets analogues.
«II serait en effet incompatible avec le caractère contraignant que I'article 189 reconnait à la directive dexclure en principe que I'obligation quelle impose puisse être invoquée par des personnes concernées.
«Particulièrement dans les cas ou les autorités communautaires auraient, par voie de directive, obligé les États membres à adopter un comportement déterminé, Ieffet utile dun tel acte se trouverait affaibli si les justiciables étaient empêchés de sein prévaloir en justice et les juridictions nationales empêchées de le prendre en consideratiom en tant quélément du droit communautaire.
«En conséquence, I'État membre qui na pas pris, dans les délais, les mesures dexécution imposées par la directive, ne peut opposer aux pariiculiers le non-accomplissement, par lui-même, des obligations quelle comporte.
«Ainsi, dans tous les cas ou des dispositions dune directive apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, ces dispositions peuvent être invoquées à défaut de mesures d'application prises dans les délais, à I'encontre de toute disposition nationale non conforme à la directive, ou encore en tant quelles sont de nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à Iégard de I'Etat» - cfr. acórdão da CJCE, de 19.01.82, Proc. 8/81 - «Becker», Cons. 21-25, Recueil 1982, p. 53.
Do exposto, pode extrair-se a conclusão geral e definitiva de que uma norma de uma directiva só produzirá efeito directo quando, pelo respectivo conteúdo, possa ser considerada como clara, suficientemente precisa e incondicional e ainda que esteja esgotado o prazo fixado na directiva para que o Estado membro se conforme com as suas disposições, adoptando na ordem interna as medidas necessárias de execução.
Feito esse trabalho exegético, poderá então afirmar-se que o direito comunitário prima (prevalece) sobre o direito incompatível dos Estados-membros, sendo que esse primado do direito comunitário abarca quer as disposições dos Tratados, quer as dos Regulamentos e quaisquer outros actos comunitários. E, onde exista efeito directo há primado.
Com a adesão de Portugal às Comunidades, o primado do direito comunitário foi constitucionalizado pelo art. 8.º, n.º 3, da Constituição da República, normação operada pela primeira revisão realizada para prevenir as consequências jurídico-institucionais decorrentes da adesão.
«O art. 8.º, n.º 3, consagrou a directa vigência na ordem jurídica portuguesa dos actos emitidos por organizações internacionais quando tal se ache expressamente consagrado nos respectivos tratados constitutivos - só eles serão «directamente aplicáveis», quer dizer, só eles serão automaticamente recebidos na ordem interna. O que não tira que: outras normas, desprovidas embora dessa característica, possam, dentro de certas condições, produzir um efeito directo, pois este não pode assimilar-se integralmente a directa vigência ou aplicabilidade. Nem se compreenderia que, visando o legislador adequar a ordem constitucional às exigências do direito das «organizações internacionais» (pois é essa, manifestamente, a ratio do art. 8.º, n.º 3) viesse excluir aquele que é, juntamente com o primado, um dos imperativos «existenciais» desse ordenamento jurídico - o «efeito directo de algumas das suas normas» - cfr. J. M. Caseiro Alves, art. e loc. cit., nota 35, pp. 216/7.
E é o respeito pelo primado do direito comunitário, que para a situação dos autos se impõe fazer a indagação sobre a natureza e efeitos da directiva em causa, mormente, se essa directiva, ou uma das suas disposições, é susceptível de produzir efeito directo, criando para um particular um direito subjectivo que ele possa fazer valer perante o Estado.
No caso sub judice, cabe determinar se o A. pode prevalecer-se de um direito subjectivo a indemnização em virtude de, por força da Directiva 84/5/CEE, o Estado Português ter ficado vinculado a produzir legislação interna que garantisse que os lesados de acidentes de viação pudessem beneficiar de indemnização coberta pelo capital mínimo de seguro obrigatório independentemente do tipo de responsabilidade civil em causa, havendo o recorrente ficado privado de receber a referida indemnização porque o Estado Português demorou nove anos a produzir legislação que transpusesse de forma cabal, expressa, clara e inequívoca os comandos da citada Directiva, incorrendo consequentemente, o Estado em responsabilidade civil resultante da função legislativa e constituindo-se na obrigação de prestar ao Recorrente a indemnização reclamada nestes autos.
Ora, isso impõe a interpretação da directiva, sendo fundamental, nesse âmbito, a definição precisa do seu alcance, em termos de direito comunitário, para que, seguidamente, o juiz nacional possa decidir a questão que lhe é submetida.
Assim, nos termos do artº 5º da citada Directiva:
1. - Os estados Membros alterarão as suas disposições nacionais para darem cumprimento à presente directiva o mais tardar até 21 de Dezembro de 1987.
2. - As disposições alteradas nos termos acima referidos serão aplicadas o mais tardar em 31 de Dezembro de 1988.
Pode, por isso e à luz das considerações supra expostas, afirmar-se que essa directiva, ou as disposições citadas, era susceptível de produzir efeito directo, criando para um particular um direito subjectivo que ele possa fazer valer perante o Estado.
Face a essa conclusão, coloca-se o problema do controlo, pois, não obstante a existência de um Tribunal das Comunidades para apreciar as questões suscitadas pelo direito comunitário, cabe questionar se os juízes e as partes num processo portugueses poderão suscitar o incidente da inconstitucionalidade em face do direito português.
Nesse sentido, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª ed., pág. 905, ensina que “As normas comunitárias — dir-se-á — são «normas» para efeitos do art. 280.°, não estando previsto na Constituição qualquer regime privilegiado quanto ao seu controlo (ao contrário do que, de resto, acontece quanto ao direito internacional convencional nos termos do art. 277.°/2). Em sentido contrário é possível argumentar com a ideia de as normas comunitárias (o problema coloca-se sobretudo quanto aos regulamentos) não serem fontes de direito interno, mas fontes de um sistema jurídico autónomo. Por conseguinte, não existiria qualquer controlo — incidental ou principal — de constitucionalidade incidente sobre regulamentos comunitários.
Um eventual controlo não significa a aniquilação das normas comunitárias: os juízes portugueses conhecem e julgam inaplicáveis as normas comunitárias eventualmente desconformes com as normas e princípios constitucionais. No entanto, os juízes devem também valorar a compatibilidade entre as leis comunitárias e as leis portuguesas, fazendo prevalecer as primeiras sobre as segundas, independentemente da relação de sucessão de leis no tempo. Aqui os juízes portugueses julgarão inaplicáveis as normas internas conflituantes com as normas comunitárias (cfr. LTC, art. 70.°/l/c e 71.°/2). Neste sentido, o Tribunal de Justiça da Comunidade tem sistematicamente remetido que o juiz nacional encarregado de aplicar, no âmbito da sua competência, as disposições de direito comunitário, tem a obrigação de garantir a plena eficácia dessas normas, desaplicando qualquer disposição contrastante da legislação nacional, mesmo posterior.
O princípio da aplicação preferente (Anwendungsvorrang) exigirá, pois, à não aplicação da norma jurídica nacional e a aplicação da norma comunitária com ela colidente a uma solução de um caso através do juiz ou da administração.”
Sendo assim, como é, cabe então evocar, de novo, o preceituado no art. 22º da CRP, segundo o qual “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
Ora, na senda do Prof. Alberto dos Reis (in “CPC Anotado”, Vol. I, pags. 147, “…a competência do foro comum só pode afirmar-se com segurança depois de se ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição de lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial”. No mesmo sentido se pronunciaram o Prof. Manuel de Andrade (in “Noções Elementares de Processo Civil” – 1976 – págs. 94/95) e Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora (in “Manual de Processo Civil”, 2ª Ed., págs. 208/209).
Nos termos do art. 3º ETAF antes da reforma do contencioso administrativo incumbia “…aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
E o art. 4º, definindo o âmbito da jurisdição administrativa, preceituava que estão, designadamente, “excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto…b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa”.
Como expendem os Profs. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo” (3ª Ed.), pág. 25: “Como foi referido, a constitucionalização, com a revisão de 1989, da jurisdição administrativa como o complexo de tribunais incumbidos de «dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas» (art. 212º da CRP) conferiu-lhe um estatuto diferente daquele que, até então, lhe correspondia e que se encontrava plasmado no art. 4º do anterior ETAF, de 1984 (…) Na verdade, o art. 4º do ETAF de 1984 assentava numa perspectiva subalternizadora da jurisdição administrativa, incumbida de decidir as questões cuja apreciação não fosse atribuída por lei à competência de outros tribunais. Essa perspectiva tinha uma razão de ser e assentava em raízes profundas. Durante o Estado Novo, o entendimento dominante na doutrina era o de que os tribunais administrativos não eram verdadeiros tribunais, não estavam integrados no Poder Judicial, em ligação com o Ministério da Justiça. Eram órgãos independentes pertencentes ao universo da Administração Pública. Por conseguinte, a apreciação de questões de natureza administrativa que contendessem com valores considerados mais importantes para os particulares era reservada à competência dos tribunais judiciais, ditos comuns, os únicos verdadeiros tribunais e, por isso, o único garante das liberdades e da propriedade perante o Poder”.
Através da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, foi aprovado o novo “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais” (novo ETAF), o qual deveria, nos termos do respectivo art. 9º, entrar em vigor, em 19.02.03.
Porém, pelo art. 7º da Lei nº 4-A/2003, de 19.02, a entrada em vigor do novo ETAF foi fixada em 01.01.04.
Nos termos do artº 4º do novo ETAF, que fixa o âmbito da jurisdição:
“1-Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
(…)
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.”
E este exercício tanto pode ser encarado, de acordo com o que dimana do transcrito art. 22º da CRP e da própria natureza das coisas, sob o ponto de vista activo, como do seu ângulo omissivo. Ou seja: no “exercício” daquela função, tanto se compreende a actuação legiferante, como a omissão de tal actuação, uma vez que uma das formas de levar a cabo o “exercício” da função legislativa consiste em não emitir comandos legislativos, quando estes se aconselham ou impõem.
Donde que a omissão legislativa (que in casu se trata de omissão desta natureza resulta da posterior publicação, em suprimento de tal omissão, do DL nº 59/2004, de 19.03, colocando o preceituado no art. 508º, nº1, do CC em sintonia com a correspondente Directiva Comunitária) que fundamenta a instauração da presente acção imponha, necessariamente, que a competência, em razão da matéria, para o respectivo conhecimento deva ser atribuída aos tribunais administrativos.
Como ensina Gomes Canotilho in Constituição Dirigente e Vinculação do Legialador, 2ª ed., pág. 332, “A omissão legislativa inconstitucional significa que o legislador não «faz» algo que positivamente lhe era imposto pela constituição. Não se trata, pois, apenas de um simples negativo «não fazer»; trata-se, sim, de não fazer aquilo a que, de forma concreta e explícita, estava constitucionalmente obrigado.
Já por esta definição restritiva de omissão se pode verificar que a inconstitucionalidade por omissão, no seu estrito e rigoroso sentido, deve conexionar-se com uma exigência concreta constitucional de acção (verfassungsrechtliche Hundlungsgebote). O simples dever geral de emanação de leis não fundamenta uma omissão inconstitucional. De igual modo, as «ordens constitucionais gerais de legislar», (allgemeine Verfassungsgebote), isto é, as imposições constitucionais que contêm deveres de legislação abstractos (exemplo: as normas programáticas, os preceitos anunciadores dos fins do Estado), embora configurem deveres de acção legislativa, não estabelecem concretamente aquilo -que o legislador deve fazer para, no caso de omissão, se poder falar de silêncio legislativo inconstitucional. Aqui reside, quanto a nós, a diferença fundamental entre as imposições abstractas e as imposições constitucionais concretas: a não realização normativa das primeiras situa-nos no âmbito do «não cumprimento» das exigências constitucionais, e eventualmente, no terreno das «comportamentos ainda constitucionais», mas que tenderão (no caso de sistemático não actuar legislativo) a tornar-se «situações inconstitucionais».
Neste plano se desenvolve, em grande parte, a luta político - constitucional em torno da constituição programática. No caso das imposições constitucionais em sentido estrito, o não cumprimento é um verdadeiro caso de inconstitucionalidade: o legislador viola, por acto omissivo, o dever de actuar concretamente imposto pelas normas constitucionais.”
(…)
“3.7.1 — O direito à emanação de normas
O primeiro problema que se tem de enfrentar é o da configuração de um eventual direito a emanação de normas. Todos reconhecem ser líquido que o princípio do Estado de Direito e o princípio democrático exigem um sistema eficiente e global de protecção jurídica contra quaisquer actos dos poderes públicos que não estejam em conformidade com a Constituição. Ora, a protecção jurídica -global, sem lacunas pressupõe, nos casos de omissões normativas, que se possa reconhecer o direito de exigir uma actuação positiva do legislador. O reconhecimento deste direito é, porém, contestado:
a) O reconhecimento de um direito à legislação representaria uma violação do princípio da divisão de poderes e uma completa subversão da «relação de força» entre legislativo e judicial;
b) O direito à emanação de normas pressupõe um direito subjectivo dos cidadãos. A pretensão subjectiva não existiria, porém, configurada como direito objectivo à normação (O direito à normação é mais extenso que o direito à legiferação, pois abrange outros actos normativos como regulamentos);
c) Uma acção de emanação de normas só poderá reconhecer-se, quando muito, no caso de violação de direitos fundamentais por omissão legislativa;
d) A violação dos direitos fundamentais está, em geral, relacionada com a violação do princípio da igualdade, motivo pelo qual não interessaria tanto a omissão como a acção de discriminação positiva do legislador;
e) A pretensão à legislação não tem qualquer sentido, dado que ela não pode ser imediatamente exigível através dos tribunais.
Como se pode deduzir da argumentação anterior, na problemática do direito à legislação pesa sempre uma unilateral acentuação processual — a exiquibilidade judicial, o direito subjectivo ia acção — e um apodítico «balanço de poderes» constitucional que impediria os juízes de se intrometerem na liberdade de conformação do legislador. Todavia, e começando por aqui as considerações críticas, julga-se que quando hoje se defende a pretensão à legislação e o correspondente direito de acção perante os tribunais (ou tribunal especial) não se conclui pela substituição do juiz ao legislador com a consequente emanação judicial de uma norma nem pela correcção, a título incidental, da omissão legislativa. A acção limitar-se-ia a pedir aos tribunais a «condenação» do legislador à emanação de uma norma ou a fixação do seu dever constitucional de legislar em determinado caso concreto. Afastam-se, pois, de acordo com o primado de concretização legislativa, quaisquer «mudanças de funções» ou qualquer «princípio de subsidiariedade de concretização judicial».
3.72 — E o direito subjectivo?
Uma pretensão de legiferação depara com as objecções mencionadas em 3.7.1, b) e c), e que fundamentalmente se traduzem na exigência de um direito subjectivo público à actividade normativa. O esquema clássico, temperado por algumas afinações recentes, pode resumir-se da seguinte maneira:
1- Existência de uma norma jurídica imperativa, isto é, uma norma jurídica de direito público que impõe ao legislador um determinado dever;
2 - Inclusão da satisfação de interesses individuais dentre os fins da norma: a norma deve dirigir-se, pelo menos, também à satisfação de interesses particulares e não exclusivamente à realização dos interesses públicos;
3- O poder jurídico do particular de defender os interesses protegidos pela norma em face dos órgãos a ela também obrigados.”
Do que vem dito decorre, em nosso entender, que assiste razão ao A. na senda, aliás, do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27-11-2007, tirado no Recurso nº 07A3954, publicado in http://www.dgsi.pt com cuja fundamentação inteiramente se concorda por condensar todos os pontos de vista que vimos sustentando e que, data vénia, se vai de seguida transcrever na parte que releva para o caso que nos ocupa:
“O A. sustenta que o Réu Estado, por não ter transposto a referida Directiva até 31.12.1995 (o prazo inicial era até 31.12.1988 – art. 5º da Directiva – Anexo I - Parte IX- F.), incorreu em culpa e como tal deve indemnizar o A. já que se a Directiva tivesse sido transposta teria recebido a indemnização na sua totalidade, pelo que pede, agora, que o Estado seja condenado a pagar-lhe a diferença entre o que recebeu e aquilo que deveria ter recebido.
Como se assinala no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27-11-2007, tirado no Recurso n 07A3954, cuja fundamentação inteiramente se acolhe e de seguida se passa a transcrever:
“A questão da Directiva, ligada com a revogação do art.508º, nº1, do Código Civil, foi alvo de divergentes decisões dos Tribunais, até que este Supremo Tribunal, em Acórdão Uniformizador de Jurisprudência (AUJ) nº3/2004, de 25 de Março, in DR, I-A, de 13.5.2004 decidiu:
“O segmento do art. 508º, nºl, do Código Civil, em que se fixam os limites máximos da indemnização a pagar aos lesados em acidentes de viação causados por veículos sujeitos ao regime do seguro obrigatório automóvel, nos casos em que não haja culpa do responsável foi tacitamente revogado pelo art. 6º do DL nº522/85, de 31.12, na redacção dada pelo DL nº3/96, de 25.1”.
Seis dias antes da publicação daquele AUJ, o DL. 59/2004, de 19.3 alterou a redacção dos arts. 508º, nº1, e 510º do Código Civil.
O art.508º, nº1, ficou com a seguinte redacção: (Limites máximos) – “A indemnização fundada em acidente de viação, quando não haja culpa do responsável, tem como limite máximo o capital mínimo do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel”.
No preâmbulo do DL.59/2004, de 19 de Março, que alterou os arts. 508º e 510º do Código Civil, pode ler-se:
“O nº2 do artigo 1º da Directiva 84/5/CEE, do Conselho, de 30 de Dezembro de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis (Segunda Directiva), incidindo sobre o alcance da cobertura garantida pelo seguro obrigatório, fixa para o mesmo limites mínimos com o objectivo de reduzir as discrepâncias que subsistiam entre as legislações dos Estados membros quanto ao alcance da obrigação de cobertura daquele seguro.
O artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 522/85, de 31 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis nºs 3/96, de 25 de Janeiro, e 301/2001, de 23 de Novembro, procede à transposição do artigo 1.º da Directiva 84/5/CEE, estabelecendo no n.º1 o montante do capital mínimo obrigatoriamente seguro.
Contudo, nos termos do n.º1 do artigo 508.º do Código Civil, o montante máximo de indemnização fixada é inferior ao montante mínimo do capital obrigatoriamente seguro nos casos de responsabilidade civil automóvel.
Com efeito, ainda que as directivas comunitárias sobre seguro automóvel não estabeleçam distinção entre responsabilidade com culpa e responsabilidade pelo risco, dizendo respeito ao seguro obrigatório e não à responsabilidade civil, tem-se entendido que os montantes mínimos do capital seguro fixados pelo nº2 do artigo 1º da Segunda Directiva têm de ser respeitados independentemente da espécie de responsabilidade civil em jogo […].
[…] Contudo, manteve-se o pensamento jurídico fundamental da existência de uma íntima relação entre os limites máximos de responsabilidade civil e o capital do seguro obrigatório.
Segundo este princípio, a manutenção de limites máximos de indemnização inferiores aos do capital obrigatoriamente seguro constituiria um contra-senso do legislador, podendo prejudicar a garantia dos legítimos interesses dos lesados.
Considerando que existe legislação especial que fixa montantes mínimos para o seguro obrigatório nas situações em que estejam em causa, por um lado, acidentes causados por veículos utilizados em transporte ferroviário e, por outro, em diversas situações em que estão em causa danos causados por instalações de energia eléctrica ou de gás, seguiu-se o princípio anteriormente exposto para se fixarem novos critérios de determinação dos montantes máximos de indemnização por responsabilidade objectiva em cada um daqueles casos”. (sublinhámos).
Antes do AUJ e da alteração legislativa dois entendimentos dominavam a jurisprudência.
Para uns, o art. 508º, nº1, do Código Civil não foi revogado pelo art. 6º do DL. 522/85, de 31.12, na redacção dada pelo DL n°3/96, de 25 de Janeiro – Acórdãos deste STJ de 9.5.2002, in CJSTJ, 2002, II, 55 e de 18.12.2002, in CJSTJ, 2002, III, 167.
Para outra corrente, tal normativo do Código Civil foi tacitamente revogado pelo citado DL – cfr. inter alia Ac. deste STJ, de 10.7.2002 – com um voto de vencido – acessível em www.dgsi.pt - Proc.02B4591.
Aí se escreveu:
[…]” O problema da vigência do art°508°, Código Civil, apenas se deve pôr relativamente ao segmento da norma que fixa os montantes do limite máximo da responsabilidade.
Não se discute, obviamente, o princípio geral, ínsito na mesma disposição, de que a responsabilidade pelo risco dos veículos de circulação terrestre não é ilimitada, ao contrário da responsabilidade por facto ilícito.
Isto posto, deve dizer-se que é perfeitamente compreensível a dúvida sobre se os montantes fixados no citado art.508° ainda se encontram em vigor, tendo em conta que, nesse particular, o Estado Português ainda não adaptou a redacção do artigo à Directiva 84/5/CEE, mais concretamente, aos arts.l°, n°2, e 5°, n°3, na redacção que lhes foi dada pelo Anexo I, Parte IX, F, do Acto Relativo às Condições de Adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às Adaptações dos Tratados, artigos aqueles que, segundo o entendimento do TJCE, expresso no Acórdão de 14.09.2000, in Proc. C-348/98, publicado na CJ do TJCE8 (…), Ano 2000, p. 1-6711, “obstam à existência de limites máximos de indemnização inferiores aos montantes mínimos do seguro obrigatório neles fixados”. (sublinhámos).
De notar que este aresto de 2002 considerava que Portugal não tinha transposto a Directiva e, por isso, tal como em outras decisões dos Tribunais Superiores, a discussão passou também pela questão de saber se a Directiva, pese embora a sua não transposição, poderia ser ou não ser invocada no âmbito interno.
A esta questão este STJ respondeu negativamente nos Acórdãos proferidos em 1.10.1996, in BMJ 460-313; 19.9.2002, in CJSTJ, 2002, III, 46, e 28.5.2002, este acessível in www.dgsi.pt Proc.02B1313, considerando que por a Directiva não ter sido transposta para o direito português seria inaplicável na ordem interna.
Era praticamente consensual que a Directiva não tinha sido transposta para o direito interno e, tanto assim foi, que o legislador só alterou o art. 508º, nº1, do Código Civil, através do DL. 59/2004, de 19.3, pouco tempo antes do AUJ 3/2004 de 25.3.
Mas, pese embora a não transposição da Directiva, estas produzem efeitos directos nas ordens internas, desde que sejam suficientemente claras e precisas, sejam incondicionais e não estejam dependentes da adopção de ulteriores medidas complementares por parte dos Estados-membros ou das instituições comunitárias.
Ora, do disposto no art.8º, nº3, da Constituição da República, pode concluir-se que as normas comunitárias gozam de primazia sobre o direito interno, o que tem levado a doutrina a afirmar o princípio do primado do direito comunitário sobre o direito interno – Gomes Canotilho e Vital Moreira in “Constituição da República Portuguesa, Anotada”, 2007,1º Volume, págs.263 /264 “…Trata-se aqui de explicitar uma das consequências jurídicas (porventura a mais importante) da adesão a uma organização dessa natureza, a saber, a submissão directa e imediata às normas dela emanadas (regulamentos, directivas), nos termos dos respectivos tratados constitutivos…A fórmula adoptada pela Constituição — vigoram directamente na ordem interna — não deixa dúvidas que as normas emitidas por organizações internacionais dotadas de poderes “legislativos” — seja qual for a sua natureza jurídica — vigoram directamente na ordem jurídica interna, como normas “legislativas” internacionais, vinculando imediatamente o Estado e os cidadãos, independentemente de qualquer acto de mediação, seja aprovação ou ratificação por qualquer órgão do Estado, seja publicação no jornal oficial (mas devendo-o ser no jornal da organização internacional de que elas emanam). É a aplicação à legislação internacional, com as necessárias adaptações, do mesmo princípio de recepção automática ou plena, que, como se mostrou, vale para o direito internacional ordinário, comum ou convencional (nos l e 2), com a diferença de que aquelas não carecem de nenhum acto interno de aprovação ou ratificação…” .
“O Tribunal de Justiça das Comunidades também tem afirmado o princípio do primado do ordenamento comunitário sobre os direitos nacionais (Ac. de 78.03.09, in CJ do TJ, 1978, p. 244,), o que implica que a norma de direito interno ceda perante o preceito comunitário que com ela colida e, também, que sobre o juiz nacional recaia a obrigação de respeitar esse primado, designadamente assegurando o pleno efeito das disposições de direito comunitário, interpretando e aplicando o direito nacional em conformidade com o ordenamento comunitário” – cfr. Ac. deste STJ, de 27.5.2004, in www.dgsi.pt, número convencional JSTJ000.
Apesar do Tribunal de Justiça das Comunidades defender a aplicação directa das directivas não transpostas, desde que as suas regras sejam precisas e claras, tendo em conta o carácter vinculativo constante do art. 249º do Tratado de Roma De 25 de Março de 1957. O instrumento de ratificação de Portugal ao presente tratado foi depositado em 27.12.1985 e publicado em Aviso de 22.02.1986. A presente versão, aquando da sua realização, contemplou as alterações introduzidas pelos seguintes diplomas: Tratado da União Europeia-Tratado de Maastricht, de 7 de Fevereiro de 1992; Tratado de Amesterdão, de 2 de Outubro de 1997; Tratado de Nice, de 26 de Fevereiro de 2001. Última alteração: Tratado de Adesão – 2003, de 16 de Abril de 2004, com entrada em vigor em 1 de Maio de 2004, após conclusão do depósito dos instrumentos de ratificação por todos os países signatários.
e do dever dos Estados-Membros conferirem primazia ao direito comunitário sem distinção quanto à fonte – art. 10º – até para evitar que estes retirem vantagens dessa omissão.
Como se refere no citado Acórdão de 27.5.2004:
“Assim se afirmou no TJ Comunidades o efeito vertical (no âmbito das relações entre os particulares e o Estado) das directivas não transpostas que contenham disposições incondicionais (quando enunciam obrigações não sujeitas a condição nem dependentes de actos de terceiros) e precisas (quando enunciam uma obrigação em termos inequívocos para serem aplicadas pelo órgão jurisdicional), em nome do princípio da responsabilidade do Estado pela sua não transposição e, posteriormente, com algumas limitações, o efeito horizontal (força vinculativa dos actos comunitários no âmbito das relações entre os particulares).
Embora a jurisprudência do TJ tenha começado por negar o efeito directo horizontal das directivas não transpostas, há pelo menos um certo consenso no sentido de que a eficácia horizontal das directivas não transpostas se revela através do princípio da interpretação do direito nacional conforme o direito comunitário” – Maria João Palma, in “Breves Notas sobre a Invocação das Normas das Directivas Comunitárias perante os Tribunais Nacionais”, edição da AAFDL, 2000, pp. 17 e ss. (sublinhámos).
Concluímos, assim, que a Jurisprudência portuguesa dominante, quando chamada a pronunciar-se sobre a questão da revogação tácita do art. 508º, nº1, pelo art. 6º do DL. 522/85, pronunciou-se no sentido dessa não revogação e, do mesmo passo considerou, na generalidade, que a 2ª Directiva, por não ter sido transposta para o direito interno português não podia ser invocada como fonte de direito.
Mas será que, como deixa entrever o douto recorrente, pelo facto de alguma Jurisprudência considerar tacitamente revogado aquele art. 508º, nº1, do Código Civil e, por isso, ser possível aos Tribunais proferirem decisões que não acolhessem aquele limite indemnizatório, isso evidencia que o Estado não agiu com culpa?
“Com efeito, a revogação tácita do nº1 do art. 508° determina a inexistência de omissão legislativa, causa de pedir na presente acção (a consubstanciar a “ilicitude”) – (…)
Assim considerar seria admitir que, ante a incerteza na interpretação e aplicação do Direito, alguém pudesse colher a seu bel prazer o sentido que lhe fosse mais favorável, ou melhor dito, no caso como o dos autos, os cidadãos poderiam contar com as decisões que perfilhassem o entendimento da revogação tácita, sempre teriam os seus direitos salvaguardados.
Não podemos deixar de manifestar desacordo.
A jurisprudência, pese embora o seu importante papel na estabilização e interpretação do Direito, não é em si fonte de Direito e, por outro lado, para o cidadão comum o que é perturbador é que os Tribunais não resolvam de modo rápido questões controversas.
O facto de quase simultaneamente o legislador ter alterado a lei e o STJ ter proferido Acórdão Uniformizador de Jurisprudência sobre a questão disputada é sintomático de que o legislador sentiu necessidade de tornar a lei clara.
Ora incumbia ao Estado – para quem entende que as Directivas não são imediatamente aplicáveis – proceder à rápida transposição – sob pena de violação do princípio da igualdade – art. 13º da CR – e da tutela efectiva e acesso ao direito – art. 20º da Lei Fundamental.
Basta pensar no tratamento diferente que tiveram aqueles que viram causa idêntica ser julgada por Tribunal que considerou aplicável a Directiva e ter ocorrido revogação tácita do art. 508º, nº1, do Código Civil, e aqueloutros que por a sua pretensão ter sido julgada por Tribunal que perfilhou diferente entendimento, não viram a sua pretensão decidida tão favoravelmente.
A solução do AUJ, a nosso ver, e ao contrário do que parece entender o Recorrente, nada tem a ver com a questionada existência de culpa na não transposição atempada da directiva, além do mais, porque não tendo aquele AUJ a imperatividade dos antigos Assentos, ele não é vinculativo “Os assentos foram substituídos pela possibilidade de julgamento ampliado do recurso de revista, nos termos dos artigos 732°-A e 732°-B, do Código de Processo Civil, quando tal se revelar necessário ou conveniente para assegurar a uniformidade da jurisprudência. A decisão proferida para tal efeito apenas produz efeitos no processo, e não inclui qualquer norma, com força vinculativa geral (e a sua eficácia uniformizadora da jurisprudência é, assim, predominantemente persuasiva). Além disso, os assentos proferidos anteriormente ao citado Decreto-Lei nº329-A/95 passaram a ter o valor dos acórdãos proferidos nos termos dos referidos artigos 732.°-A e 732.°-B (cfr. o art. 17º, nº2, daquele diploma). Pelo que hoje os assentos também já não são fontes de direito”. – “Teoria Geral do Direito Civil” – 4ª edição por António Pinto Monteiro e Paulo Mota Pinto – págs. 64 a 69.
e, tanto assim é que o legislador, ciente que a discussão se poderia arrastar em prolongadas discussões jurisprudenciais, alterou a lei no sentido da Directiva, sinal evidente que se “considerava em falta”.
O Estado deveria ter transposto a 2ª Directiva até 31.12.1995 e só o fez através do DL.59/2004, de 19.3.
[À data do sinistro, 26 de Julho de 1997, o capital mínimo obrigatoriamente seguro resultante da conjugação dos Decretos-Lei nº522/85, de 31 de Dezembro, e 3/96, de 25 de Janeiro era, de harmonia com o artigo 6°, nºl, do valor de 120.000.000$00, mas porque os Tribunais de Instância e (o)… STJ consideraram que o referido normativo do Código Civil não tinha sido revogado, a indemnização foi de 4.000 contos. Se ao tempo dessas decisões proferidas no processo já estivesse em vigor a alteração legislativa e a doutrina do AUJ os AA. teriam recebido mais 14.711.150$00].
Eis-nos volvidos ao cerne do recurso – terão os AA. direito a ser indemnizados por aquilo que não receberam, em função de ao tempo das decisões judiciais não ter sido transposta a Directiva, ou seja, incorreu o Estado em responsabilidade civil extracontratual, mormente, por ter agido com culpa?
Reafirmamos que, quer o AUJ, quer, sobretudo, a alteração da redacção dos arts. 508º e 510 do Código Civil O nº1 do citado normativo estabelece: “A indemnização fundada em acidente de viação, quando não haja culpa do responsável, tem como limite máximo o capital mínimo do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel”. O art.510º passou a estabelecer – “A indemnização fundada na responsabilidade a que se refere o artigo precedente, quando não haja culpa do responsável, tem, para cada acidente, como limite máximo o estabelecido no nºl do artigo 508°, salvo se, havendo seguro obrigatório, diploma especial estabelecer um capital mínimo de seguro, caso em que a indemnização tem como limite máximo esse capital.” mais não fizeram que reconhecer que Portugal estava em situação de incumprimento da obrigação emergente da referida 2ª Directiva.
Como consta do Acórdão de fls.210 a 220, que relatámos na Relação do Porto:
É inquestionável que a causa de pedir e o pedido têm como fundamento a responsabilidade extracontratual do Estado por não ter transposto para a ordem jurídica interna a 2ª Directiva 84/5/CEE, que visava obstar à existência de legislação nacional que, prevendo montantes máximos de indemnização inferiores aos montantes mínimos de garantia fixados por esses artigos 1º, nº2, e 5º, nº3, na redacção que lhe foi dada pelo Anexo I Parte IX, F, quando, não havendo culpa do condutor do veículo que provocou o acidente, só haja lugar a responsabilidade civil pelo risco.
A responsabilidade assacada ao Estado resulta de um comportamento omissivo violador do Tratado, já que o Estado Português deveria ter transposto a Directiva até 31.12.1988, nos termos das normas antes citadas, prazo que foi prorrogado até 31.12. 1995, sem que o fizesse.
No direito português – art. 486º do Código Civil – “As simples omissões dão lugar à obrigação de reparar os danos, quando, independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócios jurídico, o dever de praticar o acto omitido”.
Mas importa enfocar a questão na perspectiva do direito comunitário.
Luís Guilherme Catarino, in “A Responsabilidade do Estado pela Administração da Justiça – O Erro Judiciário e o Anormal Funcionamento” – págs. 199/200, escreve:
“A jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades, nomeadamente através do célebre Acórdão Francovich, firmará a responsabilidade do Estado perante os seus nacionais, pelos danos causados pela violação do direito comunitário, com fundamento no próprio Tratado.
Não nos debruçaremos aqui sobre este Acórdão, que decerto vem acordar as consciências para um dado adquirido – a saber, a responsabilidade dos Estados-membros por actos ou omissões do legislador nacional contrários ao direito comunitário –, e para a questão da aplicabilidade directa das directivas.
[…] Mas será que os Estados se podem escudar em princípios internos de irresponsabilidade, ou de falta de procedimentos, de forma a obviar à protecção jurisdicional do lesado?
Se o princípio da garantia e protecção jurisdicional efectiva dos direitos dos cidadãos implica que os Estados-membros tomem “todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes” do Tratado de Roma (art. 10°), tal implica que “as vias de direito mais adequadas existentes na ordem jurídica interna devem ser interpretadas de forma a respeitar estas exigências (…) ou mesmo que uma via de direito apropriada seja criada se não existir”, pelos Tribunais”. (sublinhámos).
Os Estados-membros estão obrigados a reparar os prejuízos causados às partes pela violação do direito comunitário e essa violação pode resultar da não aplicação na ordem jurídica interna das normas e princípios comunitários – por omissão O efeito directo das directivas comunitárias permite aos cidadãos comunitários invocar, perante os Tribunais Nacionais, a tutela das normas comunitárias que não sejam directamente aplicáveis no ordenamento jurídico dos Estados-membros, mas que devam ser transpostas no seu ordenamento jurídico. Com a finalidade de resguardar direitos regulamentados pelo ordenamento jurídico comunitário, na hipótese de o Estado-membro não implementar a legislação no prazo ou nas formas previstas, poderá o cidadão europeu prejudicado solicitar ao tribunal que declare a omissão do Estado, condenando-o a uma obrigação de indemnizar por perdas e danos. Esse princípio teve início através da construção jurisprudencial, pelo "caso Francovich" e aplica-se às hipóteses em que o Estado não adopte as orientações emanadas de uma directiva comunitária, ou venha a adoptá-las fora do prazo estipulado, ou mesmo transpondo a directiva no ordenamento jurídico interno, o fizer de modo a que não produza os efeitos previamente estabelecidos.
– ou quando desrespeite Acórdãos do TJCE.
José Luís Caramelo Gomes, in “O Juiz Nacional e o Direito Comunitário” págs. 120 e 121, escreve:
“… Ora, como pensamos ter demonstrado supra, Francovich terá estabelecido um princípio da responsabilidade do estado pela falta de transposição de directivas que tenham em vista a criação de direitos a favor dos particulares, quando o conteúdo desses direitos seja determinável a partir das normas da própria directiva que não foi transposta.
Recordando a jurisprudência constante do TJCE, as directivas serão invocáveis em juízo quando não tenham sido atempadamente transpostas, sejam claras precisas e incondicionadas e criem direitos a favor dos particulares.
Este é precisamente o caso das directivas em causa nos processos Francovich (…) Wagner Miret (…) e Faccini Dori.
De facto, esta parece ser a forma evidente de interpretar alguns dos considerandos do acórdão Francovich “Da responsabilidade do Estado pela violação do direito comunitário” – Marta Chantal da Cunha Machado Ribeiro – Coimbra, Almedina, 1996.:
“ (…) Embora a responsabilidade do Estado seja assim imposta pelo direito comunitário, as condições em que a mesma institui um direito à reparação dependem da natureza da violação do direito comunitário que está na origem do prejuízo causado. (…)
Quando, como no caso dos autos, um Estado-membro ignora a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 249º, terceiro parágrafo, do Tratado, de tomar todas as medidas necessárias para atingir o resultado prescrito por uma directiva, a plena eficácia dessa norma de direito comunitário impõe um direito à reparação quando estão reunidas três condições. (…).
A primeira dessas condições é que o resultado prescrito pela directiva implique a atribuição de direitos a favor dos particulares (…). A segunda condição é que o conteúdo desses direitos possa ser identificado com base nas próprias disposições da directiva (…).
Finalmente, a terceira condição é a existência de um nexo de causalidade entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas”.
É abundante a jurisprudência, em matéria de direito a indemnização pelos prejuízos sofridos pelos particulares em consequência de violações do direito comunitário imputáveis a um Estado-Membro – cfr. Acórdãos Francovich e o. de 19.11.1991 (Colectânea de Jurisprudência TJCE, p.I-5357, nº36), Brasserie du Pêcheur e Factortame de 5.3.1996, British Telecommunications de 26.3.1996, Hedley Lomas de 23.5.1996 e Ac. de 4.7.2000, in CJTJCE -2000.
Em tais Acórdãos o Tribunal de Justiça, atendendo às circunstâncias dos casos, julgou que os particulares lesados têm direito a reparação, desde que estejam reunidas três condições:
1. Que a regra de direito comunitário violada tenha por objecto conferir direitos,
2. Que a violação seja suficientemente caracterizada e,
3. Que exista um nexo de causalidade directo entre essa violação e o prejuízo sofrido pelos particulares.
No caso em apreço temos por incontestavelmente aplicáveis os citados princípios jurídicos, razão por que nos parece manifesta a existência de culpa – comissão por omissão do Réu Estado – omissão essa geradora do dever de indemnizar – art. 483º, nº1, e 486º do Código Civil.
A omissão do Estado, em função daquilo a que estava obrigado, por força da Directiva é, só por si, ético-juridicamente censurável, o que exprime culpa.
Tem toda a pertinência a alusão a Rui Medeiros – “Ensaio Sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos legislativos”, Almedina, Coimbra 1992, páginas 188 a 194 – quando na decisão recorrida se pondera:
“Reportando-se concretamente à culpa do legislador, Rui Medeiros lança mão do conceito geral de culpa para compreender o significado desta figura, a qual ocorre sempre que o Estado legislador podia e devia ter evitado a situação de acção ou omissão, sempre considerando o caso concretamente decidendo, e no pressuposto de que as características que rodeiam a actividade legislativa obrigam a concluir que o grau de diligência exigível do legislador é particularmente elevado”.
Como se decidiu no Ac. destes STJ de 21-03-2006, in www.dgsi.pt,JSTJ000 de que foi Relator o Ex.mo Conselheiro Dr. Azevedo Ramos:
“O art. 22 da C.R.P., abrange quer a responsabilidade do Estado por actos ilícitos, quer por actos lícitos, quer pelo risco (Gomes Canotilho, R.L.J. Ano 124-85; Barbosa de Melo, Parecer, na CJ Ano XI, Tomo IV, pág. 36; Ac. S.T.J. de 1.6.04, CJSTJ, II, 2º, 126; Ac. S.T.J. de 28.4.98, BMJ 476-137, Ac. S.T.J. de 27-3-03, CJSTJ., XI, 1º, 143; Ac. S.T.J. de 29-6-05, também relatado pelo ora relator, na Col. Ac. S.T.J., XIII, 2º, 147).
A jurisprudência e a doutrina vêm aceitando ser o mencionado art. 22 uma norma directamente aplicável, por integrar um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo de eventual concretização legislativa.
Os requisitos do dano e da indemnização deverão estabelecer-se através de lei concretizadora, devendo recorrer-se às normas legais relativas à responsabilidade patrimonial da administração”.
Sobre a responsabilidade civil do Estado decorrente da actividade legislativa – cfr. Ac. deste Supremo Tribunal de 14.6.2007 – Proc. 07B190 – in www.dgsi.pt de que foi Relator o Ex.mo Conselheiro Dr. Duarte Soares.
Pertinentes são as considerações vazadas no Ac. deste STJ de 10.4.2003, relatado pelo saudoso Conselheiro Dr. Araújo de Barros, in www.dgsi.pt – Proc. 03B1944:
A responsabilidade civil do Estado legislador – responsabilidade extracontratual por acto ilícito – porque, como tal, assenta na disposição geral do art. 483º do Código Civil, ocorre apenas quando verificados os pressupostos da obrigação de indemnizar: facto voluntário do agente, ilicitude do facto, imputação do facto ao lesante (culpa), dano e nexo de causalidade entre o facto e os danos causados (…).
Está, in casu, essencialmente em questão a eventual caracterização do acto legislativo do Estado (omissão de legislação) como acto ilícito.
Ora, "o acto ilícito é o acto contrário ao direito. No contexto do instituto da responsabilidade civil, o conceito da ilicitude tem um significado bem preciso: indica ele aquela forma particular de contraditoriedade ao direito que fornece um pressuposto típico da génese de um dever de indemnizar; que contém em si mesma força suficiente para dar vida a uma relação obrigacional nos termos da qual o autor do acto ilícito se constitui em dever de ressarcir" […]. A vinculação do Estado ao direito internacional está consagrada, como princípio, no art. 8º da Constituição.
Tal vinculação é mais íntima quando está em causa o direito comunitário. Na verdade, no relacionamento instituído entre esta ordem jurídica e as ordens jurídicas internas dos Estados membros vigoram, entre outros, o princípio da aplicabilidade directa do direito comunitário na ordem jurídica dos Estados membros (sempre que a sua execução não careça de uma intervenção legislativa dos Estados) e o princípio do primado do Direito Comunitário face a toda e qualquer norma nacional… […].
O Tribunal Constitucional tem invocado, também, com alguma frequência o princípio da confiança legítima ou da protecção da confiança como parâmetro constitucional de controlo das acções do Estado, particularmente do legislador. De todas as vezes que tal acontece, a ideia aparece sempre associada à de Estado de Direito. Num Estado como este, diz-se, os cidadãos têm de poder saber com o que contam. E tal significa poder confiar, de algum modo, na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida, de modo que a lei, no seu devir, nunca afecte aquele mínimo de certeza ou segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica" – Maria Lúcia Amaral, "Dever de Legislar e Dever de Indemnizar a propósito do caso Aquaparque do Restelo", in Themis, Revista da Faculdade de Direito da UNL, Ano I, nº2, 2000, pág. 93, citando os Acs. TC nºs. 1/97, 330/97 e 517/99.
O regime normativo, após a referida alteração legal, e o citado AUJ, está claramente definido no Acórdão deste STJ, de 4.10.2005, relatado pelo Ex.mo Conselheiro Dr. Azevedo Ramos, in www.dgsi.pt proc.05A2284 – cujo sumário transcrevemos:
“I – A indemnização fundada em acidente de viação, quando não haja culpa do responsável, tem como limite máximo o capital mínimo do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel, nos termos do artigo único, do Dec-Lei 59/04, de 19 de Março.
II – Por força do Acórdão Uniformizador de jurisprudência nº3/04,de 25.3.04, o segmento do art. 508, nº1, do Código Civil, em que se fixam os limites máximos da indemnização a pagar aos lesados de acidente de viação causados por veículos sujeitos ao regime do seguro obrigatório automóvel, nos casos em que não haja culpa do responsável, foi tacitamente revogado pelo art. 6º do Dec-Lei 522/85, de 31 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei 3/96, de 25 de Janeiro.
III – A alteração do art. 6º do Dec-Lei 522/85, pelo citado Dec-Lei 3/96 (que veio elevar para 120.000.000$00 o capital mínimo obrigatoriamente seguro por sinistro) produz efeitos, desde 1 de Janeiro de 1996, aplicando-se a nova redacção introduzida neste art. 6º aos contratos vigentes com capital inferior a 120.000.000$00.
IV – Assim, a partir de 1.1.96, ficaram abolidos os limites máximos de indemnização, então previstos no art. 508, nº1, do Código Civil.
V – O Acórdão Uniformizador do S.T.J. nº3/04 tem natureza interpretativa, pelo que se aplica retroactivamente a um acidente ocorrido em 20.3.97”.
Temos assim por adquirido que a pretensão dos AA., ancorando no regime legal agora vigente se aplica desde 1.1.1996.
Os AA. pretendem socorrer-se deste regime legal, agora, para exigirem do Estado a diferença entre o que a sentença condenatória lhes atribuiu, em função da redacção então vigente do art. 508º do Código Civil, e aquilo que deveriam ter recebido (ainda nos termos de tal sentença) se o Estado tivesse já harmonizado o direito interno, em conformidade com a 2ª Directiva n.º84/5/CEE, de 30 de Dezembro de 1983, cuja transposição apenas se verificou com a nova redacção dada àquele normativo pelo Decreto-Lei n.º59/2004, de 19 de Março.
Tratando-se de responsabilidade civil extracontratual aquela que os AA. pretendem actuar com a acção, alegaram e provaram factos integradores da causa de pedir, no caso: o facto ilícito, a culpa, o dano, e o nexo de causalidade entre o facto e o dano – art. 483º do Código Civil e arts. 2º e 6º do DL. 48.051, de 21.11.1967.
Tais requisitos ocorrem pelo que a condenação do Réu não merece censura. Neste sentido o Acórdão deste Supremo Tribunal, de 7.12.2005, Revista nº3063-2ª secção, que confirmou por remissão o Acórdão recorrido.”
Procedem, pois, as conclusões do recurso sob análise.

*
3.DECISÃO:

Nestes termos, acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, julgar procedente a presente acção administrativa comum e condenar o Réu a pagar ao Autor a quantia de 146.044,44 €, acrescidos dos juros legais a contar de 11.10.1999.

Custas pelo Réu em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça em 8UCs (art. 73ºD, nº 3 do C.C. Jud).
*
Lisboa, 21/02/2008
(Gomes Correia)
(Magda Geraldes)
(Gonçalves Pereira)