“A. O presente Recurso Jurisdicional vem interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 29 de Julho de 2014, nos termos da qual o Tribunal a quo entendeu julgar-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer dos presentes autos, declarando a competência material do Tribunal Tributário.

B. Entendeu o Tribunal a quo que «para efeitos de determinação da competência material do tribunal, é indiferente saber se no procedimento onde foi proferido o acto cuja suspensão de eficácia se requer, foi ou não proferida a ordem de pagamento, ou se é este o acto cuja suspensão é requerida, ou se o mesmo é ou não impugnável. “.

C. Sucede, porém, que, conforme demonstrado, tal entendimento não pode proceder, pois que é perante os concretos termos em que é estruturada a Petição Inicial apresentada em sede de processo principal que se deverão aferir se, atentos os contornos objectivos (pedido e seus fundamentos) e subjectivos (identidade das partes) da acção, a sua apreciação se enquadra na ordem jurisdicional administrativa ou tributária/fiscal.

D. Conforme constitui Doutrina e Jurisprudência pacíficas, a competência em razão da matéria é apreciada em função dos termos em que a acção é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura o pedido e os respectivos fundamentos.

E. Assim, atendendo à circunstância da aqui Recorrente ter instaurado uma Acção Administrativa Especial por relação a um acto administrativo, tramitando a referida acção segundo o CPTA, não se afigura perceptível o entendimento propugnado pela Sentença em escrutínio.

E. Partindo para o caso em apreço, não se está, pois, imediatamente, mas apenas mediatamente, a apreciar a validade (legalidade) da conformação como obrigações contributivas face a pagamentos que a Recorrente fez aos seus trabalhadores, subsumindo-se a questão sub judíce à fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados no âmbito de uma relação jurídico-administrativa.

G. Atente-se que o acto administrativo em apreciação nos presentes autos não determina o pagamento de qualquer quantia, designadamente tributária, já que, conforme refere, determinou, para além do mais, “dar conhecimento, via SAF, do presente relatório, mapas de apuramento e demais peças processuais tomadas por relevantes, ao Núcleo de Gestão de Remunerações do Centro Distrital de Lisboa para efeitos do registo oficioso das declarações de remunerações em falta, devendo este proceder à notificação do contribuinte relativamente aos valores em dívida”.

H. Em suma, e conforme expressamente admitido pela Entidade Recorrida, o acto administrativo em apreço não é um acto que determine o pagamento de uma quantia, pois que indica que haverá posterior elaboração oficiosa de declarações de remuneração.
O que implica que esse acto administrativo nunca tenha tido a pretensão de ser acto de liquidação, logo que não marcasse um valor de dívida à Recorrente, não assumindo, portanto a natureza de uma questão fiscal, cuja apreciação seja subsumível à jurisdição tributária, conforme entendeu o Tribunal a quo.

J. Como se demonstrou e concluiu à saciedade, estando perante um acto administrativo que não fixa obrigação pecuniária a ser liquidada, antes definindo a posição do particular quanto à criação de dívida, mas sem o interpelar para cumprimento imediato, não nos encontramos, in casu, perante a apreciação de uma questão fiscal, ao contrário do entendimento vertido na Sentença aqui em Recurso Jurisdicional.

K. O conceito de questão fiscal pressupõe, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercido da função tributária da Administração Pública, a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal substantivo ou adjectivo.

L. Resultou evidente que, nos presentes autos, não se vem suscitar a interpretação e/ou aplicação de quaisquer normas de direito fiscal, discutindo-se, outrossim, um acto materialmente administrativo praticado por um órgão da Administração.

M. Sem conceder, sempre se diga que, reconhecer a competência dos Tribunais Tributários para apreciar questões relacionadas com contribuições para a Segurança Social pressupõe a consideração de que estas contribuições são tributos, fiscais ou parafiscais, e que a Segurança Social faz parte da Administração Tributária, posição que, como a Sentença em escrutínio reconhece, é controversa, quer na doutrina, quer na jurisprudência, como enunciadas nas Alegações de Recurso.

N. Como se demonstrou, o que caracteriza os tributos parafiscais é o facto de serem prestações exigidas aos particulares sem os requisitos constitucionais previstos para os impostos, designadamente precisão orçamental e reserva de lei, o que deixou de suceder no caso das contribuições sociais após a revisão constitucional de 1982.

O. A função tributária ou as receitas fiscais do Estado visam a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas, mas também, uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza. Todavia, as contribuições para a Segurança Social destinam-se à prossecução dos seus fins muito específicos) de que não beneficiam, sequer, todos os cidadãos.

P. Em face do que se expôs, deverá a decisão a quo ser revogada — por erro de julgamento, na parte em que considera o objecto do pedido como matéria fiscal lato sensu, bem como na parte em que considera o tribunal administrativo incompetente em razão a matéria para apreciar aquele pedido determinando-se a baixa do processo a primeira instância, para aí se conhecer do mérito da presente Providência Cautelar.

Contra-alegou o Recorrido, formulando as seguintes conclusões:

“A) A A. não se conformou com a douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, pela qual é declara a S/ incompetência em razão da matéria para conhecer dos autos, pugnando pela competência material do Tribunal Tributário para o efeito e dando procedência à excepção deduzida pelo R. na oposição, que apresentou nos autos.

B) A incompetência absoluta do tribunal constitui uma excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa, conduzindo à absolvição da instância nos termos dos artigos 4930, no 2 e 494°, alínea a) do CPC, aplicável ex vi artigo 1° do CPTA.

C) Ao decidir como decidiu, a douta decisão recorrida fez uma correta aplicação do direito, não merecendo qualquer reparo.

D) Tal como a acção foi intentada e configurada pela A., atentos os contornos objectivos do pedido e da causa de pedir em síntese enunciados, constata-se que a A. reage à ordem de regularização da sua situação contributiva perante a segurança social, não relevando, como pretende, a circunstância de ter instaurado acção administrativa como processo principal a tramitar de acordo com as regras do CPTA para justificar, desta forma, redundantemente, o que está precisamente em questão, ou seja a competência material do tribunal para apreciar tal acção.

E) O que na relação jurídica contributiva está em causa, como no caso dos autos recorridos, é a relação entre uma entidade empregadora (a A., ora Recorrente) enquanto sujeito passivo da obrigação contributiva e o Estado - Segurança Social.

F) Ora, tem vindo a ser aceite, pela doutrina e jurisprudência e de forma maioritária, senão mesmo unânime, que as contribuições para segurança social têm natureza para-fiscal, porquanto se distinguem dos impostos ou taxas em razão das características da relação jurídica tributária pura, na medida em que supõem a existência duma relação laboral, e são determinadas por referência à remuneração do trabalhador, enquanto que relação tributária tem por fim a realização de uma receita pública e não depende de outros vínculos jurídicos nem determina para o sujeito ativo respetivo qualquer dever de prestar específico, conforme se refere no Acórdão do STA de 4110/2007, R0 014/07.

G) E, a Lei n° 110/2009, de 16 de Setembro, que aprovou o Código dos Regimes Contributivos da Segurança Social, considera base de incidência contributiva a remuneração ilíquida devida em função do exercício da actividade profissional ou decorrente da cessação do contrato de trabalho.

H) Assim, é precisamente por o montante das contribuições da entidade patronal ser determinado por referência à remuneração do trabalhador, que elas constituem uma relação jurídica contributiva (cfr. Ac. do STA, de 94/10/2007, proc. N° 014/07), e é, efectivamente, a competência dos tribunais tributários, para conhecimento de questões referentes à regularização contributiva das entidades empregadoras, a que vem sendo, geralmente, reconhecida pela jurisprudência do Tribunal de Conflitos (entre outros, Ac. do Tribunal de Conflitos de 27.10.2004, R0 02/04; Ac. do Tribunal de Conflitos de 04.10.2006, R° 03/06; Ac. do Tribunal de Conflitos de 04.10.2007, R° 014/07; Ac. do Tribunal de Conflitos de 17.01.2008, R° 016/07).

I) Não é por se decompor ou cindir o procedimento desenvolvido pelo ora Recorrido com vista à regularização da situação contributiva em causa, em actos meramente materiais que não determinam obrigação pecuniária para liquidação (o impugnado) e actos que determinam o pagamento da quantia apurada e em dívida, como pretende a Recorrente, que se define a natureza tributária do ato posto em crise e se determina a competência material do tribunal.

J) Estamos perante um procedimento de autoliquidação de tributos (contribuições) em que o sujeito activo da relação jurídico-contributiva é o devedor da contribuição, declara a matéria colectável, apura o valor da contribuição a pagar e procede à entrega do mesmo nos serviços competentes da entidade pública de Segurança Social, de acordo com os artigos 12º e 13° do Decreto-Lei n° 8-B/2002, aplicável à data dos factos articulados nos autos, e ainda nos termos do disposto nos artigos, 37.° e seguintes do Código Contributivo da Segurança Socia, e artigos 13° e seguintes do Decreto Regulamentar n.°1-A/2011, de 3 de Janeiro.

K) Na falta da apresentação de tais declarações, como aconteceu no caso da Recorrente, compete ao Departamento de Fiscalização do ISS,1P na sequência da acção inspectiva e das conclusões sobre o incumprimento contributivo, proceder à emissão das declarações oficiosas de remunerações para registo e posterior liquidação da dívida apurada (cfr. artigo 10.° da Portaria n.° 63812007 de 30 de Maio, alterada e republicada pela Portaria nº 1460-A/2009, de 31 de Dezembro, alínea c) do n° 2 do artigo 8° da Portaria n° 135/2012, de 8 de Maio e artigo 40.° da Lei n° 110/2009, de 16 de Setembro).

L) O procedimento de liquidação oficiosa de contribuições para a Segurança Social, depende, pois, da prática de dois actos sequenciais e complementares:

a) O ato administrativo de apuramento oficioso da dívida contributiva, consubstanciado na decisão que consta ou remete para o relatório final produzido pelo Departamento de Fiscalização;

b) A operação material de registo das declarações de remunerações oficiosas, a efectuar pelos competentes serviços dos centros distritais - a liquidação, potencialmente lesiva e por isso, esta sim, impugnável -, sem a qual aquele ato de apuramento não é autonomamente recorrível.
M) Faria sentido que o Tribunal Administrativo fosse o competente para dirimir as questões da relação contributiva relativas ao ato de apuramento e logo a seguir relativamente ao acto de liquidação, passasse a ser competente o Tribunal Tributário? Estamos em crer que não, em obediência ao princípio da impugnação unitária (ad. 54° do CPPT).

N) De resto, ao contrário do que a A. afirma, suscitou nos autos a interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, designadamente os arts 45º e 46º da LGT e art. 2° do Código de IRS (cfr. arts. 201°, 234°, 236°, 244°, 249° da PI do processo principal), mas ainda que não o tivesse feito não seria por isso que a discussão em volta das contribuições para a Segurança Social não se enquadram no conceito de questão fiscal”.

O) Não obstante, o conceito de questão fiscal tem oscilado entre a tese restritiva ou redutora e a tese ampliativa, que é hoje seguida na jurisprudência e abrange todas as questões cuja resolução exige a interpretação e a aplicação de quaisquer disposições de direito fiscal, desde que se situe no campo da actividade tributária do Estado (Ac. do STA de 11/3/1997 - Proc, N° 41144).

P) E a competência material para apreciação de matérias tributárias cabe aos Tribunais Tributários de 1ª Instância, aos quais, nos termos do disposto no artigo 490, n° 1, alínea a), iv), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), compete conhecer dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais.

O) A decisão do TAC de Lisboa não incorre, pois, em nenhum erro de julgamento, ou qualquer outro, devendo ser mantida válida e eficaz na ordem jurídica, com todas as legais consequências.

O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

II) Para apreciação do presente recurso importa dar como assentes os seguintes factos: