| Decisão Texto Integral: | Acordam na l.a Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
T….., S.A., instaurou ação administrativa comum, tramitada sob a forma de processo ordinário, contra o Estado Português, na qual apresentou pedido de condenação do réu no pagamento de uma indemnização no valor de € 2.290.889.
Alega, em síntese, que tal indemnização lhe é devida por força da imposição / expropriação de sacrifício contida no ato administrativo proferido pelo Diretor-Geral das Florestas em 04/10/2004, que se abateu sobre o direito de exploração da pedreira de que é titular, denominada “R……”, que se encontrava devidamente licenciada pela Direção- Geral de Geologia e Minas desde 1984.
Citado, o réu, representado pelo Ministério Público, apresentou contestação, por exceção e por impugnação, defendendo, em síntese, que a autora correu um risco deliberada e conscientemente, bem sabendo da existência no local de sobreiros que poderiam conduzir à inviabilização da exploração e expansão da pedreira por falta de autorização da Administração face à legislação em vigor.
Por despacho de 09/03/2010, o TAF de Beja julgou improcedente a exceção de ilegitimidade ativa e relegou para final o conhecimento da exceção de prescrição do direito de indemnização.
Por sentença de 14/06/2016, o TAF de Beja julgou totalmente improcedente a presente ação.
Inconformada, a autora interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“l.° Para uma melhor aplicação do Direito, face à posição assumida pela Direcção Regional de Economia do Alentejo relativamente ao funcionamento da pedreira dos Autos, impõe-se que este Tribunal Central Administrativo, perante o depoimento prestado em audiência de julgamento pela testemunha M….. - depoimento gravado no CD 2, no registo de uma hora, 9 minutos e 32 segundos, adita à sentença ora recorrida, a sentença proferida pela Snra juíza do TAF de Beja no Proc. n° 490/06.8BEBJA, uma nova alínea com a seguinte redacção:
- A Direcção Regional de Economia do Alentejo, quer na transmissão da licença de exploração da pedreira em causa, quer no processo da sua adequação ao DL 270/01, nunca pôs em causa o Plano de Pedreira, aceitando o mesmo na parte em que previa a exploração no local onde existiam sobreiros;
2.° Sem prejuízo da conclusão 1o a realidade é que a sentença ora recorrida ao interpretar o artigo 7o do DL n° 169/2001, de 20 de maio, no sentido em que exclui o direito à indemnização por supressão de uma licença de exploração de uma pedreira, em virtude de a tal se opôr a prevalência da lei de protecção dos sobreiros sobre a lei da exploração de pedreiras, viola os Princípios do Estado de Direito, da Igualdade perante os Encargos Públicos e da Justa Indemnização por expropriação, previstos nos artigos 2o, 9o, alínea b), 13° e 62°, nº 2, da Constituição da República;
3.° Com efeito, foi dado como provada pela sentença recorrida que a ora Recorrente era detentora de uma licença de exploração de uma pedreira, designada por R….., localizada na freguesia de ….., Concelho de Santiago do Cacém, licença esta emitida pelo Estado- Direcção-Geral de Geologia e Minas, em 1984;
4o Que tal licença nunca foi revogada nem declarada caduca pelo Estado, mantendo-se assim válida e em vigor na ordem jurídica;
5o Que era necessário proceder ao derrube de sobreiros envolventes para que a ora Recorrente pudesse exercer os direitos de exploração contidos na licença;
6o Que sem o derrube dos sobreiros a pedreira não tinha viabilidade económica;
7o Que o indeferimento do abate de sobreiros por parte do Director-Geral de Florestas impedia a ora Recorrente de exercer os seus direitos de exploração;
8o Estando assim a ora Recorrente impossibilitada de recolher os benefícios que resultariam da exploração normal da pedreira;
8o Estando assim a ora Recorrente impossibilitada de recolher os benefícios que resultariam da exploração normal da pedreira;
9o Ora, o indeferimento do pedido de derrube de sobreiros por parte do Director-Geral de Florestas traduziu-se assim numa verdadeira expropriação de sacrifício de um direito válido e em vigor na ordem jurídica;
10° O conceito de expropriação de sacrifício é hoje aceite pela doutrina e pela jurisprudência como uma modalidade de expropriação;
11° A expropriação de sacrifício caracteriza-se assim por uma destruição ou limitação essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela Constituição determinada pela actuação de uma entidade pública cuja finalidade não é a aquisição de um bem para a realização de um interesse público, não envolvendo a extinção da titularidade do direito, mas que implica a privação de algumas faculdades do direito de propriedade ou outro direito de conteúdo patrimonial que provoca um efeito equivalente a uma expropriação;
12° Deste modo, face aos artigos 2o, 9o, alínea b), 13° e 62°, n°2, da CRP, tem vindo a doutrina e a jurisprudência a entender que o conceito constitucional de expropriação não se confunde com o tradicional conceito de expropriação por utilidade pública típico do Dto. Administrativo;
13° Assim, nos termos constitucionais, expropriar significa impor a um particular um sacrifício patrimonial grave e especial e, como tal, exige o pagamento de uma justa indemnização;
14° Com efeito, se uma prescrição contida em acto legislativo, em regulamento administrativo ou em acto administrativo, praticado fora de um procedimento expropriativo formal, inviabilizar a utilização que vinha sendo dada a um bem, anulando assim o seu valor económico, a mesma tem uma natureza substancialmente expropriativa e, como tal, deve ser acompanhada de uma justa indemnização, nos termos do n°2, do artigo 62°, da Constituição da República;
15° Ora, a proibição de abate de sobreiros situados na zona do plano de lavra abateu- se de tal forma grave sobre o conteúdo do direito de exploração da pedreira, que, na prática, esvaziou por completo o seu conteúdo essencial;
16° Ao esvaziar por completo o conteúdo essencial do direito, não restando um "resto substancial" ou um "conteúdo útil" do mesmo, a proibição de abate de sobreiros teve, efectivamente, um efeito equivalente a uma expropriação, impedindo o titular da licença de exploração de exercer o direito que a mesma lhe concedia;
17° A expropriação de sacrifício do direito da ora Recorrente titulada por licença válida e eficaz, traduziu-se, pois, na extinção económica pura e simples do direito, e, sendo assim, assiste ao seu titular o direito a uma justa indemnização;
18° Como foi dito, a nossa jurisprudência aceita hoje pacificamente que, situações iguais à dos autos - supressão de faculdades ou de direitos válidos dos particulares e que não impliquem a extinção formai da titularidade do direito, são expropriações de sacrifício e, como tal, têm de ser justamente indemnizadas;
19° Assim o decidiu o nosso Tribunal Constitucional, em especial, nos seus Acórdãos 329/99 e 517/99, a propósito da incompatibilidade de licenças urbanísticas válidas com o disposto em novos Planos Regionais de Ordenamento do Território;
20° Assim o decidiu o nosso ST A no seu Acórdão de 26/4/06, Proc° n° 0120/06, a propósito da impossibilidade de exploração de uma pedreira que se encontrava devidamente licenciada, impossibilidade essa determinada pela entrada em vigor de um Decreto- Regulamentar que protegia pegadas de dinossáurios localizadas na zona de exploração;
21° Assim o decidiu este TC A Sul no seu Acórdão de 10/7/14, Proc° n° 06207/10, a propósito da constituição de uma servidão non aedificandi que impediu a construção de 3 pavilhões, construção essa que se encontrava devidamente licenciada;
22° As situações referidas nas três conclusões anteriores eram medidas de efeito equivalente a uma expropriação, logo, implicando o pagamento de uma justa indemnização aos particulares atingidos por tais medidas;
23° Embora posterior à data da entrada em juízo desta acção, regista-se que o legislador, na esteira da doutrina e jurisprudência invocadas, já consagrou a figura da expropriação de sacrifício no n°3 do artigo 17° da "Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos" - Lei n° 31/2014, de 30 de maio e no artigo 167°, n°5, do novo Código do Procedimento Administrativo;
24° Assim sendo, a interpretação dada pela sentença recorrida ao artigo 7o do DL n- 169/2001 de 25 de maio, no sentido em que este preceito, por prevalência da lei de protecção aos sobreiros sobre a lei de exploração das pedreiras, não permite que seja atribuída uma indemnização aos exploradores de pedreiras pela supressão do conteúdo económico de licenças válidas de exploração, supressão esta determinada por indeferimento de um pedido de abate de sobreiros que se mostre indispensável à realização da exploração,
25° Tem um sentido que não pode ser adoptado por ser incompatível com os artigos 2o, 9o, alínea b), 13°, n° l e 62°, n°2, da Constituição da República, por ofensa aos Princípios Constitucionais do Estado de Direito, Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos e justa indemnização por expropriação, não podendo assim ser mantido na ordem jurídica, pelo que deve ser revogado por V. Exas;
26° Sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores, a sentença recorrida é ilegal por errada interpretação do artigo 7o do DL 169/01;
21° Com efeito, do DL n° 169/01, em particular o seu artigo 7o, não se pode retirar que o mesmo prevalecesse sobre a lei relativa às explorações de pedreiras, o DL n° 270/01;
28° O artigo 7o do DL 169/01 sobrepõe-se apenas ao disposto em regulamentos administrativos ou instrumentos de gestão territorial, nunca relativamente a actos legislativos;
29° Assim, porque o DL 169/01 não se sobrepõe ao disposto no DL 270/01, tem de se entender que ele não fêz caducar as licenças de exploração de pedreira, as quais continuaram em vigor à data em que foi indeferido o pedido de abate de sobreiros conforme decorre do art. 63° n°l, do DL n° 270/01;
30° Por outro lado, porque não houve nenhuma revogação do DL 270/01 pelo DL 169/01, nem podia haver atento o DL 270/01 ser posterior ao DL 169/01, as regras de interpretação da lei - artigos 7o e 9o, do Código Civil, impunham uma decisão diferente da tomada pela sentença recorrida, pelo que, da interpretação harmoniosa da ordem jurídica, ocorreria a compatibilidade dos dois actos legislativos através da atribuição do direito à indemnização por expropriação de sacrifício da licença de exploração, de acordo com os valores e princípios fundamentais da nossa ordem jurídico-constitucional - Princípios do Estado de Direito, da Protecção dos direitos fundamentais, Garantia da propriedade privada e da Justa indemnização por expropriação;
31° Ocorre assim uma violação de lei por parte da sentença recorrida, por errada interpretação do artigo 7o do DL n° 19/2001, com a consequente ofensa ao disposto nos artigos 38° a 40° do DL 270/2001, artigos 7o e 9o do Código Civil e artigo 3o, n°l, do CPA de 1991;
32° Deste modo, por via do disposto nos artigos 38° a 40° do DL 270/2001 e no artigo 140°, n°l, alínea b), do CPA de 1991, à data em que foi indeferido o pedido de abate de sobreiros pelo Director-Geral das Florestas, a licença de exploração da ora Recorrente era válida, encontrando-se assim em vigor na ordem jurídica;
33° Ora, contrariamente ao decidido pela sentença recorrida, ocorreu a abolição do direito de exploração da Recorrente, não por via da sobreposição do DL 169/2001 ao DL 270/2001, mas sim por via do indeferimento do pedido de abate de sobreiros;
34° Com tal indeferimento a Recorrente viu-se impossibilitada de explorar a pedreira, devidamente licenciada, inviabilizando assim a sua exploração, facto este que, aliás, foi expressamente dado como provado pela sentença recorrida - alínea MM dos factos assentes;
35° Daí que, a acção então proposta pela ora Recorrente, tenha sido uma acção administrativa comum de condenação do Estado ao pagamento de uma indemnização por expropriação de sacrifício alicerçada nos Princípios Constitucionais do Estado de Direito e da Justa Indemnização por expropriação, nas disposições do Código das Expropriações sobre cálculo de indemnização e no artigo 37°, n°2, alínea f) do CPTA, na versão anterior ao DL 214-G/2015 e não no artigo 9o do ex DL 48.051;
36° Por conseguinte, a sentença recorrida enferma de ilegalidade, por errada interpretação e aplicação do Direito ao decidir que a então A tinha fundamentado o seu direito à indemnização no artigo 9o, do ex DL 48051, quando a fundamentação da ora Recorrente assentou em disposições constitucionais e legais que não o referido artigo 9o, devendo, pois, ser revogada por V. Exas;
37° Por último, não tem razão a sentença recorrida ao ter decidido que a licença da Recorrente tinha um ónus que decorria da existência de sobreiros plantados na área da pedreira e que, por via desse ónus, a ora Recorrente não tinha direito a nenhuma indemnização por ter ficado impossibilitada de explorar a pedreira por recusa de autorização de derrube dos sobreiros necessária ao prosseguimento da exploração;
38° Acontece que a licença de exploração emidda em 1984 e transferida em 2004 para a ora Recorrente não possuía o "ónus" mencionado na sentença referida face aos sucessivos regimes jurídicos de exploração de pedreiras - DL n° 227/82, DL n°90/90 e DL n° 270/2001;
39° Nem alguma vez o Estado, via Direcção-Geral de Geologia e Minas e, mais tarde, Direcção Regional de Economia do Alentejo, condicionou a emissão da licença e a sua posterior transferência para a Recorrente à manutenção dos sobreiros aí existentes;
40° Depois, a lei sobre protecção de sobreiros em vigor em 2004 não proibia em absoluto o arranque de sobreiros, antes previa a possibilidade de tal arranque quando estivessem em causa empreendimentos de imprescindível utilidade pública e a ora Recorrente até se disponibilizou junto da DGF a proceder à plantação de uma área de sobreiros superior a 25 000 m2;
41° Atento o seu objecto, o tipo de obras por si executadas- vias rodoviárias e os destinatários das mesmas - entidades públicas, a ora Recorrente, após contactos com a DGF e a Direcção Regional de Economia do Alentejo, confiou em que estas entidades não iriam levantar obstáculos à exploração da pedreira, reconhecendo a utilidade pública na exploração da mesma, até porque, como foi dito, esta possuía uma licença de exploração válida e encontrava-se em laboração desde 1984 - alínea FF) dos factos provados;
42° E tal confiança resultou exactamente dos contactos estabelecidos com aquelas entidades, conforme foi dado como provado na sentença recorrida - alíneas VVe XX);
43° Não pode assim a sentença recorrida eleger os sobreiros como um "ónus" que excluiria uma indemnização a atribuir à Recorrente por esta ter adquirido uma pedreira sobre a qual recaia a hipótese de a sua exploração ser impedida pela Administração para proteger os ditos sobreiros;
44° O próprio regime jurídico das expropriações clássicas - Código das Expropriações, não prevê nenhuma disposição legal que penalize um proprietário expropriado por ter adquirido um bem sobre o qual recaía a hipótese de ser expropriado pela Administração;
45° Nem tal seria constitucionalmente admissível face ao artigo 62°, n°2, da Constituição;
46° Assim, a sentença recorrida ao ter decidido que o alegado "ónus" excluiria uma indemnização por expropriação de sacrifício de uma licença de exploração de pedreira válida e eficaz, é inconstitucional e ilegal;
47° E inconstitucional por admitir que os actos do poder público que, para defesa do interesse público, suprimam direitos patrimoniais privados, não dão direito a justa indemnização ao particular atingido por tais actos, violando assim o artigo 62°, n°2, da Constituição da República;
48° E é ilegal por errada interpretação do artigo 63°, n°l, do DL n° 270/2001, a errada interpretação dos artigos 3o, alínea b) e n°2, alínea a), 2o e 7o, todos do DL n° 169/2001 e artigo 23°, n°s 1,2 e 3, do Código das Expropriações;
49° Assim sendo, a sentença recorrida falece de razão face à nossa ordem jurídico-constitucional ao ter decidido que existe uma supremacia do direito ao ambiente sobre o direito de propriedade privada e que tal supremacia justifica a exclusão do direito de indemnização nos casos em que, por razões de interesse público ambiental, seja necessário sacrificar o direito de propriedade ou outros direitos patrimoniais privados;
50° Finalmente, a sentença recorrida, ao decidir pela supremacia da lei de protecção dos sobreiros face à lei de exploração das pedreiras no sentido de tal supremacia excluir qualquer indemnização aos exploradores de pedreiras dotados de licença válida e eficaz, decidiu que os actos administrativos de direitos válidos e eficazes podem ser livremente destruídos por decisão da Administração sem direito de indemnização aos lesados;
51° Porém, a tal decisão opõe-se o disposto no artigo 140°, n°l, alínea b), do CPA de 1991, o qual estabelecia a regra da irrevogabilidade de tais actos, e, acima de tudo, opõem-se os artigos 2o e 66°, n°2, da Constituição da República, os quais estabelecem a justa indemnização aos particulares que vejam os seus direitos patrimoniais privados suprimidos pela Administração por razões de interesse público;
52° Deste modo, pelo exposto nas conclusões 36° a 49°, a sentença recorrida não se pode manter na ordem jurídica, devendo assim ser revogada por V. Exas;
53° Por último, se, por mera hipótese, a ora Recorrente não visse a sua pretensão ser julgada favoravelmente por V. Exas (e dizemos por mera hipótese porque está a Recorrente convicta que este TCA não deixará de corrigir a gravíssima injustiça que se abateu sobre ela), sempre haveria que ser decidido favoravelmente a reforma de custas face ao n°7 do artigo 6o do Regulamento das Custas Processuais;
54° Com efeito, a causa, sob o ponto de vista jurídico, versa matérias constitucionais e administrativas novas e para as quais é necessário efectuar um trabalho rigoroso em matéria de doutrina e jurisprudência, pelo que a mesma é complexa, ao que acresce a tal complexidade a existência de uma perícia colegial que exigiu a constituição de peritos versados em geologia e minas, tendo o Tribunal, por isso mesmo, tido dificuldade na designação do seu perito;
55° Por outro lado, a ora Recorrente sempre pautou a sua conduta processual com respeito ao Tribunal e ao MP;
56° Assim, visto a Snra Juíza não ter decidido a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça e face ao elevado valor da causa, devem V. Exas ordenar a reforma de custas, dispensando tal pagamento, atento o disposto no n°7, do artigo 6o do RCP e por forma a não se pôr em causa o acesso aos Tribunais constitucionalmente garantido por razões de ordem económica.”
O recorrido Estado Português apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“l.a — A apelante impugna a sentença que julgou improcedente a ação em que pediu a condenação do ESTADO PORTUGUÊS a compensá-la com a indemnização de € 2.290.889,00, emergente de “expropriação de sacrifício” traduzida na “supressão da utilidade económica de um direito de exploração”, titulado por licença, emergente do ato administrativo do Diretor-Geral das Florestas de 4 de fevereiro de 2004, que indeferiu o seu pedido de abate de 220 sobreiros situados na zona de avanço de lavra, desse modo tornando “a continuação da exploração da pedreira (...) completamente inviabilizada”, visto que “sem o derrube dos sobreiros envolventes, a pedreira não tinha viabilidade económica”.
2.a — Sustenta que o entendimento acolhido na sentença, no sentido de que o art.° 7.° do DL n.° 169/2001 prevalece sobre o seu direito de exploração da pedreira, não se mostra compatível com a Constituição, especificamente com os princípios do estado de direito democrático, da igualdade perante a repartição dos encargos públicos e da justa indemnização por expropriação, para além de que não se harmoniza com a letra da norma.
3.a — Ao contrário do sustentado pela recorrente, a expropriação de sacrifício emerge de um ato legislativo e não do ato administrativo de indeferimento do pedido de abate de 220 sobreiros, que constitui ato inteiramente vinculado.
4.a — Uma interpretação enunciativa do referido art.° 7.° do DL n.° 169/2001 permite facilmente que nele se integrem, por um argumento de maioria de razão, aliás sugerido pela redação dos artigos 101.° a 103.° RJIGT, os atos administrativos.
5.a — O caso decidido pelo acórdão do STA de 26 de abril de 2006 (proc.° n.° 0120/06) não é análogo ao presente, visto que o ato normativo limitativo da posição do particular, aí apreciado, não revestia natureza legislativa mas administrativa.
6.a — À data dos factos não existia no ordenamento português norma equivalente à do atual art.° 15.° da Lei n.° 67/2007, pelo que a eventual inconstitucionalidade da norma do art.° 7.° do DL n.° 169/2001, por contemplar uma solução passível de conduzir a expropriações de sacrifício sem simultânea fixação do dever de pagamento de justa indemnização, não fazia recair sobre o legislador o cumprimento daquele dever, a menos que previamente o Tribunal Constitucional declarasse a desconformidade da norma com a Lei Fundamental, o que não sucedeu, sendo certo que “a norma do art. 22 da CRP (...) não compreende a função legislativa” (MARIA LÚCIA AMARAL) (9).
7.a — A alegação de que a impossibilidade de abate de 220 sobreiros, numa área de 1.875 ha, impede completa e definitivamente a exploração de uma pedreira com a área total de 8 ha, é incompreensível e improcedente, sobretudo quando, cerca de um ano depois, se formula novo pedido de abate de sobreiros, agora para 1026 sobreiros, numa área de intervenção de 6.690 ha.
8.a — Por isso, um hipotético arbitramento de indemnização haveria de se cingir aos danos emergentes da impossibilidade de exploração de apenas 1.875 ha da pedreira e atender ao valor real da atividade aí desenvolvida pela recorrente em 2004, que gerou um rendimento de € 54.615,00, em vez de atender a estimativas sujeitas à maior incerteza.
9.a — A verdade, porém, é que ainda que se entendesse haver-se constituído um direito a uma justa indemnização por expropriação de sacrifício na esfera jurídica da recorrente, emergente do indeferimento do pedido de abate de 220 sobreiros, a conformação da lesada com esse ato sempre se configuraria como causa de exclusão ou, pelo menos, de séria redução do quantum indemnizatur (artigos 7.° do D.L. n.° 48051 e 570.° do Código Civil).
10.a - Concorda-se inteiramente com o pedido da recorrente de dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do art.° 6o, n.° 7 RCP.
11.a - A sentença recorrida procedeu a correta interpretação e aplicação do Direito aplicável, devendo ser confirmada.”
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Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:
- do erro de julgamento de facto da sentença recorrida;
- do erro de julgamento de direito da sentença recorrida, ao decidir pela inexistência do direito à indemnização por expropriação por sacrifício;
- da dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, prevista no artigo 6.°, n.° 7, do Regulamento das Custas Processuais (RCP).
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.l DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
“A) J….. adquiriu por compra o prédio misto sito na freguesia de ….., concelho de Santiago do Cacém, composto por montado e sobro, cultura arvense, oliveiras, sobreiros e pedreira, denominado por “C…..”, aquisição registada em 01/09/1982 - cfr. Doc. 1 junto com a Contestação;
B) Em 19/12/1983 J….., à data proprietário do prédio misto a seguir melhor identificado, apresentou, na então Direcção-Geral de Geologia e Minas, o pedido de licença de estabelecimento para a exploração da pedreira de calcário, também, denominada “R…..”, a qual tem o n° de cadastro ….., acompanhado de documentação - cfr. Docs. 1, 2, 3, 11 e 12 juntos com a Contestação;
C) Em 25/01/1984, por delegação do Diretor-Geral de Geologia e Minas foi proferido despacho que deferiu o licenciamento de estabelecimento para a exploração da pedreira de calcário n° 4933 - cfr. Docs. 2 e 3 juntos com a Contestação;
D) Em 30/09/2002, J….. celebrou com a A. contrato promessa de compra e venda do prédio misto antes identificado e, nos termos da sua cláusula 5a, esta adquiria o direito de iniciar a exploração e comercialização de produto retirado do mesmo - cfr. Doc. 4-A junto com a Contestação;
E) Em 02/04/2003 no seguimento de movimentações de terras por parte da A. foi levantado o auto de notícia n° 26/2003 pela Direcção Regional de Agricultura do Alentejo - cfr. Docs. 4 a 9 juntos com a Contestação;
F) Em 04/04/2003 a A apresentou pedido de adequação à nova legislação de pedreiras respeitante à pedreira “R…..” nos serviços da Direcção Regional de Economia de Alentejo - cfr. Doc. 19 junto com a Contestação;
G) Em 07/05/2003 foi, pela DRAAL, instaurado um processo de Contra-Ordenação a J….. e à ora A., por ter sido verificado terem procedido ao aterro de uma área onde existem sobreiros e destruição do sistema radicular de arvoredo e haver ainda suspeitas de destruição de alguns sobreiros - cfr. Docs. 4 a 9 juntos com a Contestação;
H) Instaurado, e instruído, veio depois este processo a ser arquivado relativamente ao J….. por já não explorar o prédio à data do levantamento do auto e ainda em relação à ora A. por não ter ficado provada a destruição de sobreiros - cfr. Docs. 4 a 9 juntos com a Contestação;
I) Em 27/06/2003, entre J….. e mulher, F….., na qualidade de proprietários e a sociedade de locação financeira, B…… SA, na qualidade de compradora, que aceita a venda, destinando-se o imóvel a ser dado em locação financeira, foi celebrado no 18° Cartório Notarial de Lisboa a escritura de compra e venda do prédio misto, com a área de 18.000 m2, composto de montado de sobro, cultura arvense, oliveiras, sobreiros e pedreira, denominada C…., descrito na Conservatória do Registo Predial de Santiago do Cacém sob o n° ….. - cfr. Doc. 7 junto com a PI e Doc. 1 junto com a Contestação;
J) Igualmente em 27/06/2003, foi celebrado entre a ora A., na qualidade de locatária, e a B….. SA, na qualidade de locadora, o contrato de locação financeira relativo ao imóvel acima melhor identificado - cfr. Doc. 8 junto com a PI;
K) Em 28/07/2003, a A, solicitou junto da DREA que lhe fosse transmitida a licença de estabelecimento de pedreira, a pedreira n° …… - R…..: cfr. Doc. 9 junto com a PI e Doc. 22 junto com a Contestação;
L) Em 26/11/2003, a A., na qualidade de explorador, requereu ao Diretor-Geral das Florestas autorização para proceder ao abate de 220 sobreiros (144 sobreiros adultos e 76 sobreiros jovens), numa área total do prédio de 9,550 ha, e numa área de intervenção de 1,875 ha, a fim de permitir a expansão da área de exploração da pedreira mediante lavra de pedreira - cfr. Doc. 12 junto com a PI e Doc. 23 junto com a Contestação;
M) Em 07/01/2004, o Diretor-Geral das Florestas comunicou à A. que o seu pedido de 26/11/2003 era indeferido, nos termos e com os fundamentos das informações dos respectivos serviços técnicos, datadas de 03/11/2003, e de 05/01/2004 - cfr. Doc. 13 junto com a PI e Doc. 24 junto com a Contestação;
N) Em 13/08/2004, foi celebrada a escritura pública de locação financeira - cfr. Doc. 21 junto com a Contestação;
O) Em 26/10/2004, o Director Regional de Economia do Alentejo, deferiu o pedido de transmissão da licença de estabelecimento da pedreira ora em causa, para uma área de 80.000 m2, informando que a transmissão só se considerava válida depois da A. acusar a recepção da mesma, devendo dar cumprimento às condições que se anexavam - cfr. Doc. 10 junto com a PI e Doc. 25 junto com a Contestação;
P) Em 02/11/2004, foi comunicada à Câmara Municipal de Santiago do Cacém, à DGGM e à CCDRA a transmissão, para a A., da licença de exploração anteriormente atribuída a J….. - cfr. Doc. 26 a 29 juntos com a Contestação;
Q) Em 22/11/2004, seguiu para a CCDRA o respectivo processo de adequação à nova legislação de pedreiras da citada exploração em nome da ora A. para análise do Plano Ambiental de Recuperação Paisagística - cfr. Doc. 30 junto com a Contestação;
R) Em 20/12/2004, a A. apresentou um segundo pedido para corte de sobreiros, desta vez para o abate de 1026 sobreiros (sendo 774 árvores adultas e 252 jovens), numa área total do prédio de 9,550 ha, e numa área de intervenção de 6,690 ha, com os mesmos fundamentos - cfr. Doc. 31 junto com a Contestação;
S) Em 09/02/2005, por despacho do Chefe do Núcleo Florestal do Alentejo Litoral, considerando tratar-se “...de um pedido superior ao anterior e ter sido emitido, em tempo, um parecer referente à “imprescindível utilidade pública”, com decisão superior...” foi também indeferido o pedido para o abate de 1026 sobreiros - cfr. Doc. 32 junto com a Contestação;
T) Em 12/04/2005, no âmbito do referido processo de adequação da pedreira ao Dec-Lei n° 270/2001 e tendo em vista a obtenção da aprovação do projecto e definição da caução por parte da CCDRA, foram solicitados ao explorador da mesma, ora A., elementos em falta no PARP apresentado - cfr. Doc. 33 junto com a Contestação;
U) Em 10/04/2006, a A. requereu à DREA autorização para suspender a lavra por um período de 360 dias, considerando “...a inviabilização da exploração por parte da D.G. Florestas pelo facto de não permitir o abate de sobreiros...” - cfr. Doc. 44 junto com a PI;
V) Em 19/05/2006, por despacho do Diretor Regional da Economia do Alentejo, foi concedida autorização para suspender a lavra por um período de 360 dias (até 19/05/2007) - cfr. Doc. 45 junto com a PI e Doc. 34 junto com a Contestação;
W) Pelo menos desde o ano de 1991 e até 2001 que J….. remeteu à DREA os boletins estatísticos referentes àquela pedreira, sempre fazendo constar dos mesmos ser o respectivo explorador e que não existiram aí trabalhos de exploração - cfr. Doc.36 junto com a Contestação;
X) Foi já a ora A. quem entregou os boletins estatísticos referentes aos anos de 2004 e 2005, fazendo constar do primeiro que a pedreira esteve em actividade no ano de 2004 e em 2005 com lavra suspensa - cfr. Doc.36 junto com a Contestação;
Y) No ano de 2004 a A. fez contar do mapa estatístico estar “em actividade ”, ter extraído 18.898.000 kg de calcário e marga para fins industriais, no valor de € 54.615,00, do qual 923.000 kg foi para consumo próprio e 81.790.000 kg a quantidade vendida, com 4 operários em laboração e o dispêndio de 2763 horas de trabalho efectuado - cfr. Doc.36 junto com a Contestação;
Z) A A. é uma sociedade comercial que se dedica maioritariamente à execução de empreitadas de obras públicas, com especial incidência na construção de vias rodoviárias, sendo os seus principais clientes o Instituto das Estradas de Portugal, os Municípios e ainda as empresas concessionárias das auto-estradas - cfr. testemunhas C….., H….. e A…..;
AA) Para o prosseguimento do seu objecto social, a ora A. necessita de calcário - cfr. testemunhas C….., H….. e A…..;
BB) A aquisição e exploração de uma pedreira de calcário reveste-se de enorme importância para a actividade da A. - cfr. testemunhas C….., H….. e A…..;
CC) Em data não apurada, a A. tomou conhecimento da existência da pedreira antes idendflcada - cfr. testemunhas C….., H….. e A…..;
DD) Tal pedreira encontra-se localÍ2ada na formação conhecida como C….., sendo esta formação a única de rocha calcária existente na região - cfr. testemunhas V….., C…… e A….. e relatório pericial;
EE) De acordo com sondagens efectuadas pelo Ministério da Economia, e também pela ora A, a ja2Ída de massas minerais é de boa qualidade e desenvolve-se em profundidade - cfr. testemunhas C….. e A….. e relatório pericial;
FF) A pedreira encontrava-se em laboração desde 1984, e identificada como tal no PDM de Santiago do Cacém - cfr. Testemunhas V….., C….. e A…..e relatório pericial;
GG) A maior parte das reservas de jazida encontravam-se intactas — cfr. A…..;
HH) As outras pedreiras em actividade em ….. e Deixa-o-Resto eram (e são) de características familiares e com baixa capacidade de exploração — cfr. testemunhas C….. e A…..;
II) A A. adquiriu a pedreira em causa confiante na conformidade à lei e aos regulamentos em vigor para efeitos de exploração intensa, o que constituiria um importante factor de solidez na prossecução da sua actividade enquanto empreiteiro de obras públicas especializado na construção de vias rodoviárias — cfr. testemunhas H….. e A…..;
JJ) A região de ….. é uma região em desenvolvimento por causa da proximidade do Porto de Sines, sendo a mesma deficitária de agregados - cfr. testemunha C….. e relatório pericial;
II) A exploração económica da pedreira em causa só é viável se se abaterem os 220 sobreiros, precisamente por estes se situarem na zona de avanço de lavra planificado - cfr. testemunhas C….., H….. e A…..;
KK) Sem que ocorra tal abate dos sobreiros que se encontram à superfície do terreno, não é possível retirar as terras de cobertura tendo em vista a posterior extracção da rocha calcária em profundidade - cfr. testemunhas C….. e A…..;
LI.) A A. realizou na pedreira, nos anos de 2004 e 2005, alguns trabalhos preparatórios e abertura de frentes, os quais vieram confirmar que, sem o derrube dos sobreiros envolventes, a pedreira não rinha viabilidade económica cfr. testemunhas C….. e A…..;
MM) A A. está impossibilitada de exercer os seus direitos de exploração, pelo facto de a Direcção-Geral das Florestas ter indeferido o pedido de abate dos 220 sobreiros, verificando-se assim a inviabilização da exploração — cfr. testemunhas H….. e C…..;
NN) A A. está, por conseguinte, impossibilitada de recolher os benefícios que resultariam da exploração normal da pedreira, computando a título de lucros cessantes, um prejuízo de 3.854.708.00 Euros - cfr. Doc. 46 junto com a PI;
OO) Prevendo que, sob o ponto de vista técnico, o período de vida estimado para a exploração da Pedreira da R….. seja de 11 anos - cfr. relatório pericial;
PP) A A, calculou, em termos de demonstração de resultados na exploração da pedreira - cfr. Doc. 46 junto com a PI, que:
a) Em 2004 — o resultado líquido seria de 230.028 Euros;
b) Em 2005 — o resultado líquido seria de 240.386 Euros;
c) Em 2006 — o resultado líquido seria de 250.862 Euros;
d) Em 2007 - o resultado liquido seria de 261.457 Euros;
e) Em 2008 — o resultado liquido seria de 272.175 Euros;
f) Em 2009 — o resultado liquido seria de 283.490 Euros;
g) Em 2010 — o resultado líquido seria de 294.956 Euros;
h) Em 2011 — o resultado liquido seria de 306.574 Euros;
i) Em 2012 — o resultado liquido seria de 318.347 Euros;
j) Em 2013 - o resultado líquido seria de 330.280 Euros;
k) Em 2014 - o resultado líquido seria de 342.375 Euros;
QQ) Valores estes corrigidos pelo colégio de peritos designado pelo Tribunal, no seu relatório pericial, do seguinte modo:
a) Em 2004 - o resultado liquido seria de 187.339 Euros;
b) Em 2005 — o resultado liquido seria de 196.843 Euros;
c) Em 2006 — o resultado liquido seria de 206.447 Euros;
d) Em 2007 - o resultado líquido seria de 216.154 Euros;
e) Em 2008 — o resultado líquido seria de 225.966 Euros;
f) Em 2009 — o resultado liquido seria de 236.357 Euros;
g) Em 2010 — o resultado líquido seria de 246.880 Euros;
h) Em 201 l—o resultado liquido seria de 257.537 Euros;
i) Em 2012 — o resultado líquido seria de 268.330 Euros;
j) Em 2013 - o resultado líquido seria de 279.262 Euros;
k) Em 2014 — o resultado líquido seria de 290.336 Euros;
RR) A interdição do abate de sobreiros na zona do plano de lavra da pedreira em causa veio traduzir-se num prejuízo na esfera patrimonial da A. — cfr. testemunhas H…… e A……;
SS) Foi por sua própria vontade e iniciativa que a A. suspendeu a exploração da pedreira por aquele período, agindo por sua conta e risco - cfr. testemunha C…..;
TT) Em toda a extensão deste imóvel desde há muitos anos que existem sobreiros, designamente muito antes da A. tomar posse da pedreira em inícios de 2003 — cfr. Doc. 1 junto com a Contestação;
UU) Facto que a A. conhece, nomeadamente, quer pelo teor dos contratos celebrados que envolvem este prédio, quer pelo menos desde que tomou posse da mesma no ano de 2003 e pôde aperceber-se concretamente no local do montado ali existente, quer ainda do conhecimento da própria instauração de processo de contra-ordenação por suspeitas de destruição de sobreiros no local — cfr. testemunhas C….. e H…..;
YV) E consta do processo de adequação à nova legislação de pedreiras, entregue pela A. na DREA em 04/04/2003 - tal como do extracto da Planta de Síntese do PDM de Santiago do Cacém (DR n° 257, I -Série B de 3/11/1993) - uma “mancha” de sobreiro correspondente à área licenciada da pedreira, ou seja, de 80.000 m2;
UU) Esta pedreira, para além da área de salvaguarda para exploração de recursos minerais, está circundada por área com montado de sobro e azinho — cfr. Doc. 1 junto com a Contestação;
YV) A A. avançou com a aquisição da pedreira supra identificada mediante conhecimento das dificuldades no processo de abate de sobreiros bem como do mecanismo legal de substituição de sobreiros abatidos por outros mas confiante na utilidade pública da atividade económica que prossegue - cfr. testemunha H…..;
XX) Confiança esta decorrente dos contactos encetados pela A. junto da Direcção Regional e Direcção Geral de Florestas - cfr. depoimento da testemunha H…..;
ZZ) Em 19/12/2006 a A. deu entrada à petição inicial que deu origem aos presentes
autos.”
*
II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, as questões a decidir neste processo cingem-se a saber:
- se ocorre erro de julgamento de facto da sentença recorrida;
- se ocorre erro de julgamento de direito da sentença recorrida, ao decidir pela inexistência do direito à indemnização por expropriação por sacrifício;
- se deve ter lugar a dispensa de pagamento do remanescente da taxa de jusdça, prevista no artigo 6.°, n.° 7, do Regulamento das Custas Processuais (RCP).
a) do erro de julgamento de facto
Pretende a autora/recorrente a modificação da decisão da matéria de facto, por forma a que desta passe a constar o seguinte ponto:
- A Direção Regional de Economia do Alentejo, quer na transmissão da licença de exploração da pedreira em causa, quer no processo da sua adequação ao DL 270/01, nunca pôs em causa o Plano de Pedreira, aceitando o mesmo na parte em que previa a exploração no local onde existiam sobreiros.
Invocando que o mesmo decorre do depoimento prestado em audiência de julgamento pela testemunha M….., depoimento gravado no CD 2, no registo de uma hora, 9 minutos e 32 segundos.
Vejamos se assim deve ser.
O artigo 640.° do CPC, sob a epígrafe ‘ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto’, prevê o seguinte:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
3- O disposto nos n.os 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.° 2 do artigo 636.°.”
Daqui decorre que, ao impugnar a matéria de facto em sede de recurso, recai sobre o recorrente o ónus de alegar o motivo pelo qual os meios probatórios que indica impõem decisão diversa, sem se limitar a questionar a fundamentação da decisão de facto apresentada pelo julgador, mas sim a decisão sobre determinado facto.
Haverá que ter também presente que, de acordo com o artigo 607.°, n.° 5, do CPC, o juiz aprecia livremente as provas segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto; e esta livre apreciação apenas não abrange os factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, nem aqueles que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes.
Por outro lado, é em função da definição do objeto do processo e das questões a resolver nos autos que deve ser apreciada a relevância da matéria fáctica alegada pelas partes. Assim, nem toda a matéria fáctica que se possa considerar provada deve ser levada, sem mais, ao probatório.
A testemunha em causa é engenheira química e trabalha para a Direção Regional de Economia do Alentejo desde o ano 2000.
A factualidade que agora a requerente pretende ver dada como assente respeita à aceitação por parte da Direção Regional de Economia do Alentejo do Plano de Pedreira, mesmo na parte em que previa a exploração no local onde existiam sobreiros.
Nota-se, em primeiro lugar, que se trata de facto não alegado na petição inicial e que não foi sequer vertido na base instrutória, fixada em 11/03/2010.
Por outro lado, na sentença sob recurso foram decididos dois factos conexos com o agora invocado e que se encontram vertidos nos pontos W e XX do probatório, a saber:
- que a autora avançou com a aquisição da pedreira supra identificada mediante conhecimento das dificuldades no processo de abate de sobreiros bem como do mecanismo legal de substituição de sobreiros abatidos por outros mas confiante na utilidade pública da atividade económica que prossegue;
- confiança esta decorrente dos contactos encetados pela autora junto da Direção Regional e Direção Geral de Florestas.
Veja-se também, conforme notado pelo Ministério Público nas suas contra-alegações, que a testemunha em causa era apenas chefe de divisão de recursos geológicos da DREA (CD 2, passagem às 00h53ml5s), sem poderes para exprimir institucionalmente a posição do serviço, e que a testemunha foi clara ao dizer que não teve intervenção no processo de transmissão da licença (id., 00h55m07s), nem intervinha na área de decisão em causa (id., 00h55ml7s).
E em boa verdade, o que se extrai do depoimento da aludida funcionária, em concreto no dito momento, quanto à aceitação do plano da pedreira por parte daquela Direção Regional, tem de ser entendido à luz do que antes mencionara, que no âmbito da transmissão do licenciamento da atividade e apreciação daquele plano não estava em causa a questão dos sobreiros, cf. a passagem às 01h04ml5s.
Improcede, assim, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.
b) do erro de julgamento de direito
Invoca a autora recorrente, em síntese, o seguinte:
- por ser necessário proceder ao derrube de sobreiros envolventes para exercer a exploração da pedreira, o indeferimento do seu pedido traduz-se numa expropriação de sacrifício, que exige o pagamento de uma justa indemnização, conforme já decidiram o Tribunal Constitucional (acs. 329/99 e 517/99), o STA (ac. de 26/04/2006, proc. n.° 0120/06) e o TCA Sul (ac. de 10/07/2014, proc. n.° 06207/10);
- atualmente já consagrada na lei, cf. artigos 17.°, n.° 3, da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, e 167.°, n.° 5, do novo CPA;
- o artigo 7.° do DL n.° 169/01 não prevalece sobre a lei relativa às explorações de pedreiras, o D-L n.° 270/01, pelo que não fez caducar as licenças de exploração de pedreira;
- a interpretação dada na sentença ao artigo 7.° do D-L n.° 169/2001, que exclui o direito à indemnização por supressão de licença de exploração, viola os Princípios do Estado de Direito, da Igualdade perante os Encargos Públicos e da justa Indemnização por expropriação, previstos nos artigos 2.°, 9.°, al. b), 13.° e 62.°, n.° 2, da CRP;
- e contende com o disposto nos artigos 38.° a 40.° do D-L n.° 270/2001, 7.° e 9.° do CCiv, 3.°, n.° 1, e 140 °, n.° 1, al. b), do CPA;
- a sentença enferma de ilegalidade, ao considerar que fundamentara o seu direito à indemnização no artigo 9.° do D-L 48.051, quando assentou nos Princípios Constitucionais do Estado de Direito e da Justa Indemnização por expropriação, nas disposições do Código das Expropriações sobre cálculo de indemnização e no artigo 37.°, n.° 2, al. f), do CPTA;
- bem como por errada interpretação dos artigos 63.°, n.° 1, do D-L n.° 270/2001, 3o, al. b), e n.° 2, al. a), 2.° e 7.° do D-L n.° 169/2001, 23°, n.->s 1, 2 e 3, do CE.
- a licença de exploração emitida em 1984 e transferida em 2004 não possuía o ónus referido na sentença, face aos sucessivos regimes jurídicos de exploração de pedreiras, nem alguma vez o Estado condicionou a licença/transferência à manutenção dos sobreiros;
- porque à data do indeferimento do pedido se mantinha válida a licença, a abolição do seu direito verifica-se não por via da sobreposição do D-L n.° 169/2001 ao D-L n.° 270/2001, mas sim por via do indeferimento do pedido de abate de sobreiros;
- a lei em vigor em 2004 não proibia em absoluto o arranque de sobreiros, antes previa essa possibilidade quando fosse de imprescindível utilidade pública, no que confiou.
Vejamos.
Inicia a decisão sob recurso por realçar que ‘4/ situação do prédio e, consequentemente, da pedreira que nele existe, designadamente com os sobreiros, mantém-se intacta apesar da transmissão do direito de propriedade sobre ela e subsequente locação. Ou seja, a Autora recebeu na sua esfera jurídica um imóvel com todas as limitações e condicionantes legais pré-existentes à transmissão.”
Com o que, cremos, não disside a recorrente.
Mais adiante assinala que “resulta aceite entre as partes que a licença de exploração remonta a 1984 e em 26/05/2001 entrou em vigor o Decreto-Lei n° 169/01, de 25/05, o qual estabelece medidas de protecção ao sobreiro e à azinheira, pelo menos devemos situar aí o conhecimento das condicionantes do prédio e as limitações à exploração da pedreira precisamente pela existência de sobreiros no prédio. (...) [E] a pedreira pela qual optou a Autora como mais habilitada a satisfager tais necessidades apresentava uma limitação, a existência de sobreiros nela plantados e, arriscamos a dizê-lo, em número significativo face aos números que fundamentam os pedidos de abate (220 e 1026). E, da prova testemunhal resultou que tal factor não foi desprezado mas antes avaliado, recolhida informação e, afinal, decidindo-se a Autora pela concretização do negócio confiante da aplicação ao caso da possibilidade de abate dos sobreiros com repovoamento. Ou seja, desse modo assumindo não desconhecer as condicionantes impostas pelo Decreto-Lei n° 169/2001, de 25/05 mas crendo que a utilidade pública de que se reveste a sua atividade conduziria à autorização para abate.
Ora, o que se extrai do citado regime, designadamente do seu art. 7°, com a epígrafe “Prevalência da legislação de protecção do sobro e azinho” é que “As disposições contidas no presente diploma prevalecem sobre os regulamentos ou quaisquer normas constantes de instrumentos de gestão territorial. ”
Equivale esta norma a dizer que a regulamentação para exploração de pedreiras deve ceder, necessariamente, ao regime de protecção dos sobreiros, aprovado como forma de reconhecimento do seu interesse nacional, em concreto para defesa do interesse público ambiental.
Assim, como defendido pelo Ministério Público no seu libelo contestatório, “O abate de sobreiros contende com os direitos de propriedade da locadora, efectiva proprietária do imóvel”.
Todavia, o direito de propriedade não se mostra um direito absoluto, sendo susceptível de sofrer limitações, aliás constitucionalmente reconhecidas. Ora, esse é precisamente o caso dos autos em que o legislador ao abrigo de tal possibilidade determinou a restrição do direito de propriedade privada por força do direito constitucional do direito ao ambiente, este de carácter universal.
Face ao exposto, conclui o Tribunal que a expectativa que a Autora vem alegar como fundamento de um direito a indemnização por expropriação por sacrifício inexiste na justa medida em que o legislador a consignou em lei geral e abstracta com vigência imediata com a publicação do citado decreto-lei n° 169/2001.
Com efeito, crê-se que com dificuldade veio a Autora defender a invocada expectativa pois, como resultou assente, existia da sua parte uma convicção de que seria possível a superação da limitação à progressão da lavra da pedreira atendendo ao interesse público da atividade que prossegue. Mas, resultou por seu turno para o Tribunal a convicção de que admitia como possível a não superação de tais limitações legais. (...) tem o Tribunal que concluir que a licença de exploração da sobredita pedreira que lhe foi transmitida se encontrava ela própria com tal ónus, aliás já existente ao tempo do originário proprietário, J……. .(...) Nestes temos não se reconhece a defendida abolição do direito de exploração da pedreira por via daquele indeferimento ou a imposição pelo Testado de qualquer sacrifício. (...)
[F]unda a Autora no art. 9o do então vigente Decreto-Lei n° 48051, como norma susceptível de lhe atribuir a pedida indemnização decorrente da imposição de um sacrifício por razões de interesse público.
Sucede que a aplicabilidade ao caso desse art. 9o dependeria de ser concretamente fundado o pedido em ato lícito administrativo / legal que acarretou prejuízos especiais ou anormais. Ora, tais especialidade e anormalidade pressuporiam, sempre, que a inviabilidade da exploração da pedreira por indeferimento do abate dos sobreiros existentes em pleno plano de lavra adviera de uma opção administrativa que a discriminara relativamente aos demais, impondo-lhe limitações desiguais e fortemente penalizadoras. Mas nada disto ocorreu pois as restrições ao abate de sobreiros fundam-se em razões objectivas de protecção da espécie pela sua importância ambiental e económica, já antes reconhecida na Lei de Bases da Política Plorestal (Lei n. 33/ 96, de 17 de Agosto).
Por último, sempre se dirá que a Autora discordando, como discorda, do acto administrativo de indeferimento do pedido de abate de sobreiros com vista ao prosseguimento da exploração da pedreira podia tê- lo impugnado. Ao que se conhece nos autos não o fez.
Conclui-se, deste modo, pela inexistência do direito alegado à indemnização por expropriação por sacrifício.”
Ressalta dos factos essencialmente o seguinte, na esteira do já propugnado pelo Ministério Público nas suas contra-alegações:
- no dia 01/09/1982, J….. registou a compra do prédio misto denominado C….., composto, nomeadamente, de montado de sobro, sobreiros e pedreira, com a área de 9.550 ha;
- no dia 25/01/1984, a Direção-Geral de Geologia e Minas concedeu-lhe licença de estabelecimento para exploração da pedreira de calcário, com o n.° …..;
- no dia 30/09/2002, J….. celebrou com a recorrente um contrato- promessa de compra e venda do prédio, cuja cláusula 5.a lhe concedia o direito de exploração e comercialização imediata dos produtos da pedreira;
- no dia 04/04/2003, a recorrente requereu à Direção Regional de Economia do Alentejo (D RE A) a adequação do plano de pedreira à nova legislação;
- no dia 27/06/2003, J….. e mulher venderam o prédio à B….. - Sociedade de Locação Financeira, S.A., celebrando a recorrente com a B….. um contrato de locação financeira para aquisição do mesmo prédio;
- no dia 28/07/2003, a recorrente requereu à DREA a transmissão da licença da pedreira (pedido deferido em 26/10/2004, “para uma área de 80.000 m2”);
- no dia 26/11/2003, a recorrente pediu ao DGF autorização para abate de 220 sobreiros numa área do prédio com 1.875 ha, a fim de permitir a expansão do plano de lavra (pedido indeferido em 07/01/2004, com o fundamento de se tratar de “uma conversão em povoamento de sobreiro, operação proibida pelo n.° 1 do artigo 2.° do (...) Decreto-Lei [n.° 169/2001], não constituindo o vosso empreendimento exceção contemplada na alínea a) do n.° 2 do mesmo artigo”, para além de que “não consta do processo projeto de compensação”);
- no dia 22/11/2004, o processo de adequação do plano de pedreira à nova legislação seguiu para a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (CCDR), para análise do Plano Ambiental e de Recuperação Paisagística;
- no dia 20/12/2004, a recorrente apresentou ao DGF um segundo pedido de abate de sobreiros, agora de 1026 espécies, numa área de intervenção de 6.690 há (pedido indeferido em 09/02/2005;
- no dia 10/04/2006, a recorrente pediu à DREA autorização de suspensão de lavra por 360 dias, alegando a “inviabilização da exploração porte da D.G. Florestas pelo facto de não permitir o abate de sobreiros” (pedido deferido em 19/05/2006, por um ano);
- pelo menos de 1991 a 2001, J….. remeteu à DREA boletins de onde constava que não explorara a pedreira;
- no ano de 2004, a exploração da pedreira pela recorrente gerou um valor de € 54.615,00;
- a recorrente comprou a pedreira ciente das dificuldades no processo de abate de sobreiros, mas confiante na utilidade pública da atividade económica que prossegue.
A pretendida indemnização pelo sacrifício, pretendida pela recorrente, tem merecido amplo amparo doutrinal e jurisprudencial, ainda antes da sua consagração legislativa.
Na mais ampla questão da responsabilidade do Estado por atos lícitos, assinala Gomes Canotilho que tais atos podem igualmente afetar a esfera jurídica e patrimonial do lesado, caracterizando-se a expropriação como o principal ato lícito impositivo de sacrifício por parte do Estado, mas sem abarcar todos os atos lícitos em que se estará perante a violação de um direito subjetivo (O problema da responsabilidade do Estado por atos lícitos, 1974, p. 79 ss.).
A indemnização pelo sacrifício tem sido vista como uma modalidade de responsabilidade civil, “um instituto congregador de todos os casos de indemnização de danos e encargos especiais e anormais, resultantes de atos de poder público lícitos, praticados por razões de interesse público” (Fernando Alves Correia, A indemnização pelo sacrifício, in Revista de Direito Público e Regulação n° 1, Maio de 2009, p. 65)
Nas palavras de Menezes Cordeiro, “o Direito, de acordo com critérios nominalmente enformados pelo interesse público exige, em certos casos, sacrifícios seletivos que envolvem a supressão ou a compressão de direitos privados ou o postergar de interesses seus legitimamente protegidos. Quando tal suceda, impõe-se compensar o atingido”, e “independentemente de expropriação, pode o interesse coletivo requerer a supressão ou a compressão de determinadas vantagens tuteladas. Desde que feita nos termos legalmente previstos e com cobertura constitucional, a lesão é lícita; mas o mesmo princípio da igualdade obrigará a compensar o lesado” (A Responsabilidade Civil do Estado, in Em Homenagem ao Professor Freitas do Amaral, 2010, p. 915).
Fala-se “em indemnização pelo sacrifício para cobrir situações não previstas em lei especial mas em que o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público devem indemnizar os particulares a quem, por razões de interesse público, impõem encargos” (Maria da Glória Garcia, A responsabilidade civil do Estado e das regiões autónomas pelo exercício da função político-legislativa e a responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa, Revista do CEJ, n.° 13, 2010, p. 321).
Como observa Carla Amado Gomes, “apesar de a inspiração primeira do instituto da compensação pelo sacrifício ser, na tradição liberal a garantia da propriedade, a Constituição apenas se reportou aos casos-regra, deixando ao legislador a opção de alargar a hipótese normativa a casos paralelos de privação de bens que se não reconduzam ao padrão constitucionalmente identificado - ou seja, aquelas em que o prejuízo opera independentemente de um procedimento expropriatório ou requisitório, podendo redundar na deterioração ou na perda de um bem ou direito” (A compensação administrativa pelo sacrifício: reflexões breves e notas de jurisprudência - Revista do Ministério Público n.° 129: Janeiro - Março 2012, p. 17/18).
A Lei n.° 67/2007, de 31 de dezembro, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas, veio prever no respetivo artigo 16.°, sob a epígrafe ‘indemnização pelo sacrifício’, que “[o] Estado e as demais pessoas colectivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado.”
Tal normativo não tem aplicação aos presentes autos, assim como os atuais normativos invocados pelo autor, que igualmente prevêm uma indemnização pelo sacrifício, nos artigos 17.°, n.° 3, da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, aprovada pela Lei n.° 31/2014, de 30 de maio, e 167.°, n.° 5, do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 4/2015, de 7 de janeiro.
Mas já então se previa no artigo 22.° da CRP que “[o] Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.”
Sendo aplicável o Decreto-Lei n.° 48.051, de 21 de novembro de 1967, que regulava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, posteriormente revogado pela Lei n.° 67/ 2007, de 31 de dezembro.
A obrigação de indemnizar constava do artigo 2.°, n.° 1, daquele Decreto-Lei n.° 48051, com os seguintes termos:
“O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.”
Prevendo o respetivo artigo 9.°, n.° 1, que “[o] Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.”
Excluíam-se, pois, os atos normativos.
Entende a recorrente que o fundamento do seu direito à indemnização não radica no artigo 9.° do D-L 48.051, como se entendeu na sentença, mas antes nos Princípios Constitucionais do Estado de Direito e da Justa Indemnização por expropriação, nas disposições do Código das Expropriações sobre cálculo de indemnização e no artigo 37.°, n.° 2, al. f), do CPTA.
Ora, um fundamento não exclui o outro, sendo que, não estando em causa um processo expropriativo, tinha de assentar a pretendida indemnização no referido artigo do diploma que então regulava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas no domínio dos atos de gestão pública, sem olvidar os ditos princípios e normativos.
Já o Tribunal Constitucional no seu acórdão n.° 329/1999, datado de 02/06/1999, dera suporte jurisprudencial a essa tese, considerando que na falta de norma legal que expressamente previsse o dever de indemnizar, com fundamento no facto de, por caducarem as licenças anteriormente concedidas, se ficar impedido de urbanizar ou construir em loteamento já autorizado, esse direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 48.051, de 27 de Novembro de 1967 (disponível em wwxv.tribunalconstitucional.pt/). Aí se notando que “uma interpretação do mencionado artigo 9o à luz do artigo 22° da Constituição não pode deixar de impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que assim se viu "expropriado" de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente reconhecidos.”
E assim efetivamente se entendeu no aresto do STA que invoca nesta sede recursiva, datado de 26/04/2006 (proc. n.° 0120/06, disponível em www.dgsi.pt). ao apreciar caso com algumas semelhanças ao presente, no qual o autor alegava que, por força da publicação do Decreto Regulamentar n.° 12/96, de 22 de outubro, ficara privado do gozo económico fundamental de prédio rústico e que consistia na exploração, devidamente autorizada, de uma pedreira para extração de calcário, que era a sua única fonte de rendimento, pedindo uma indemnização pelo sacrifício. Ali se entendeu que “a situação de facto alegada, a provar-se, pode colocar o Autor numa posição jurídica que pela gravidade e intensidade do dano seja injusto não equiparar à expropriação para efeitos indemnizatórios, em honra aos princípios da justa indemnização, igualdade e proporcionalidade (artigos 13°. 18°, 22°, e 62° da Constituição). Sendo assim e de acordo com a Jurisprudência do Tribunal Constitucional tirada em Plenário (acórdão n° 329/99, publicado no DR, II Série, de 20/7/99) uma vez que não há outra norma legal a prever expressamente o dever de indemnizar o particular que se viu “expropriado” de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente constituídos, o artigo 9o do DL n° 48 051, à luz daqueles preceitos constitucionais, haverá de interpretar-se por forma que imponha ao Estado tal dever, nos termos nele previstos.”
Isto posto, cumpre salientar que o caso vertente assume contornos bem distintos e que igualmente impõem conclusão distinta.
Desde 1984 que no prédio em questão se encontrava licenciada a exploração da pedreira de calcário.
Sendo certo que entre os anos de 1991 e 2001, o proprietário comunicou à autoridade competente que não se encontrava a explorar a pedreira.
Em setembro de 2002, o então proprietário celebra com a recorrente um contrato- promessa de compra e venda do prédio, concedendo-lhe o direito de exploração e comercialização imediata dos produtos da pedreira, negócio que se veio a concretizar já no ano de 2003.
No decurso deste ano de 2003:
- a recorrente enceta diligências para adequar a pedreira à nova legislação;
- requer a transmissão da licença da pedreira; e
- requer autorização para abate de 220 sobreiros.
Este pedido veio a ser indeferido em janeiro de 2004, com o fundamento de se tratar de operação proibida pelo artigo 2.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 169/2001.
Novo pedido de abate foi realizado em dezembro de 2004, com o mesmo resultado.
Sabemos, por constar dos factos dados como assentes, que a recorrente comprou a pedreira ciente das dificuldades quanto ao processo de abate de sobreiros, mas confiante na utilidade pública da atividade económica que prossegue.
Ora, esta confiança certamente se esbateu com o indeferimento dos pedidos de abate dos sobreiros, atos administrativos com os quais a recorrente se conformou.
E quanto às dificuldades, necessariamente conhecia a recorrente a existência de sobreiros no prédio que adquiriu em 2003 e não lhe podia ser alheia a legislação contida no Decreto-Lei n.° 169/2001, de 25 de maio, dada a sua mais do que previsível aplicação ao caso.
Tal diploma veio estabelecer medidas de proteção ao sobreiro e à azinheira, justificada pela sua importância ambiental e económica, já reconhecida na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.° 33/96, de 17 de agosto), na medida em que os povoamentos destas espécies incluem alguns dos biótopos mais importantes ocorrentes em Portugal continental em termos de conservação da natureza, desempenhando, pela sua adaptação às condições edafo-climáticas do Sul do País, uma importante função na conservação do solo, na regularização do ciclo hidrológico e na qualidade da água. Mais se assinala no respetivo preâmbulo que estas espécies igualmente representam um recurso renovável de extrema importância económica, a nível nacional e a nível local, em função da cortiça produzida e transformada pelo sobreiro, para além dos milhares de postos de trabalho que justifica e o nível de exportações gerado.
Prevê-se no respetivo artigo 2.° que “[e]m povoamentos de sobreiro ou azinheira não são permitidas conversões”, n.° 1, constituindo exceção, designadamente, as conversões que visem a realização de empreendimentos de imprescindível utilidade pública, al. a) do n.° 2.
O artigo 3.° veio prever que o corte ou arranque de sobreiros e azinheiras, em povoamento ou isolados, carece de autorização do Estado.
E quanto à prevalência da legislação de proteção do sobro e azinho, teve o legislador o cuidado de estatuir no artigo 7.° que “[a]s disposições contidas no presente diploma prevalecem sobre os regulamentos ou quaisquer normas constantes de instrumentos de gestão territorial.”
Ora, temos por um lado que a recorrente estaria necessariamente a par desta legislação, certamente a maior das ‘dificuldades’ a que alude o ponto VV do probatório; por outro lado, confrontada com o indeferimento dos pedidos de abate de sobreiros, conforma- se com tais decisões.
Perante isto, afigura-se já que é de apontar como acertada a decisão sob recurso, que não reconheceu à recorrente o pretendido direito a ser indemnizada.
Com efeito, se é verdade que a licença de exploração emitida em 1984 se mantinha, agora na esfera da recorrente, antes da aquisição teria de ter constatado que a legislação vigente colocava obstáculos sérios a tal exploração.
E se é verdade que o Estado não condicionou a licença ou a sua transferência, no âmbito dos respetivos procedimentos, à manutenção dos sobreiros, também o é que a distintos departamentos da Administração Pública cabia a pronúncia quanto às duas matérias, de um lado, a licença de exploração da pedreira e sua transmissão, do outro, a autorização de abate de sobreiros.
Do que se vem expondo resulta a falta de aderência à realidade do argumento avançado pela recorrente, quanto à supressão do seu direito se verificar não por via da aplicação do D-L n.° 169/2001 e sua sobreposição ao D-L n.° 270/2001, mas sim por via do indeferimento do pedido de abate de sobreiros.
Repise-se, quanto a este ato, na verdade atos, a recorrente conformou-se, o que certamente não teria feito se mantivesse o entendimento de que o abate era de imprescindível utilidade pública.
E, pois, acertada a ponderação inicial fundamentação jurídica da sentença, ao considerar que a autora/recorrente recebeu na sua esfera jurídica um imóvel com todas as limitações e condicionantes legais pré-existentes à transmissão, na medida em que optou por adquirir um prédio com um número significativo de sobreiros, perante os números que fundamentam os pedidos de abate
Com acerto ainda se explana que, perante o citado artigo 7.°, a regulamentação de exploração de pedreiras deve ceder ao regime de proteção dos sobreiros.
Note-se, contudo, que são distintas as esferas de tutela que recaíam sobre o anterior proprietário e depois sobre a recorrente.
Como resulta do já exposto, o anterior proprietário detinha uma licença de exploração da pedreira e supervenientemente foi aprovada legislação que impunha uma relevante restrição ao seu direito. Nestes termos, teria de ser adequadamente ponderada a respetiva compensação, sempre equacionando que, nos dez anos anteriores à entrada em vigor do diploma legal em questão, não se encontrava a explorar a pedreira.
Já a recorrente não, como se sublinhou supra, adquire o prédio consciente das suas limitações, após a entrada em vigor do diploma em questão.
Do que se vem expondo claramente resulta que a situação dos autos não é equiparável à expropriação para efeitos indemnizatórios, pelo que carece de fundamento a invocação dos princípios constitucionais do Estado de Direito e da justa indemnização por expropriação, ou das disposições do Código das Expropriações sobre cálculo de indemnização para justificar aqui que lhe seja atribuída qualquer montante a esse título.
Não decorre dos autos que a recorrente tenha adquirido o prédio em questão visando ser posteriormente ressarcida pela inviabilidade da sua exploração, antes sabemos que era sua intenção utilizar o mesmo no âmbito da sua atividade. Não acautelou, contudo, a sua posição, como podia e devia ter feito, assumiu o risco do negócio, quando tinha todos os elementos na sua posse, que permitiam antecipar tal inviabilidade.
Como se conclui na sentença, não estamos perante um caso em que a inviabilidade da exploração da pedreira, por indeferimento do abate dos sobreiros, decorra de uma opção administrativa que discriminara a recorrente relativamente a outros, impondo-lhe limitações desiguais e fortemente penalizadoras, antes se fundam as restrições ao abate de sobreiros em razões objetivas e pré-existentes à aquisição do prédio.
Como se decidiu em situação semelhante no acórdão do STA de 22/11/2011 (proc. n.° 0371/10, disponível em www.dgsi.pt). “não podendo desconhecer que nele existiam cerca de 200 sobreiros, nem a legislação em vigor de proteção do montado de sobro e a sua prevalência sobre os planos urbanísticos, a Autora assumiu o risco desse negócio, bem sabendo que no dito prédio necessitava da autorização da DGF, para o abate de 142 sobreiros para concretizar o loteamento por si projetado e que essa autorização só era permitida nos termos expressamente previstos na referida legislação, pelo que não pode agora pretender responsabilizar o Município de Palmeia e o Estado Português, pelo risco que ela própria decidiu assumir, de a operação urbanística projetada poder ficar inviabilizada pela recusa dessa autorização.
Assim e concluindo, nem o PDM de Palmeia, nem o ato de licenciamento condicionado do loteamento por si projetado, lhe criou qualquer legítima expectativa, portanto, juridicamente tutelada, de que com a aprovação e ratificação do PDM de Palmeia não seria cumprida a legislação sobre a proteção do montado de sobro e, consequentemente, não se verifica a pretendida violação pelos RR do princípio da boa fé, na vertente da confiança legítima, como também acertadamente se decidiu.”
Aqui como ali, a autora/recorrente assumiu um risco, que decorria expressamente da legislação em vigor, pelo que carece de fundamento responsabilizar o Estado Português, perante a inviabilidade da atividade que pretendia exercer, nem se lhe pode reconhecer qualquer legítima expectativa, juridicamente tutelada, de que em face da mera existência da licença de exploração não seria cumprida a legislação sobre a proteção dos sobreiros.
Impõe-se, pois, concluir, tal como neste caso apreciado pelo STA, que à recorrente não é de reconhecer o direito a indemnização pelo sacrifício.
Em suma, é de negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente, assim se mantendo a sentença recorrida.
a) da dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça
Quanto à aplicação do artigo 6.°, n.° 7, do Regulamento das Custas Processuais (RCP), refere a recorrente que a matéria é complexa, exigiu uma perícia colegial com peritos versados em geologia e minas, sempre pautou a sua conduta processual com respeito ao Tribunal e ao MP, pelo que requer a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça face ao elevado valor da causa, ao que não se opõe o recorrido.
De acordo com o citado preceito, nas causas de valor superior a 275.000 euros o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes dispensar o pagamento.
Como observa Salvador da Costa (RCP anotado e comentado, 2012, pág.85), trata-se de uma dispensa excecional que, considerando-se de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que: (a) contenham articulados ou alegações prolixas; b) digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; ou (c) impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas. Sendo as questões de elevada especialização jurídica ou especificidade técnica serão, por regra, as que envolvem intensa especificidade no âmbito da ciência jurídica e grande exigência de formação jurídica de quem tem que decidir.
O caso vertente assumiu foros de alguma complexidade, exigindo uma perícia colegial com peritos versados em geologia e minas e a inquirição de diversas testemunhas, mas sem importar a análise de questões jurídicas de âmbito muito diverso.
Por outro lado, haverá que atender a que a conduta processual das partes não merece censura.
Como tal, entende-se como justificada a pretendida dispensa do remanescente da taxa de justiça, ao abrigo do disposto no artigo 6.°, n.° 7, do RCP.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente.
Custas a cargo da recorrente, com dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça, cf. artigo 6.°, n.° 7, do RCP.
Lisboa, 16 de janeiro de 2020
(Pedro Nuno Figueiredo – relator)
(Ana Cristina Lameira)
(Cristina dos Santos)
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