ii) É que o TCA não procede a um segundo julgamento da matéria de facto, reapreciando apenas os pontos de facto enunciados pelos interessados.

iii) Para que se verifique responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas por actos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano.

iv) Não se demonstrado que o dano patrimonial reclamado seja causal da conduta ilícita e culposa da pessoa colectiva pública, não pode haver imputação a esse título.

v) É adequado fixar-se uma indemnização, por recurso à equidade, no montante de EUR 3.258,00, de modo a ressarcir o lesado pelos danos sofridos - desespero, ansiedade, grande stress e desgaste psicológico – pelo atraso injustificado, computado em 3 anos e 10 meses, na decisão de um procedimento administrativo.

I. Relatório

P...... e V......, sucedendo na posição de A......, intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual contra o município da Covilhã, pedindo que este fosse condenado a pagar-lhe as quantias de EUR 861.693,00, a título de prejuízos patrimoniais, e EUR 25.000,00 a título de danos morais, quantias acrescidas de juros de mora vincendos a contar da data da citação e até integral pagamento.

Sustentam que o R. deve ser condenado a pagar-lhe aquelas quantias com fundamento em responsabilidade civil extracontratual por ter adoptado uma conduta ilícita, culposa e danosa nos procedimentos de informação prévia e de loteamento autuados, respectivamente, com os n.ºs 483/01 e 474/03, em que foram requerentes, respectivamente, o A. V….. e A…….

O TAF de Castelo Branco julgou a acção parcialmente procedente e condenou o R. a pagar aos AA. o montante de EUR 3.258,00, por recurso à equidade, acrescido de juros de mora a contar da data da sentença, à taxa de juro de 4% ao ano e subsequentes taxas de juro em vigor para as obrigações civis.

Do assim decidido, recorrem os AA., na parte do decidido que não lhes foi favorável, formulando para tanto na sua alegação as seguintes conclusões, que infra e na íntegra se reproduzem:

As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se no essencial em saber:

- Se a sentença recorrida errou no julgamento da matéria de facto, valorando incorrectamente a prova produzida em juízo;

- Se a sentença recorrida errou de direito ao não ter concluído pela existência de factos geradores de responsabilidade civil do município R., também para o ressarcimento dos danos patrimoniais reclamados; e

- Se a sentença recorrida errou no arbitramento da quantia indemnizatória;

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos, em decisão que aqui se reproduz ipsis verbis:

Considerou o tribunal a quo como estando provados os seguintes factos:

1) A...... era proprietário de um prédio rústico, inscrito na respectiva matriz com o n.º 2….., com área de 8078 m2, designado por Quinta S......, com o valor patrimonial determinado em 1996 de €437,94, o qual confronta a Norte com ribeira água alta, a Sul com Rua Senhora Refúgio, a Nascente com terreno camarário, com J......, com A……, com J….. e com A…… e a Poente com estrada [cf. certidão de teor de prédio rústico, junta a fls. 33, dos autos em suporte de papel].

2) Em data que não se logrou apurar, mas antes de 25/10/1999, o director regional do ambiente do centro assinou um documento designado por “Certidão/Parecer da Reserva Ecológica Nacional”, que tem o teor que se encontra a fls. 58-59, do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, da qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [a certidão não se encontra datada, porém o ofício de notificação de fls. 58, do processo administrativo é de 25/10/1999, pelo que a certidão há-de ter sido emitida nesse dia ou em momento anterior].

3) Em 30/10/2001 deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu de um requerimento, dirigido ao presidente da câmara, assinado pelo autor V......, pelo qual requereu, em relação ao prédio identificado em 1), «(...) INFORMAÇÃO PRÉVIA acerca da possibilidade de levar a efeito a pretensão de constituir um condomínio privado, e quais os elementos de facto e de direito que possam limitar ou condicionar o licenciamento pretendido. (....) Pretende-se ocupar o terreno com habitação colectiva no regime de Condomínio Privado. A solução arquitectónica terá como base uma unidade funcional e habitação colectiva (...)» [cf. fls. 34 e segs., dos autos em suporte de papel].

4) O pedido descrito no ponto anterior foi autuado com o n.º 483/01 [cf. fls. 57, do processo administrativo].

5) Para instrução do pedido descrito no ponto anterior foi entregue a certidão descrita em 2) [acordo].

6) Em 22/11/2001 o presidente da câmara municipal do réu proferiu o seguinte despacho: «Tendo em conta a inserção no local deve o requerente apresentar estudo prévio, simples, de volumetria e fachadas antes de ser apreciada a viabilidade do pedido» [cf. fls. 55, do processo administrativo].

7) Em 26/11/2001 os serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu remeteram o ofício n.º 5……/01 ao autor V......, que o recebeu em 28/11/2001, s coberto do qual lhe deram conhecimento do despacho descrito no ponto anterior [cf.fls. 52-53, do processo administrativo].

8) Em 15/01/2002 o autor V...... deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu de um requerimento, que tem o teor que consta de fls. 47-50, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte: «(...) vem apresentar um exemplar completo do estudo prévio, simples, de volumetria e fachadas, de acordo com o solicitado na notificação n.º 5……/01 (...)».

9) Em 17/01/2002 os serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu elaboraram uma informação que tem o teor de fls. 52-53, dos autos em suporte de papel, que se dá aqui por integralmente reproduzido, da qual consta o seguinte:
«(...)

(...)

(...)» [cf., também, fls. 29-30, do processo administrativo].

10) Em 20/02/2002 o vereador com o pelouro do urbanismo da câmara municipal do réu exarou despacho de concordância com a informação descrita no ponto anterior [cf. fls. 52, dos autos em suporte de papel, e fls. 29, do processo administrativo].

11) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram ao autor V......, que recebeu, o ofício n.º 9……/02, de 26/02/2002, a coberto do qual lhe deram conhecimento da informação e do despacho descritos nos pontos anteriores [cf. fls. 51, do dos autos em suporte de papel e fls. 30, do processo administrativo; cf., quanto à recepção do ofício, fls. 42, do PA].

12) Em 18/04/2002 autor V...... deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu de um requerimento, que tem o teor que consta de fls. 55, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte: «(...) vem apresentar a V. Exa. o estudo de um pedido de informação prévia reformulado, de acordo com o solicitado na notificação n.º 5……/01 (...)» [cf., também, fls. 34, do processo administrativo].

13) Em 06/06/2002 os serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu elaboraram uma informação que tem o teor de fls. 31-32, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, da qual consta o seguinte:

«(...)

(...)».

14) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram ao autor V......, que recebeu, o ofício n.º 2……/02, de 19/06/2002, a coberto do qual lhe deram conhecimento da informação descrita no ponto anterior e lhe comunicarem de que dispunha do prazo de 10 (dez) dias para se pronunciar [cf. fls. 29-30, do processo administrativo].

15) Em 15/07/2002 autor V...... deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu de um requerimento, que tem o teor que consta de fls. 62-67, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte: «(...) vem apresentar a V. Exa. o estudo de um pedido de informação prévia reformulado, de acordo com o solicitado na notificação n.º 2……/02 (...)» [cf., também, fls. 23-28, do processo administrativo].

16) Em 16/10/2002 autor V...... deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu de um requerimento dirigido ao processo 483/01, que tem o teor que consta de fls. 68-72, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte: «(...) vem apresentar a V. Exa. documentos complementares (...)» [cf., também, fls. 18-22, do processo administrativo].

17) Em 11/03/2003 os serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu elaboraram uma informação que tem o teor de fls. 74-75, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

(...)» [cf., também, fls. 13-14, do processo administrativo].

18) Em 14/03/2003 o vereador com o pelouro do urbanismo da câmara municipal do réu exarou despacho de concordância com a informação descrita no ponto anterior [cf. fls. 74, dos autos em suporte de papel, e fls. 13, do processo administrativo].

19) Os serviços do réu remeteram o ofício n.º 1……/03, de 17/03/2003, ao autor V......, que o recebeu em 19/03/2003, a coberto do qual lhe deram conhecimento da informação e do despacho descrito no ponto anterior [cf. fls. 73, dos autos em suporte de papel; cf., também, fls. 11, do processo administrativo].

20) Em 24/11/2003 deu entrada nos serviços da câmara municipal do réu um requerimento subscrito pelo autor V......, invocando a qualidade de procurador de A......, o qual tem o teor que consta de fls. 76-96, dos autos em suporte de papel, que se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

(...)» [cf. fls. 228-197, do processo administrativo].

21) O pedido descrito no ponto anterior foi autuado com o n.º 4…./03 [cf. fls. 197, do processo administrativo].

22) Em data que não se logrou apurar foi junto ao processo referido no ponto anterior a certidão descrita em 2) [cf. fls. 196-193, do processo administrativo].

23) Em 15/01/2004 os serviços da divisão de urbanismo e habitação da câmara municipal do réu elaboraram uma informação relativa ao pedido descrito em 3) e 4) [PIP 483/01] da qual consta o seguinte: «O Requerente foi notificado e não corrigiu o completou o pedido, pelo que de acordo com o n.º 4 do art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 177/01 de 14 de Junho, ficam suspensos os termos ulteriores do procedimento» [cf. fls. 10, do processo administrativo].

24) Em 17/02/2004 o director do departamento de obras e urbanismo da câmara municipal do réu exarou na informação descrita no ponto anterior o seguinte despacho: «Fiscalização para verificar se foram executados trabalhos sem licenciamento municipal» [cf. fls. 10, do processo administrativo].

25) Em 19/03/2004 os serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu elaboraram uma informação que tem o teor de fls. 98-99, dos autos em suporte de papel, da qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [cf., também, 191-192, do processo administrativo].

26) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram a A......, que recebeu, o ofício n.º 1…../04, de 15/04/2004, a coberto do qual lhe deram conhecimento da informação descrita no ponto anterior e lhe comunicarem de que dispunha do prazo de 10 (dez) dias para se pronunciar [cf. fls. 97, dos autos em suporte de papel, e 38, do processo administrativo].

27) Em 26/04/2004 A...... fez dar entrada de um requerimento nos serviços de obras e urbanização da câmara municipal do réu, com o teor de fls. 100-102, dos autos em suporte de papel, pelo qual se pronunciou sobre a informação descrita em 25 [cf., também, fls. 186-188, do processo administrativo].

28) Em 28/09/2004 os serviços da divisão de urbanismos e habitação da câmara municipal do réu elaboraram a informação que tem o teor de fls. 104-106, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [cf., também, fls. 182-184, do processo administrativo].

29) Em 14/10/2004 A...... remeteu, através de fax, para a câmara municipal do réu um requerimento, do qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [cf. fls. 180-181, do processo administrativo].

30) Em 18/10/2004 os serviços de fiscalização elaboraram uma informação em relação ao procedimento descrito em 3) e 4) [PIP 483/01], da qual consta o seguinte: «(....) após deslocação ao local informam estes serviços de fiscalização que o requerente não executou os trabalhos mencionados no processo de obras n.º 4…./01.» [cf. fls. 8, do processo administrativo].

31) Em 29/10/2004 o director do departamento de obras e urbanismo exarou na informação descrita no ponto anterior despacho de arquivamento do pedido descrito em 3) e 4) [cf. fls. 8, do processo administrativo].

32) Em 05/11/2004 o presidente da câmara do réu exarou sob a informação descrita em 28) o seguinte despacho: «Concordo com a informação. Comunique-se ao requerente.» [cf. fls. 104, dos autos em suporte de papel e fls. 182, do PA].

33) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram a A......, que recebeu, o ofício n.º 5434/04, a coberto do qual lhe deram conhecimento da informação descrita em 28) e despacho descrito no ponto anterior [cf. fls. 103, dos autos em suporte de papel].

34) Em 03/06/2005 A...... fez dar entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu do requerimento que tem o teor de fls. 107-123, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, do qual consta o seguinte:

«(...)

35) Em 02/08/2005 os serviços da divisão de urbanismo e habitação da câmara municipal do réu elaboraram a informação que tem o teor de fls. 124-125, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, da qual consta o seguinte:´

«(...)

(...)» [cf., também, fls. 158-159, do processo administrativo].

36) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram a A......, que recebeu o ofício n.º 3……/05, datado de 08/08/2005, no qual é feita referência ao processo n.º 474, do qual consta o seguinte:

«(...)

37) Em 24/08/2005 teve lugar uma reunião entre o vereador da câmara municipal do réu J…… e o autor V...... [cf. resposta aos quesitos (1) e (17)].

38) Em 26/08/2005 deu entrada nos serviços da câmara municipal do réu o requerimento de A......, que tem o teor de fls. 156, do processo administrativo, datado de 25/08/2006, dirigido ao presidente da câmara municipal, do qual consta o seguinte:

«(...)

«(...)

(...)» [a data em que a informação foi recebida foi alegada no artigo 22.º da petição inicial e não foi impugnada pelo réu (cf. artigos 1.º e 2.º da contestação), pelo que se considera provada por acordo – cf. artigo 490.º, n.º 2, do CPC61, em vigor à data de apresentação da contestação; cf. quanto ao teor do ofício fls. 137, do processo administrativo].

40) Em 03/01/2006 A...... fez dar entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu um requerimento que tem o teor de fls. 126-140, dos autos em suporte de papel, do qual consta o seguinte:

«(...)

41) Em 26/01/2006 o director do departamento de planeamento e urbanismo da câmara municipal do réu elaborou a informação n.º 0……/2006, da qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [cf. fls. 141, dos autos em suporte de papel, e fls. 117-118, do processo administrativo].

42) Em 30/01/2006 o vereador em permanência da câmara municipal do réu J…… exarou sobre a informação descrita no ponto anterior o seguinte despacho: «Tomei conhecimento. Arquive-se no processo de loteamento.» [cf. fls. 117, do processo administrativo].

43) Em 09/02/2006 os serviços da divisão de urbanismo e habitação da câmara municipal da ré elaboraram um parecer do qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [cf. fls. 143, dos autos em suporte de papel; cf., também, fls. 141, do processo administrativo].

44) A...... aguardou por uma decisão do réu sobre o pedido descrito em 20), a qual acreditava que seria favorável e proferida no ano de 2006 por causa do descrito em 17) a 19), 25) a 28), 32) a 35), 39), 40), 43) e porque estava convicto que de que os elementos entregues em 03/01/2006, descritos em 40) eram claros, suficientes e estavam de acordo com a informação descrita em 35) [cf. respostas aos quesitos (2); (14), primeira parte e (19), primeira parte].

45) Em 27/12/2006 A...... consultou o processo administrativo relativo ao pedido descrito em 20) e obteve fotocópia da informação descrita em 40) e do parecer descrito em 43), os quais até essa data não lhe tinham sido comunicados pelos serviços da câmara municipal do réu [factos alegados nos artigos 24.º, 25.º e 32.º da petição inicial, os quais não foram impugnados pelo réu, pelo que se consideram provados por acordo – cf. artigo 490.º, n.º 2, do CPC61, em vigor no momento em que a contestação foi apresentada].

46) Em 15/04/2008 a advogada de A...... remeteu, através de carta registada, aos serviços do réu, que receberam em 17/04/2008, um requerimento dirigido ao presidente da câmara do réu, do qual consta o seguinte:

«(...)

48) O réu não respondeu ao pedido descrito em 46) [facto alegado no artigo 34.º da petição inicial, o qual não foi impugnado pelo réu (cf. artigos 1.º e 2.º da contestação), pelo que se considera provado por acordo – cf. artigo 490.º do CPC61, em vigor no momento em que a contestação foi aprovada].

49) Em 13/06/2008 A...... apresentou neste tribunal a petição inicial, que tem o teor de fls. 65-71, do processo administrativo, que se dá aqui por integralmente reproduzido, autuada com o n.º 280/08.3BECTB, na qual pede a condenação do réu a dar resposta ao requerimento descrito em 46) [quanto ao n.º de processo cf. fls. 64, do processo administrativo].

50) Em 27/06/2008 os serviços da divisão de urbanismo e habitação da câmara municipal do réu elaboraram uma informação com o seguinte teor:

«(...)

(...)» [cf. fls. 159-161, dos autos em suporte de papel, e fls. 58-60, do processo administrativo].

51) Em 27/06/2008 o director do departamento de planeamento e urbanismo da câmara municipal do réu exarou na informação descrita no ponto anterior o seguinte despacho: «Promova-se a audiência prévia de interessados» [cf. fls. 159, dos autos em suporte de papel, e fls. 58, do processo administrativo].

52) Os serviços da câmara municipal do réu remeteram à advogada de A......, que recebeu, o ofício n.º 4833/08, de 27/06/2008, a coberto do qual lhe deu a conhecer o teor da informação e despacho descritos no ponto anterior [cf. fls. 158, dos autos em suporte de papel; cf., também, fls. 55-54, do processo administrativo].

53) Em 08/07/2008 os serviços da divisão de planeamento e urbanismo da câmara municipal do réu elaboraram uma informação, da qual consta o seguinte:

«(...)

(...)» [cf. fls. 52-53, do processo administrativo].

54) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e ao Instituto da Água ofícios a solicitar parecer sobre o pedido descrito em 20) [cf. fls. 50-51, do processo administrativo].

55) Em 14/07/2008 deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu um requerimento subscrito pela advogada de A......, com o teor de fls. 166-174, dos autos em suporte de papel, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, através do qual se pronunciou sobre o projecto de decisão descrito em 44) e pugnou pelo deferimento do pedido descrito em 20) [cf. fls. 42-34, do processo administrativo].

56) Em 06/10/2008 deu entrada nos serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu o ofício DGT 2318/08, de 30/09/2008, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, com o seguinte teor:

«(...)

(...)» [cf. fls. 206, do processo administrativo].

57) Em 16/10/2008 os serviços da divisão de urbanismo da câmara municipal do réu elaboraram uma informação com o seguinte teor:

«(...)

(...)» [cf. fls. 176-178, dos autos em suporte de papel; cf. também fls. 18-20, do processo administrativo].

58) Em 24/10/2008 o vereador com o pelouro do urbanismo e da habitação da câmara municipal do réu sob a informação descrita no ponto anterior o seguinte despacho: «Indefiro» [cf. fls. 176, dos autos em suporte de papel, e fls. 18, do processo administrativo].

59) Os serviços da câmara municipal do réu enviaram a A......, que recebeu, o ofício n.º 8……/08, datado de 13/11/2008, a coberto do qual lhe remeteram cópia da informação e do despacho descritos nos pontos anteriores [cf. fls. 175, dos autos em suporte de papel; cf., também, fls. 17, do processo administrativo].

60) A...... tinha a intenção de vender o terreno identificado em 1) após aprovação do pedido descrito em 20) [cf. resposta ao quesito (9)].

61) V...... obteve da M…. – C……Lda. uma proposta de aquisição do terreno descrito em 1) por €720.000 condicionado à aprovação do pedido referido em 20) [cf. resposta ao quesito (10)].

62) A...... tinha a convicção de que concluiria o negócio referido em 60) e 61) e que receberia o dinheiro até ao final do ano de 2006 [cf. resposta aos quesito (14) segunda parte e (15) primeira parte].

63) O negócio descrito em 61) não se realizou por causa do descrito em 57) e 58) [cf. resposta ao quesito (15) segunda parte].

64) A...... sentiu desespero por o réu não lhe comunicado qualquer decisão sobre o pedido descrito em 20) desde 28/11/2005 e até ao final do ano de 2006 [cf. reposta ao quesito (19) segunda parte].

65) A...... sentiu enorme ansiedade por causa do descrito em 50) e 51) [cf. resposta ao quesito (20)].

66) A...... recorreu a advogados para elaborar a resposta ao ofício descrito em 52) [cf. fls. fls. 166-174, dos autos em suporte de papel e fls. 42-34, do processo administrativo]

67) Por causa do tempo que mediou entre a apresentação do requerimento descrito em 20) e a notificação descrita em 59) A...... sentiu grande stress, ansiedade sofreu desgaste psicológico [cf. respostas aos quesitos (22), (23) e (24)].

68) Por causa do teor da decisão descrita em 58) A...... sofreu ansiedade, desgaste psicológico e sentiu grande stress, o qual foi agravado por causa do descrito em 63) [cf. resposta ao quesito (23)].

69) O autor V...... não entregou ao réu as alterações referidas nos pontos 1 e 2 da informação descrita em 17) [cf. resposta ao quesito (26)].

70) O terreno de A...... descrito em 1) confronta a norte com a linha de água [cf. resposta ao quesito (27)].

71) O réu nunca se pronunciou sobre se os elementos entregues pelo autor com o requerimento descrito em 40) estão de acordo com a informação descrita em 35) [cf. resposta ao quesito (28)].

72) Em 2006 na zona do refúgio na Covilhã o valor do solo em loteamentos, considerando um fogo com tipologia T3 para habitação, era de €11.351,96 [cf. resposta ao quesito (11)].

73) A...... nasceu em 18/12/1929 [cf. fls. 479-480, dos autos em suporte de papel].

74) A petição inicial foi remetida a este tribunal no dia 11/05/2008, através do SITAF [cf. fls. 1, dos autos em suporte de papel].

75) Em 29/05/2009 os serviços deste tribunal remeteram, através de carta registada com aviso de recepção, ao réu um ofício a coberto do qual lhe enviaram cópia da petição inicial e lhe comunicaram o prazo de que dispunha para apresentar contestação [cf. fls. 185, dos autos em suporte de papel].

76) O aviso de recepção referido no ponto anterior foi assinado em 02/06/2009 [cf. fls. 186, dos autos em suporte de papel].

O tribunal a quo considerou a seguinte matéria não provada:

A) Na reunião referida em 37) o vereador da câmara municipal do réu J...... informou o autor de que o pedido descrito em 20) estava aprovado de acordo com o parecer descrito em 35) [cf. resposta ao quesito (1)].

B) A área de implantação dos edifícios propostos construir no processo de loteamento referido em 20) e 21), encontra-se totalmente inserida em espaço urbano, dista da REN cerca de 80 metros, e a área de protecção e valorização ambiental não coincide com o domínio hídrico nem com a REN [cf. respostas aos quesitos (3); (7) e (25)].

C) A M...... – C......, Lda. condicionou a proposta descrita em 61) à aprovação do pedido descrito em 20) até 16/06/2006 [cf. resposta ao quesito (10)].

D) A...... tinha a convicção de que o pedido descrito em 20) seria deferido por causa do descrito em A) e porque o parecer de 09/02/2006, descrito em 43), do qual teve conhecimento na consulta ao processo efectuada em 27/12/2006, referida em 45), era favorável à aprovação [cf. resposta aos quesitos (17) e (18)].

E) O negócio descrito em 61) não se realizou porque o réu não decidiu o pedido descrito em 20) até 16/06/2006 [cf. resposta ao quesito (15)].

F) A...... teria aplicado os €720.000 referidos em 61) em operações financeiras que gerariam em 2007 rendimentos no valor de

€51.768, no ano de 2008 rendimento no valor de €63.157 e no primeiro semestre de 2009 rendimentos no valor de €26.768 [cf. resposta ao quesito (16)].

G) O descrito em 64) a 68) prejudicou a saúde de A......, que viu aumentar os seus problemas de tensão arterial [cf. resposta ao quesito (24)].

Foi exarada a seguinte fundamentação da decisão sobre a matéria de facto:

A convicção do tribunal quanto à prova dos factos descritos nos pontos 1) a 36),

38) a 43), 45) a 59) e 66), fundou-se nos documentos ou na posição assumida pelas partes nos articulados (valorados segundo as regras do ónus de impugnação previstas no artigo 490.º do CPC, em vigor no momento em que a contestação foi apresentada) conforme especificamente identificado em cada um desses pontos.

Em relação aos demais pontos da matéria de facto, a fundamentação é apresentada infra por referência aos quesitos da base instrutória.

Em relação aos quesitos (1) e (17) provou-se o descrito em 37) e não se provou o descrito em A) [saber se a reunião ocorreu após a elaboração do parecer de 02/08/2005 mas antes de este ter sido notificado ao autor é matéria conclusiva].

Na formação da convicção quanto a estes factos o tribunal ponderou o depoimento de A........ [amigo do autor V...... que esteve, a seu pedido, presente na reunião], de J........ [vereador da câmara municipal do réu com o responsabilidades na área do urbanismo e que esteve presente na reunião] e, ainda, as declarações de parte do autor V...... [presente na reunião].

Quanto a este matéria as declarações de parte do autor não colheram credibilidade junto do tribunal, uma vez que se mostraram toldadas pelas emoções em relação à pessoa de J……, revelaram parcialidade e incapacidade de distanciamento em relação aos factos, demonstrando, em suma, uma visão puramente subjectiva dos acontecimentos e, como tal, o tribunal não as considera idóneas para formar a sua convicção quanto à veracidade do descrito em A).

Quanto ao depoimento de J……, revelou-se hesitante, recorreu frequentes vezes a lapsos de memória para justificar a não resposta a questões que lhe foram colocadas e não revelou todos os motivos que o pudessem levar a prestar um depoimento parcial contra o autor V...... [no decurso do seu depoimento veio a apurar-se que na sequência da exposição descrita em 38) correu um processo crime contra A….. V......, acusado de um crime de difamação de J……, o qual foi assistente no processo], motivos pelos quais o tribunal considera que o seu depoimento não é idóneo para formação a sua convicção quanto à veracidade do facto descrito em A).

Por seu turno, o depoimento A........ revelou que possui conhecimento directo dos factos, porque esteve presente na reunião, foi prestado de forma, clara e isenta [a testemunha espontaneamente revelou a relação de amizade com o autor V...... e declarou conhecer J........ dos tempos da escola, mas do seu depoimento não resulta que se tivesse deixado influenciar por estas circunstâncias.]. Porém com base no seu depoimento o tribunal não pode concluir pela veracidade do alegado no artigo 21.º da petição inicial, quesitado no ponto 1), da base instrutória, e constante do ponto A), dos factos não provados. Com efeito, o que os autores alegam é, exactamente, que “J........ informou que a operação de loteamento se encontrava aprovada”, porém A........ afirmou, de modo claro, que nunca ouviu J........ dizer que a operação de loteamento se encontrava aprovada, mas sim que estava em condições de ser aprovada e que existiriam questões técnicas a resolver, cuja relevância e alcance a testemunha declarou não conseguir compreender [o que é sensivelmente diferente do alegado, desde logo porque tais questões poderiam conduzir a reapreciações que condicionariam a decisão final].

Quanto à matéria quesitada sob o pontos (2), (14), (15) primeira parte, (17), (18) e (19) primeira parte apenas de provou o descrito em 44) e 62) e não se provou o descrito em D).

A não prova dos factos descritos em D), na parte em que se referem que a convicção de A......, quanto ao deferimento do pedido descrito em (20), assentava na informação alegadamente transmitida pelo vereador da câmara municipal do réu J...... na reunião descrita em (A), resulta da não prova do descrito em (A). Por outro lado, do teor do parecer descrito em 43) não decorre que o mesmo fosse favorável à aprovação do pedido descrito em 20) [mesmo considerando as alterações posteriores], na medida em que termina propondo a consulta de entidades terceiras (designadamente) quanto ao respeito pela REN, na sequência da informação descrita em 41).

Quanto a esta matéria o tribunal ponderou, especialmente, os depoimentos de J........ [sobrinho por afinidade de A......, com o qual mantinha amiúde contacto e com o qual conversou sobre o andamento dos pedidos apresentados ao réu] e de L........ [mulher do autor V......, que por esse motivo mantinha contacto com A........ , deslocava-se à casa deste na Covilhã e assistia a conversas entre o seu marido e A...... relativas ao procedimento de loteamento, a qual prestou depoimento de forma calma, clara não deixando transparecer que o mesmo foi influenciado pela relação de parentesco].

O tribunal considerou, ainda, na formação da sua convicção quanto à matéria quesitada sob o pontos (2), (14), (15) primeira parte, (17), (18) e (19) primeira parte, as declarações de parte do autor V......, na medida em que se mostraram coincidente com a prova testemunhal e revelaram que fazia a ponte entre o réu e A......, o qual delegava e confiava nos comportamentos, opiniões e decisões de V...... em relação ao pedido de licenciamento do loteamento, encontrando-se, por isso, numa posição privilegiada para relatar as convicções de A.......

O quesito (3) não se provou e em relação ao quesito (4), provou-se o teor da informação descrita em (50) [saber se do teor da informação resulta que o seu autor desconsiderou rectificações e pareceres posteriores é matéria conclusiva, isto é, é um juízo que o tribunal poderá fazer, se revelante, partindo do próprio conteúdo da informação].

Em relação aos quesitos (3), (7) e (25) a prova produzida foi insuficiente para sustentar a convicção do tribunal quanto à veracidade do facto descrito em B), como se passa a explicar.

O depoimento de N........ – arquitecto responsável pelo projecto, tendo mantido a propósito do mesmo contactos com os funcionários da câmara municipal do réu, motivos pelos quais tem conhecimento directo dos factos – mostra-se contraditório com o documento descrito em 56), dos factos assentes, motivo pelo qual o tribunal não pode nele sustentar a convicção quanto à veracidade dos factos quesitados nos pontos (3) e (7) da base instrutória. Por outro lado, a prova documental a que os autores fazem apelo (documento 18 da petição inicial que corresponde a uma planta da REN, retirada da planta do PDM), também não é suficiente para a prova dos factos, pois por um lado está em contradição com o teor do ofício da CCDR descrito em 56), dos factos assentes, e por outro lado no referido documento apenas estão assinaladas a REN, as áreas de protecção e valorização ambiental e os espaços urbanos, mas não está assinalada a área de implantação dos edifícios projectados construir. Finalmente, quanto ao documento descrito em fls. 2), dos factos provados, o mesmo não é idóneo para provar os quesitos descritos em (3) e (7), desde logo, porque dele não resulta que o emitente tenha tido conhecimento do projecto antes de emitir a certidão, pois do mesmo apenas é possível retirar que o emitente se pronunciou sobre as condicionantes que incidem sobre o terreno descrito em 1), dos factos provados, sem, contudo, se pronunciar sobre se a construção a que se refere o pedido descrito em 3) ou a construção a que se refere o pedido descrito em 20) respeitava, ou não, as referidas condicionantes. O tribunal considerou, aliás, que nas declarações de parte de V...... este admitiu que foi ele que quem requereu a certidão e que não indicou exactamente o que queria construir.

Em relação ao quesito (5) provou-se o descrito em 43, quanto ao teor do parecer e o quesitado no ponto (6) é matéria conclusiva, na medida em que é uma apreciação que tribunal poderá, se revelante para a decisão, fazer com base no teor da informação descrita em 50).

Em relação ao quesito (8) provou-se o descrito em 52), com base na prova documental especificamente indicada nesse ponto.

Quanto aos quesitos (9) e (13) primeira parte provou-se o descrito em 60) e 61).

O tribunal assenta a sua convicção quanto à veracidade deste facto na apreciação conjunta dos depoimentos de M…. (vizinho do autor V......, administrador e sócio da empresa potencial compradora); de L........ (mulher do autor V......) e, ainda, nas declarações de parte do autor V......, na medida em que se mostram coincidentes com a prova testemunhal, motivo pelo qual quanto a este facto o tribunal lhes atribui credibilidade. As testemunhas revelaram conhecimento directo dos factos, depuseram de forma clara, sem hesitações e de modo congruente entre si. Apesar da relação de parentesco de L........ com o autor, a mesma logrou prestar as suas declarações de forma isenta, sem se deixar toldar pelos sentimentos. O depoimento de M……., embora não revele ter tido contacto com A......, contribuiu para a formação da convicção do tribunal, na medida em que empresta credibilidade à intenção de venda referida pelo autor e pela sua mulher.

Em relação à matéria dos quesitos (10) e (12) provou-se o descrito em 61) e não se provou o descrito em E). Na formação da sua convicção o tribunal desvaloriza o teor do documento de fls. 181, dos autos em suporte de papel, na medida em que do depoimento de M........ (vizinho do autor V......, administrador e sócio da empresa potencial compradora) resulta que o mesmo foi elaborado a pedido do autor V...... para pressionar a câmara municipal do réu a decidir. Porém, mesmo desconsiderando o referido documento, do depoimento de M……, que foi prestado de forma clara, sem hesitações, de modo isento e com conhecimento directo dos factos (em virtude da sua relação com M........ ), decorre que o valor resultou das negociações verbais que manteve com o autor V....... Diferentemente, quanto ao prazo de validade da proposta, do depoimento de M........ resulta que a M........ teria concluído o negócio se as condições do mercado fossem boas, tendo admitido que o negócio seria concluído se o loteamento fosse aprovado no prazo de 8 (meses) e que em meados de 2007 já não faria o negócio.

Em relação ao quesito (11) apenas se provou o descrito em 72). Na formação da sua convicção o tribunal considerou o relatório pericial reformulado e datado de 31/12/2014 [cf. fls. 520-535, dos autos em suporte de papel], conjugado com os esclarecimentos prestados pelos peritos. O relatório pericial encontra-se bem fundamentado, os peritos foram unânimes ao subscrevê-lo, não padece de contradições ou insuficiências que permitam ao tribunal descredibilizar as suas conclusões e o método adoptado [que foi, aliás, objecto de explicação pelos peritos na audiência final] revela-se adequado. O juízo do tribunal sobre a adequação do método usado pelos peritos funda-se na circunstância de no quesito (11) o que está em causa apurar é o valor ditado pelo mercado, isto é, o valor que os agentes económicos estão dispostos a despender para construírem, o qual naturalmente depende da projecção que façam do valor pelo qual poderão vender as fracções construídas [variáveis estas que foram consideradas pelos peritos]. O método permitiu apurar um valor do solo de €73,43/m2, com base no qual, utilizando as variáveis descritas no ponto 6.7 do relatório pericial, os peritos apuraram o valor de €11.351,96 para uma fracção de tipologia T3. O tribunal desvaloriza as hesitações que o perito A........ acabou por expressar na audiência final, na medida em que por um lado deu o seu assentimento ao resultado do relatório pericial, o qual se revelou fruto de uma discussão ponderada entre os peritos, por outro lado não logrou indicar qualquer motivo objectivo (para além da sua opinião) que colocasse em causa as conclusões (unanimes) que constam do relatório.

Na formação da convicção quanto ao quesito (11) o tribunal ponderou, ainda, o documento junto pelos autores a fls. 182, dos autos em suporte de papel, porém não o considera idóneo para colocar em causa as conclusões do relatório pericial, uma vez que o tribunal não sabe em que contexto foi emitido, nem por quem [ficando, por este motivo, impossibilitado de apurar a existência de algum facto que permita duvidar da isenção do declarando], constituindo, no fundo, um depoimento por escrito numa hipótese não admitida pelo artigo 639.º do CPC61 [em vigor no momento em que foi apresentado o documento e que corresponde ao actual artigo 518.º do CPC2013].

Finalmente, o tribunal considerou o depoimento de J........ , que declarou ter experiência na área da mediação imobiliária na Covilhã desde 1998. Contudo, o seu depoimento revelou que nunca mediou qualquer negócio na zona do refúgio nem conhece o projecto dos autores, motivos pelos quais o tribunal também não o considera idóneo para colocar em causas as conclusões a que os peritos chegaram.

Quanto à matéria do quesito (15) (segunda parte) provou-se o descrito em 57) e 58), isto é, que a decisão do pedido descrito em 20), foi proferida em 2008 e que foi em sentido negativo. Quanto aos motivos da não celebração do negócio referido em 61), provou-se o descrito em 63), mas não se provou o descrito em E) [cf. fundamentação invocada a propósito dos quesitos (10) e (12)].

Quanto ao quesito (16) não se provou o facto descrito em F), uma vez que a prova produzida foi insuficiente. O tribunal ponderou o depoimento de L........ (mulher do autor V......, que por esse motivo mantinha contacto com A......, deslocava-se à casa deste na Covilhã e assistia a conversas entre o seu marido e A...... relativas ao procedimento de loteamento) e as declarações de parte de V......, dos quais resulta apenas de forma genérica que A...... pretendia deixar do dinheiro aos seus herdeiros, pretendia investir na educação dos netos, mas nenhuma prova foi produzida que permita ao tribunal sustentar a convicção quanto à intenção de aplicar o dinheiro em investimentos com a rentabilidade alegada.

Quanto ao quesito quesitos (19) segunda parte (20) (22) (23) e (24) primeira parte, provaram-se os factos descritos em 64), 65), 67) e 68). A convicção do tribunal assentou na prova documental identificada nos pontos 39) a 52), dos factos provados, (da qual decorre, de facto, que o réu durante entre 28/11/2005 e 27/06/2008 não levou ao conhecimento de A...... qualquer acto praticado no procedimento) e no depoimento de L........ (mulher do autor V......, que por esse motivo mantinha contacto com A......, deslocava-se à casa deste na Covilhã e assistia a conversas entre o seu marido e A...... relativas ao procedimento de loteamento), a qual, apesar da relação de parentesco com o autor e com A......, logrou prestar as suas declarações de forma isenta, sem se deixar toldar pelos sentimentos.

Em relação ao facto descrito em 68), o tribunal ponderou, ainda, o teor do depoimento de J……, sobrinho por afinidade de A......, que com ele privou por ser visita de casa, e com ele conversou sobre o procedimento de loteamento.

Quanto à segunda parte do quesito (24), o tribunal considera que da prova testemunhal produzida não é possível concluir que a actuação do réu tenha contribuído para os problemas de saúde do autor nem para o seu agravamento. Na formação da sua convicção o tribunal considerou que do depoimento de J........ resulta que nunca conheceu grande problemas de saúde a A......, o que se mostra coincidente com o depoimento de L….., a qual apesar de relatar que foi sujeito a três intervenções cirúrgicas em 2001 não referiu qualquer outro problemas de saúde de A......, nem que uma eventual deterioração do estado físico do autor se tenha relacionado com a actuação do réu, resultando, em suma, do depoimento de ambas as testemunhas que a actuação do réu teve um impacto (negativo) nos sentimentos e condição psicológica geral de A....... Por estes motivos o tribunal considera não provado o facto descrito em (G).

A convicção do tribunal quanto à prova do quesito (26) [cf. facto 69)] resulta dos factos instrumentais descritos em 23), 24), 30) e 31) conjugado com o depoimento de A……., arquitecto que acompanhou e teve intervenção nos procedimentos enquanto funcionário do réu, e que por esse motivo revelou conhecimento directo dos factos que relatou, tendo prestado depoimento de forma clara, isenta, logrando assim convencer o tribunal. O tribunal ponderou, também, o depoimento de N........ – arquitecto responsável pelos projectos, tendo mantido a propósito dos mesmos contactos com os funcionários da câmara municipal do réu, motivos pelos quais tem conhecimento directo dos factos -, porém quanto a este aspecto particular o seu depoimento revelou-se confuso, invocando primeiro a existência de dois pedidos de informação prévia para depois voltar atrás referindo apenas a existência de um pedido de informação prévia seguido de loteamento, o que coincide com a prova documental e com o depoimento de A…...

Quanto ao quesito (27) o tribunal considera-o provado [cf ponto 70)] com base nos documentos descritos em 1), 2), e 56).

Em relação à matéria do quesito (28) provou-se o descrito em 35), 39), 40) 43) e 45) e 50). Dos documentos cujo teor é descrito nos referidos pontos decorre que após a informação descrita em 35) a decisão tomada pelo réu a decisão foi a de indeferimento do pedido, descrita em 58) dos factos provados, sendo que do ponto 50) expressamente decorre que o processo foi objecto de reanálise em 27/06/2008 não tendo sido considerado relevante analisar os elementos apresentados por A...... em 03/01/2006 na medida em que o réu considerou que as cedências referidas na informação de 35) foram calculadas com base em pressupostos errados.

Os ora Recorrentes começam por alegar que o tribunal a quo procedeu a uma errada apreciação da prova o que levou a uma errada decisão da matéria de facto. Para tanto juntam a reprodução integral dos depoimentos tidos por relevantes para demonstrarem o bem fundado da sua pretensão.

Sucede que os Recorrentes não deram efectivo cumprimento ao ónus processual que sobre si impendia no tocante à pretendida impugnação da matéria de facto.

Dispõe o art. 640.º do CPC, que:

1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:

a) Os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados;

b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;

c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.

2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:

a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respectiva parte, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;

b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.

3 - O disposto nos n.ºs 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.º 2 do artigo 636º.

Como se vê, a al. b) do n.º 1 do artigo acabado de transcrever, determina que quando se impugne a decisão proferida sobre a matéria de facto, deve especificar-se obrigatoriamente, sob pena de rejeição do recurso, “os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida”.

O que aqui se pretende é que a parte recorrente que impugna a matéria de facto apresente um discurso argumentativo onde alinhe e identifique as provas, ou seja, que assinale onde se encontram as provas no processo e, tratando-se de depoimentos, que identifique a passagem ou passagens relevantes, para depois produzir uma argumentação que se oponha àquela que foi produzida pelo juiz em 1.ª instância, colocando então o tribunal ad quem perante uma questão a resolver.

Não basta, pois, identificar meios de prova, a parte terá de expor uma análise crítica da prova formalmente análoga à realizada pelo juiz e concluir no sentido que pretende.

Quer isto dizer que recai sobre a parte recorrente um triplo ónus: primeiro, circunscrever ou âmbito do recurso, indicando claramente os segmentos da decisão que considera viciados por erro de julgamento; segundo, fundamentar, em termos concludentes, as razões da sua discordância, concretizando e apreciando criticamente os meios probatórios constantes dos autos ou da gravação que, no seu entender, impliquem uma decisão diversa; e terceiro, enunciar qual a decisão que, em seu entender, deve ter lugar relativamente às questões de facto impugnadas.

Ónus que encontra a sua ratio nos princípios estruturantes da cooperação, da lealdade e boa fé processuais e visa garantir, em última análise, a seriedade do próprio recurso instaurado, arredando eventuais manobras dilatórias de protelamento do trânsito em julgado da decisão. (cfr., nesta matéria, Lopes do Rego, in Comentários ao Código de Processo Civil, p. 465 e que, nesta parte, se mantém actual).

Como se afirmou no acórdão do STJ de 28.04.2016, proc. nº 1006/12.2TBPRD.P1.S1:

“(…) ao apelante que impugna a decisão da matéria de facto cumpre identificar os concretos pontos de facto que, no seu entender, foram incorrectamente apreciados, especificar os concretos meios probatórios que imponham resposta diversa e indicar a resposta alternativa que deve ser dada a tais pontos de facto (art. 640º do CPC).

Trata-se de um ónus multifacetado cujo cumprimento não se torna fácil, mas que encontra diversas justificações, entre as quais as seguintes:

- A Relação é um Tribunal de 2ª instância, a quem incumbe a reapreciação da decisão da matéria de facto proferida pela instância hierarquicamente inferior;

- A Relação não procede a um segundo julgamento da matéria de facto, reapreciando apenas os pontos de facto enunciados pelos interessados;

- O sistema não admite recursos genéricos contra a decisão da matéria de facto, cumprindo ao recorrente designar os pontos de facto que merecem uma resposta diversa e fazer a apreciação crítica dos meios de prova que determinam um resultado diverso;

(…).”

Cumpre ainda relembrar que o controlo de facto, em sede recurso, tendo por base a gravação e/ou transcrição dos depoimentos prestados em audiência não pode arrasar a livre apreciação da prova do julgador, construída na base da imediação e da oralidade.

Efectivamente “a gravação da prova, pela sua própria natureza não pode reproduzir todas as circunstâncias em que um determinado depoimento se processou, não podendo assim evidenciar tudo aquilo que é perceptível apenas através do concretizar do principio da imediação, não tornando assim acessível ao tribunal superior o controlo de todo o processo que habilitou o tribunal "a quo" a decidir como decidiu, o que tudo aconselha um particular cuidado aquando do uso pelo tribunal "ad quem" dos poderes de reapreciação dos pontos controvertidos da matéria de facto”, (cfr. Ac. do S.T.A. de 18/1/2005, proferido no Proc. nº 01703/02).

É que, a garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto não subverte o princípio da livre apreciação da prova, consagrado no art. 607º, nº 5, 1ª parte, do CPC: “o juiz aprecia livremente as provas segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto”. O que está deferido ao tribunal da 1ª instância. Certo é que na reapreciação da matéria de facto apenas cabe ao tribunal de recurso um papel residual, limitado ao controle e eventual censura dos casos mais flagrantes, como sejam aqueles em que o teor de algum ou alguns dos depoimentos prestados no Tribunal a quo lhe foram indevidamente indiferentes, ou, de outro modo, eram de todo em todo inidóneos ou ineficientes para suportar a decisão a que se chegou (v., sobre esta questão, o ac. deste TCAS de 11.06.2015, proc. n.º 11211/14, por nós relatado).

Ora, certo é que os Recorrentes, no recurso interposto, não deram suficiente satisfação ao ónus processual que sobre si recaía. Com efeito, não indicaram os segmentos da decisão de facto que consideraram viciados por erro de julgamento e, se fundamentaram as razões da sua discordância por recurso aos depoimentos das testemunhas transcritos, também não identificaram concretamente quais as concretas divergências que fundamentariam decisão diversa. Sendo que não vem igualmente enunciada a decisão que, em seu entender, deveria ter tido lugar relativamente às questões de facto impugnadas.

Em boa verdade, os Recorrentes limitam-se a discordar genericamente da matéria de facto provada e não provada e reproduzem as inúmeras declarações das testemunhas indicadas. Porém, como também logo salientado pelo Recorrido na sua contra-alegação, tal não é suficiente para permitir a intervenção deste tribunal superior ao nível de sindicar a matéria de facto que vem fixada. Impunha-se aos Recorrentes dar efectivo e integral cumprimento ao ónus processual consagrado no art. 640.º do CPC, especificando os concretos pontos de facto que foram considerados incorrectamente julgados, por referência a estes a indicação dos concretos meios probatórios e a decisão que, no seu entender, devia ser proferida sobre as questões de facto impugnadas; o que não fizeram.

De resto, sempre se dirá que a matéria de facto fixada pelo tribunal a quo encontra plena correspondência com a prova produzida em juízo, como devida, exaustiva e especificadamente foi explicitado no capítulo da fundamentação da decisão sobre a matéria de facto.

Pelo que, improcedendo o recurso nesta parte, se deve ter por estabilizado o probatório fixado.

Continuando, alegam os Recorrentes que o tribunal decidiu mal ao não julgar procedente o pedido de indemnização formulado a título de danos patrimoniais. Defendem que o comportamento do R. lhe gerou prejuízos, quer por via do indeferimento do pedido de concessão de licença de loteamento, quer por via da inércia dos serviços do R. em impulsionar e decidir o procedimento num prazo razoável. Concretamente alegam que a decisão de indeferimento frustrou a expectativa de A...... em vender o terreno loteado por EUR 720.000,00 de acordo com uma proposta que tinha recebido, condicionada à aprovação do loteamento até meados do ano de 2006, o que associado à demora na decisão lhe provocou stress, ansiedade e desgaste psicológico. E que a decisão de indeferimento não lhe permitiu aplicar o produto da venda do terreno em operações financeiras que gerariam rendimentos no valor de EUR 51.768,00 no ano de 2007, EUR 63.157,00 no ano de 2008 e EUR 26.768,00 no primeiro semestre de 2009.

Vejamos então, para o que passamos a transcrever a sentença recorrida na sua parte aqui relevante:

“(…)

i) Os autores sustentam, em síntese e essencialmente, que os serviços do réu erraram, porque embora o terreno se encontre parcialmente inserido na Reserva Ecológica Nacional (REN) a área de implantação dos edifícios projectados construir não colide com a REN.Porém, os autores não lograram provar este facto, assim não provaram que o réu errou quando indeferiu o pedido com fundamento no artigo 24.º, n.º 1, alínea a), do RJUE, conjugado com o artigo 4.º do RJREN93 (o qual corresponde ao artigo 20.º do Regime Jurídico da REN aprovado pelo DL 166/2008, de 22 de Agosto)] – cf. ponto B) da matéria de facto.

ii) Em segundo lugar os autores alegam a violação do artigo 17.º do RJUE, o qual dispõe, no seu n.º 1, o seguinte: «O conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data da notificação da mesma ao requerente.» (sublinhado nosso).

A vinculação das entidades competentes prevista neste artigo, além de estar subordinada a um pressuposto temporal, depende do pedido de licenciamento, subsequente à informação prévia, dizer respeito à mesma operação urbanística, o que não se provou que aconteça no caso dos autos – cf. pontos 3) e 20), da matéria de facto.

O artigo 2.º, alínea j), do RJUE, define operações urbanísticas como «As operações materiais de urbanização, de edificação ou de utilização do solo e das edificações nele implantadas para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água». Incluem-se no conceito de operações urbanísticas os loteamentos [artigo 2.º, alínea i), e artigos 41.º a 52.º do RJEU] e as obras de edificação [cf. artigo 2.º, alíneas a), b) e c), e artigos 57.º a 61 do RJUE]

Conforme resulta dos pontos 3) e 20), da matéria de facto, o pedido de informação prévia diz respeito a obras de edificação de uma “(...) habitação colectiva no regime de condomínio privado (...)” (e eventualmente a obras de reconstrução do edificado existente), enquanto que o procedimento de licenciamento diz respeito a uma operação de loteamento, que visa a constituição de 5 lotes, destinados a habitação e comércio, preconizando a solução arquitectónica apresentada por A...... a construção de “(...) quatro unidades funcionais de habitação colectiva (...)” e a manutenção da habitação unifamiliar existente.

Do exposto, decorre que o acto de indeferimento do pedido de concessão de licença de loteamento não violou o artigo 17.º do RJUE, uma vez que não estão preenchidos todos os pressupostos da sua previsão normativa.

iii) Quanto à violação do princípio da colaboração, previsto no artigo 7.º do CPA91, os autores sustentam-na na previsão normativa do artigo 7.º, n.º 2, do CPA91, que consagra que a administração é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, alegando que a decisão de indeferimento foi prestada em contradição com a decisão do pedido de informação prévia, descrita em 18), dos factos provados, e, ainda, em contradição com as informações e pareceres descritos em 25), 28), 35) e 43), dos factos provados.
Haverá actuação ilícita quando a administração forneça por escrito informações erradas sobre um aspecto que determina o indeferimento da pretensão ou quando, não sendo erradas, são contrariadas na decisão final, implicando, neste último caso, que a informação e a decisão tenham o mesmo enquadramento fáctico e jurídico.

Porém, como supra explicado, existe norma especial que regula os casos em que as decisões de pedidos de informação prévia vinculam actuações posteriores da administração [artigo 17.º do RJUE], cuja previsão normativa, já se explicou, não se encontra, em concreto preenchida [cf. supra ponto ii)].

Por outro lado, nas informações descritas em 25), 28), 35) e 43), o réu dirige a A...... convites ao aperfeiçoamento e esclarecimento do pedido de concessão de licença de loteamento, pelo que não são informações para efeitos do artigo 7.º do CPA.

Note-se que mesmo na informação descrita em 35), dos factos provados, na parte em que afirma que “Os restantes parâmetros cumprem o estipulado nos artigos 7.º e 8.º do Regulamento do PDM” não se pode retirar qualquer apreciação sobre a conformidade, ou falta dela, com o RJREN, que foi o fundamento da decisão final de indeferimento, pois os referidos artigos do Regulamento do PDM da Covilhã dizem respeito ao regime geral e às condições de edificabilidade dos espaços urbanos previstos no PDM [Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/99, publicada no DR, 1.ª série B, de 23/10].

Do exposto decorre que também não assiste razão aos autores quando pretendem fundar a ilicitude na violação do princípio da colaboração.

Os autores entendem, ainda, que o comportamento do réu violou o princípio da boa-fé e protecção da confiança, o qual se encontra previsto no artigo 6.º-A do CPA91.

O Supremo Tribunal Administrativo, no processo n.º 0653/07, de 5/12/2007, exactamente a propósito da responsabilidade civil emergente da violação do princípio da boa-fé e protecção da confiança, explica o seguinte:

«(...) a tutela da confiança para além de ser protegida através de disposições legais específicas (cfr. para o direito civil o caso dos artigos 179º,184º, 2 e 1009º relativos a certos actos das sociedades civis puras; 291º perante a anulação ou declaração de nulidade de actos jurídicos), também é protegida quando não haja um dispositivo específico, mas “os valores fundamentais do ordenamento, expressos como boa fé ou sob outra designação, assim o imponham” (MENESES CORDEIRO, ob. cit. pág. 185).

É o que ocorre no procedimento administrativo quando o art. 6º-A do C. P. Adm. impõe um relacionamento entre a Administração e os particulares tutelando a confiança criada, e impondo um relacionamento segundo as regras da boa fé.

É, portanto, esta a norma legal cujo incumprimento pode gerar responsabilidade civil.

A boa fé é tutelada naquele artigo através da enunciação de conceitos muito gerais: “a Administração deve relacionar-se segundo as regras da boa fé”.

Para apreciar se o comportamento assumido foi de boa fé “devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, especialmente a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (art. 6-A, 2, alíneas a) e b) do C. P. Adm).

A concretização desses conceitos gerais, como é o caso da protecção da confiança deve ser feita, segundo nos parece, de acordo com os quatro pressupostos enumerados por MENESES CORDEIRO e FREITAS DO AMARAL, e MARCELO REBELO DE SOUSA acima referidos: (i) Situação de confiança; (ii) Justificação para essa confiança; (iii) Investimento de confiança;

(iv) Imputação da situação de confiança à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante.

A conclusão é, pois, a seguinte: se o particular numa relação com a Administração Pública se encontrar numa situação de facto que preencha todos os pressupostos da lesão da sua boa – fé acima referidos, consideraremos verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeitos de responsabilidade civil. (…)».

Ora, no caso concreto falece o primeiro pressuposto enunciado pelo STA, uma vez que inexiste uma situação de confiança.

Com efeito, uma situação de confiança pressupõe que, segundo os ditames da boa-fé, a actuação da administração possa ser encarada como idónea para criar a convicção de definição estável do direito do particular (mantendo-se os pressupostos que presidiram à actuação administrativa) ou para criar a convicção quanto ao sentido da posterior actuação do ente administrativo.

Ora, em relação à decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia o que resulta da matéria de facto é que os autores estavam equivocados quanto ao seu alcance vinculativo e, ainda, quanto ao sentido da menção a “(...) impacto semelhante a loteamento (...)” constante do último parágrafo da informação descrita em 17), dos factos provados, sobre a qual recaiu a decisão final do pedido de informação prévia.

É certo que o artigo 16.º do RJUE determina que «A câmara municipal indica sempre, na informação aprovada, o procedimento de controlo prévio a que se encontra sujeita a realização da operação urbanística projectada, de acordo com o disposto na secção I do capítulo II do presente diploma». Porém a menção constante da informação descrita em 17), dos factos provados, não pode ser interpretada como a indicação de que o procedimento a seguir deveria ser o procedimento de loteamento.

Com efeito, o artigo 57.º, n.º 5, do RJUE, refere-se a operações com impacte semelhante a operação de loteamento para as sujeitar ao artigo 43.º do mesmo diploma, isto é, à necessidade de prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.

Isto mesmo é o que resulta expressamente do último parágrafo da informação descrita em 17), dos factos provados.

Do exposto decorre, então, que a decisão final do pedido de informação prévia não é idónea, segundo os ditames da boa-fé, para gerar em A...... a confiança quanto à aprovação do pedido de concessão de licença de loteamento, pois, como supra explicado no ponto ii), diz respeito a uma operação urbanística diferente (o que impede a verificação da previsão normativa do artigo 17.º do RJUE), e porque um destinatário médio colocado na posição do concreto destinatário não a pode interpretar como a indicação da administração para seguir um procedimento de loteamento.

[sublinhado e carregado nosso]

Deste modo, A...... na sequência da decisão do pedido de informação prévia optou por abandonar a operação urbanística que estava subjacente a esse pedido e enveredar por outra e fê-lo por sua própria conta e risco, abandonando qualquer confiança que pudesse ter sido gerada pelo deferimento (condicionado) do pedido de informação prévia.

Por outro lado, as informações descritas em 25), 28), 35) e 43), também não são aptas para gerar confiança quanto à aprovação do pedido de concessão de licença de loteamento, na medida em que, como supra já referido no ponto iii), são convites ao aperfeiçoamento e esclarecimento do pedido de concessão de licença de loteamento, não expressam qualquer juízo do órgão competente para a aprovação do pedido [cf. artigo 5.º do RJUE].

Do exposto decorre, então, que também não se verifica a ilicitude com fundamento na violação do princípio da boa-fé e protecção da confiança, previsto no artigo 6.º-A do CPA91. [sublinhado nosso]

Quanto ao comportamento omissivo – i.e. inércia na tramitação do procedimento que conduziu à demora na prolação de decisão final – os autores fundam a ilicitude no artigo 4.º do CPA91, o qual dispõe o seguinte: «Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.».

O CPA91 refere-se à celeridade no artigo 10.º do CPA91, enquanto princípio regente da organização administrativa, quando determina que a administração pública deve ser estruturada a fim de assegurar a celeridade das suas decisões. Dir-se-á que se trata de uma norma que não confere ao administrado um direito subjectivo a exigir celeridade na decisão das suas pretensões, porém este direito decanta-se directamente do artigo 266.º, n.º 1, da CRP [numa interpretação do seu alcance conforme do direito da união europeia], o qual foi, exactamente, acolhido pelo artigo 4.º do CPA91, invocado pelos autores.

Vejamos.

O artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [proclamada pelo Parlamento Europeu e publicada no JOCE, de 18/12/200; disponível em http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf] dispõe o seguinte «Todas as pessoas têm o direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.» (sublinhados nossos).

Por seu turno o Código Europeu da Boa Conduta Administrativa aprovado pela primeira vez pelo Parlamento Europeu em 2001

[cf. https://www.ombudsman.europa.eu/pt/resources/code.faces#/page/1], dispõe no seu artigo 17.º que :«1. O funcionário deve garantir que uma decisão sobre cada um dos pedidos ou queixas endereçados à instituição será tomada num prazo razoável, sem demoras, e em qualquer dos casos não superior a dois meses após a data da recepção. (...)2. Se qualquer pedido ou queixa endereçado à instituição não puder, em virtude da sua complexidade ou das questões que levanta, ser objecto de decisão no prazo supramencionado, o funcionário deve informar o autor o mais cedo possível. Nesse caso, deve ser comunicada ao autor uma decisão definitiva com a maior brevidade possível.».

Mário Aroso de Almeida, em Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, 2012, ainda na vigência do CPA91, a propósito do princípio da boa administração da justiça, explicava que foi «(...) deduzido do case law do Tribunal de Justiça em torno de alguns dos princípios que, ao longo do tempo, aquele tribunal foi qualificando como princípios da boa administração (...)» [páginas 49-50].

É certo que o artigo 41.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia só se tornou plenamente vinculante em Dezembro de 2009, por força do Tratado de Lisboa, isto é, após o termo do procedimento em causa nos autos, mas o Tribunal de Primeira Instância, muito antes da proclamação da CDFUE já erigia o direito a uma decisão procedimental em prazo razoável em princípio de direito comunitário, impondo- o aos órgãos da comunidade europeia no exercício da sua função administrativa.

Com efeito, em 22/10/1997 o Tribunal de Primeira Instância no processo SCK e FNK vs. Comissão, entendeu que «O respeito, por parte da Comissão, de um prazo razoável aquando da tomada de decisões no termo dos procedimentos administrativos em matéria de política de concorrência constitui, com efeito, um princípio geral de direito comunitário (...). Assim, sem que seja necessário pronunciar-se sobre a própria aplicabilidade do artigo 6.°,n.° 1, da CEDH, aos procedimentos administrativos em matéria de política da concorrência pendentes na Comissão, há que examinar se, no caso em apreço, a Comissão violou o princípio geral de direito comunitário do respeito de um prazo razoável na tramitação do processo que precedeu a adopção da decisão em litígio (...)» [http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43436

&pageIndex=0&doclang=pt&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=282367].

Mais tarde no processo C-501/00, o Tribunal de Justiça escreveu o seguinte:

«(...) incumbia à Comissão, de acordo com o princípio da boa administração, adoptar uma decisão definitiva num prazo razoável a contar da recepção das observações do Estado-Membro em causa, das partes interessadas e eventualmente dos outros Estados- Membros (...)».

Noutras decisões quer o Tribunal Geral quer o Tribunal de Primeira Instância reafirmaram que a observância de um prazo razoável na condução de um procedimento administrativo constitui um princípio geral do direito comunitário: cf. acórdão do Tribunal Geral, de 07/06/2013, processo T-267/07 [http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62007TJ0267&lang1=pt&type=TXT&ancre=]; ou Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15/062005, processo n.º T-171/02 [http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62002TJ0171&lang1=pt&type=TXT&ancre=].

Entre nós o princípio da boa administração foi invocado pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 02/03/2004, no processo 01531/03, exactamente, na apreciação de um caso de responsabilidade civil emergente da violação do direito a uma decisão administrativa em prazo razoável, que o Tribunal considerou não existir no caso em concreto.

Nessa decisão o tribunal, a propósito do ónus de alegação e prova do autor, escreveu o seguinte: «Cumpria pois ao autor, e em obediência às regras de repartição do ónus da prova (cf. nº 1 do artº 342º do Cód. Civil), alegar e provar que o processo em causa, concretamente nos lapsos temporais antes referenciados (e imputáveis à Administração), denotava uma quebra de diligência e uma infracção da prudência comum (a que se refere o citado artº 6º do DL 48051). Tudo de molde a que a conduta da Administração pudesse ser valorada negativamente e preencher o conceito de ilicitude, ao não ter decidido em prazo razoável, demonstrando nomeadamente, e tendo também em vista as tais regras de ordem técnica (ou as que decorrem de boa administração ((cfr. a propósito o Ac. do STA de 10.4.2002, rec. 60/02, in AD 490, pp. 1276 e ss).)), que a complexidade do caso não requeria que aqueles prazos se tivessem verificado (...)».

Ainda na vigência do CPA91, Mário Aroso de Almeida, ob. cit., páginas 69 e segs, ensinava que o princípio da boa administração da justiça – que como se viu tem como corolário o princípio de decisão procedimental em prazo razoável – se deduz do artigo 266.º, n.º 1, da CRP, argumentando que: «(...) a boa administração é aquela que assegura a eficaz e eficiente satisfação das necessidades coléticas que a Constituição e a lei põem a seu cargo (nisso de concretiza a correta prossecução do interesse público), sem, para o efeito, atropelar as exigências que, no plano jurídico, lhe são impostas para protecção dos direitos e interesses dos particulares (nisso de concretiza o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos). (...) Nesta perspectiva, a dimensão da eficácia e eficiência da Administração está presente, pois não é boa a administração que, embora no respeito pelas exigências formais que o ordenamento jurídico lhe impõe, não assegure a eficaz e eficiente satisfação das necessidades postas a seu cargo (...)».

Do exposto decorre, então, que o princípio da boa administração é um corolário do princípio da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, constitucionalmente consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP, e comporta uma vertente temporal, obrigando a administração a organizar-se e a actuar para que os procedimentos conheçam o seu fim num prazo razoável.

Mesmo que se admita que este princípio não confere aos interessados um direito subjectivo a exigirem da administração a decisão num prazo razoável, há-de admitir-se que têm, pelo menos, um interesse legítimo em verem os procedimentos em prazo razoável.

Ora, uma das cláusulas delituais do artigo 9.º, n.º 1, do RRCEEDEP, é exactamente, a violação de princípios de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos

No caso em concreto, não se provou, desde logo porque não foi alegado, que o lapso de tempo em que o procedimento esteve pendente resultou do comportamento de um concreto funcionário, agente ou titular de órgão do réu, porém, em face do artigo 9.º do RRCEEDEP, tal não afasta a ilicitude.

Carla Amado Gomes, A decisão do procedimento em prazo razoável: uma nova responsabilidade administrativa, ensina que «(...) o atraso irrazoável e injustificado na produção da decisão procedimental deve configurar, paralelamente, um exemplo de funcionamento anormal do serviço ¯ salvo se se verificar, cristalinamente, incúria manifesta de determinado(s) agente(s), a qual afastará o “anonimato” da culpa e a destacará da ilicitude objectiva. Por outras palavras, julgamos que os tribunais dispõem hoje de um mecanismo responsabilizante da morosidade administrativa que entrelaçará, em regra, o direito à decisão em prazo razoável e o título de imputação “anormal funcionamento do serviço”, nos termos do artigo 7º/3 e 4 do RRCEE. Um prazo de decisão que, globalmente, ultrapasse os cânones de eficiência, os “padrões médios de resultado” razoavelmente exigíveis de um serviço, configura um facto ilícito e pode sustentar demandas de responsabilidade dos particulares lesados, uma vez realizada a prova do dano e do nexo de causalidade (...)» [https://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/dirrespciv_ebook_completo.pdf].

Assim, no caso concreto o preenchimento do pressuposto da ilicitude dependerá do juízo que se fizer sobre a razoabilidade da duração do procedimento para concessão de licença de loteamento, o que implica, antes de mais, determinar, em concreto, qual seria o prazo razoável de decisão.

A jurisprudência comunitária, na definição do prazo razoável, tem feito apelo à abundante jurisprudência do TEDH em matéria de violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável.

No processo SCK e FNK vs. Comissão, o Tribunal de Primeira Instância entendeu que: «(...) a razoabilidade da duração do procedimento administrativo aprecia- se em função das circunstâncias próprias de cada processo, nomeadamente, do contexto em que se inscreve, das diferentes etapas processuais seguidas pela Comissão, da conduta das partes ao longo do processo, da sua complexidade, bem como da importância que reveste para as diferentes partes interessadas (v., por analogia, acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, Erkner, de 23 de Abril de 1987, série A, n.° 117,p. 62, n.° 66, Milasi, de 25 de Junho de 1987, série A, n.° 119, p. 46, n.° 15, eSchouten e Meldrum/Países Baixos, já referido, p. 25, n.° 63). (...)» [estes critérios foram reafirmados no processo C-501/00 e no processo n.º T-267/07, supra citados].

O recente acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 11/04/2013, tirado no processo n.º 07084/11, embora afirme que «Nesta sede, pois, o mais importante é a clareza e a força jurídica das normas sobre prazos procedimentais administrativos, bem como as práticas normais e as práticas possíveis» e embora advirta que não se deve, sem mais, transpor para o procedimento administrativo a jurisprudência sobre o direito a uma decisão judicial em prazo razoável, acaba por conclui que «(...) pode-se entender também no procedimento administrativo que o prazo razoável é o período de tempo dentro do qual, para aquele processo concreto considerado na sua globalidade, seria expectável a emissão de uma decisão em tempo útil; Se o prazo for de considerar razoável sem margem de dúvidas, não importará que num ou em vários atos de trâmite tenha havido ligeiro atraso sem influência no resultado; No caso de se suscitarem dúvidas quanto a concluir se foi ultrapassado, ou não, o prazo razoável, deve-se ponderar in concreto, sob a égide da regra suprema da proporcionalidade, o cumprimento dos prazos processuais em cada ato da sequência, entre outros fatores; (...)».

O procedimento de loteamento 4…../03 deu entrada nos serviços do réu em 24/11/2003 [cf. ponto 20), da matéria de facto] e só conheceu decisão final em 24/10/2008 [cf. ponto 58), da matéria de facto].

Ora, independentemente do incumprimento dos concretos prazos procedimentais existe violação do direito, ou caso assim não se entenda, do interesse legalmente protegido de A...... em ver o pedido que dirigiu ao réu decidido dentro de um prazo razoável, pois, 4 anos e 11 meses é manifestamente um prazo desrazoável para decidir o pedido, especialmente se se considerar a simplicidade da fundamentação da decisão final.

Os concretos prazos procedimentais servirão com um dos critérios em face do qual deve ser aferido qual o prazo razoável.

O RJUE [na redacção que foi dada ao diploma pelo DL 157/2006, de 08/08] previa diferentes prazos para os procedimentos de loteamento: prazo máximo de 15 (quinze) dias para proferir despacho de rejeição liminar ou de convite ao aperfeiçoamento [cf. artigo 11.º]; prazo máximo de 10 dias para promover a consulta de entidades externas [cf. artigo 19.º, n.º 4]; prazo máximo de 8 dias para anunciar a discussão pública, que que decorrerá pelo menos por 15 dias, excepto se for dispensada [artigo 22.º] e prazo de 45 dias para a decisão final contados, conforme os casos, do termo da discussão pública, da entrega da resposta ao convite ao aperfeiçoamento ou da data da recepção do último parecer ou do termo do prazo para a recepção do mesmo [cf. artigo 23.º].

Importa, ainda, considerar que o artigo 4.º-A do RJREN93 previa um prazo de 45 dias para concessão da autorização pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), sob pena de tacitamente se considerar a autorização emitida.

Considerando estes prazos, atendendo a que alguns são prazos mínimos, bem como, ainda, a eventuais dilações decorrentes do tempo necessário para a resposta do interessado aos convites dirigidos pela administração, para efectuar notificações ou para dar cumprimento a trâmites internos, seria razoável e expectável exigir que em 2003/2004 um serviço mediamente organizado, eficiente e produtivo lograsse proferir a decisão num procedimento de loteamento no prazo de 9 a 10 meses.

No caso em concreto, porém os serviços do réu não só não observaram os prazos procedimentais como nem sequer observaram a sequencial procedimental. Com efeito, provou-se que o pedido do autor deu entrada nos serviços do réu em 24/11/2003, mas o despacho liminar de convite ao aperfeiçoamento só foi proferido em 19/03/2004, isto é, muito depois de decorrido prazo procedimental máximo de 10 dias [mesmo considerando que é contado nos termos do artigo 72.º do CPA91] – cf. pontos 20) e 25), da matéria de facto.

Por outro lado, o réu em vez de reunir num único momento todos os pedidos de correcção ou esclarecimento que considerava necessários repartiu-os em dois momentos – cf. pontos 25) e 28), da matéria de facto – o que conduziu ao arrastar do procedimento por mais 5 meses – cf. pontos 27) e 58), da matéria de facto.

Por outro lado, os serviços do réu em vez de promoverem a consulta à CCDR no prazo de 10 (dez) dias após a recepção do último requerimento de resposta ao 12

Quanto à actuação dos serviços do réu importa, ainda, referir que a informação de 02/08/2005, só foi comunicada a A...... decorridos mais de três meses, por seu turno a informação de 09/02/2006 nunca lhe chegou a ser notificada, o que levou a que entre 03/01/2006 e Junho de 2008 A...... não tenha tido conhecimento de qualquer acto praticado no procedimento – cf. pontos 35), 39), 40), 43) e 52), da matéria de facto.

Acresce que entre 09/02/2006 e 27/06/2008, isto é, 2 anos e quatros meses não foi praticado qualquer acto no procedimento – cf. pontos 43) a 52), da matéria de facto.

Por outro lado, A...... respondeu com celeridade à primeira notificação que lhe foi dirigida pelo réu – cf. pontos 26), 27), da matéria de facto –, porém já demorou cerca de 6 meses a responder ao segundo convite ao aperfeiçoamento – cf. fls. 33) e 34), da matéria assente – e 1 mês ao último convite ao aperfeiçoamento – cf. pontos 39) e 40), da matéria.

Duas últimas notas que se podem fazer em relação ao comportamento de A...... são a de que não recorreu aos mecanismos previstos no artigo 19.º, n.º 7, do RJUE, e nos artigos 111.º, n.º 1, alínea a), e 112.º, do RJUE, os quais teriam permitido, respectivamente, obter a consulta à CCDR mais cedo do que ocorreu e compelir a administração a impulsionar os ulteriores termos do procedimento.

Quanto ao mecanismo do artigo 19.º, n.º 7, do RJUE, o que transparece do procedimento é que A...... não terá a ele recorrido, pois entendia que a mesma não era necessária, seja porque detinha a certidão descrita em 2), da matéria de facto, seja porque entendia que a operação urbanística não colidia com a REN, sendo que cabia à administração desfazer este equívoco.

Note-se, contudo que o recurso a estes mecanismos é uma mera faculdade, pelo que, no caso em concreto, é aspecto que é apreciado como um dos elementos relativos à conduta das partes, a qual influencia a determinação concreta do prazo razoável.

Do exposto decorre que, independentemente da conduta de A......, caso os serviços do réu tivessem concentrado num só momento os convites ao aperfeiçoamento e, especialmente, tivessem, após a sua recepção, promovido a consulta à CCDR, seria expectável que o procedimento concreto conhecesse a decisão até ao início do ano de 2005 (considerando que a resposta da CCDR foi simples e decisiva para o desfecho do procedimento).

Aliás, A...... intuiu isso mesmo, conforme resulta do ponto 29), da matéria de facto.

Uma vez que o procedimento só terminou com a prolação de decisão final em 24/10/2008, verifica-se um atraso injustificado e desrazoável de cerca de 3 anos e 10 meses.

De tudo quanto fica exposto decorre que no caso em concreto está preenchido o pressuposto da ilicitude, consistindo a mesma na violação da vertente temporal do princípio da boa administração, corolário do princípio da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, constitucionalmente consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP, e que obriga a administração a organizar-se e a actuar para que os procedimentos conheçam o seu fim num prazo razoável.

A culpa consiste num nexo de imputação ético-jurídica do facto ao lesante, que de acordo com o artigo 10.º do RRCEEDEP, é apreciada segundo a diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor.

Pode revestir a forma dolo [que pode ser directo ou eventual], o qual comporta um elemento intelectual e um elemento volitivo, sendo que é através deste último que se traça a fronteira com a negligência [que pode ser consciente ou inconsciente].

Nos casos, como o dos autos, em que se prescinde da alegação, e consequentemente da prova, do comportamento de um concreto agente (em sentido amplo) estadual, é difícil estabelecer a linha de fronteira entre ilicitude e culpa, pois no conceito de funcionamento anormal do serviço, consagrado no artigo 7.º, n.º 4, do RRCEEDEP, a culpa assume-se como o aspecto subjectivo da ilicitude.

Para que o comportamento supra descrito seja gerador do dever de indemnizar é necessário que tribunal consiga afirmar, pelo menos, que os serviços do réu usaram de uma diligência inferiores àquela que seria razoável exigir segundo cânones médios de eficiência aplicáveis a serviços idênticos.

Ora, basta atentar no facto de os serviços do réu terem demorado 2 anos e meio a consultarem uma entidade externa, cujo parecer veio a ser essencial para a decisão de indeferimento, para concluir que um serviço idêntico colocado perante o pedido formulado por A...... teria diligenciado mais cedo pela consulta da referida entidade. [sublinhado nosso]

Assim, também se verifica a culpa na modalidade de negligência [o dolo comporta um elemento volitivo que não é compatível com a faute du service; recorde-se que os autores não lograram provar factos que permitam imputar o evento gerador da responsabilidade a um concreto agente, funcionário ou titular de órgão do réu]. [carregado no original]

Os danos são lesões de ordem patrimonial ou não patrimonial.

Decorre dos pontos 61), 63), 64), 65), 67) e 68), dos factos provados, que os autores provaram os seguintes danos: i) não celebração do negócio com a M........ no valor de €720.000 [dano patrimonial na modalidade de lucros cessantes – artigo 564.º, n.º 1, do CC] e ii) desespero, ansiedade, grande stress e desgaste psicológico sofridos por A...... [danos não patrimoniais].

Assim, os autores provaram o quarto pressuposto de que depende a responsabilidade do réu. [carregado no original]

Quanto ao nexo de causalidade é pacificamente aceite que vale a teoria da causalidade na formulação negativa de Enneccerus-Lehmann, segundo a qual o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada quando, segundo a sua natureza geral, é indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele em virtude de outras circunstâncias extraordinárias. [carregado no original]

Assim, o facto é causa do dano quando em concreto seja condição da sua verificação e em abstracto constitua causa apropriada à ocorrência do dano.

Ora, em abstracto, a demora excessiva na decisão de um procedimento é causa adequada à produção de danos morais. Acresce que considerando os factos descritos em 44) e 66) também se há-de considerar, no caso em concreto, que o facto ilícito [o tempo que demorou o réu a indeferiu o pedido de A......] é condição dos danos.

Diferentemente, não se verifica o nexo de causalidade entre o referido facto e os lucros cessantes alegados e provados pelo autor.

Efectivamente, embora em abstracto a demora na decisão de um procedimento de licenciamento possa ser considerada como causa adequada à perda dos lucros de negócios emergentes de contrato que dependa desse licenciamento, no caso em concreto provou-se que A...... não chegou a obter tal licenciamento e que o motivo da não celebração do negócio foi esse mesmo e não a demora no procedimento.

Assim verifica-se o nexo de causalidade entre o facto ilícito e culposo e os danos morais supra descritos. [carregado no original]

Estão assim verificados todos os pressupostos de que depende a responsabilidade civil extracontratual do réu por acto de gestão pública decorrente do exercício da função administrativa, restando apurar o seu quantum antes de analisar a excepção da prescrição.

Nos termos do artigo 496.º, n.º 4, e 494.º do CC, o montante da indemnização devida por danos não patrimoniais deve ser fixado equitativamente pelo tribunal, atendendo ao grau de culpabilidade do agente, à situação económica deste e do lesado e às demais circunstâncias do caso.

Atendendo a estes critérios, o tribunal considera que se provou que A...... tinha quase 78 anos quando o procedimento se iniciou. Acresce que, se é certo que não foi a demora do procedimento que impediu A...... de concretizar um negócio no valor de €720.000 foi a referida demora que o manteve na expectativa de poder obter este valor, o qual não é diminuto.

Por outro lado, o tribunal considera que os danos morais sofridos por A......, embora mereçam a tutela do direito, não revestem especial gravidade, embora a culpa do réu seja grave.

De facto, quanto à culpa na modalidade de negligência distingue-se a culpa grave [que corresponde a uma negligência grosseira, intolerável, em que só uma pessoa extremamente desleixada poderia incorrer], da culpa leve [que é aquela em que um bonus pater familias não incorreria] e da culpa levíssima [que é aquela em que só as pessoas dotadas de excepcional atenção e cuidado poderiam ter evitado].

No caso em concreto, a actuação dos serviços do réu revela um grande desleixo na apreciação do pedido de loteamento, dado que se sabia de antemão que o terreno comportavam uma parcela em REN, pelo que era aconselhável que o parecer à CCDR fosse pedido o mais cedo possível para evitar o protelar de um procedimento que não poderia sobreviver.

Do mesmo modo, também revela grande desleixo a ausência de qualquer impulso procedimental por parte do réu entre 09/02/2006 e 27/06/2008, isto é, durante 2 anos e quatro meses, especialmente considerando que A...... tinha ido ao procedimento expressar a necessidade de uma resposta mais célere.

Considerando todos estes aspectos o tribunal julga adequado segundo um juízo de equidade fixar o valor dos danos morais em €3.258 [€850 por cada ano de atraso, calculando-se proporcionalmente o valor dos 10 meses = (€850 x 3) + (8500/12)]. [carregado no original]

(…)”

E o assim decidido é de manter, pode já adiantar-se, pois que não existe o apontado erro de julgamento, tendo a sentença recorrida enunciado devidamente quer a materialidade relevante para a decisão, quer o quadro jurídico de referência, chegando a conclusões assertivas e juridicamente correctas.

Na verdade, face ao que ficou provado não se pode concluir que se verifica o nexo de causalidade entre o circunstancialismo em questão (v. supra) e os lucros cessantes alegados e provados pelo A. Efectivamente, embora em abstracto a demora na decisão de um procedimento de licenciamento possa ser considerada como causa adequada à perda dos lucros de negócios emergentes de contrato que dependa desse licenciamento, no caso em concreto provou-se que A...... não chegou a obter tal licenciamento e que o motivo da não celebração do negócio foi esse mesmo e não a demora no procedimento.

Necessário é ter presente que para que se verifique responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas por actos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano.

Como se afirma na sentença recorrida, no que respeita ao instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes corresponde, no essencial, ao conceito civilista de idêntica responsabilidade consagrada no art. 483.º, n.º 1, do Código Civil, que exige a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos:

a) o facto do lesante, constituído por um comportamento voluntário, que pode revestir a forma de acção ou omissão;

b) a ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou disposições legais emitidas com vista à protecção de interesses alheios;

c) a culpa, nexo de imputação ético-jurídica que, na forma de mera culpa, traduz a censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da diligência que teria um homem normal perante as circunstâncias do caso concreto;

d) o dano, lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial, só havendo direito a indemnização, no caso desta última, quando o dano pela sua gravidade, avaliada segundo um padrão objectivo e não à luz de factores subjectivos, mereça tutela do direito;

e) e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada.

Assim sendo, tem, também, que improceder o recurso nesta parte.

Já no que concerne ao apontado erro de julgamento cometido pela sentença de 1ª instância na fixação do quantum indemnizatório devido a título de danos não patrimoniais, temos que a Mma. Juiz a quo aplicou ao caso dos autos o critério indemnizatório determinado no artigo 566.º do C. Civil.

Neste capítulo importará relembrar que “num caso de eventual responsabilidade civil por atraso na decisão de um procedimento administrativo (situação absolutamente distinta da violação do direito fundamental a uma decisão judicial em prazo razoável), o interessado não beneficia de uma qualquer “presunção natural de existência de um dano moral decorrente daquela violação”; antes lhe cabendo alegar e provar que a invocada demora foi causadora de danos na sua esfera jurídica, pois é condição essencial da obrigação de indemnizar a existência de um dano” (cfr. ac. do TCAN de 5.02.2016, proc. nº 1158/13.4BEPRT).

No caso o tribunal a quo entendeu que foram alegados e ficaram provados danos não patrimoniais com relevância compensatória e que a indemnização deveria ser fixada por recurso à equidade.

Nos termos do nº 3 do referido art. 566.º do C. Civil “[s]e não puder ser averiguado o valor exacto dos danos, o tribunal julgará equitativamente dentro dos limites que tiver por provados”.

Nesta parte o tribunal a quo julgou adequado, segundo um juízo de equidade, fixar o valor dos danos morais em EUR 3.258,00, tendo por referência o valor de EUR 850,00 por cada ano de atraso, calculando-se proporcionalmente o valor dos 10 meses.

O recurso à equidade não vem questionado pelos Recorrentes, mas apenas o montante arbitrado.

Porém, nesta parte objecto do recurso os Recorrentes limitam-se a afirmar que os aludidos danos não patrimoniais “devem ser compensados de forma mais acentuada que a constante da sentença recorrida”. Nada mais é dito/concretizado.

Ou seja, nenhum vício apontam ao concretamente decidido, apenas discordando do valor fixado, mas sem que se perceba sequer as razões da sua divergência, pois que, em bom rigor, nenhuma vem identificada. Neste particular, o que o recurso evidencia é que nenhuma crítica concreta vem imputada ao decidido.

Ainda assim, analisando o decidido neste ponto, entendemos que o tribunal a quo procedeu a uma análise cuidada da situação em presença, balizando devidamente o arbitramento da indemnização de acordo com o que ficou provado, designadamente atendendo ao tipo de danos neste capítulo existentes: desespero, ansiedade, grande stress e desgaste psicológico sofridos por A.......

O quantum indemnizatório fixado em EUR 3.258,00 é adequado, face ao que ficou provado, a uma delonga, não justificada, de 3 anos e 10 meses e de modo a compensar os danos ocorridos que o tribunal considerou leves – e cujo juízo valorativo feito pelo tribunal a quo não vem atacado, repete-se -, correspondendo a cerca de EUR 71,00 por cada mês. No tocante à determinação do quantum da indemnização do dano não patrimonial, a lei aponta nitidamente para uma valoração casuística, orientada por critérios de equidade (art.s 496.º e 494.º do C.Civil), o que o tribunal a quo fez, avançando um valor em resultado de dados concretos provados e que deixou evidenciados (v. supra). Sendo que é nosso entendimento que tal montante é ajustado à situação em presença.

Razões pelas quais, na improcedência das conclusões do recurso, tem a sentença recorrida que ser confirmada.

Sumariando:

i) Ao recorrente que impugna a decisão da matéria de facto cumpre identificar os concretos pontos de facto que, no seu entender, foram incorrectamente apreciados, especificar os concretos meios probatórios que imponham resposta diversa e indicar a resposta alternativa que deve ser dada a tais pontos de facto (art. 640º do CPC).

ii) É que o TCA não procede a um segundo julgamento da matéria de facto, reapreciando apenas os pontos de facto enunciados pelos interessados.

iii) Para que se verifique responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas por actos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano.

iv) Não se demonstrado que o dano patrimonial reclamado seja causal da conduta ilícita e culposa da pessoa colectiva pública, não pode haver imputação a esse título.

v) É adequado fixar-se uma indemnização, por recurso à equidade, no montante de EUR 3.258,00, de modo a ressarcir o lesado pelos danos sofridos - desespero, ansiedade, grande stress e desgaste psicológico – pelo atraso injustificado, computado em 3 anos e 10 meses, na decisão de um procedimento administrativo.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelos Recorrentes.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2020