I - RELATÓRIO

1. A..., S.A veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que, no âmbito da acção administrativa especial que interpôs contra o Município de Odemira, decidiu pela ocorrência de erro na forma processual de que se socorreu a Autora e pela inadmissibilidade legal de convolação em impugnação por inverificação do pressuposto de impugnação graciosa prévia.

2. A Recorrente apresentou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«a) o acto impugnando é o acto de liquidação plasmado no Ofício nº 001589, de 23/01/12, acto primário contra o qual a apelante reagiu tempestivamente, e nem poderia ser outro;

b) a reacção objectivada pelo doc. 7 junto com a p.i., complementada a pedido do Presidente da Câmara do Município apelado pelo doc. 8, é materialmente a reclamação graciosa requerida pelos nºs 2 e 5 do art. 16 da Lei n9 53-E/2006, de 29/12;

c) porque assim não entendeu, o Tribunal a quo interpretou erroneamente tais documentos e, por isso, deixou de fazer a correcta subsunção dos factos à lei (nºs 2 e 5 do art. 16);

d) pode e deve, por conseguinte, convolar-se o processo no rito processual da impugnação judicial;

e) quando assim se não entenda, deve, pelo menos, convidar-se a apelante a aperfeiçoar a p.i., como imperativamente dispõe o art. 88-2 Ant. NCPTA, norma que o Tribunal a quo preteriu, cometendo nulidade.

TERMOS EM QUE

a apelante requer a revogação da douta Sentença e a sua substituição por decisão que ordene o prosseguimento, ou prossiga ela mesma, a tramitação dos autos na espécie de impugnação judicial.»

3. O recorrido Município de Odemira apresentou as suas contra-alegações, tendo formulado as conclusões seguintes:

«1º O aresto em recurso efectuou uma correcta interpretação e aplicação do direito ao concluir ter ocorrido erro na forma processual e pela inadmissibiiidade legal de convolação da acção administrativa em impugnação judicial do acto de liquidação, uma vez que a Autora ao não ter reclamado graciosamente do acto que impugnou nunca a convolação poderia ser permitida.

Com efeito,

2º É pacífico nos presentes autos que existe erro na forma do processo e que a decisão judicial sobre essa matéria não foi questionada em sede de recurso, pelo que o objecto da presente acção será restrito à questão da eventual convolação (alíneas a) a d) do recurso jurisdicional) e do eventual dever de se convidar a autora a aperfeiçoar a p.i.

Sucede, porém, que,

3ª Resulta à evidência de todo o processo judicial que em caso algum a Autora impugnou ou pretendeu impugnar qualquer acto de 23 de janeiro de 2012, antes resultando bem evidente que impugnou e quis impugnar o despacho de 12 de Abril de 2012, contra o qual nunca reclamou.

4° Assim sendo, a A. impugnou judicialmente um acto de que nunca reclamara graciosamente e terá eventualmente reclamado contra um acto que nunca Impugnou em juízo, pelo que para além de não poder em sede de recurso alterar o acto que impugnou também não pode pretender "camuflar" o seus erros sob a capa de ter havido em erro na decisão tomada pelo Tribunal a quo, o qual não tinha outra solução que não fosse decidir como efectivamente decidiu.

Ora,

5° Não tendo a A. reclamado graciosamente contra o acto que efectivamente impugnou em juízo, naturalmente que era de todo impossível proceder-se à convolação da acção administrativa especial em impugnação judicial do acto de liquidação, uma vez que, face ao disposto, na Lei n°53-E/2006, de 29 de Dezembro, a prévia dedução de reclamação graciosa é pressupostos processual da ação de impugnação (v. n°s 2 a 5 do art° 16 da Lei 53-E/2006, e Ac°s do STA de 9/10/2013, Proc. n° 0452/13 e de 17/12/2014, Proc. n° 01611/13).

Acresce que,

6º Mesmo que por hipótese se pudesse entender que no presente processo a A. teria impugnado a liquidação comunicada pelo ofício de 23 de Janeiro de 2012 - o que apenas admitimos por cautela de patrocínio e que contra este havia sido deduzida reclamação graciosa, sempre bem feria andado o Tribunal a quo ao não proceder à convolação, uma vez que à data da propositura da presente acção - 19 de Julho de 2012 - já há muito havia decorrido o prazo legaL de 60 dias a contar do indeferimento para se impugnar judicialmente o acto de liquidação (v. n° 4 do art° 16° da Lei n° 53-E/2006).

Por fim,

7º Também não assiste a menor razão à recorrente quando alega que o tribunal a quo devia ter convidado a Autora a aperfeiçoar a p.i. por força do disposto no art° 88.°, n° 2 do anterior CPTA, uma vez que não compete ao juiz substituir-se à parte e dizer que o acto que ela quer impugnar não é o que ela impugnou mas antes um qualquer outro, da mesma forma que também não lhe compete dizer à parte que deve reclamar antes de propor a acção de impugnação judicial nem em que prazo deve propor essa mesma acção, pelo que se a Autora impugnou um acto diferente daquele que pretendia isso não pode ser corrigido pelo juiz, da mesma forma que se só o impugnou depois de decorrido o respectivo prazo de impugnação também isso não pode ser objecto de correcção pelo Tribunal.

Nestes termos,

Deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmada a decisão constante do aresto em recurso.

Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA!»

4. Recebidos os autos neste Tribunal Central Administrativo Sul, e dada vista à Exma. Procuradora-Geral Adjunta, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

5. Colhidos os vistos legais, vem o processo à Conferência para julgamento.

II – QUESTÕES A DECIDIR:

O objecto do recurso, salvo questões de conhecimento oficioso, é delimitado pelas conclusões da recorrente, como resulta dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.

Assim, considerando o teor das conclusões apresentadas, importa apreciar e decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de facto e de direito por não ter convolado os presentes autos de acção administrativa especial em impugnação judicial por falta do pressuposto de impugnação graciosa prévia.

1. DE FACTO

A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

«A) A Autora requereu junto da Câmara Municipal de Odemira o licenciamento de uma operação urbanística;

B) Tal operação foi deferida nos termos e com as condicionantes previstas na legislação aplicável;

C) No âmbito desta operação foi emitido o Alvará n° 1/2009 contendo o mesmo a expressa referência a que a Autora seria devedora de uma quantia a título de taxa como compensação pela não cedência de uma área suplementar para equipamentos ou espaços verdes para o Município;

D) Em 26/01/2012 a Autora foi notificada da liquidação das taxas de compensação ao Município no valor de 290.887,76 €;

E) A Autora dirigiu requerimento à Câmara Municipal solicitando a dispensa de tal pagamento;

F) Em 19/04/2012 a Autora foi notificada da confirmação da obrigatoriedade de pagamento de tal quantia a título de taxas;

G) Até 19/07/2012 a Autora não procedeu ao pagamento das taxas;

H) Do mesmo modo até essa data não apresentou reclamação das taxas junto da Câmara Municipal.

A convicção do Tribunal assentou nos documentos juntos pelas partes aos autos e que não foram objecto de qualquer forma de impugnação.

Não ficaram demonstrados, com interesse para a decisão a proferir, os demais factos alegados pelas partes nos respectivos articulados juntos ao presente processo.»

2.1. Compulsados os autos impõe-se rectificar as alíneas E) e F), ao abrigo do n.º 1, do artigo 662.º do CPC, em face do teor dos documentos juntos aos autos, passando a constar o seguinte:

E) Por requerimento, datado de 17/02/2012, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Odemira, a A. reagiu contra o acto de liquidação identificado em D), notificado através o ofício n.º 001589, de 23/01/2012, que motivou no sentido de não haver qualquer pagamento a efectuar e que se houvesse a liquidação estaria prescrita, requerendo a final a sua anulação (cfr. Doc. n.º 7 da p.i.).

F) Em 19/04/2012, a A. foi notificada da decisão que recaiu sobre o seu requerimento, através do ofício n.º 006344, de 12/04/2012, do Município de Odemira, Divisão de Operações Urbanísticas e Licenciamento de Actividades, com o seguinte teor:

«Relativamente ao assunto mencionado, e para os devidos efeitos, cumpre-me informar V. Exa., do teor do despacho do Senhor Presidente, que se passa a transcrever:

“-Face aos teores dos pareceres jurídicos da Dra. D... e Dr. P... e atenta a proposta da Chefe de Divisão de 2012/02/21, determino:

1-Emita-se o aditamento ao alvará já aprovado.

2-Oficie-se o requerente do indeferimento da sua pretensão de dar sem efeito o determinado no nosso ofício 1589 de 2012/01/23, devendo liquidar o valor em falta no prazo de 30 dias sob pena de execução fiscal.

Cumpra-se”. (…)» (cfr. Doc. 9 da p.i.).

2.2. Em face dos documentos juntos aos autos que determinaram a rectificação das alíneas E) e F) do probatório, elimina-se a alínea H), por se encontrar provado que a A. apresentou reclamação da liquidação da taxa.

2.3. Ao abrigo do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se ainda oficiosamente a seguinte matéria de facto que igualmente se mostra provada:

I) Na sequência de reunião realizada na Câmara Municipal em 28/02/2012, a Autora completou a reclamação apresentada, referida na alínea E), na qual pediu a final que se dê sem efeito a notificação constante do oficio n.º 001589, de 23/01/2012, relativo à liquidação de compensações adicionais ou, em alternativa, o pagamento da quantia de € 290.887,78, tudo com fundamento na prescrição (cfr. Doc. 8 da p.i.).

J) Em 19/07/2012 a petição inicial dos autos deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja (cfr. carimbo aposto no rosto da petição inicial).

A questão que importa apreciar é então a de saber se, à luz da factualidade supra referida, a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja incorreu em erro de julgamento ao julgar verificada a existência de erro na forma de processo e por inadmissibilidade da convolação da acção administrativa especial em impugnação judicial, por falta do pressuposto de impugnação graciosa prévia da taxa municipal, absolveu o Réu Município de Odemira da presente instância.

A Recorrente insurge-se contra o decidido, advogando que nela se incorreu em errada interpretação dos documentos e, por isso deixou de fazer a correcta subsunção dos factos à lei, e que sendo o acto impugnado o acto de liquidação plasmado no ofício n.º 001589, de 23/01/2012, contra o qual reagiu com a reclamação graciosa (docs. n.º 7 e 8 da p.i.), pode e deve convolar-se o processo em impugnação judicial.

Vejamos, então.

Importa dizer, antes de mais, que também se nos afigura que estamos perante uma situação de erro na forma de processo.

O erro na forma de processo afere-se pelo pedido ou pretensão que o autor pretende obter do tribunal com o recurso à acção e o pedido constitui vinculação temática para o tribunal.

O pedido é, pois, o efeito jurídico que se pretende obter com a acção, em face do qual se afere a adequação da forma de processo e, consequentemente, a existência de erro na forma do processo.

A Recorrente termina a petição inicial de acção administrativa especial com vários pedidos, designadamente, o pedido de anulação do acto de indeferimento proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Odemira que recaiu sobre a reclamação deduzida contra o acto de liquidação de taxa municipal de compensações, e a substituição por outro, que dê provimento à pretenção da autora, reconhecndo-se que o prazo para a revogação do acto inválido já prescreveu.

Pese, embora, não tenha sido expressamente formulado o pedido de anulação do acto de liquidação da taxa, certo é que, numa interpretação mais abrangente dos pedidos e concatenados com as causas de pedir, não pode deixar de se entender que o que se pretende efectivamente é a anulação da liquidação e do despacho de indeferimento da reclamação graciosa (cfr. pontos 12, 13, 14, 24, 34, 38 e 45 da p.i.).

Acompanhamos, assim, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo no uso do critério de flexibilidade na interpretação do pedido, quando em face das concretas causas de pedir invocadas, se possa intuir, ainda que com recurso à figura do pedido implícito, qual a verdadeira pretensão da tutela jurídica (vide Ac. do STA de 05/02/2014, processo n.º n.º 01803/13, disponível em www.dgsi.pt/).

A impugnação judicial é a forma processual adequada para a apreciação da legalidade de indeferimento da reclamação graciosa deduzida contra a liquidação de taxa municipal, estando a acção administrativa especial reservada para a impugnação de actos que não comportam a apreciação de actos de liquidação (artigos 101.º da LGT, 97.º, n.º 1, alínea p) do CPPT e 16.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12).

Afigura-se-nos acertada a decisão da Mma. Juiz a quo, quanto à existência de erro na forma do processo, visto que o pedido adequa-se à forma processual de impugnação judicial.

O erro na forma de processo nos termos do disposto no artigo 199.º do CPC, aplicável a estes autos por força do disposto nos artigos 1.º do CPTA e 2.º alínea e) do CPPT, importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, tanto quanto possível, da forma estabelecida na lei, devendo ser ordenada oficiosamente a convolação na forma de processo adequada (artigo 98.º, n.º 4 do CPPT).

A Recorrente não colocou em crise no recurso que o meio idóneo é a impugnação judicial, antes admite que incorreu em erro na forma do processo, mas insurge-se contra a decisão da primeira instância na parte em que concluiu que por a Autora não ter deduziu previamente reclamação graciosa é inamissível a convolação da acção administrativa especial em impugnação judicial.

O Recorrente afirma que reagiu tempestivamente contra o acto de liquidação através de reclamação graciosa, cujo documento juntou à petição como n.º 7, e imputa à sentença errónea interpretação dos documentos juntos aos autos.

Compulsados os autos, e feita a reapreciação da prova documental junta à petição inicial, designadamente, os referidos documentos n.ºs 7 e 8, verificámos que se impunha a rectificação dos factos levados ao probatório, determinando as modificações que se justificavam, por os elementos fornecidos pelo processo imporem decisão diversa.

Assim, não há como negar razão à recorrente quanto à efectiva apresentação de reclamação graciosa, exigida pelo n.º 2 da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12, conforme decorre do probatório rectificado e aditado oficiosamente.

Mal andou a Mma. Juiz a quo ao decidir que não foi apresentada reclamação e ter interpretado o requerimento apresentado como um pedido de dispensa do pagamento da taxa, atento as razões em que a Recorrente alicerçou o pedido de anulação da liquidação formulado, o que configura uma reclamação contra a liquidação da taxa.

De registar, ainda, que a forma como a decisão da primeira instância fixou a matéria de facto assente não é a mais consentânea com a boa prática processual, pois, não indica quais os elementos de prova, nem as folhas do processo onde se encontram, e que determinaram que levasse ao probatório aqueles factos.

De salientar que a Recorrida cai em contradição quando na conclusão 4.ª da contra-alegação refere que a A. impugnou um acto que nunca reclamou graciosamente, quando esse acto recaiu justamente sobre o requerimento, leia-se reclamação, que deduziu contra a liquidação da taxa de compensação.

Nas liquidações de taxas pelas autarquias locais o legislador impôs expressamente a necessidade de lançar mão de meio impugnatório administrativo prévio para que seja aberta ao interessado a via contenciosa da impugnação judicial (cfr. artigo 16.º da Lei 53-E/2006)

Com efeito, o n.º 5, do artigo 16.º da Lei n.º 53-E/2006, estatui que a reacção contenciosa está reservada para a decisão final do procedimento de reclamação graciosa, dando-se, assim, à entidade liquidadora a possibilidade de pronúncia prévia.

In casu, tendo a A. apresentado reclamação contra a liquidação da taxa de compensação, nos termos do n.º 2, do artigo 16.º da Lei n.º 53-E/2006, abriu-se a via de reacção contenciosa contra a decisão de indeferimento do procedimento (cfr. n.ºs 4 e 5 do artigo 16.º da citada Lei; pontos E), F) e I) do probatório).

Aqui chegados, importa analisar da possibilidade de convolação da acção administrativa especial em impugnação judicial.

Para ser ordenada a convolação torna-se necessário, que o pedido formulado se mostre adequado e que o meio processual se mostre tempestivo.

Resta, então, apreciar a questão da tempestividade da adequada forma processual (cfr. artigos 97.º, n.º 1, alínea d) e 16.º, n.º 4, da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12).

Nos termos do artigo 16.º, n.º 4, da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12, «do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.»

Este prazo conta-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil (cfr. artigo 20.º, nº 1 do CPPT).

Na contagem do prazo de 60 dias não se inclui o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr, in casu, a notificação, e quando o prazo termine em domingo ou dia feriado ou em férias judiciais transfere-se o seu termo para o primeiro dia útil subsequente.

Conforme resulta dos autos a A. foi notificada em 19/04/2012 do despacho de indeferimento da reclamação graciosa e a acção administrativa especial foi deduzida em 19/07/2012, pelo que tendo o prazo de 60 dias terminado no dia 17/07/2012, já em período de férias judiciais, impõe-se concluir que se verifica o requisito da tempestividade (cfr. pontos F) e J) do probatório).

Pelos fundamentos expostos, não nos restam dúvidas que a convolação para a espécie adequada – impugnação judicial – é admissível.

O exposto é suficiente para decidir que a sentença recorrida não pode manter-se, por incorrer no alegado erro de julgamento.

Aceitando-se e concluindo-se, pois, que se verifica o pressuposto de procedibilidade para a sindicabilidade do acto impugnado e, consequentemente, pela inerente impugnabilidade, verificado o erro na forma do processo e que os presentes autos podem ser aproveitados para prosseguirem sob a forma de processo determinada na lei, determina-se a convolação da presente acção administrativa especial em impugnação judicial, com anulação dos actos praticados posteriormente à apresentação da petição, com a consequente baixa dos autos ao tribunal a quo para, prossecução dos autos como impugnação judicial.

Procede o presente recurso jurisdicional.

I. A impugnação judicial é a forma processual adequada para a apreciação da legalidade de indeferimento da reclamação graciosa deduzida contra a liquidação de taxa municipal, estando a acção administrativa especial reservada para a impugnação de actos que não comportam a apreciação de actos de liquidação (artigos 101.º da LGT, 97.º, n.º 1, alínea p) do CPPT e 16.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12).

II. O erro na forma de processo nos termos do disposto no artigo 199.º do CPC, aplicável a estes autos por força do disposto nos artigos 1.º do CPTA e 2.º alínea e) do CPPT, importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, tanto quanto possível, da forma estabelecida na lei, devendo ser ordenada oficiosamente a convolação na forma de processo adequada (artigo 98.º, n.º 4 do CPPT).

III. Nas liquidações de taxas pelas autarquias locais o legislador impôs expressamente a necessidade de lançar mão de meio impugnatório administrativo prévio para que seja aberta ao interessado a via contenciosa da impugnação judicial (cfr. artigo 16.º da Lei 53-E/2006)

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes que integram a 1.ª Subsecção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida na parte impugnada e na verificação do erro no meio processual utilizado, convolar a acção administrativa especial em impugnação judicial, com anulação dos actos praticados posteriormente à apresentação da petição.

Custas a cargo da Recorrida.

Notifique.

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2021.