Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04502/08

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	11/21/2013

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	MARGEM DE LIVRE DECISÃO – CONTROLO JURISDICIONAL

Sumário:	1. A margem de livre apreciação das situações de facto que dizem respeito aos pressupostos da decisão administrativa, configura um dos dois planos (o outro é o da discricionariedade) que constituem o espaço de liberdade decisória (ou margem de livre decisão) normativamente permitida à Administração. 2. No âmbito da margem de livre decisão não existe controlo jurisidicional, confinando-se, quando solicitado, a aferir do respeito da Administração pelas vinculações normativas e limites internos da margem de livre decisão. A Relatora,






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Companhia ... Lda., com os sinais nos autos, inconformada com o acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:

A Não se aceita a argumentação expendida pelo acórdão recorrido de que o júri não tem de fazer uma apreciação de cada um dos factores de valorização que constam do art. 18° do Regulamento, bastando a afirmação genérica de que todos os critérios estão preenchidos e valorando apenas, em concreto, um ou outro dos critérios aplicáveis.
B Mais: tal posição até viola o caso julgado, uma vez que contraria o acórdão do STA acima referido que considerara procedente as conclusões B) a E) do recurso contencioso por si julgado, que se reportavam exactamente à necessidade de se conhecer o iter seguido pelo júri na apreciação de cada um dos critérios de ponderação.
C O acórdão recorrido confunde a desnecessidade de ser estabelecida uma grelha de pontuação para cada um desses critérios com a óbvia necessidade de ter de os considerar a todos, no âmbito de uma ponderação razoável e justificada.
D O júri pode valorar um dos factores de ponderação mais - até muito mais - que os outros, mas obviamente não está na sua disponibilidade não proceder a uma -ainda que mínima - apreciação de todos os itens, valorando-os de uma forma razoável e inteligível para o destinatário.
E De resto, como acima se referiu sob o n° 4, foi o próprio júri que anunciou que iria reanalisar cada um dos sete critérios em causa - interpretando correctamente o sentido do acórdão do S.T.A. -, mas depois acabou por não o fazer relativamente às candidaturas assinaladas!...
F Assim sendo, o acto impugnado, que se sustentou na deliberação do júri acima referida, está ferido por vício de violação de lei, uma vez que existe discrepância entre o acto praticado e as normas jurídicas a que devia ter obedecido, maxime o art. 18° do Regulamento.
G É que a selecção obriga à apreciação de todos os critérios definidos no despacho normativo, sem prejuízo de uma avaliação ponderada e razoável dos vários elementos, que tenha uma fundamentação plausível.
H Ora, como é patente na apreciação feita quanto às outras candidaturas referidas nos arts. 18°, 25°, 27° e 28° da p.i. - "... ", "... - Sociedade de Autores", "... ", "... " e "... " -, o júri, pelo menos quanto a essas, demitiu-se de fazer qualquer apreciação quanto aos itens constantes das alíneas b), c), d), f) e g) do art. 18° do Regulamento, baseando a sua decisão nas alíneas a) e e) e ignorando em absoluto qualquer referência - mesmo muito indirecta ou remota — aos critérios da "consistência do projecto de gestão" e da "diversificação das fontes de apoio financeiro e logístico" (alíneas b) e c)), o que viola o art. 18° do Regulamento em apreço.
I Uma coisa é segura: o júri - e o R. - ignorou em absoluto a avaliação da "consistência do projecto de gestão" e a "diversificação de apoio financeiro e logístico" dessas outras candidaturas, a que devia ter atendido por referência aos critérios das alíneas b) e c) do art. 18° do Regulamento.
J O entendimento do acórdão recorrido de que esses itens estão contemplados na afirmação genérica de que todos os critérios estão preenchidos é manifestamente erróneo, porque do texto da deliberação não se retira nada - rigorosamente nada - acerca de uma razão mínima que explique o preenchimento dos critérios sobre os quais nada se disse.
K E o erro em causa naturalmente que influenciou o financiamento proposto para cada uma das candidaturas, incluindo a A., inquinando, em conformidade, o acto impugnado.
L Por outro lado quanto ao item "qualidade técnica e artística do projecto" no que se refere à A., o júri não efectuou qualquer apreciação nessa sede, limitando-se a questionar a quantidade de projectos apresentados, o que até poderia ter relevância para a consistência do projecto de gestão, mas é obviamente irrelevante para o item em causa.
M Acresce ainda uma apreciação a trabalhos anteriores, que também não pode ser decisiva para uma valoração dos projectos apresentados, que devem ser julgados pelo seu valor intrínseco.
N Pelo exposto, entende-se que o despacho impugnado - que assentou na \deliberação do júri - aplicou erroneamente o critério "qualidade técnica e artística do projecto", violando o art. 18° do Regulamento.
O Não se aceita o entendimento do acórdão recorrido de que a valoração efectuada nessa sede se inclui na margem de livre apreciação do júri.
P E que nada do que se escreve nesse item tem a ver com a apreciação da qualidade técnica e artística do projecto, não tendo sido produzido qualquer comentário, valoração ou análise de qualquer elemento que um cidadão comum possa integrar no âmbito do que seja a apreciação da qualidade técnica e artística de um projecto.
Q Mesmo que se entenda que, nessa parte, o júri e o R. usaram de uma liberdade de apreciação probatória, ainda assim, continuaria a existir vício de violação de lei, uma vez que a decisão foi tomada com base em erro manifesto ou critério ostensivamente inadmissível, uma vez que não há, nos itens em causa, rasto de comentário, valoração ou análise que tenha a ver com a substância do critério de ponderação em apreço.
R Sempre teria de haver - e não há - uma referência, ainda que mínima a qualquer elemento que tivesse a ver com o valor intrínseco - em termos de qualidade técnica e artística do projecto em apreciação -, o que manifesta e ostensivamente não ocorre.
S Finalmente, quanto ao que se escreve no acórdão recorrido no sentido de que não inquina a apreciação do júri a consideração dos trabalhos anteriores "como elemento coadjuvante da apreciação do projecto a concurso", é evidente que isso seria assim se estivéssemos realmente perante um elemento coadjuvante de alguma coisa, o que, neste caso, não acontece, porque, quanto ao valor intrínseco do projecto apresentado, nada - rigorosamente nada - foi dito pelo júri.

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A Entidade Recorrida contra alegou, concluindo como segue:

1. A Acta transcrita na alínea F) do Douto Acórdão recorrido e que fundamenta o acto recorrido, encontra-se devidamente fundamentada, e todos os destinatários ficam perfeitamente conscientes das decisões do Júri e das razões determinantes e subjacentes à mesma decisão, em relação a todos os critérios de avaliação;
2. Não se verifica qualquer violação do caso julgado, na medida em que o Júri deu cumprimento ao Douto Acórdão do STA, de 29 de Abril de 2003, tendo procedido, insofismavelmente, à reapreciação do processo, reanalisando os diversos critérios de apreciação das candidaturas;
3. A deliberação do Júri revela-se adequada a dar a conhecer a todos os candidatos, de forma clara, suficiente e congruente, o iter cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a poderem determinar-se pela sua aceitação ou rejeição;
4. Na sua apreciação, o Júri atendeu, genericamente, a todos os critérios de apreciação constantes do art. 18.° do Despacho Normativo n.° 63/98, de 5 de Agosto de 1998;
5. O acto impugnado encontra-se devidamente fundamentado, não se verificando violação dos quadros institucionais aplicáveis, designadamente do art. 125.° do Código do Procedimento Administrativo;
6. O acto impugnado fez uma apreciação da qualidade artística e técnica do projecto da ora A., deixando bem claro que o princípio da mesma apreciação foi qualitativo;
7. Em sede da apreciação do critério "qualidade técnica e artística do projecto" enquadrada na, assim chamada, margem de livre apreciação que o Júri detém (artigos 15.°, n.° 2 e 18.°, ambos do Regulamento aprovado pelo Despacho Normativo n.° 63/98, de 5 de Agosto de 1998), não se consegue vislumbrar na fundamentação aduzida pelo Júri uma desadequação grosseira ou manifesta, nem sequer concluir que o mesmo critério tenha sido aplicado de forma incorrecta pelo Júri;
8. A Recorrente não consegue vir aduzir factos concretos demonstrativos de incorrecção na aplicação do critério em apreço, ou que o mesmo não foi aplicado de forma ponderada e razoável.
9. A apreciação dos trabalhos anteriormente desenvolvidos, enquanto elemento coadjuvante na apreciação do projecto submetido pela recorrente a concurso, não vem adulterar a apreciação com erro manifesto, nem inserir critério acintosamente inadmissível.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Tribunal a quo foi julgada provada a seguinte factualidade:

A A Autora apresentou, em 1998, a sua candidatura ao concurso para a concessão de apoio à actividade teatral de carácter profissional e de iniciativa não governamental, para o ano de 1999;
B No projecto apresentado solicitou ao Ministério da Cultura apoio no montante de 50 mil contos;
C Nos dias 16 e 17 de Dezembro de 1988, reuniu o júri do concurso referido na alínea A), tendo sido elaborada acta do júri do concurso público, que aqui se considera integralmente reproduzida e de que se extrai o seguinte:0 "Reunião Final e Decisória do Júri do Concurso para Apoio Anual e Bianual a Estruturas de Criação, Produção e Difusão Teatral. Aos 16 e 17 de Dezembro de 1998 reuniu-se na sede do Instituto Português das Artes do Espectáculo, Av. Conselheiro de Sousa 21-A, em Lisboa, o júri nomeado nos termos do n° l do artigo 15° do Despacho Normativo n° 63/98, de l de Setembro, composto por ... (Presidente do Júri), ..., ..., ... e ..., para apreciação final das candidaturas presentes a concurso e no exercício das competências que lhe são cometidas pelo n.° 2 do mesmo artigo 15.°. É objectivo da presente acta dar a conhecer a metodologia adoptada pelo Júri para avaliação das candidaturas, bem como comunicar os respectivos resultados e a fundamentação que os suporta. Esta reunião iniciou-se com a análise dos trabalhos de selecção que se desenrolaram em quatro reuniões plenárias de que foram realizadas as respectivas actas, bem como da análise dos trabalhos realizados em reuniões parcelares dos elementos do júri. A presente acta visa registar e sintetizar os trabalhos preparatórios que constituem o suporte fundamentado da decisão aqui tomada e que será presente a Sua Excelência o Ministro da Cultura para homologação.
1. Os critérios seguidos na avaliação das candidaturas foram os constantes do artigo 18° do Despacho Normativo 63/98, de l de Setembro e que abaixo se discriminam: a) a qualidade técnica e artística do projecto; b) a consistência do projecto de gestão; c) a diversificação das fontes de apoio financeiro e logístico dos projectos; d)a capacidade de realização de acções em contextos geográficos ou sociais particularmente carenciados em termos de oferta cultural ou artística; e) o carácter inovador dos projectos; f) o envolvimento em actividades de difusão artística e de formação de novos públicos; g) o envolvimento em actividades de intercâmbio e cooperação internacional nomeadamente no que se refere ao espaço europeu e ao espaço lusófono.
O júri considerou cada candidatura à luz destes sete critérios, ponderando-os depois com o conhecimento do trabalho desenvolvido em anos anteriores, pela companhia/estrutura, avaliando, caso a caso, mas tendo presente o universo de todas as candidaturas, o manifesto interesse dos projectos e a forma como eles se integram num programa. (...) 5- As decisões do júri foram tomadas por unanimidade, excepto os casos devidamente assinalados nas apreciações individuais, em que a decisão foi tomada por maioria em conformidade com o disposto no Código do Procedimento Administrativo. Da análise em concreto de cada uma das candidaturas, resultou a seguinte decisão, que a seguir se discrimina, com a respectiva fundamentação: Candidaturas seleccionadas (...)
Candidatura n° 25 - ... Financiamento atribuído: 27.000.000$00 Tipo de apoio: Bianual Fundamentação O ... surgiu como um dos projectos mais estimulantes dos últimos anos. Todavia o júri entende, tal como é sugerido pela própria companhia, que se justificará uma reflexão atenta sobre o percurso traçado e desenvolvido, de modo a retomar a expectativa criada em volta do seu trabalho. Sendo um projecto de grande qualidade técnica e artística, propõe um tipo de trabalho inovador, que tem sido uma das características mais marcantes da sua actividade. Assim, o júri entende por maioria que esta candidatura cumpre de urna forma genérica os critérios enunciados no artigo 18.°, sobretudo no que se refere às alíneas a) e e). (...)
Candidatura n.° 23 - ... Financiamento atribuído- 1 8.000.000$00 Tipo de apoio: Anual Fundamentação: A grande qualidade do projecto e o manifesto interesse do trabalho desenvolvido, aliados ao reconhecido mérito da sua responsável máxima, permitem optimizar algumas das fragilidades deste projecto, que se centram sobretudo ao nível do projecto de gestão. A candidatura cumpre no entanto adequadamente e de uma forma genérica os critérios enunciados, nomeadamente no que se refere aos expressos na alínea a). (...)
Candidatura n° 65 - ... . Sociedade de Actores Financiamento atribuído - 1 8.000.000$00 Tipo de apoio: Anual Fundamentação: A manifesta qualidade artística deste projecto bem como do programa que a estrutura vem desenvolvendo, justificam plenamente a manutenção de um financiamento anual. A candidatura cumpre assim genericamente os critérios enunciados, dando o júri particular realce à qualidade técnica e artística do projecto, critério enunciado na alínea a).
Candidatura n° 7 - ... Financiamento atribuído: 18.000.000$00 Tipo de apoio: Anual Fundamentação: O júri considera que o trabalho desenvolvido nos últimos anos por esta companhia não se tem revelado suficientemente estimulante de modo a justificar o tipo de apoio pretendido. No entanto, tendo em conta as provas dadas e o trabalho realizado pelo encenador ... , entendeu por maioria, que estas justificam o apoio anual agora proposto. (...)
Candidatura n.° 38 - Companhia ... Financiamento atribuído- 13. 500.000$ Tipo de apoio: Anual A reconhecida capacidade demonstrada pela C. T. do Chiado em dinamizar e gerir um espaço, garantindo-lhe uma permanente corrente de público, aliada à capacidade em realizar acções em contextos geográficos carenciados em termos de oferta cultural, permitem ao júri propor a manutenção do financiamento anual. A candidatura cumpre pois adequadamente os critérios enunciados, nomeadamente no que se refere às alíneas b) e d). (...)
Candidatura n° 51 – ... Financiamento atribuído - 13.500.000$00 Tipo de apoio: Anual Fundamentação O Júri, considerando esta nova estrutura e a sua responsável, ... , como um dos projectos interessantes experimentados no quadro do teatro nacional e considerando ainda o novo espaço de que dispõe e as potencialidades que ele encerra, propõe um primeiro financiamento anual. Sendo o projecto inovador e de qualidade artística, considera-se também como potencial formador de novos públicos. A candidatura cumpre assim adequadamente os critérios enunciados, nomeadamente no que se refere às alíneas a), e) e f). (...)";
D Na primeira página da acta mencionada na alínea antecedente, foi aposto, por Sua Excelência o Ministro da Cultura, o seguinte despacho: "Homologo. 18.12.98";
E A Autora interpôs recurso contencioso de anulação da decisão referida na alínea antecedente, que correu os seus termos no STA, registado sob o n.° 44793, 1a secção, 2a Subsecção, no qual foi proferido acórdão, em 29 de Abril de 2004, que aqui se considera integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:
"... Alegando, formula as seguintes conclusões: "4 ; A- A deliberação do júri, em que se funda o despacho recorrido, não explicita os termos e a medida em que os factores de valorização referidos no art. 18° do Despacho Normativo n° 63/98 influíram na selecção efectuada. B) - Com efeito, não se sabe como foram ponderados tais factores de valorização, nem que peso relativo tiveram, nem como foram aplicados. C) - Por outro lado, e em parte como consequência das omissões acima referidas, não se conhece o iter seguido pelo júri na apreciação de cada candidatura, por si só consideradas ou em termos comparativos, ignorando-se o resultado da ponderação de uns e outros dos parâmetros de decisão. D) - Por exemplo, em relação à recorrente, se cumpre - como diz o júri - os critérios enunciados, não se sabe que ponderação é que foi feita dos vários itens. E) - O júri refere nomeadamente os critérios das alíneas b) e d), mas não se sabe por que é que não foram identificados os outros, designadamente os da alínea a), e), f) e g), relativamente aos quais manifestamente existiam elementos de ponderação. (...) G) - Assim sendo, o despacho recorrido, fundado em tal deliberação do júri, está ferido por vício de forma, por falta de fundamentação que esclareça a motivação concreta do acto, em clara violação dos arts. 124° e 125° do C.P.A. (...) K) - Finalmente, foi omitida a audiência prevista no art. 100° do CPA, o que constitui preterição de formalidade essencial, gerando vício de forma. L) - Os vícios atrás apontados geram a anulabilidade do acto recorrido, pelo que no presente recurso se pede a anulação do despacho do Ministro da Cultura de 18/12/98, que homologou a deliberação do júri de 17/12/98, identificados na p.i.".(...) Assim, procedendo a conclusão K) da alegação da recorrente, o acto impugnado violou o disposto no art. 100.° CPA.
2.3.4. Da falta de fundamentação (...) Como é consabido, o dever de fundamentar só se cumpre quando a motivação contextualmente externada tiver aptidão para esclarecer o destinatário do acto, suposto homem de mediana sagacidade, do caminho decisório percorrido pela Administração e das razões que determinaram o sentido e o conteúdo da decisão. No caso sub judice o acto, que concedeu o subsídio de 13 500 contos está fundamentado nos seguintes termos: "A reconhecida capacidade demonstrada pela A... em dinamizar e gerir um espaço, garantindo-lhe uma permanente corrente de público, aliada à capacidade em realizar acções em contextos geográficos carenciados em termos de oferta cultural, permitem ao júri propor a manutenção do financiamento anual. A candidatura cumpre pois adequadamente os critérios enunciados, nomeadamente no que se refere às alíneas b) e d)."
Ora, nesta motivação, pode colher-se, como informação segura que, na sua avaliação, o júri considerou que a candidatura cumpre os critérios enunciados, nomeadamente os referidos nas alíneas b) e d) do art. 18° do Despacho Normativo n° 63/98 e que essa circunstância lhe permite fazer parte do grupo das estruturas seleccionadas e a apoiar. Isto é, a fundamentação esclarece as razões do acto na parte em que é favorável à requerente. Todavia, onde a necessidade de fundamentar se torna imperiosa é no segmento do acto que comporta efeitos desfavoráveis, isto é, na parte em que fixa o subsídio no montante de 13 500 contos contrariando, nessa medida, a pretensão da requerente que era de 50 000 contos. Como bem observa o Exm°. Magistrado do Ministério Público, nessa matéria impunha-se que o júri clarificasse "os factores e elementos que condicionaram tal quantificação". E o que é certo é nada se diz a respeito. Não se indicam os motivos que determinaram o júri a não conceder a totalidade do apoio solicitado, nem as razões que justificam a fixação daquele montante concreto. E, sem esse esclarecimento, sem o conhecimento desses pressupostos, a fundamentação não alcança o grau de densificação mínima exigível pelo dever de fundamentar, uma vez que priva o destinatário da informação que lhe permita, num juízo consciente e ponderado, apreciar a legalidade do acto e optar entre exercer ou não o seu direito ao recurso contencioso. E se este for exercido, como no caso dos autos, não permite ao tribunal sindicar a validade substancial do acto administrativo em causa. Nestes termos tem razão a recorrente, procedendo as conclusões A) a E) e G) da sua alegação. Foi desrespeitado o dever legal de fundamentar. Em suma: o acto administrativo impugnado padece dos alegados vícios de preterição de audiência, por violação do disposto no art. 100.° CPA e de falta de fundamentação, com desrespeito das normas dos arts. 124.° n.° l ai. c) e 125.° n.°s l e 2 do mesmo diploma legal. 3.
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto contenciosamente impugnado. (...)";
F Na sequência do acórdão referido na alínea antecedente o júri elaborou a "ACTA DE DELIBERAÇÃO FINAL DO CONCURSO PARA A CONCESSÃO DE APOIO FINANCEIRO À ACTIVIDADE TEATRAL DE CARÁCTER PROFISSIONAL E DE INICIATIVA NÃO GOVERNAMENTAL PARA O ANO DE 1999, RELATIVA À COMPANHIA TEATRAL DO CHIADO, DE ACORDO COM O DESPACHO NORMATIVO Nº 63/98 DE l DE SETEMBRO, que aqui se considera integralmente reproduzida e de que se extrai o seguinte: "Na sequência do acórdão proferido no processo n.° 44 793, 1a Secção, 2.a Subsecção, do Supremo Tribunal Administrativo e no sentido de lhe ser dado cumprimento, o júri do concurso em epígrafe constituído por ... , ... , ... , ... e ... , reuniu no dia 17 de Julho de 2003 na sede do Instituto Português das Artes do Espectáculo, tendo analisado os termos daquele acórdão e reapreciado a candidatura da Companhia Teatral do Chiado, com vista a sanar os vícios apontados. Dessa reapreciação e dos dados constantes da reclamação, o júri procedeu a uma fundamentação mais detalhada do que a pretérita, base da deliberação final do júri e da homologação ministerial de Dezembro de 1998, tendo sido elaborada a respectiva acta. Da mesma foi dado conhecimento ao concorrente, ultrapassando-se assim, em nosso entender, os vícios apontados de "preterição de audiência" e de "falta de fundamentação". Na posse da argumentação do concorrente à proposta de deliberação que lhe fora, submetida, o júri reuniu no dia 19 de Setembro de 2003 nas instalações do Instituto das Artes, organismo que sucedeu ao Instituto Português das Artes do Espectáculo em obrigações e competências, tendo então apreciado os termos daquela argumentação e concluído o seguinte: • Não foram acrescentados quaisquer novos elementos susceptíveis de alterarem a apreciação sobre a matéria constante da candidatura e objecto da proposta de deliberação; • No foram igualmente adiantados novos elementos que interrogassem sobre a adequação da proposta de financiamento homologada em Dezembro de 1999, e oportunamente reafirmada pelo júri na acta de 17 de Julho de 2003;
• Os argumentos reproduzidos na resposta do concorrente, nomeadamente os relativos a outras candidaturas opositoras ao concurso, entenderam-se ultrapassados pela fundamentação elaborada na acta de 17 de Julho de 2003; Do que precede, o júri elaborou nova acta em 19 de Julho de 2003, reafirmando a sua proposta inicial, homologada em 18 de Dezembro de 1999 e que sustentou o apoio financeiro anual concedido de 13 500 000$00 (treze milhões e quinhentos mil escudos). Não tendo sido esta acta homologada por parecer da Senhora Auditora Jurídica do Ministério, relativo à ainda "deficiente fundamentação" no que concerne à explicitação dos "factores de quantificação" do apoio concedido, bem como à necessidade de mais detalhada fundamentação da decisão relativa às candidaturas opositoras expressamente invocadas pela recorrente, o júri, após a notificação em 16 de Janeiro último, reuniu a 30 de Janeiro de 2004, nas instalações do Instituto das Artes, tendo estado presentes todos os seus membros, pronunciando-se nos termos que seguem:
1. Sobre a deficiente fundamentação, o júri entende salientar mais uma vez que, nos termos do Regulamento de Apoios à Actividade Teatral de Carácter Profissional e de Iniciativa não Governamental, anexo ao Despacho Normativo n.° 63/98 de l de Setembro, e como é aliás salientado no parecer do Exmo. Procurador-Adjunto, o júri não estava obrigado a nenhuma ponderação quantitativa dos critérios estabelecidos nem eles eram de natureza cumulativa, pelo que nas actas apenas se coligiram aqueles que na opinião do júri prevaleciam e sustentavam a decisão final. Todavia, no estrito cumprimento do acórdão e da releitura feita de todo o processo, o júri adiantou na acta da reunião de 17 de Julho, a sua interpretação sobre a aplicação dos diferentes critérios à proposta da recorrente e ao trabalho artístico pela mesma desenvolvido, deixando lavrado em acta:
Como se pode ler na acta final e decisória do concurso, de 16 e 17 de Dezembro de 1998, "O júri considerou cada candidatura à luz destes sete critérios, ponderando-os depois com o conhecimento do trabalho desenvolvido em anos anteriores, pela companhia/estrutura, avaliando caso a caso, mas tendo presente o universo de todas as candidaturas, o manifesto interesse dos projectos e a forma como eles se integram num programa". Está implícito no conteúdo formal da acta, no que concerne a candidatura n.° 38 -Companhia Teatral do Chiado, que a análise da proposta relativamente às matérias constantes das alíneas não identificadas, resultara negativa ou mitigada, tal como fica explícito, através das alíneas identificadas, que elas constituíam matéria necessária e suficiente para dar conteúdo a um programa que justificava o financiamento público que se propunha. Assim, consta dessa acta: "A reconhecida capacidade demonstrada pela C. T do Chiado em dinamizar e gerir um espaço, garantindo-lhe uma permanente corrente de público, aliada à capacidade em realizar acções em contextos geográficos carenciados em termos de oferta cultural, permitem ao júri propor a manutenção do financiamento anual. A candidatura cumpre pois adequadamente os critérios enunciados, nomeadamente no que se refere às alíneas b) e d). "
2. No estrito cumprimento do acórdão, isto é, dando conteúdo à fundamentação reconhecida insuficiente, o júri reanalisou assim cada um dos sete critérios que consubstanciavam à data, a análise das propostas. Assim: a) A qualidade técnica e artística do projecto: para avaliar este critério, simultaneamente, objectivo (qualidade técnica) e subjectivo (qualidade artística), o júri orientou-se pelo princípio constante em todos os regulamentos elaborados pelo Ministério da Cultura, desde 1996, nos quais fica patente que não será pela quantificação do trabalho a desenvolver pelas entidades a concurso que se realiza a avaliação. À luz deste princípio o júri considera este predicado "qualitativo" que, obviamente, cruza a proposta a concurso com o mérito artístico do trabalho anteriormente desenvolvido, essencial à consideração das restantes alíneas, ainda que ponderado com alguma flexibilidade resultante do contexto histórico, geográfico e social em que se o mesmo se desenvolve.
Uma proposta anual que projecta cinco espectáculos, todos de evidente complexidade, de Shakespeare ("Hamlet") a Strindberg ("A Menina Júlia"), de Peter Shaffer ("O Ouvido Especial") a Tom Stoppard ("Verdade ou Mentira?!" e "Rosencrantz e Guildenstern Já Estão Mortos"), mantendo ainda dois espectáculos que precediam "As Obras Completas de William Shakespeare (em 97 minutos)"e "O Pirata Que Não Sabia Ler", não é considerada exequível pelo júri em virtude da capacidade de concretização da estrutura, sobretudo se a mesma pretender a desejável qualidade que constitui o cerne deste critério. Considerando ainda que das cinco novas produções, três têm encenação, cenografia e figurinos de Juvenal Garcês que garante igualmente a encenação e os figurinos das outras duas, o júri mantém a mesma atitude céptica relativamente à qualidade do resultado final. Finalmente, ponderada a proposta à luz do conhecimento do trabalho anteriormente desenvolvido e não sendo este, na opinião do júri, de inquestionável mérito artístico, reconhecendo-se embora, a capacidade e a afirmação de conquista de um público, não podia este critério justificar, como noutros casos, designadamente os que o requerente apontou no seu recurso, uma referência destacada que viesse sustentar uma alteração significativa de financiamentos anteriormente atribuídos.
b) A consistência do projecto de gestão: considerada a dimensão e ambição da proposta e a manutenção de um espaço e de uma estrutura permanente, os valores orçamentais previstos não parecem exagerados, sobretudo, tendo em conta que as previsões de bilheteira e de venda de espectáculos cobrem um pouco mais de 40% das despesas. Tal previsão só podia ser ponderada positivamente.
c) A diversificação das fontes de apoio financeiro e Logístico dos projectos: embora o júri não tenha feito nenhuma referência individualizada a este critério de selecção, é contudo tomada em consideração a intenção de obter apoios diversificados, ou pelo menos, de os manter, reveladora da consciência do carácter supletivo dos financiamentos do Ministério da Cultura. A disponibilidade de um espaço municipal e o apoio financeiro igualmente atribuído pela Câmara Municipal de Lisboa, simultâneos a outros eventuais apoios ou patrocínios, revelam a capacidade mobilizadora da Companhia que o júri regista e considera na sua ponderação.
d) A capacidade de realização de acções em contextos geográficos ou sociais particularmente carenciados em termos de oferta cultural ou artística: pela leitura da proposta, designadamente pelo historial da Companhia e pelo que o júri conhece do seu trabalho, foi considerada a adequação deste critério às capacidades reveladas, com a referência explícita a digressões, no âmbito da previsão de receitas.
e) O carácter inovador dos projectos: na interpretação do júri, o conteúdo desta alínea é paradigmático de como para a identificação desta característica estética (inovação) não se pode recorrer a uma estratégia cumulativa, porquanto se reconhece que ele é próprio de um número reduzido de projectos artísticos mas não inviabiliza a prossecução de um projecto artístico com outros méritos. Este critério procura uma necessária e desejável inovação das linguagens artísticas, a pesquisa, a experimentação e a divulgação sui generis das novas dramaturgias. Como resulta da análise e avaliação da proposta apresentada, este critério de acordo com a caracterização acima, não se aplica ao projecto Companhia Teatral do Chiado, pois o júri não reconhece nenhum dos traços distintivos enunciados: existência de uma linguagem artística substantiva; existência de trabalho de procura estética; conceptualização dramatúrgica apontando para uma determinada linguagem teatral.
f) O envolvimento em actividades de difusão artística e de formação de novos públicos: o júri reconhece como uma mais-valia da Companhia, a capacidade de difusão demonstrada, nomeadamente com o espectáculo "As Obras Completas de William Shakespeare (em 97 Minutos)". Porém, o júri não reconhece competência à Companhia ... para dar cumprimento aos objectivos de formação de novos públicos a que obrigaria o exigente repertório proposto.
g) O envolvimento em actividades de intercâmbio e cooperação internacional, nomeadamente no que se refere ao espaço europeu e ao espaço lusófono: Não havendo na proposta qualquer referência a co-produção, cooperação ou simples intercâmbio internacional, nomeadamente nos espaços lusófono e europeu, privilegiados no Regulamento, o júri não identifica qualquer referência especial a este critério. Sobre este afirmado pela recorrente quando consultada sobre o projecto de deliberação, precisamente no ponto 18°: "O júri pura e simplesmente não leu o dossier de candidatura da ora requerente, onde, a fls. 10, estão expressamente referidas as digressões efectuadas na BÉLGICA, HOLANDA, ITÁLIA ESPANHA, DINAMARCA, CABO VERDE e MACAU" e acrescenta no 19.°: "Tem isto explicação?" Ora a explicação reside no facto de não se encontrar no dossier, nem a folhas 10 nem no lugar próprio da apresentação do projecto artístico para 1999 em apreço, referências a projectadas co-produções, eventuais cooperações ou possíveis intercâmbios de âmbito internacional mas, tão só, listagem das digressões nacionais e internacionais relativas ao historial da Companhia.
3. Não estando o júri obrigado, nos termos do regulamento, a quaisquer factores de ponderação, como já sabido e aqui se reafirma, na avaliação final, entrou em consideração com a interpretação e valoração dos critérios aplicados a cada uma das candidaturas, no contexto global das mesmas e no estrito cumprimento das orientações políticas, orçamentais e artísticas estabelecidas. O júri ajuizou sobre os financiamentos a atribuir tendo em vista a viabilização de todas aquelas propostas que, pelo pleno dos critérios ou por um conjunto de critérios considerado suficiente, se avaliaram como credoras de financiamento. O júri corrige a expressão "percentagem da verba a atribuir" substituindo-a por ".. encontrou-se um equilíbrio relativo entre os critérios favoravelmente considerados e o montante a atribuir". Quando o júri, justificou relações entre os financiamentos atribuídos e os valores solicitados, fê-lo não porque tais relações tivessem constituído qualquer "fórmula", mas antes porque esse exercício de reflexão permitiu estabelecer uma comparação entre as candidaturas trazidas à colação pela requerente - ... /... , ... Sociedade de Actores, ... , ... e ... . Acontece que, por razões distintas, como adiante veremos, as cinco estruturas apontadas pela requerente foram unanimemente consideradas pelo júri, quer do ponto de vista da proposta apresentada quer do trabalho anteriormente desenvolvido, muito mais relevantes no que respeita ao critério da alínea a), aquele que, obviamente prevalece sobre todos os outros. Todo o financiamento visa sobretudo salvaguardar e estimular a qualidade técnica e artística dos projectos, sendo estes considerados na sua ampla interpretação de proposta artística e estética e de currículo. A Companhia Teatral do Chiado, ora requerente, preenchia, como vimos, outros critérios de forma pelo menos satisfatória, pelo que o júri decidiu propor a manutenção do financiamento. Todavia, entendeu manter o financiamento ao nível dos anos anteriores, já que nada na proposta indiciava alteração qualitativa, de fundo, susceptível de maior envolvimento financeiro por parte do Estado.
4. Quanto às outras candidaturas especificamente apontadas pela requerente, elas constituem realidades artísticas distintas e, por isso mesmo, foram credoras de decisões diferenciadas. Assim: Cooperativa ... - no seu décimo ano de actividade, a Companhia correspondia a um projecto de autor, cujo responsável, o director/autor/encenador Carlos Pessoa, mais a equipa artística e técnica que o vinha 0acompanhando, davam garantias da qualidade do projecto, enquadrado por uma poética bem identificada, que marcou o teatro português dos anos 90. Se do ponto de vista artístico, se reconhecia o seu valor, do ponto de vista técnico, era também de salientar o colectivo que, de modo permanente e multifuncional, se encontrava igualmente envolvido no processo criativo. Para o júri residia aqui a especificidade e singularidade deste modo de produção. É este enunciado que suporta a valoração máxima também atribuída à alínea e) dos critérios - o carácter inovador do projecto, que se identifica bem com o quadro referencial de um teatro de autor. Quanto à "acusação" feita pela requerente sobre as questões de bilheteira: "... também se dá ao luxo de nem prever as receitas dos seus espectáculos...", o júri entendeu que tal acusação não tem qualquer cabimento, já que não dispondo o ... de espaço próprio, seria difícil, senão mesmo impossível, quantificar uma realidade que, muitas vezes, diferia de espectáculo para espectáculo, obrigando a produção a sucessivas adaptações, que nunca foram, todavia, impeditivas de um trabalho continuado, rigoroso e exemplar. Ao mesmo tempo, uma outra característica deste grupo experimental era a capacidade de levar as suas produções para contextos geográfica e socialmente periféricos. Veja-se, para tanto, a geografia das suas digressões no quadro dos diversos festivais regionais e no âmbito do trabalho com as escolas. Pelo tipo de trabalho que foi sendo apresentando, pela experimentação de novas linguagens dramatúrgicas e de cena, pela consecutiva abordagem de temas importantes à sociedade contemporânea, nomeadamente às camadas mais jovens da população, era evidente para o júri, a preocupação e adequação desta Companhia à criação de novos públicos. Por último, de salientar ainda a importância do projecto desenvolvido no âmbito da Cena Lusófona, designadamente, no evento "Navegar é Preciso", organizado pelo Centro Cultural de S. Paulo, Brasil, seguido da participação no Festival Porto Alegre em Cena, um dos mais prestigiados festivais de teatro do Brasil. Pelo que precede, parece-nos óbvio o reconhecimento do importante papel que a Companhia de ... desempenhou e continua hoje a desempenhar no quadro do teatro em Portugal. ... - Sociedade de Actores - trata-se de um conjunto de criadores, intérpretes e encenadores, de grande capacidade inovadora, cuja personalidade artística marcou a contemporaneidade do teatro português, continuando a ser uma referência, dentro da sua geração e da que se lhes seguiu, mormente, no Porto e na região norte. Ao elenco de grande qualidade técnica e artística, referência da criação teatral portuguesa, juntava-se ainda uma proposta de programação de qualidade inquestionável e de extrema coerência. Ao testemunho de "uma carreira artística relevante, nalguns casos com mais de 20 anos de provas dadas, acrescia uma originalidade de processos de trabalho de que se destaca a preocupação com o trabalho especializado de texto e de dramaturgia, desenvolvido em estreita ligação com a Universidade. De realçar ainda que, tratando-se de uma estrutura sem espaço próprio, buscou incessantemente, alternativas dignificantes para o trabalho que prosseguia, designadamente, na área da formação. Finalmente, uma referência à exclamação da requerente a propósito desta companhia: "... o júri limitou-se a ponderar a qualidade técnica e artística do projecto, que não se percebe como é que se retirou das curtíssimas sinopses apresentadas". Qualquer júri está, por natureza, apto para identificar programaticamente o que entende por um bom projecto e o que o torna realmente singular e inovador, sobretudo no caso do ... , projecto cuja relevância e identidade assenta, em primeiro lugar na qualidade dos seus intervenientes. Grupo de Trabalhadores do Teatro da ... - em primeiro lugar, convém corrigir a pretensa transcrição da acta, feita pela requerente: onde escreveu — "... de modo a justificar o tipo de apoio praticado", deveria ter escrito "...de modo a justifica o tipo de apoio pretendido". Quanto à admiração relativamente à apreciação feita pelo júri sobre ... , não se compreende como uma Companhia que se pretende ter um papel destacado na cena portuguesa, pode menorizar a relevância de ... no panorama do teatro português posterior a 1974. É evidente que estávamos e estamos perante um dos "históricos" encenadores e directores de companhia do teatro que fez e se faz em Portugal. A sua grande capacidade criadora e a sua afirmação num género de teatro que o júri entende de cariz comercial o que, aliás, se tem vindo a confirmar, justifica a afirmação acima transcrita, relativa à discrepância entre o que se propunha e o que era "pretendido". O júri não podia deixar de reconhecer também a grande capacidade mobilizadora de públicos o que confirma esse teatro necessário mas auto-suficiente. Com uma proposta manifestamente interessante onde se realçava a encomenda de textos a autores relevantes da literatura portuguesa, como Mário Cláudio e Lídia Jorge, atitude que contribui para o enriquecimento da dramaturgia contemporânea, o júri no podia, todavia, deixar de corroborar a orientação política e técnica de progressivamente recuar nos financiamentos regulares, tratando-se como se tratava de uma proposta que caminhava claramente para um tipo de teatro de qualidade, capaz de se auto financiar. Manteve-se como proposta, todavia o nível de comparticipação financeira do ano anterior. ... - Oficina de teatro - como acima afirmámos, o que distingue o conjunto das companhias/estruturas apontadas pela requerente, dela própria, é a qualidade técnica e artística do projecto (e não só da proposta, como parece querer inferir-se das reclamações...). No caso da ... , estávamos perante um projecto de qualidade, singular no quadro da criação teatral contemporânea, nomeadamente em Portugal, onde era único, assim se mantendo. Essa singularidade decorre de um trabalho desenvolvido em torno de um teatro promotor de uma reflexão centrada na identidade feminina. Claro que esta singular manifestação se apoiava numa equipa altamente qualificada, cuja direcção estava entregue a um nome de grande credibilidade e prestígio do teatro português: a actriz e encenadora ... . Também no caso da ... , a requerente acusa o não haver previsão de receitas de bilheteira. Estamos perante mais um caso de uma estrutura que não dispondo de espaço próprio, sofria a contingência dos espaços disponíveis o que, por um lado, faz depender eventuais receitas do tipo de contrato e, por outro, inviabiliza uma estimativa, ainda que aproximada, dependente do tamanho das salas. O júri interpretou esta atitude dos concorrentes como uma atitude cautelosa. ... Companhia de Teatro - tratava-se de um projecto multidisciplinar, apoiado pela primeira vez com carácter regular e, só por essa razão, o júri foi tão cauteloso na proposta de financiamento. Apresentava-se então como uma proposta singular que convocava várias formas de expressão artística — da literatura às artes plásticas, da música ao cinema, proposta que dava continuidade a um trabalho reconhecido, já apoiado anteriormente com financiamentos pontuais. Estávamos perante uma proposta inovadora que robustecia um projecto de grande qualidade artística e técnica onde se realçava a extrema singularidade da linguagem criativa da autora. No plano da formação performativa de salientar o trabalho desenvolvido com vista a congregar criativos das várias disciplinas e a sensibilizar novos públicos. O júri interpretou bem a natureza da proposta como, aliás, se viria a confirmar pelos resultados obtidos, unanimemente reconhecidos pela crítica e pelo público, como um projecto artístico de inquestionável originalidade pautado por uma vontade de testar os limites da própria natureza do teatro, em exercícios de risco e de grande exigência para os espectadores. "Seres Solitários", no seu conjunto, constituiu um dos acontecimentos mais estimulantes e importantes do teatro dos anos 90. É pois muito difícil ao júri argumentar contra afirmações como a utilizada pela recorrente, designadamente, no que respeita a "... um espectáculo que só comporta l (um) espectador de cada vez...", na medida em que se está perante um tipo de discurso primário e conservador, alheado das preocupações artísticas da contemporaneidade e que, como tal, evidencia um relativo vazio de ideias, essencial ao acto da criação.
5. O júri acredita ter dado cabal cumprimento ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo com a fundamentação dos actos praticados, num processo que decorreu entre Outubro e Dezembro de 1998, em circunstâncias muito distintas das actuais. Refazer um processo com uma dilação de cinco anos põe problemas de natureza diversa, designadamente, os que decorrem do conhecimento que se adquire posteriormente sobre os projectos e que não deve influenciar a análise feita sobre propostas de 1998, a informação & a experiência que cada um dos membros do júri hoje detém, obviamente diversa da que detinha há cinco anos, ou ainda o tempo gramatical da argumentação utilizada que tende a ser presente quando é forçosamente pretérito. Num esforço de clarificação e de fundamentação sobre matérias que pela sua essência subjectiva mais dificultam uma abordagem que se pretende objectiva, tentámos não só dar resposta às dúvidas suscitadas pelo STA, como ultrapassar questões que decorrem de uma legislação ultrapassada mas que, progressivamente, tem vindo a ser melhorada com vista a responder cabalmente aos preceitos do CPA. É impossível, todavia, a recuperação integral de um processo que teve o seu tempo e encerrou em Dezembro de 1998. De tudo o que precede e do que ficou exarado nas actas de 17 de Julho e de 19 de Setembro, ambas de 2003, o júri está convicto da justiça relativa das propostas de financiamento avançadas em 17 de Dezembro de 1998, como tem a certeza da adequação da proposta relativa à Companhia ... ao projecto que teve em concurso, comprovada, aliás, pelo trabalho subsequente da companhia. Assim, o júri reitera mais uma vez a proposta de financiamento então avançada e homologada, bem como o financiamento atribuído e seguramente aplicado no programa desenvolvido ao longo do ano de 1999.";
G Sobre a acta referida na alínea antecedente foi aposto por Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Cultura, o seguinte despacho:"Homologo 26-04-2004";
H A decisão referida na alínea antecedente foi notificada à Autora pelo ofício n.° 02604, datado de 21 de Abril de 2004.

DO DIREITO

a. caso julgado;

Nas conclusões de recurso sob os itens A a G vem assacada o acórdão de incorrer em violação do caso julgado por reporta ao decidido no Ac. do STA de 29.04.2004 tirado no rec. nº 44793/1ªS/2ª S., acima transcrito na parte relevando na alínea E do probatório, em que se anulou o acto de Dezembro de 1998 homologatório da deliberação júri respeitante à ora Recorrente, por falta de fundamentação “(..)no segmento do acto que comporta efeitos desfavoráveis, isto é, na parte em que fixa o subsídio no montante de 13 500 contos contrariando, nessa medida, a pretensão da requerente que era de 50 000 contos. (..)”.
Na medida em que houve renovação do acto anulado mediante nova deliberação do júri, matéria levada ao probatório na alínea F, não se verifica violação de caso julgado.
De facto, nas alegações daquele recurso interposto para o STA, a ora Recorrente concluiu que,
“(..) B) - Com efeito, não se sabe como foram ponderados tais factores de valorização, nem que peso relativo tiveram, nem como foram aplicados. C) - Por outro lado, e em parte como consequência das omissões acima referidas, não se conhece o iter seguido pelo júri na apreciação de cada candidatura, por si só consideradas ou em termos comparativos, ignorando-se o resultado da ponderação de uns e outros dos parâmetros de decisão. D) - Por exemplo, em relação à recorrente, se cumpre - como diz o júri - os critérios enunciados, não se sabe que ponderação é que foi feita dos vários itens. E) - O júri refere nomeadamente os critérios das alíneas b) e d), mas não se sabe por que é que não foram identificados os outros, designadamente os da alínea a), e), f) e g), relativamente aos quais manifestamente existiam elementos de ponderação. (..)” – alínea E do probatório.
Exactamente no sentido da procedência do recurso, o Acórdão do STA de 29.04.2004 julgou verificado o vício de falta de fundametação.
Mas não emitiu pronúncia, nem sequer no âmbito do discurso jurídico fundamentador, sobre qual o conteúdo e sentido jurídico que a fundamentação por parte do júri deveria assumir, e, consequentemente, qual o contexto do respectivo acto de homologação.
Dito de outro modo, o Acórdão do STA não emitiu pronúncia no sentido de que a ora Recorrente deveria receber um subsídio em valor pecuniário superior ao determinado no acto anulado, como decorre claramente do segmento do Ac. do STA transcrito na alínea E do probatório,
“(..) Todavia, onde a necessidade de fundamentar se torna imperiosa é no segmento do acto que comporta efeitos desfavoráveis, isto é, na parte em que fixa o subsídio no montante de 13 500 contos contrariando, nessa medida, a pretensão da requerente que era de 50 000 contos. (..)”.
Pelo que vem dito, improcedem as questões suscitadas nos itens A a G das conclusões de recurso.

b. controlo judicial da actividade administrativa;

Em via de compromisso entre os princípios da separação de poderes, cfr. artº 114º CRP e da garantia de controlo judicial da actividade administrativa, cfr. artº 268º nº 4 CRP, o controlo contencioso de mera legalidade significa que “(..) O exercício ilegal de poderes administrativos (ou seja, o comportamento da Administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação) é susceptível de controlo da legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos tribunais quer pela própria Administração (..)
O mau uso de poderes administrativos (isto é, o seu uso inconveniente em toda a medida em que houver livre decisão) é susceptível de controlo de mérito, e este só pode ser feito pela própria Administração, nunca pelos Tribunais. A autonomia pública administrativa qua tale apenas admite, pois, controlo gracioso, não contencioso. (..)” (1).
Por este motivo o controlo jurisdicional dos elementos formais da fundamentação exigidos no artº 125º nº 2 CPA não tem por objecto o mérito da decisão administrativa, no caso, apreciar das concretas razões enformadoras do juízo de avaliação do júri relativamente à “consistência do projecto de gestão”, e “diversificação de apoio financeiro e logístico” das demais candidaturas no confronto com a candidatura da ora Recorrente, nem a melhor aplicação do critério da “qualidade técnica e artística do projecto” da ora Recorrente.
Como bem afirmado pelo Acórdão sob recurso, tais razões enformadoras fazem parte do domínio da margem de livre apreciação das situações de facto que dizem respeito aos pressupostos da decisão administrativa, margem de livre apreciação que configura um dos dois planos (o outro é o da discricionariedade) que constituem o espaço de liberdade decisória (ou margem de livre decisão) normativamente permitida à Administração, em cujo âmbito não existe controlo jurisidicional, confinando-se, quando solicitado, a aferir do respeito da Administração pelas vinculações normativas e limites internos da margem de livre decisão. (2)
O controlo jurisdicional da fundamentação não entra na apreciação do mérito porque, no que tange ao plano da discricionariedade administrativa, esta consiste na “(..) liberdade de escolha da Administração Pública quanto a partes do conteúdo (envolvendo a própria necessidade e o momento da conduta), do objecto, das formalidades e da forma de actos seus de gestão pública unilaterais, [e, pese embora se saiba que] alguma doutrina e jurisprudência recente questiona a definição da discricionariedade administrativa como liberdade de escolha, dizendo que há sempre uma e uma só solução administrativa condizente com o interesse público concreto prosseguido, ou seja, condizente com o fim do acto, [todavia] Não tem razão. Pode haver mais do que uma solução administrativa para prosseguir um certo interesse público concreto – quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto, quer quanto à forma.
Ponto é que o legislador tenha querido atribuir a liberdade de escolha à Administração Pública e que o exercício dessa liberdade não colida com qualquer outro princípio norteador da actividade administrativa.
Não se nos afigura, por isso, legítimo ao Tribunal encarregado de controlar a legalidade de um acto de administração ir ao ponto de definir – nos casos em que a lei quis atribuir discricionariedade – um conteúdo, um objecto ou uma forma únicos compatíveis com o fim a prosseguir, e, em função deles, apreciar o acto em questão. Isso representaria admitir que o Tribunal se pudesse substituir sempre à Administração Pública no traçado de todos os elementos do acto por ela praticado. O que põe em causa a lei – que quis dar à Administração Pública uma liberdade de escolha – assim negada. (..)” (3).
Dito de outro modo, a sindicabilidade contenciosa do agir da Administração Pública pára na fronteira da “(..) reserva da administração consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa [que] constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.
A questão, no fundo, é a seguinte: partindo do princípio de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser submetido à fiscalização de órgãos jurisdicionais (que o removerão da ordem jurídica na parte em que o julgarem inválido), até onde devem e até onde podem os tribunais controlar a actividade administrativa para que a Administração possa actuar – dentro dos limites da lei e tendo em vista a realização de fins de interesse público – de acordo com os seus próprios critérios?
Em bom rigor, a regra básica e visto o problema em abstracto é de fácil formulação: a margem de livre decisão qua tale é insusceptível de controlo judicial porque respeita ao mérito, à conveniência ou à oportunidade da administração; pelo contrário, tudo o que se situar fora dessa esfera é judicialmente sindicável porque estará em causa a validade da conduta administrativa (e nesse domínio já não há livre decisão mas sim vinculação) (..)” (4).
Quer isto dizer que no domínio de escolha discricionária, a sindicabilidade concentra-se sobre a eventual violação seja dos limites internos seja dos limites externos do poder discricionário concedido em vista do interesse público a realizar. (5)
No tocante ao mérito, o que os Tribunais verificam concentra-se no conhecimento dos “(..) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (..) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei específicamente conceder (..).
Apesar da abertura da norma – abertura da norma que traduz a discricionariedade - os efeitos de direito produzidos pelo acto hão-de corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competência.
Não há competência sem individualização do tipo de poder concedido e, portanto, a norma deverá fornecer um quadro ou descrição fundamental suficiente para demarcar o âmbito de actuação autoritária do órgão sobre as esferas jurídicas dos administrados e para repartir o âmbito de actuação entre os diversos órgãos das pessoas colectivas que integram a Administração.
A indeterminação dos efeitos que resulta da abertura do tipo é pois sempre parcial (..) a abertura da previsão nunca pode ser total: da norma ou do concurso de normas que regem o acto administrativo tem de poder extrair-se o núcleo essencial do tipo de situação sobre a qual poderá incidir o exercício do poder.
Sem tal tipificação faltariam ao executor da norma critérios objectivos da subsistência da necessidade pública a que corresponde o poder (..)” (6) .

***

Aplicando a doutrina exposta ao caso dos autos, no tocante ao Despacho Normativo nº 63/98 de 05.08, publicado no DR nº 201, Série-B de 01.09 pelo qual foi aprovado o Regulamento de Apoios à Actividade Teatral de carácter Profissional e de Iniciativa não Governamental - cujo artº 18º contém os critérios de selecção dos projectos apresentados pelos candidatos ao financiamento público - releva a fundamentação exarada no segmento do Acórdão sob recurso, que se transcreve, relativamente à deliberação homologada, ora posta em crise, exarada em acta da reunião do júri de 17 de Julho de 2003:
“(..) Atento o estabelecido neste artigo 18º a apreciação das candidaturas será efectuada com base nos critérios enunciados nas alíneas a) a g), do mesmo artigo.
Não resulta do citado Despacho Normativo que o mesmo imponha especiais exigências no que concerne à apreciação dos critérios definidos neste artigo 18º.
Da leitura do aludido Despacho Normativo, extrai-se que os critérios que servirão de base à apreciação das candidaturas são os aí enunciados, ou seja, serão todos, contudo, não impõe especiais exigências para o júri, nada estabelecendo no que concerne à sua pontuação, valoração ou explicitação, como veio a acontecer posteriormente, com o Despacho Normativo nº 23/2000 que revogou, designadamente, o Despacho Normativo nº 63/98, e estabeleceu no seu artigo 9º a forma de apreciar as candidaturas, esclarecendo que os critérios não são cumulativos e impôs ao júri o dever de explicitar os parâmetros específicos que consubstanciam os critérios aplicados, ou com o Despacho Normativo nº 21-A/2001, que no artigo 9º prevê a aplicação cumulativa dos critérios e a imposição de pontuar as candidaturas.
Estabelecendo o Despacho Normativo nº 63/95, as modalidades de apoio, os processos de candidatura e os critérios de selecção (artigos 2º e 13º a 18º), não estabelece, contudo, os métodos a seguir para a atribuição dos montantes dos apoios, apenas dizendo que o júri seleccionará, de entre as candidaturas e as companhias a apoiar mediante protocolo anual ou bianual (artigo 15º nº 2).
Ora, nada estabelecendo o Regulamento, o júri perante a situação concreta e tendo em conta o fim visado - a criação, produção e difusão da actividade teatral de carácter profissional e de iniciativa governamental (artigo 1º), dispõe do poder de dentro dos critérios definidos apreciar as candidaturas de forma qualitativa. (..)
(..) Como resulta da factualidade assente o acto impugnado fez uma apreciação da qualidade técnica e artística do projecto da Autora, explicitando que o princípio pelo qual se orientou foi "qualitativo", que "cruza a proposta a concurso com o mérito do trabalho anteriormente desenvolvido", explicitando que uma proposta anual que projecta cinco espectáculos, todos de evidente complexidade, mantendo ainda dois espectáculos que precediam, não é considerada exequível pelo júri em virtude da capacidade de concretização da estrutura, sobretudo se a mesma pretender a desejável qualidade que constitui o cerne deste critério.
Prossegue o júri, com a fundamentação da sua apreciação, considerando que das cinco novas produções, três têm encenação, cenografia e figurinos de Juvenal Garcês que garante igualmente a encenação e os figurinos das outras duas, o júri mantém a mesma atitude céptica relativamente à qualidade do resultado final e finalmente, ponderada a proposta à luz do conhecimento do trabalho anteriormente desenvolvido e não sendo este, na opinião do júri, de inquestionável mérito artístico, reconhecendo-se embora, a capacidade e a afirmação de conquista de um público, não podia este critério justificar, como noutros casos, designadamente os que o requerente apontou no seu recurso, uma referência destacada que viesse sustentar uma alteração significativa de financiamentos anteriormente atribuídos.
Verifica-se, assim, que a apreciação que o júri fez foi qualitativa, embora por referência à quantidade dos projectos a desenvolver, sendo que, tal quantidade parece ser enunciada para concluir em termos de meios humanos versus qualidade do resultado final possível.
Inserindo-se a apreciação da qualidade técnica e artística do projecto na denominada margem de livre apreciação que o júri detém, que lhe é concedida, designadamente, pelo artigo 15º, nº 2 e 18º do Regulamento do Concurso, não se descortina nesta fundamentação do júri, uma desadequação grosseira ou manifesta e, consequentemente, não se pode considerar que tenha sido incorrectamente aplicado esse critério da "qualidade técnica e artística do projecto”.
De resto, nem a Autora alegou factos concretos que permitam concluir que a apreciação não foi efectuada de forma ponderada e razoável. (..)”.

*

Pelas razões expostas, improcedem as questões trazidas a recurso nos itens H a S das conclusões.

***

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida.

Custas a cargo do Recorrente.

Lisboa, 21.NOV.2013,

(Cristina dos Santos) .

(António Vasconcelos)

(Paulo Gouveia)

1- Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pág. 87
2- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito administrativo geral – introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3ª ed. D. Quixote/2008, págs.183, 185 e 190. 3- Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lex, 1999, págs. 107/108.
4- Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pág. 83.
5- Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, 1980, págs. 355/368, 439 e 616/624.
6- Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina/1987, págs.491/492.