| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O Ministério da Educação (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional dos despachos proferidos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja em 07/06/2019 e 03/07/2019 que, no âmbito da intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões intentada por Sofia ..... (Recorrida), condenaram, num primeiro momento, o Ministro da Educação no pagamento de sanção pecuniária compulsória e, num segundo momento, consideraram cumprida a intimação e mantiveram a sanção pecuniária compulsória fixada por despacho de 07/06/2019, referente ao período temporal de 27/05/2019 a 19/06/2019.
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“Em Conclusão:
A) O presente recurso tem por objeto o despacho de 7 de junho de 2019, que aplica, sem prévias indagações, a S.Exª o Ministro da Educação sanção pecuniária compulsória por alegado incumprimento, sem justificação, da intimação ordenada, e o segmento da decisão de 3 de julho de 2019 que julgou verificar-se nos presentes autos incumprimento, sem justificação aceitável, da intimação ordenada, entre 27/05/2019 e 19/06/2019, mantendo a condenação no pagamento de sanção pecuniária compulsória, respeitante ao referido período, versando sobre as seguintes questões:
i) Nulidade da decisão:
- Por violação do dever de motivação ou fundamentação das decisões judiciais previsto no artigo 205°, n°1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), artigos 154°, n°1 e 615, n°1, alínea b) do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi artigo 1° do CPTA, por não se encontrar fundamentada, de facto e de direito, a data de 27/05/2019, a partir da qual considerou o Douto Tribunal encontra-se o Recorrente em incumprimento, verificando-se ainda violação dos prazos processuais e procedimentais aplicáveis;
- Por violação do direito ao contraditório, atenta a inobservância da realização de audição prévia, exigível, previamente à aplicação da sanção pecuniária compulsória, violando-se ainda o direito fundamental de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva;
ii) Vicio de violação de lei processual, designadamente por erro de interpretação e de aplicação do n°2 do artigo 108° e artigo 169°, ambos do CPTA.
B) A douta decisão de 7 de junho de 2019, mantida por despacho de 3 de julho de 2019 é nula nos termos da alínea b) do n°1 do artigo 615° do CPC, por considerar verificar-se incumprimento, sem justificação, da intimação ordenada, desde o dia 27/05/2019, sem que, para tanto, haja fundamentado de facto e de direito, tal decisão, desconhecendo o Recorrente os fundamentos determinantes para a fixação de tal data, a qual foi definida em clara violação do disposto quer na lei processual - artigo 160° do CPTA, quer na lei substantiva - artigo 87° do CPA.
C) Com efeito, em 14/05/2019 foi o Recorrente notificado da sentença proferida nos presentes autos de intimação para prestação de informações e passagem de certidões, que julgou parcialmente procedente a intimação, com a cominação de, não sendo a mesma cumprida dentro do prazo de 10 dias, ser aplicada sanção pecuniária compulsória.
D) Tendo tal sentença sido parcialmente desfavorável a cada uma das partes em juízo, nada obstava a que, por com a mesma não se conformar, qualquer uma, ou ambas, interpusesse o competente recurso jurisdicional, conforme permitem e preveem os artigos 140º, 141º, n°1, 142° e 147°, todos do CPTA, tanto mais que, atento o critério supletivo plasmado nos n°s 2 e 3 do artigo 34° do CPTA, quando o valor da causa seja indeterminável, como é o caso dos presentes autos, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo, dele cabendo sempre recurso de apelação.
E) Decorrendo expressamente do n°1 do artigo 160° do CPTA que “Os prazos dentro dos quais se impõe à Administração a execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos correm a partir do respetivo trânsito em julgado”, considerando-se transitada em julgado a decisão logo que a mesma não seja suscetível de recurso ordinário ou de reclamação - Cfr. artigo 628° do CPC, aplicável ex vi artigo 1° do CPTA.
F) Referem a este propósito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, pg. 796-797, em anotação ao artigo 160°, que “Por regra, os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos têm efeito suspensivo: Cfr. artigo 143°, n°1. Compreende-se, por isso, que a Administração também só tenha, por regra, de cumprir os deveres que delas decorrem - executar as sentenças, na terminologia da lei - a partir do respetivo transito em julgado: cfr. artigo 160°, n°1. Só a partir desse momento se lhe impõe, na verdade, o princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais (cfr. artigo 158°, n°1). ”
G) Destarte, tendo a sentença proferida nos autos sido notificada ao Recorrente em 14/05/2019, a mesma apenas transitou em julgado em 29/5/2019, sendo a partir dessa data que se iniciou o prazo para cumprimento da sentença condenatória proferida nos autos.
H) Prazo esse que, por se tratar de um prazo procedimental e não processual, haverá de contar-se em dias úteis e não corridos, tal como decorre do artigo 87° do CPA, e que apenas terminou no dia 13/06/2019.
I) Dispunha, assim, o Recorrente, até ao dia 13/06/2019 para proceder à emissão da certidão, objeto da intimação - No sentido defendido, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 24/02/2016, proferido no Processo n° 12141/15, quando conclui “I - No art° 108° n° 1 CPTA o legislador consignou o prazo máximo de 10 dias úteis para as situações regra que não envolvem um esforço desproporcionado, em juízo de correlação fundada nos meios de execução da intimação de acesso a documentos e atendendo à forma do acesso requerida pelo interessado, (...)”, lendo-se no respetivo corpo, ser o prazo de 10 dias previsto no artigo 108° do CPTA computado em dias úteis, ou seja, de segunda a sexta-feira “(...) em via de tempo de trabalho diário normal a função pública não trabalha aos sábados e domingos (...)”. (sublinhado nosso)
J) Donde, quando, em 27/05/2019, o Recorrente procedeu à emissão da certidão, nos precisos termos determinados na sentença proferida nos autos, remetendo-a à Intimante com conhecimento à respetiva Mandatária Judicial, tal como o douto despacho prolatado em 3/07/2019 pela Mmª Juiz a quo reconhece, fê-lo dentro do prazo legal.
K) Dúvidas não existem de que o Recorrente cumpriu voluntária e tempestivamente a condenação judicial, e fê-lo, ainda antes de se encontrar transitada em julgado a decisão condenatória.
L) Não logrando o douto Tribunal a quo fundamentar, quer de facto quer de direito, nos despachos recorridos, em que sustenta a sua convicção para considerar ter o Recorrente entrado em incumprimento, não justificável, suscetível de provocar o incidente previsto no n°2 do artigo 108º do CPTA, em 27/05/2019, quando ainda se encontrava a decorrer o prazo legal para as partes, querendo, interporem recurso jurisdicional da decisão que, por tal facto, ainda não havia transitado em julgado.
M) Verificando-se que a douta decisão do Tribunal a quo, ao determinar o dia 27/05/2019 como início do prazo de incumprimento da Recorrente, para além de nula nos termos da alínea b) do n°1 do artigo 615° do CPC, ex vi artigo 1° do CPTA, por violação do dever de fundamentar previsto no artigo 205°, n°1 da CRP e artigo 154°, n°1 do CPC, enferma de vicio de violação de lei por incorreta interpretação e aplicação do prazo processual previsto no artigo 160° do CPTA e do prazo procedimental previsto no artigo 87° do CPA, violando ainda o direito fundamental de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva, que na nossa Constituição tem uma consagração unívoca, como decorre do seu artigo 20°.
N) Os doutos despachos recorridos são de igual forma nulos por violação do direito ao contraditório, atenta a inobservância da realização de audição prévia, exigível, previamente à aplicação da sanção pecuniária compulsória, em manifesta violação do direito fundamental de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efetiva.
O) Efetivamente, por despacho de 7/06/2019, mantido por despacho de 3/07/2019, foi S. Exª o Ministro da Educação condenado no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se viesse a verificar na execução da sentença, considerando o douto Tribunal a quo verificado um incumprimento, sem justificação, entre os dias 27/05/2019 e 19/06/2019.
P) Sucede que o despacho sancionador de 7/6/2019 foi proferido sem que tivesse sido desenvolvida qualquer averiguação prévia aos factos e sem que tivesse sido suscitado o incidente de incumprimento, previsto no n°2 do artigo 108° do CPTA por parte da Intimante que, devidamente notificada (em 29/05/2019) da certidão emitida em cumprimento da douta sentença proferida nos autos, nada disse ou promoveu (apenas o tendo feito já no âmbito do presente incidente e, conforme provado nos autos, sem razão).
Q) Ora, sendo certo que a sanção pecuniária compulsória, prevista no n°2 do artigo 108° e artigo 169°, ambos do CPTA, destinada a impelir o cumprimento da intimação, não está sujeita ao princípio do dispositivo, podendo ter lugar por iniciativa oficiosa, tal não obsta a que haja uma prévia, e necessária, averiguação dos factos.
R) O princípio do contraditório, enquanto princípio estruturante do processo, decorre expressamente do n°3 do artigo 3º do CPC aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, de acordo com o qual “o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”. (sublinhado nosso)
S) Visa-se “... proibir a decisão-surpresa, isto é, a decisão baseada em fundamento que não tenha sido previamente considerado pelas partes. Esta vertente do princípio tem fundamentalmente aplicação às questões de conhecimento oficioso que as partes não tenham suscitado, pois as que estejam na disponibilidade exclusiva das partes, tal como as que sejam oficiosamente cognoscíveis mas na realidade tenham sido levantadas por uma das partes, são naturalmente objeto de discussão antes da decisão, sem que o facto de a parte que as não tenha levantado não ter exercido o direito de resposta (desde que este lhe tenha sido facultado) implique falta de contraditoriedade. Antes de decidir com base em questão (de direito material ou de direito processual) de conhecimento oficioso que as partes não tenham considerado, o juiz deve convidá-las a sobre ela se pronunciarem, seja qual for a fase do processo em que tal ocorra (...) - Conforme salientam_José Lebre de Freitas, João Redinha e Rui Pinto, in Código de Processo Civil, Anotado, Volume 1°, 1999, págs. 7 a 9. (negrito e sublinhado nosso)
T) Salientando ainda, Mário Esteves de Oliveira e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Ob. Cit, pg. 535, que “o poder de aplicar sanções compulsórias só opera quando haja um primeiro incumprimento da intimação «sem justificação aceitável». A medida compulsória não poderá, pois, ser aplicada sem prévia averiguação, destinada a determinar se o incumprimento é ou não desculpável, assim se compreendendo a inclusão, no preceito, do inciso «sem justificação aceitável».” (negrito e sublinhado nosso)
U) Destarte, a sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 169° do CPTA não pode ser aplicada, sob pena de violação do princípio do contraditório, sem que, previamente, seja dada oportunidade ao titular do órgão incumbido da execução da sentença, in casu, S. Exª o Ministro da Educação, se pronunciar quanto à sua efetiva aplicação - Neste sentido, veja-se, a titulo meramente exemplificativo, Acórdão do TCA Sul, de 20/04/2017, processo n° 107/06.0BELLE-B, acessível in www.dgsi.pt.
V) Nos presentes autos, a decisão de aplicação da sanção pecuniária compulsória assentou, exclusivamente, na consideração, feita pela Mmª Juiz do Tribunal a quo, no despacho recorrido, de 7/05/2019, de que a Entidade Demandada não havia dado cumprimento à sentença, convicção que se fundou sem que, previamente à sua prolação tivesse a Entidade Demandada e o Intimado, S. Exª o Ministro da Educação, sido notificados para vir aos autos informar/esclarecer se haviam dado cumprimento ao determinado e/ou justificar, se fosse esse o caso, o alegado incumprimento do mesmo, dando-se-lhe ainda a possibilidade de pronunciar quanto à sanção pecuniária compulsória antes da sua efetiva aplicação, tanto mais que a aplicação desta sanção, a incidir sobre o património das pessoas individuais, tem subjacente a existência de culpa no não cumprimento da decisão.
W) Tal como refere José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa Lições, 9ª edição, pág. 429, “Neste contexto, o tribunal há-de ter em conta o modo de funcionamento das Administrações Públicas, não devendo ignorar as dificuldades, as limitações e as resistências burocráticas, quer as normais, quer as que decorram de um funcionamento anormal do serviço - condições que variam consoante os sectores, os entes e os serviços». «Embora isso não resulte com clareza da lei, como se trata de sanções aplicáveis a titulares dos órgãos, deverá haver um mínimo de procedimentalização, com audiência prévia ou possibilidade de oposição do interessado à liquidação, tal como se exige a fundamentação da decisão e a garantia de recurso, apropriadas a um ato que representa, a final de contas, uma sanção individualizada”. (sublinhado nosso).
X) No caso concreto, reitere-se, não procedeu o douto Tribunal a qualquer diligência instrutória tendente a averiguar se havia incumprimento ou, havendo-o, se havia justificação aceitável, tal como expressamente determina o ante citado n°3 do artigo 3º do CPC. Só após essa prévia averiguação, constatando-se esse primeiro incumprimento (que conforme já demonstrado, não se verifica nos presentes autos), poderia ser determinada a aplicação da sanção pecuniária compulsória.
Y) Sendo certo que a decisão de aplicação de sanção pecuniária compulsória, atenta a natureza e finalidades da mesma, exigia que o Tribunal tivesse desenvolvido diligências no sentido de apurar os factos entretanto ocorridos para, então, poder tomar uma posição informada e legalmente fundamentada, o que não fez.
Z) Não nos encontrando perante uma situação de manifesta desnecessidade, referida no n°3 do artigo 3° do CPC, que pudesse justificar o não cumprimento do direito ao contraditório previamente à prolação da decisão sancionatória.
AA) Verificando-se a omissão de formalidade essencial por inobservância do direito ao contraditório, princípio estruturante do direito processual, devem as decisões recorridas ser declaradas nulas porquanto, ainda que não se configure a referida omissão como uma das nulidades previstas no n°1 do artigo 615° do CPC, inquina-as, ferindo-as de nulidade.
BB) Incorrem ainda as decisões recorridas em vicio de violação de lei processual, atendendo a que, mesmo depois de ter sido feita prova de ter sido dado integral cumprimento à sentença, nos precisos termos por esta determinados, dentro do prazo legal a que a Entidade Demandada, ora Recorrente se encontrava obrigada, mantém o douto Tribunal a quo a decisão de aplicar a sanção pecuniária compulsória, fazendo uma errada interpretação e aplicação do n°2 do artigo 108° e do artigo 169°, ambos do CPTA.
CC) Conforme decorre do n°2 do artigo do artigo 108° do CPTA “2 - Se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169. °, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto no artigo 159. °” (sublinhado nosso)
DD) Referindo a este respeito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Ob.Cit, pág. 840 e 841, em anotação ao artigo 169ª que “ a sanção pecuniária compulsória não é uma medida estruturalmente executiva, na medida em que se limita a tentar obter o cumprimento por meio do exercício da coação psicológica sobre o obrigado.(...) embora a cominação da sanção pecuniária compulsória comece por ser uma ameaça, destinada a compelir o obrigado a cumprir, a verdade é que, com a inobservância do prazo limite estabelecido para o cumprimento (cfr. artigo 169°, n°1), se entra no terreno propriamente sancionatório - embora sempre funcionalizado ao propósito de induzir ao cumprimento - da punição do obrigado por cada dia em que persista o incumprimento. (...) (sublinhado nosso)
EE) E José Carlos Vieira de Andrade, Ob. Cit, págs. 429 a 431, que "... Na realidade, apesar do nome, a figura visa, primeiramente, efetuar uma ameaça ou pressão para compelir a Administração a realizar uma execução voluntária da sentença. Só no caso de incumprimento é que se corporiza numa sanção. (...) Também não se confunde com as medidas subrogatórias - que realizam uma execução indirecta -, nem tem um carácter repressivo - a sanção não é concebida como uma finalidade, mas como uma condição de eficácia. No que respeita à execução de sentenças, visa estimular o cumprimento voluntário e rápido da sentença - ou, quando surja logo na condenação declarativa, como condenação acessória, induzir a Administração ao cumprimento espontâneo. ... Uma questão fundamental é a de saber qual é o fundamento substancial para a aplicação das sanções pecuniárias compulsórias, pois resulta da lei que devem ser impostas pelo juiz "quando tal se justifique" (artigo 3°, n° 2, do CPTA). (sublinhado nosso)
FF) Donde, a sanção pecuniária compulsória não é um fim em si mesmo, pois através da sua aplicação visa- se, conforme esclarece Calvão da Silva, in Cumprimento e Sanção Pecuniária Compulsória, 4ª Edição, 2002, pág. 355, “(...) obter a realização de uma prestação, judicialmente reconhecida, a que o credor tem direito, constituindo, apenas, uma forma de proteção do credor contra o devedor relapso e um reforço da tutela específica do direito daquele à realização in natura da prestação que por este lhe é devida”. Consubstanciando “(...) um meio indireto de constrangimento decretado pelo juiz, destinado a induzir o devedor a cumprir a obrigação a que se encontra adstrito e a obedecer à injunção judicial”.
GG) Visa, pois, exercer pressão para o cumprimento da obrigação, através da ameaça do pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que se verifique na execução da sentença.
HH) Ressaltando do Acórdão do TCA Sul, de 06/12/2018, processo no 1567/15.4BELSB-A, que “Assim sendo, no caso de haver incumprimento de sentença de intimação para [nomeadamente] prestação de informações, transitada em julgado, impõe-se [por ser esta a tramitação especial estabelecida na lei] a aplicação do n.° 2 do artigo 108° do CPTA: o interessado informa no processo a situação de incumprimento da intimação; o juiz do processo indaga junto da Administração sobre este incumprimento e sua razão; se considerar o incumprimento sem justificação aceitável [conceito indeterminado, mas seguramente mais amplo que o de causas legítimas de inexecução previsto no artigo 163° do CPTA] aplicará a sanção estabelecida no artigo 169° [sanção pecuniária compulsória] e dará seguimento à responsabilização dita no artigo 159° [responsabilidade civil, disciplinar e criminal] do mesmo diploma.” (negrito e sublinhado nosso)
II) Destarte, atenta a finalidade da sanção pecuniária compulsória e tendo presente o disposto o n°2 do artigo 108° do CPTA haverá de concluir-se que a mesma só pode ser aplicada se, no momento da sua aplicação (que, conforme já amplamente explanado, carece sempre de prévia averiguação), a sentença de intimação não se mostrar cumprida (sem justificação aceitável).
JJ) Ressaltando da jurisprudência assente dos Tribunais Superiores que o recurso à aplicação da figura da sanção pecuniária compulsória só deve ser feito quando tal se justifique, ou seja, quando a mesma se revele necessária ao cumprimento do dever imposto.
KK) Razão pela qual, mostrando-se cumprida a sentença de intimação não pode haver lugar à aplicação de sanção pecuniária compulsória, pois, nesta hipótese, já não há fundamento para estimular o cumprimento voluntário da sentença, por a mesma já se encontrar cumprida.
LL) Na situação em apreço, conforme se encontra provado nos autos, a intimação encontra-se cumprida, tendo-o sido ainda antes de se verificar o respetivo trânsito em julgado da decisão e muito antes de se encontrar precludido o prazo legal de 10 dias (úteis, a contar do respetivo trânsito) para a sua execução, sendo tal facto suficiente para determinar a anulação da sanção pecuniária compulsória aplicada por falta de base legal para a sua aplicação.
MM) Não se encontrando preenchido, desde logo, o pressuposto do incumprimento da sentença judicial do qual a Lei faz depender a aplicação da sanção pecuniária compulsória. - Neste sentido, vejam-se as conclusões do Acórdão do TCA Sul, de 16/12/2015, processo n° 12695/15, de acordo com as quais “I - De acordo com o disposto nos arts. 3° n.° 2, 108° n.° 2 e 169°, todos do CPTA, a sanção pecuniária compulsória não é um fim em si mesmo, pois através da sua aplicação visa-se estimular o cumprimento voluntário da sentença, ou seja, através da ameaça do pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que se verifique na execução da sentença visa-se exercer pressão sobre o devedor e determiná-lo a cumprir. II - Assim, a sanção pecuniária compulsória só pode ser aplicada se, no momento da prolação da decisão sancionatória, a sentença de intimação (para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões) não se mostrar cumprida (sem justificação aceitável).” (negrito nosso)
NN) Acresce que, tal como decorre do Acórdão do TCA Sul, de 31/01/2008, processo n° 03362/07, “I - As sanções pecuniárias compulsórias, atenta a sua natureza preventiva, só são aplicáveis quando tal se justifique, pressupondo este critério de justificação um juízo de valor sobre o eventual incumprimento da decisão, juízo esse de ponderação assente em factos concretos que permitam concluir se o eventual incumprimento é ou não desculpável. II - Tal desiderato alcançar-se-á através de um juízo de censura à conduta processual e extraprocessual desenvolvida pela parte não cumpridora, juízo esse sempre fundado em razões objetivas, isto é, comprovadas nos autos”, (sublinhado nosso)
OO) E do Acórdão do TCA Norte, de 25/03/2011, processo n° 00639/09.9BEPRT, que “IV. A aplicação de sanção pecuniária compulsória no quadro do que se mostra previsto nos arts. 108º, n. ° 2 e 169.° ambos do CPTA só opera quando se mostre apurado que, num determinado quadro factual ocorrido, tenha existido situação que se possa qualificar como de incumprimento indesculpável, ilícito, sem justificação reconhecida como válida e legítima, ” (negrito nosso)
PP) Concluindo ainda o Acórdão do TCA Sul de 12/05/2016, processo n° 09172/15 que “II - O regime estabelecido reflete a natureza de sanção «intuito personae», da sanção pecuniária compulsória. A aplicação desta sanção, a incidir sobre o património das pessoas individuais, tem subjacente a existência de culpa no não cumprimento da decisão.” (negrito nosso)
QQ) Sendo, pois, de igual forma, pressuposto da aplicação da sanção pecuniária compulsória, para além do incumprimento da decisão, que o mesmo seja culposo. Razão pela qual impõe-se a necessidade de formulação de juízo de censura acerca da conduta alegadamente injustificável do titular do órgão, com o respetivo nexo de causalidade entre tal atuação e o incumprimento e/ou atraso no cumprimento do determinado, pois só assim, com a imputação daquele nexo de culpa à conduta do Intimado é lícito ao poder judicial a intromissão na esfera jurídica patrimonial do indivíduo.
RR) Concretizando, haveria de ter sido feito um juízo de censura, tendo presentes os elementos carreados para os autos, do qual ressaltasse a adoção de uma conduta, por parte do titular do órgão sobre o qual impendia a obrigação de dar cumprimento à intimação, de resistência, de vontade em não cumprir com o determinado, obstando deliberadamente ao seu cumprimento de uma forma injustificada.
SS) Sendo que tal juízo de censura também não se mostra efetuado nos presentes autos, não tendo sido feita qualquer imputação do nexo de culpa.
TT) Ressaltando claramente dos autos, por parte do Recorrente, a adoção de uma conduta consonante com a manifesta vontade em dar cumprimento à sentença, nos precisos termos por esta determinados, já que, desde 27/05/2019 - ou seja, ainda antes de ter transitado em julgado a sentença proferida e antes mesmo de ter sido proferida a decisão sancionatória - encontra-se integralmente cumprida a sentença condenatória.
UU) Não se encontrando reunidos nos presentes autos os pressupostos legais em que assenta a aplicação do instituto da sanção pecuniária compulsória: incumprimento e culpa.
VV) Dúvidas não existindo de que o Recorrente cumpriu com a condenação judicial, ficando frustrado o escopo visado por aquela sanção por não se verificar qualquer “incumprimento sem justificação”, passível de aplicação de sanção pecuniária compulsória.
WW) Apenas se constando que a Mmª Juiz do Tribunal a quo para além de ter aplicado a sanção pecuniária compulsória sem que para tanto haja desenvolvido, como lhe competia, qualquer diligência instrutória, assenta exclusivamente a sua manutenção no facto de não ter o douto Tribunal recebido o comprovativo do cumprimento, mesmo depois de ter ficado provado nos autos de se encontrar integralmente cumprido o julgado, dentro do prazo legal a que a Administração se encontrava vinculada, não se verificando qualquer incumprimento e, muito menos, culposo, em clara e manifesta violação do quadro legal decorrente dos artigos 108º, n°2 e 169º do CPTA.
XX) Incorrendo as decisões recorridas em vicio de violação de lei por violação do disposto nos artigos 108°, n°2 e 169°, ambos do CPTA.
Nestes termos e nos mais de Direito supridos por V.Ex.ªs Venerandos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul, deve ser dado provimento ao presente recurso por se verificar violado o dever de motivação ou fundamentação das decisões judiciais previsto no artigo 205°, nº1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), artigos 154°, n°1 e 615, n°1, alínea b) do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi artigo 1° do CPTA, verificando-se ainda violação dos prazos processuais e procedimentais aplicáveis, violação do direito ao contraditório e vicio de violação de lei processual, designadamente por erro de interpretação e de aplicação do n°2 do artigo 108° e artigo 169°, ambos do CPTA, e, em consequência ser anuladas as decisões recorridas.”
A Recorrida não apresentou contra-alegações.
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo emitiu parecer, pugnando, em suma, pela procedência do vertente recurso e pela anulação da decisão recorrida.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
* Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar, em primeiro lugar, se ocorre nulidade dos despachos proferidos pela Instância a quo em 07/06/2019 e 03/07/2019 e, em segundo lugar, se estes despachos padecem de erro de julgamento por violação do direito ao contraditório, bem como por violação do disposto nos art.ºs 108.º, n.º 2 e 169.º do CPTA.
II- FUNDAMENTAÇÃO FÁCTICA
A) Factos considerados provados pelo Tribunal a quo
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja assentou, no despacho prolatado em 03/07/2019, a seguinte factualidade, que entendeu provada, a qual se reproduz ipsis verbis:
“1. Em 2019-05-07, foi proferida Sentença nos presentes autos que determinou a intimação a Entidade Demandada, na pessoa do Ministro da Educação, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES a, no prazo de 10 (dez) dias, mandar emitir certidão com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo), sob pena de não o fazendo ser condenado no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário, foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo acima estipulado, se venha a verificar na satisfação da identificada pretensão (cfr. art. 3° n.°2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA), sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, nos termos do disposto no art. 159° ex vi do art. 108° n.°2 ambos do CPTA: cfr. fls. 181 a 190; negrito, itálico e sublinhado ora introduzido pela signatária;
2. As partes foram notificadas e foi notificado, em 2019-05-14, por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES: cfr. fls. 194 e 195;
3. Não obstante, a Entidade Demandada remeteu-se ao silêncio: cfr. fls. 195 a 196;
4. Em 2019-06-07, foi verificado o incumprimento, desde 2019-05-27, sem justificação aceitável, da intimação ordenada e, além do mais, condenado TIAGO BRANDÃO RODRIGUES no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além de 2019-05-27, se venha a verificar, até ao dia em que, nos autos, seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190, ou seja, feita prova de que foi emitida certidão à A., com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo): cfr. art. 3° n.° 2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA e fls. 197 a 198 dos autos;
5. Em 2019-06-14, foi notificado, por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES: cfr. fls. 276;
6. Em 2019-06-19, a Entidade Demandada procedeu à junção do comprovativo de ter procedido à emissão de certidão datada de 2019-05-27, de que ressalta:
: cfr. fls. 213 a 243;
7. Em 2019-05-29, foi a Intimante notificada, assim como a sua Mandatária, pela Entidade Demandada do teor da certidão acima melhor identificada: cfr. fls. 213 a 243.”
B) Correção e aditamento da matéria de facto coligida pelo Tribunal a quo
Deve proceder-se à modificação e aditamento à matéria de facto constante da sentença recorrida, nos termos do estabelecido no art.º 662.º, n.º 1, do CPC, aplicável ao caso vertente em virtude do previsto no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, quando subsista necessidade identificada de se proceder ao enquadramento circunstanciado do caso, em termos que permitam percecionar e captar o alcance dos atos praticados, nomeadamente, no procedimento administrativo a que se referem os autos, bem como as vicissitudes processuais constatadas e relevantes para a boa decisão da causa.
Ora, no ponto 4) dos factos provados, e para além do demais, o Tribunal a quo consignou que, em 07/06/2019, “foi verificado o incumprimento, desde 2019-05-27, sem justificação aceitável, da intimação ordenada (…)”. Sucede que, a verificação do incumprimento não constitui um dado factual, mas sim um juízo subsuntivo de factos numa determinada figura ou instituto jurídico.
Por conseguinte, cumpre alterar o ponto 4), nos termos do prescrito no art.º 662.º, n.º 1, do CPC, ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, nos seguintes moldes:
4. Em 07/06/2019, o Tribunal a quo proferiu despacho com o seguinte teor:
“Fls. 181 a 190:
Por Sentença de fls. à margem referenciadas foi intimada a Entidade Demandada, na pessoa do Ministro da Educação, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES a, no prazo de 10 (dez) dias, mandar emitir certidão com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo), sob pena de não o fazendo ser condenado no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário, foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo acima estipulado, se venha a verificar na satisfação da identificada pretensão (cfr. art. 3° n.°2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA), sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, nos termos do disposto no art. 159° ex vi do art. 108° n.°2 ambos do CPTA.
Para tanto, foram as partes notificadas e foi notificado, por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES: cfr. fls. 194 e 195.
Não obstante, a Entidade Demandada remeteu-se ao silêncio: cfr. fls. 195 a 196.
Decorre dos autos que TIAGO BRANDÃO RODRIGUES foi notificado em 2019-05-14, pelo que, desde 2019-05-27 que se verifica o incumprimento, sem justificação aceitável, da intimação ordenada: cfr. fls. 195 e fls. 181 a 190.
Deste modo:
1. Condeno TIAGO BRANDÃO RODRIGUES no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além de 2019-05-27, se venha a verificar, até ao dia em que, nos autos, seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190, ou seja, feita prova de que foi emitida certidão à A., com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo): cfr. art. 3° n.° 2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA;
2. Ordeno a extração de certidão de fls. 181 a 190 e, bem assim, do presente despacho e o seu envio ao Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja nos termos e para os efeitos do disposto no art. 159° ex vi do art. 108° n.°2 ambos do CPTA;
3. Notifique as partes, notificando, ainda por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES.
(…)”.
No sentido de contextualizar os pontos 3) e 4) dos factos provados, importa incluir no probatório a circunstância dos serviços do agora Recorrente terem emitido em 27/05/2019 e remetido à Recorrida, em 28/05/2019, a certidão que se encontra parcialmente transcrita no ponto 6) do mesmo probatório. Com efeito, tal facto deriva claramente do documento junto com o requerimento apresentado em 18/06/2019 pelo Recorrente, documento esse atinente ao registo dos serviços postais, que atesta claramente que a certidão descrita no ponto 6) da factualidade provada foi remetida à Recorrida em 28/05/2019, através do correio, e recebida por esta em 29/05/2019, em concordância com o aviso de receção.
Assim, procede-se ao aditamento ao probatório do ponto 2.a), nos termos do prescrito no art.º 662.º, n.º 1, do CPC, ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, nos seguintes moldes:
2.a. Em 27/05/2019, os serviços da Entidade Demandada emitiram certidão, tendo remetido a mesma, através de correio postal, à Intimante em 28/05/2019, que a recebeu em 29/05/2019;
No ponto 6) dos factos provados, o Tribunal a quo consignou que o Ministério da Educação procedeu à junção do comprovativo da emissão da certidão em 19/06/2019.
Sucede, todavia, que a junção em causa foi efetuada com a apresentação do requerimento do Ministério da Educação, remetido aos presentes autos, via mail, em 18/06/2019, como aliás decorre da folha que capeia o aludido requerimento, e não em 19/06/2019.
Sendo assim, cumpre retificar o ponto 6) do probatório, nos termos do prescrito no art.º 662.º, n.º 1, do CPC, ex vi do art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, nos seguintes moldes:
6. Em 2019-06-19, a Entidade Demandada procedeu à junção do comprovativo de ter procedido à emissão da certidão datada de 2019-05-27, de que ressalta: (…)”;
Adicionalmente, considerando o conteúdo do ponto 2.a.) do probatório aditado, verifica-se que o teor do ponto 7) dos factos provados apresenta-se despiciente, por redundante e nada acrescentar à factualidade inserta no mencionado ponto 2.a). Sendo assim, impõe-se eliminar o teor do ponto 7) do probatório.
Por fim, releva conduzir ao probatório, para melhor esclarecimento da tramitação e vicissitudes processuais dos presentes autos, o teor do despacho recorrido emitido em 03/07/2019.
Destarte, passará a constar de um novo ponto no probatório- o ponto 7)- o teor parcial do referenciado despacho, especificamente na parte relativa à fundamentação de direito e dispositivo, que assumirá a redação que se segue:
7. Em 03/07/2019, o Tribunal a quo proferiu o seguinte despacho:
“(…)
Aqui chegados, importa, por um lado, saber se a certidão datada de 2019-05-27, respeita o ordenado na Sentença de fls. 181 a 190 e, por outro lado, na afirmativa, desde quando se mostra feita prova nos autos de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190.
Vejamos:
Da Sentença de fls. 181 a 190 resulta que a pretensão da Intimante já se encontrava parcialmente satisfeita com a emissão da certidão de 2019-04-12, na exata medida em que era já conhecido o sentido, o autor e a data do despacho (2018-12-31), faltando apenas do requerido em sede graciosa, a certificação da fundamentação integral do referido despacho, o que foi determinado: cfr. pontos 1 a 7 supra.
Como decorre agora dos autos e o probatório supra elege, em cumprimento do ordenado na Sentença acima melhor identificada a Entidade Demandada procedeu à emissão de nova certidão em 2019-05-27, a qual, expressamente, refere ser emitida: "... em aditamento à certidão de teor de 2019-04-12...” (cfr. ponto 6 supra, primeiro parágrafo transcrito, in fine) dai resultando assim referir-se ao despacho de 2018-12-31, prolatado pelo DIRETOR DO AGRUPAMENTO DE ESCOLAS CERCAL DO ALENTEJO (cfr. ponto 1 supra: alínea I), segundo parágrafo ai transcrito) mais, certificando a fundamentação integral do mencionado ato de 2018-12-31 (cfr. ponto 6 supra, penúltimo parágrafo transcrito): cfr. pontos 1 a 7 supra.
Dito de outro modo, o autor e a data do despacho já se mostravam conhecidos e certificados (em 2019-04-12), tendo assim a certidão de 2019-05-27 cumprido o ordenado na Sentença de fls. 181 a 190, uma vez que, certificou, como então determinado: “... os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo).” : cfr. pontos 1 a 7 supra.
Importa, por isso, apurar agora desde quando se mostra feita prova nos autos de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190.
Para tanto, recorde-se que a Entidade Demandada invoca que, por lapso, não deu noticia nos autos de que havia integral e tempestivamente cumprido a intimação, contudo não logrou densificar o aludido lapso, nem dos autos resulta que tal circunstância - alegada, não provada - preencha situação de justificação aceitável do assinalado incumprimento do ordenado: cfr. pontos 1 a 7 supra.
Mais, acresce que, não só, decorria já, expressamente, da Sentença prolatada nos presentes autos a possibilidade de condenação no pagamento de sanção pecuniária compulsória: "... por cada dia de atraso que, para além do prazo acima estipulado, se venha a verificar na satisfação da identificada pretensão…”, como, também, expressamente, ressaltava do despacho que determinou a aplicação da sanção pecuniária compulsória que: “...foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além de 201905-27, se venha a verificar, até ao dia em que, nos autos, seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190, ou seja, feita prova de que foi emitida certidão à A., com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo)…”: negrito e sublinhado introduzido pela signatária, cfr. pontos 1 a 7 supra.
Assim, então, como agora, resulta dos autos que ocorreu incumprimento, sem justificação aceitável, da intimação ordenada de 2019-05-27 (cfr. ponto 2, 3 e 4 supra) a 2019-06-19 (cfr. ponto 5 e 6 supra).* Nestes termos, considero agora cumprida a intimação e mantenho a sanção pecuniária compulsória fixada, referente ao período que decorreu de 2019-0527 a 2019-06-19.
Notifique as partes, notificando, ainda por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES e, para os efeitos tidos por convenientes, o EMMP (vide v.g. fls. 181 a 190 e fls. fls. 197 a 198).
(…)”.
* Para melhor compreensão da factualidade relevante para apreciação do vertente recurso jurisdicional, e atentando na extensão do aditamento realizado, procede-se à repetição do elenco probatório, com a inserção das correções e aditamentos no local oportuno.
Assim,
Com relevância para apreciação e julgamento do presente recurso, mostram-se provados os factos que se enumeram de seguida:
“1. Em 2019-05-07, foi proferida Sentença nos presentes autos que determinou a intimação a Entidade Demandada, na pessoa do Ministro da Educação, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES a, no prazo de 10 (dez) dias, mandar emitir certidão com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo), sob pena de não o fazendo ser condenado no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário, foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo acima estipulado, se venha a verificar na satisfação da identificada pretensão (cfr. art. 3° n.°2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA), sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, nos termos do disposto no art. 159° ex vi do art. 108° n.°2 ambos do CPTA: cfr. fls. 181 a 190; negrito, itálico e sublinhado ora introduzido pela signatária;
2. As partes foram notificadas e foi notificado, em 2019-05-14, por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES: cfr. fls. 194 e 195;
2.a. Em 27/05/2019, os serviços da Entidade Demandada emitiram certidão, tendo remetido a mesma, através de correio postal, à Intimante em 28/05/2019, que a recebeu em 29/05/2019;
3. Não obstante, a Entidade Demandada remeteu-se ao silêncio: cfr. fls. 195 a 196;
4. Em 07/06/2019, o Tribunal a quo proferiu despacho com o seguinte teor:
“Fls. 181 a 190:
Por Sentença de fls. à margem referenciadas foi intimada a Entidade Demandada, na pessoa do Ministro da Educação, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES a, no prazo de 10 (dez) dias, mandar emitir certidão com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo), sob pena de não o fazendo ser condenado no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário, foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além do prazo acima estipulado, se venha a verificar na satisfação da identificada pretensão (cfr. art. 3° n.°2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA), sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, nos termos do disposto no art. 159° ex vi do art. 108° n.°2 ambos do CPTA.
Para tanto, foram as partes notificadas e foi notificado, por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES: cfr. fls. 194 e 195.
Não obstante, a Entidade Demandada remeteu-se ao silêncio: cfr. fls. 195 a 196.
Decorre dos autos que TIAGO BRANDÃO RODRIGUES foi notificado em 2019-05-14, pelo que, desde 2019-05-27 que se verifica o incumprimento, sem justificação aceitável, da intimação ordenada: cfr. fls. 195 e fls. 181 a 190.
Deste modo:
1. Condeno TIAGO BRANDÃO RODRIGUES no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além de 2019-05-27, se venha a verificar, até ao dia em que, nos autos, seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190, ou seja, feita prova de que foi emitida certidão à A., com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo): cfr. art. 3° n.° 2, art. 108° n.°2 e art. 169° todos do CPTA;
2. Ordeno a extração de certidão de fls. 181 a 190 e, bem assim, do presente despacho e o seu envio ao Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja nos termos e para os efeitos do disposto no art. 159° ex vi do art. 108° n.°2 ambos do CPTA;
3. Notifique as partes, notificando, ainda por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES.
(…)”;
5. Em 2019-06-14, foi notificado, por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES: cfr. fls. 276;
6. Em 2019-06-18, a Entidade Demandada procedeu à junção do comprovativo de ter procedido à emissão de certidão datada de 2019-05-27, de que ressalta: 
  
: cfr. fls. 213 a 243;
7. Em 03/07/2019, o Tribunal a quo proferiu o seguinte despacho:
“(…)
Aqui chegados, importa, por um lado, saber se a certidão datada de 2019-05-27, respeita o ordenado na Sentença de fls. 181 a 190 e, por outro lado, na afirmativa, desde quando se mostra feita prova nos autos de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190.
Vejamos:
Da Sentença de fls. 181 a 190 resulta que a pretensão da Intimante já se encontrava parcialmente satisfeita com a emissão da certidão de 2019-04-12, na exata medida em que era já conhecido o sentido, o autor e a data do despacho (2018-12-31), faltando apenas do requerido em sede graciosa, a certificação da fundamentação integral do referido despacho, o que foi determinado: cfr. pontos 1 a 7 supra.
Como decorre agora dos autos e o probatório supra elege, em cumprimento do ordenado na Sentença acima melhor identificada a Entidade Demandada procedeu à emissão de nova certidão em 2019-05-27, a qual, expressamente, refere ser emitida: "... em aditamento à certidão de teor de 2019-04-12...” (cfr. ponto 6 supra, primeiro parágrafo transcrito, in fine) dai resultando assim referir-se ao despacho de 2018-12-31, prolatado pelo DIRETOR DO AGRUPAMENTO DE ESCOLAS CERCAL DO ALENTEJO (cfr. ponto 1 supra: alínea I), segundo parágrafo ai transcrito) mais, certificando a fundamentação integral do mencionado ato de 2018-12-31 (cfr. ponto 6 supra, penúltimo parágrafo transcrito): cfr. pontos 1 a 7 supra.
Dito de outro modo, o autor e a data do despacho já se mostravam conhecidos e certificados (em 2019-04-12), tendo assim a certidão de 2019-05-27 cumprido o ordenado na Sentença de fls. 181 a 190, uma vez que, certificou, como então determinado: “... os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo).” : cfr. pontos 1 a 7 supra.
Importa, por isso, apurar agora desde quando se mostra feita prova nos autos de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190.
Para tanto, recorde-se que a Entidade Demandada invoca que, por lapso, não deu noticia nos autos de que havia integral e tempestivamente cumprido a intimação, contudo não logrou densificar o aludido lapso, nem dos autos resulta que tal circunstância - alegada, não provada - preencha situação de justificação aceitável do assinalado incumprimento do ordenado: cfr. pontos 1 a 7 supra.
Mais, acresce que, não só, decorria já, expressamente, da Sentença prolatada nos presentes autos a possibilidade de condenação no pagamento de sanção pecuniária compulsória: "... por cada dia de atraso que, para além do prazo acima estipulado, se venha a verificar na satisfação da identificada pretensão…”, como, também, expressamente, ressaltava do despacho que determinou a aplicação da sanção pecuniária compulsória que: “...foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além de 201905-27, se venha a verificar, até ao dia em que, nos autos, seja feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido de fls. 181 a 190, ou seja, feita prova de que foi emitida certidão à A., com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo)…”: negrito e sublinhado introduzido pela signatária, cfr. pontos 1 a 7 supra.
Assim, então, como agora, resulta dos autos que ocorreu incumprimento, sem justificação aceitável, da intimação ordenada de 2019-05-27 (cfr. ponto 2, 3 e 4 supra) a 2019-06-19 (cfr. ponto 5 e 6 supra).* Nestes termos, considero agora cumprida a intimação e mantenho a sanção pecuniária compulsória fixada, referente ao período que decorreu de 2019-0527 a 2019-06-19.
Notifique as partes, notificando, ainda por carta registada com Aviso de Receção, TIAGO BRANDÃO RODRIGUES e, para os efeitos tidos por convenientes, o EMMP (vide v.g. fls. 181 a 190 e fls. fls. 197 a 198).
(…)”.
III- APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrida requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja a intimação do agora Recorrente no sentido de, “na sequência da pretensão que lhe dirigiu em 9-11-2019 e da informação que sobre ela lhe foi remetida pela DGAE, em 28/01/2019 (…), requer que lhe seja passada, no prazo legal de 10 dias (…), certidão do teor do despacho que recaiu sobre tal pretensão na qual conste designadamente, a identificação do seu autor, a data em que foi proferido e fundamentação integral”.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, por sentença prolatada em 07/05/2019, deferiu a intimação.
Nesse seguimento, por despacho proferido em 07/06/2019, o mesmo Tribunal proferiu despacho, nos termos do qual, considerando que ocorreu incumprimento da sentença, condenou o Ministro da Educação, Tiago Brandão Rodrigues, no pagamento de sanção pecuniária compulsória, cujo montante diário foi fixado em 3% do salário mínimo nacional mais elevado em vigor, por cada dia de atraso que, para além de 2019-05-27, fosse feita prova de que foi dado integral cumprimento ao decidido na sentença, ou seja, feita prova de que foi emitida certidão à Recorrida, com os elementos em falta (a saber: certidão com a fundamentação integral do despacho de 2018-12-31, do Diretor do Agrupamento de Escolas de Cercal do Alentejo.
Tendo o agora Recorrente respondido em 18/06/2019, alegando que a certidão cumpridora da sentença tinha sido emitida em 27/05/2019 e recebida pela Recorrida em 29/05/2019, foi proferido pelo Tribunal a quo, em consequência, o despacho de 03/07/2019, nos termos do qual foi mantida a condenação do Ministro da Educação, Tiago Brandão Rodrigues, no pagamento de sanção compulsória, mas desta feita apenas quanto ao período de 27/05/2019 a 19/06/2019, por entender aquele Tribunal que esse era o período de incumprimento da sentença sem justificação aceitável.
Discorda o Recorrente da decisão contida nos despachos emitidos em 07/06/2019 e em 03/07/2019, imputando-lhes nulidades e erros de julgamento.
Passemos, então, ao exame do mérito da impetração.
A) Da nulidade dos despachos de 07/06/2019 e de 03/07/2019
O Recorrente esgrime, em primeiro lugar, que os despachos a quo padecem de nulidade, consonantemente com o disposto nos art.ºs 615.º, n.º 1, al.s b) e d) e 608.º, n.º 2, ambos do CPC e art.º 95.º, n.º 1 do CPTA, uma vez que os ditos não especificam os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão de condenação do Ministro da Educação Tiago Brandão Rodrigues no pagamento de sanção pecuniária compulsória relativa ao período temporal de 27/05/2019 a 19/06/2019.
Ora, desde já se adianta que as decisões recorridas não padecem desta patologia, fracassando a vertente impetração.
Vejamos porquê.
O art.º 615.º, n.º 1, al. b) do CPC, aplicável ao contencioso administrativo por força da consagração contida no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA, estipula que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão. Esta sanção é dimanante da violação do dever de fundamentação das decisões, dever este imposto, entre o mais, pelo art.º 154.º do CPC, que estatui que as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas, sendo que a fundamentação não pode consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição.
No caso da sentença, o legislador processual optou por reforçar as exigências de fundamentação no art.º 607.º do CPC, concretamente, nos respetivos n.ºs 3 e 4 que, no que concerne aos “fundamentos”, determina a discriminação dos factos considerados provados pelo Juiz, bem como a indicação interpretação e aplicação das normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.
Note-se, de resto, que a legislação processual administrativa acolheu a mesma exigência com intensidade similar, visto que o art.º 94.º, n.º 3 do CPTA estatui, precisamente, que na exposição dos fundamentos, a sentença deve discriminar os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.
A imposição do dever de fundamentação da sentença visa, além do mais, possibilitar quer a compreensão do julgado, quer o escrutínio jurídico do mesmo, traduzindo um relevantíssimo instrumento de legitimação do poder judicial, bem como um fator credibilizante do funcionamento da justiça. Assim, a ausência, deficiência, vaguidão, obscuridade ou contradição dos fundamentos- sejam os de facto, sejam os de direito- utilizados pelo julgador em esteio da decisão final é reprimida com o desvalor mais elevado da sentença, ou seja, com a nulidade da mesma.
A questão que importa agora clarificar, é a de saber em que consiste a “não especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
Ora, a Jurisprudência tem trabalhado proficuamente no sentido da interpretação e aclaração da causa de nulidade agora em apreciação. Com efeito, o Colendo Supremo Tribunal Administrativo, no recentíssimo Acórdão proferido em 22/11/2018 no processo 0153/14.8BEPRT, explicitou que “os «fundamentos» justificativos da decisão são constituídos pelos factos e pelas regras jurídicas - normas e princípios - em que a mesma se alicerça, que lhe dão apoio, que a impõem”. Ademais, a mesma Suprema Instância, no Acórdão emitido em 12/07/2017 no processo 0865/15, entendeu que apenas a falta absoluta de fundamentação deve ser conducente à nulidade da sentença, não sendo de aplicar esta sanção aos casos de “eventual erro ou discordância quanto à fundamentação de facto e de direito” contida na sentença e desde que esta se mostre dotada de um mínimo de suficiência e explicitação dos factos e das regras jurídicas. Aliás, esta linha de entendimento tem sido a selecionada no tratamento da imputação às decisões recorridas da nulidade descrita na al. b) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC. Ilustrativamente, veja-se ainda o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21/09/2017, tirado no processo 0552/17, em que foi exarado, além do mais, o seguinte:
“(…)
XI. As decisões judiciais proferidas pelos tribunais no exercício da função jurisdicional podem estar viciadas de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito: - por um lado, podem ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação; - ou por outro, como atos jurisdicionais, podem ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra do qual são decretadas e, então, tornam-se passíveis de nulidade nos termos do art. 615.º do CPC.
XII. Caraterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infração ao disposto na al. b) do n.º 1 do art. 615.º do CPC temos que a mesma só ocorre quando do teor da decisão judicial sindicada em sede de recurso não conste com o mínimo de suficiência e de explicitação os fundamentos de facto e de direito que a justificam.
XIII. Tal como tem vindo a ser afirmado, de forma reiterada, a propósito deste fundamento de nulidade não deve confundir-se uma eventual sumariedade ou erro da fundamentação de facto e de direito com a sua falta absoluta, pois, só a esta última se reporta a alínea em questão, termos em que a nulidade só se verificará quando a decisão omita por completo a operação de julgamento da matéria de facto/direito essencial para a apreciação da questão/pretensão analisada e decidida.
(…)”.
Munidos destes considerandos, regressemos ao caso concreto.
Primeiramente, releva ressaltar que, de acordo com o preceituado no art.º 613.º, n.º 3 do CPC, a matéria referente às nulidades da sentença é aplicável, mutatis mutandis, aos despachos.
Assim, examinados os despachos em discussão, verifica-se que os mesmos elencaram factos ou circunstâncias, invocados pelas partes ou oficiosamente pelo Tribunal a quo, bem como espraiou uma diversidade de considerandos jurídicos, atinentes às questões oportunamente resolvidas nos despachos, e que era as de saber se a sentença proferida em 07/05/2019 já se encontrava cumprida e em que momento ocorreu o cumprimento da mesma.
Ora, os despachos atacados respondem, numa leitura conjugada, àquelas questões, apresentando uma solução possível.
Do que vem de se dizer ressuma, imediatamente, que os despachos estão dotados de fundamentação suficiente, seja quanto aos factos, seja quanto ao direito aplicável, estando muito longe da necessária falta absoluta de fundamentação, condição imprescindível para a verificação positiva da nulidade descrita na al. b) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC, pois que “a nulidade só se verificará quando a decisão omita por completo a operação de julgamento da matéria de facto/direito essencial para a apreciação da questão/pretensão analisada e decidida”.
O Recorrente invoca, ainda, que ocorre nulidade com a mesma causa legal, motivada pela circunstância da data de 27/05/2019, considerada pelos despachos como a data do início da situação de incumprimento da sentença, não estar fundamentada, ocorrendo também a violação dos prazos procedimentais e processuais aplicáveis. Porém, este ataque dirigido aos despachos em nada tem a ver com a nulidade, mas sim com eventual erro de julgamento, pois que, saber se ocorre violação dos prazos procedimentais e processuais, determinante da consideração errónea da data de 27/05/2019, consubstancia uma questão atinente à apreciação do mérito do recurso.
A violação do direito ao contraditório não constitui, igualmente, causa apta à qualificação dos despachos em discussão como nulos, uma vez que, das duas uma: ou está em questão a omissão de uma formalidade essencial, ou está em causa um desacerto ou incorreção na fundamentação jurídica. O primeiro caso elencado é conducente- se for o caso- à anulação da decisão recorrida por ocorrência de uma anomalia processual prévia à mesma, mas suscetível de influir no sentido final da decisão a proferir. O segundo caso indicado corresponde à típica imputação de erro de julgamento, que conduz à eventual procedência do recurso e, em consequência, à revogação da decisão promanada pela Instância a quo.
Seja como for, a verdade é que a violação do princípio do contraditório não se enquadra nas patologias determinantes da nulidade da sentença. Razão pela qual cumpre rechaçar este fundamento do recurso jurisdicional.
Derradeiramente, refira-se que a eventual mediocridade de uma decisão prolatada em 1.ª Instância, conquanto seja de lamentar, não é bastante para fundar a nulidade da mesma. Realmente, só ocorre nulidade de tal sentença se estiverem preenchidas as condições descritas no art.º 615.º, n.º 1 do CPC, sem prejuízo, claro, da ocorrência de erro de julgamento.
Sendo assim, improcede, claramente, o alegado pelo Recorrente nas conclusões A), B), L), M), N) AA) do recurso no que concerne à imputação da nulidade descrita na al. b) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC.
B) Dos erros de julgamento dos despachos de 07/06/2019 e de 03/07/2019
Dirimida a primeira questão, logicamente prioritária relativamente ao escrutínio dos despachos objeto do presente recurso jurisdicional, importa agora indagar se os ditos padecem dos erros de julgamento que o Recorrente lhe assaca.
i) Da invocada violação dos art.ºs 108.º e 169.º do CPTA
O Recorrente desenvolve, nas conclusões A), C), D), E), F), G), H), I), J), K), O), BB), CC), DD), EE), FF), GG), HH), II), JJ), KK), LL), MM), NN), OO), PP), QQ), RR), SS), TT), UU), VV) e WW) do seu recurso jurisdicional, um extenso discurso jurídico no sentido de demonstrar, por um lado, que a sentença proferida em 07/05/2019 foi cumprida no prazo legal estabelecido para tanto e, por outro lado, que a sanção pecuniária compulsória foi aplicada sem que estivessem reunidos os requisitos necessários para a sua aplicação.
Vejamos, então.
No que concerne à primeira questão, isto é, ao cumprimento atempado da sentença, desde já se avança que assiste inteira razão ao Recorrente.
Com efeito, tendo a sentença sido prolatada em 07/05/2019 e notificada ao Ministro da Educação em 14/05/2019 (conforme decorre do preenchimento do aviso de receção que acompanhou o ofício de notificação), a mesma transitou em julgado em 29/05/2019, ou seja, com o esgotamento do prazo para interpor recurso jurisdicional da mesma, em consonância com o disposto no art.º 147.º, n.º 1 do CPTA. Sendo assim, o prazo para proceder ao cumprimento da sentença- de 10 dias úteis, em harmonia com o prazo concedido na sentença e com o prescrito no art.º 160.º do CPTA e 87.º do CPA (referente à natureza procedimental do prazo para a Administração proceder à execução da sentença)- findou em 13/06/2019.
Como decorre do probatório coligido, os serviços do Ministério da Educação procederam à extração e emissão da certidão em 27/05/2019 e remeteram a mesma pelos serviços postais em 28/05/2019. A recorrida rececionou a certidão em 29/05/2019, ou seja, em data muito anterior a do fim do prazo de que o Recorrente dispunha para proceder ao cumprimento da sentença promanada em 07/05/2019.
Quer isto significar, portanto, que na data de 07/06/2019, em que foi proferido o primeiro despacho recorrido, já o Recorrente tinha procedido ao cumprimento da sentença.
Por conseguinte, não resta outra alternativa que não a de concluir que o juízo de incumprimento afirmado no despacho de 07/06/2019 é manifestamente incorreto em termos fáctico-jurídicos, pois que não ocorria qualquer incumprimento da intimação como exige o art.º 108.º, n.º 2 do CPTA.
E mesmo que, em 07/06/2019, o Recorrente não tivesse procedido ao cumprimento da sentença, a verdade é que ainda não ocorrida o necessário incumprimento da intimação, dado que o prazo para proceder à execução da sentença apenas terminava em 13/06/2019.
Sendo assim, é mister concluir que o despacho recorrido, emitido em 07/06/2019, padece de notório erro de julgamento, que contamina também o despacho recorrido de 03/07/2019, visto que este tem como pressuposto o acerto e subsistência jurídica daqueloutro.
No que se refere à segunda questão posta, da inverificação dos requisitos de que depende a operatividade da sanção pecuniária compulsória prevista no art.º 169.º do CPTA, é igualmente de afirmar que a razão localiza-se, claramente, da banda do Recorrente.
Com efeito, estipula o n.º 2 do art.º 108.º do CPTA que o juiz deve determinar a aplicação de sanção pecuniária compulsória apenas se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável.
Assim, para espoletar a aplicação do instituto e regime descritos no art.º 169.º do CPTA é mister, em primeiro lugar, que ocorra uma situação de efetivo e real incumprimento da intimação e, em segundo lugar, que esse incumprimento seja ilícito e culposo. Como explicam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, reimpressão, julho de 2018, Almedina, p. 1261), “embora a cominação da sanção pecuniária compulsória comece por ser uma ameaça, destinada a compelir o obrigado a cumprir, a natureza sancionatória do instituto concretiza-se na circunstância de que, no caso da inobservância do prazo limite estabelecido para o cumprimento o obrigado é objeto de uma punição por cada dia em que persista o incumprimento ilícito e culposo”.
No caso versado, como se patenteou antecedentemente, não aconteceu qualquer incumprimento da sentença proferida em 07/06/2019. Pelo que, cai imediatamente por terra a verificação do primeiro pressuposto de que depende a aplicação da sanção pecuniária compulsória.
Ademais, e ainda que tal incumprimento ocorresse, sempre teria a Instância a quo de averiguar da ilicitude e culpa quanto ao incumprimento, por forma a legitimar a aplicação da aludida sanção pecuniária compulsória. O que, evidentemente, não sucedeu no caso dos autos.
Destarte, perante o exposto, resulta inequívoca a conclusão de que os despachos recorridos merecem censura, uma vez que interpretam e aplicam incorretamente o disposto nos art.ºs 108.º, n.º 2 e 169.º do CPTA.
Ainda neste ensejo, diga-se que, em bom rigor, o Tribunal a quo confunde duas situações que são, na sua essência, muito diversas: a situação de incumprimento da sentença intimatória com a situação de eventual falta de colaboração das partes com o Tribunal, nos termos que derivam do art.º 8.º do CPTA.
Com efeito, como se constatou pela análise dos autos, o Recorrente procedeu, em tempo devido, ao cumprimento da sentença intimatória, através da emissão da certidão em discussão. Sucede que, apenas não deu conhecimento de tal circunstância ao Tribunal. Ora, esta omissão, como é bom de ver, não pode transmutar uma situação de efetivo cumprimento da sentença numa situação de presumido incumprimento da mesma sentença, subvertendo em absoluto a realidade dos factos. É que, para além de tal resultado apresentar-se como completamente absurdo, a verdade é que também não é querido pela lei processual.
Em suma, procede o invocado pelo Recorrente nas conclusões A), C), D), E), F), G), H), I), J), K), O), BB), CC), DD), EE), FF), GG), HH), II), JJ), KK), LL), MM), NN), OO), PP), QQ), RR), SS), TT), UU), VV) e WW) do seu recurso jurisdicional, devendo este obter provimento nesta parte.
ii) Da invocada violação do direito ao contraditório
Nas conclusões P), Q), R), S), T), U), V), W), X), Y) e Z) do recurso jurisdicional vem o Recorrente assacar um outro erro de julgamento aos despachos recorridos. Clama o Recorrente que os aludidos despachos foram prolatados em violação do princípio do contraditório, cuja concretização se impunha em face do estatuído no art.º 108.º, n.º 2 do CPTA e art.º 3.º, n.º 3 do CPC.
Ora, desde já se adianta que a tese do Recorrente é merecedora de total acoito.
É que decorre claramente do normativo inscrito no n.º 2 do art.º 108.º do CPTA que a constatação do incumprimento da sentença intimatória pressupõe, desde logo, a indagação sobre a causa de tal incumprimento, mormente, se não subsiste justificação aceitável para o aludido incumprimento.
Como ensinam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, reimpressão, julho de 2018, Almedina, p. 880), “o poder de aplicar sanções compulsórias só opera quando haja um primeiro incumprimento da intimação «sem justificação aceitável». A medida compulsória não poderá, pois, ser aplicada sem uma prévia averiguação, destinada a determinar se o incumprimento é ou não desculpável, assim se compreendendo a inclusão, no preceito, do inciso «sem justificação aceitável»”.
No caso versado, verifica-se que o Tribunal a quo, através do despacho proferido em 07/06/2019, aplicou ao Ministro da Educação a sanção pecuniária compulsória sem, contudo, cuidar previamente de averiguar se, realmente, existia alguma circunstância factual explicativa e desculpante do incumprimento da sentença intimatória e, principalmente, se a situação era de incumprimento da sentença intimatória. Ou seja, o despacho proferido em 07/06/2019 apresenta-se precipitado e imponderado, desrespeitando, pelo caminho, não só o disposto no art.º 108.º, n.º 2 do CPTA como, especialmente, o princípio do contraditório.
Esclareça-se que o princípio do contraditório constitui uma das traves mestras da arquitetura processual, movimentando-se na esfera dos princípios da igualdade de armas das partes e da defesa, princípios estes que assumem residência constitucional no art.º 20.º, n.º 4 (da Constituição da República Portuguesa).
Em concomitância, ressalte-se que, ainda que a interpretação do normativo inserto no n.º 2 do art.º 108.º do CPTA não permitisse acomodar esta exigência de contraditório, sempre se impunha a observância de tal princípio por efeito do disposto no art.º 3.º, n.º 3 do CPC, que é aplicável ao contencioso administrativo por força do preceituado no art.º 1.º do CPTA. Sendo assim, e porque grassa à evidência que a audição do Recorrente em momento prévio ao da edição do despacho promanado em 07/06/2019 seria apta a demonstrar o cumprimento da sentença intimatória, é imperativo concluir que o exercício do direito ao contraditório por banda do Recorrente, em momento prévio ao proferimento do sobredito despacho, não se mostrava despiciente, uma vez que influiria certamente no conteúdo do despacho a ser proferido após a prolação da sentença intimatória.
Quer tudo isto significar que, o despacho proferido em 07/06/2019 viola o princípio do contraditório, bem como o disposto nos art.ºs 108.º, n.º 2 do CPTA e 3.º, n.º 3 do CPC. Por conseguinte, impõe-se assentar que o dito despacho padece de erro de julgamento, que uma vez mais contagia o despacho promanado em 03/07/2019, visto que o dispositivo deste assume como pressuposto a condenação concretizada no despacho emitido em 07/06/2019.
Desta feita, o invocado nas conclusões P), Q), R), S), T), U), V), W), X), Y) e Z) do recurso jurisdicional merece inteira procedência, o que acarreta a procedência do recurso jurisdicional também nesta matéria.
Nesta senda, atenta a factualidade provada e o enquadramento legal em que se movimenta o caso em análise, apresenta-se inequívoco que os despachos a quo, emitidos em 07/06/2019 e 03/07/2019, padecem dos erros de julgamento que lhe são assacados, merecendo a censura trazida pelo vertente recurso jurisdicional.
Pelo que, em conformidade, terá de conceder-se provimento ao presente recurso e revogar-se os despachos recorridos.
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, revogar os despachos recorridos, proferidos em 07/06/2019 e 03/07/2019.
Sem custas quanto ao recurso.
Lisboa, 27 de fevereiro de 2020,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro
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Jorge Pelicano
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Celestina Castanheira |
