Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	13349/16

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	06/16/2016

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL PRAZO CADUCIDADE

Sumário:	I – O prazo para intentar processo de contencioso pré-contratual, previsto no artigo 101º do CPTA, na versão actualmente vigente, é um prazo de caducidade – substantivo – e não processual – adjectivo. II - Não altera a natureza do referido prazo o disposto na alínea a) do nº 3 do artigo 58º do CPTA que permite a impugnação de actos para além do prazo previsto na alínea b) do nº 1 nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório

M....... – Serviços …………….., S.A. recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 21 de Dezembro de 2015, nos termos da qual foi julgada verificada a excepção dilatória de intempestividade da prática do acto processual de instauração da acção de contencioso pré-contratual que intentou contra a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, na qual peticionou fosse anulado o Relatório Final da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa pelo qual se procedeu à adjudicação do objecto do procedimento relativo ao Concurso Público Internacional n.º ………………. para aquisição de “Serviços de comunicação, alojamento e processamento de dados global para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa” à V…………… Portugal, Comunicações Pessoais, SA.; anulado o respectivo acto de adjudicação à V…………….Portugal, Comunicações Pessoais, S.A., notificado à Autora no dia 13 de Novembro de 2105 e, bem assim, todo e qualquer acto subsequente e, por último, atribuído o efeito suspensivo à acção, nos termos do artigo 103-A do CPTA.

Nas respectivas alegações formulou as seguintes conclusões:

“a) O processo é uma sucessão de actos, iniciando-se - sempre - com a propositura de uma acção. A propositura é assim, por definição, o primeiro desses actos;
b) O prazo previsto no artigo 101ºdo CPTA é um prazo processual na medida em que está plasmado numa lei processual e nada nessa mesma lei o caracteriza de forma diversa;
e) O artigo 101º do CPTA remete expressamente para o n.º 3 do artigo 58.º, que prevê (outras) possibilidades de propositura de acção para além do prazo;
d) A al. a) do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA refere expressamente que o acto (processual) pode ser praticado nos casos de justo impedimento, nos termos da lei civil - ex vi o n.º 4 do artigo 145.º do CPC - não havendo nenhuma norma que exclua depois a aplicação do n° 5;
e) Ainda que não se considerasse que o prazo de impugnação fosse um prazo adjectivo com remissão expressa para o artigo 145.º do CPC, a Doutrina Portuguesa já em 2010 considerava que o (agora) n.º 3 do artigo 58.º do CPTA consubstanciaria um prazo adjectivo, inexistindo assim fundamento para distinção entre a impugnação de actos administrativos em especial e a impugnação de actos em matéria de contratação pública;
f) O legislador, ao não rever a remissão feita pelo artigo 101.º do CPTA - quando podia tê-lo feito - pretendeu clarificar definitivamente a questão sobre a natureza adjectiva do prazo de impugnação ao remeter para a norma do n.º 3 do artigo 58.º do mesmo código, que por sua vez remete para o artigo 145.º do Código de Processo Civil
g) O tribunal a quo errou ao fundamentar toda a sua sentença no disposto na al. b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA quando esse artigo foi alterado (o actual n.º 2 não tem qualquer alínea) propositadamente para dar resposta à presente questão e esclarecer a natureza adjectiva do prazo previsto no artigo 101.º do CPTA.

Por seu turno a recorrida Santa Casa concluiu da seguinte forma as respectivas contra-alegações

“a) A sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 21 de Dezembro de 2015, que julgou "procedente, por provada, a oficiosamente suscitada excepção dilatória de intempestividade da prática do acto processual de instauração da presente acção de contencioso pré-contratual e, consequentemente, indefiro liminarmente apetição inicial apresentada pela Autora em 16 de Dezembro de 2015 ", não padece de qualquer vício e deve ser integralmente mantida;
b) O prazo de impugnação de actos anuláveis no âmbito do contencioso pré contratual é de 1 mês nos termos do art. 101º do CPTA e, como quaisquer outros prazos relativos ao exercício do direito de acção administrativa, tal prazo continua a ser um prazo substantivo, de caducidade do exercício de um direito;
c) A Recorrida confunde o ato de propositura de uma acção com o prazo de propositura da acção, e ignora indesculpavelmente que na lei adjectiva se encontram fixados prazos de natureza substantiva;
d) Não tem qualquer razão de ser o entendimento da Recorrente segundo o qual a remissão feita na alínea a) do art. 58º/3 do CPTA para os casos de justo impedimento previstos no CPC corresponderia a possibilidade de instaurar uma acção judicial recorrendo ao expediente dos três dias de multa previstos no art. 139°% do CPC;
e) Pois que, as razões que justificam o alargamento dos prazos previstos no art. 58º/3 do CPTA não valem para a aplicação do art. 139º/5 do CPTA;
f) As situações que estão previstas no nº 3 do art. 58° do CPTA são situações de justo impedimento e equiparadas, as quais justificam a necessidade de serem julgadas como um atraso desculpável do interessado, ao passo que a aplicação do art. 139°/5 do CPC, quando aplicável, ocorre em circunstâncias que não tem nada que ver com as situações de justo impedimento;
g) A nova redacção do art. 101° do CPTA não interfere minimamente com a natureza do prazo de impugnação respectivo, na medida em que se limita a referir que é aplicável à contagem do prazo o disposto nos arts. 58°/3, 59 e 60 do CPTA;
h) Porém, em lado algum do art. 58/º3 se faz referência, implícita ou explícita, a que seria aplicável ao prazo de propositura das acções o disposto no art. 139°/5, relativo à apresentação da petição com recurso aos três dias de multa;

A recorrida contra-interessada V………….. nas respectivas contra alegações, concluiu nos seguintes termos:

“A) No presente recurso, discute-se apenas a questão de saber se o prazo impugnatório previsto no art. 101.º do CPTA tem natureza adjectiva (processual), como defende a Recorrente, ou, ao invés, natureza substantiva (caducidade), como doutamente decidido pela Exma. Juíza a quo.
B) A Recorrida entende que não pode prevalecer o entendimento propugnado pela Recorrente, porquanto (i) a impugnação de actos pré-contratuais obedece a um prazo apertado - de um mês - (cfr. art. 101.º do CPTA), quer se tratem de actos nulos ou anuláveis, conforme, aliás, entendimento uniforme da jurisprudência e da doutrina; (ii) a única diferença entre o prazo de "impugnação de actos administrativos em especial" e o prazo de impugnação dos "actos em matéria de contratação pública " reside na duração desses prazos (de um ano ou três meses, no primeiro caso, e, como vimos, de um mês, no segundo caso); e (iii) os prazos impugnatórios de actos administrativos, previstos no CPTA, são prazos de direito substantivo ou de caducidade.
C) No que ao contencioso pré-contratual respeita, e socorrendo-nos do elemento histórico, salientamos que, já na vigência Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio (que transpôs a denominada "Directiva Recursos"), a jurisprudência dos tribunais superiores da jurisdição administrativa e fiscal definia o prazo de impugnação - de 15 dias - (cfr. art. 3.º, n.º 2, do referido diploma), como sendo um prazo de caducidade (a título exemplificativo, veja-se o douto aresto do STA de 14.12.2005, no Proc. N.º 0809/05, in www.dgsi.pt, cuja doutrina se mantém plenamente actual e aplicável no caso dos autos).
D) Assim, estando em causa um prazo de direito substantivo, ou de caducidade, não se pode aplicar o disposto no n.º 5 do art. 139.º do CPC, que admite a prática do ato, independentemente de justo impedimento, dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, fixando a sua validade dependente do pagamento imediato de uma multa. Na verdade, sobre esta matéria existe um consenso generalizado da doutrina e jurisprudência (cfr. neste sentido, o douto acórdão do STA de 03.06.2014, Proc. N.º 01502/13, in www.dgsi.pt).
E) Em face do exposto, não restam quaisquer dúvidas quanto à natureza do prazo previsto no art. 101 ° e, consequentemente, também quanto ao acerto da decisão recorrida.
F) Com efeito, não existe qualquer justificação plausível para sustentar que o prazo impugnatório de actos pré-contratuais é um prazo processual (adjectivo), ao passo que o prazo impugnatório de actos administrativos "em especial" (o que quer que isso seja') tem natureza substantiva (ou de caducidade).
G) A prevalecer a tese defendida pela Recorrente (cuja interpretação ofende os ditames previstos no n. 1 do art . 9.º do Código Civil) - o que se admite, como mero raciocínio, sem contudo conceder -, ficaria em causa a unidade e a coerência do sistema jurídico, o que, desde logo, se acha vedado ao julgador, nos termos do art. 8.º, n.º 3, do mesmo Código.
H) A terminar, importa mencionar, na hipótese dos autos, nem o princípio de promoção do acesso à justiça, a que se refere o art. 7.º do CPTA (subjacente ao poder de direcção do processo), pode justificar o pedido formulado pela Recorrente, sob pena de violação do princípio da igualdade das partes consagrado no art. 6.º do CPTA.
I) Aliás, conforme referem, a este propósito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, (in "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos'', Almedina, 2005, pág. 57), é "de observar ainda que a igualdade das partes consignada neste artigo não permite ao juiz afastar os regimes processuais de carácter imperativo que resultam da lei, como sucede com o limite estipulado para o número de articulados e os prazos para a prática dos actos processuais." - sublinhado e negrito nosso.
J) Perante o acima exposto, não se vislumbra na douta decisão recorrida qualquer erro, de facto ou de direito, e, consequentemente, que fosse permitido à Recorrente praticar, extemporaneamente, um ato processual por forma a cumprir um ónus que sobre si recaiu, em flagrante desrespeito das regras, de carácter imperativo, que regulam a tramitação processual, nomeadamente o disposto nos arts. 89.º, n.ºs 1, 2, e 4, al. k), 97.º, n.º 1, al. c), 101.º, todos do CPTA, no art. 590.º, n.º 1, do CPC, e no art. 279.º, al. c), do Código Civil.
K) Nesta conformidade, deve prevalecer o entendimento sufragado pela Exma. Juíza a quo na douta decisão recorrida e, consequentemente, julgar-se intempestiva a acção que está na base do presente recurso jurisdicional.

O M.P. emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

II) No Acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

A) – A Autora em 16 de Dezembro de 2015 apresentou neste Tribunal a petição inicial do presente processo que foi registada com o n.º …………/15.3BELSB, na qual peticionou que seja anulado o Relatório Final da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa pelo qual se procedeu à adjudicação do objecto do procedimento relativo ao Concurso Público Internacional n.º………….. para aquisição de “Serviços de comunicação, alojamento e processamento de dados global para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa” à V………… Portugal, …………., SA.; Anulado o respectivo acto de adjudicação à V………. Portugal, …………….., S.A., notificado à Autora no dia 13 de Novembro de 2105 e, bem assim, todo e qualquer acto subsequente; e Atribuído o efeito suspensivo à presente acção administrativa, nos termos do artigo 103-A do CPTA - cfr. pontos i) a iii) do petitório da petição inicial;
B) - A Autora efectuou o pagamento correspondente à entrega da presente acção no 2.º dia de multa processual - cfr. documento junto com a pi;
C) – A Autora foi notificada da decisão de adjudicação do concurso identificado em A), bem como, do respectivo relatório final em 13 de Novembro de 2015 - cfr. artigo 1.º da petição inicial e documento 1 junto com a petição inicial.
III – Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das alegações importa conhecer do mérito do mesmo e que se cinge à questão de saber de o prazo previsto no artigo 101º do CPTA é um prazo de caducidade – de natureza substantiva - ou um prazo processual (adjectivo) sustentando a recorrente que o mesmo é um prazo processual.

De acordo com o artigo 101º do CPTA “os processos do contencioso pré-contratual devem ser intentados no prazo de um mês, por qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais, sendo aplicável à contagem do prazo o disposto no nº 3 do artigo 58º e nos artigos 59º e 60º”.

É a partir da remissão que o preceito supra transcrito faz para o nº 3 do artigo 58º do CPTA que a recorrente estriba o cerne da pretensão recursiva referindo encontrar-se aí a previsão de “…(outras) possibilidades de propositura de acção para além do prazo”, pelo que importará analisar o disposto nos nºs 1, 2 e 3 do preceito em apreço, que prevêem:

“Artigo 58º
Prazos

1. Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
2. Sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 59º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279º do Código Civil.
3. A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do nº 1:
a) Nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil;
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro, ou
c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do acto ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma.”

Ao contrário do sustentado pela recorrente o nº 3 do artigo 58º do CPTA, não obstante permitir que quer a acção administrativa quer o processo de contencioso pré-contratual sejam intentados para além do respectivo prazo, não suporta a argumentação aduzida pela recorrente segundo a qual o prazo previsto no artigo 101º do CPTA é um prazo processual e não um prazo de caducidade, de natureza substantiva, conforme desde logo resulta da circunstância do mesmo dever ser contado de acordo com o artigo 279º do Código Civil, sendo que esta natureza não judicial do prazo de propositura do processo de contencioso pré-contratual se justifica por, aquando da interposição, não haver, ainda, qualquer processo judicial em curso, o qual só de inicia, precisamente, com essa interposição. Como refere o Prof. Alberto dos Reis (quando responde à questão de saber se a caducidade é um facto de carácter substantivo ou de carácter processual e se o prazo de caducidade deve considerar-se civil ou judicial) esta «… questão há-de resolver-se, em última instância, pela análise da natureza do facto de que se trata. Ora, o exame atento da caducidade mostra claramente que estamos em presença, não de um facto processual, mas de um facto de direito substancial. O prazo dentro do qual há-de ser proposta uma determinada acção é um elemento integrante do regime jurídico da respectiva relação de direito substantivo ou material.» E, continua o mesmo autor, se se aceitar que a função do prazo judicial consiste em regular a distância entre os actos do processo «é fora de dúvida que não satisfaz a este requisito o prazo para a propositura duma acção. A função deste prazo não é regular a distância entre quaisquer actos do processo; é determinar o período de tempo dentro do qual pode exercer-se o direito concreto de acção, o direito de acção no seu aspecto de direito material.» (Comentário ao Código de Processo Civil, Vol. 2º, Coimbra Editora, 1945, pp. 56 e 57.

Assim, porque estamos perante um prazo de caducidade, cujo decurso faz extinguir o direito a demandar, e não perante um prazo estabelecido para a prática de um acto inserido num processo judicial pendente, temos então de concluir que, relativamente ao prazo para intentar processo de contencioso pré-contratual, não tem aplicação o disposto nos nºs. 5 e 6 do art. 139º do CPC, dado este regime apenas se reporta aos prazos judiciais.

Referiu a recorrente que o T.A.C. de Lisboa errou ao “…fundamentar toda a sua sentença no disposto na al. b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA quando esse artigo foi alterado (o actual nº 2 não tem qualquer alínea) propositadamente para dar resposta à presente questão e esclarecer a natureza adjectiva do prazo previsto no artigo 101º do CPTA” – cfr. conclusão g) – argumentação na qual não lhe assiste, manifestamente, razão dado a decisão recorrida não se estribar na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, apenas aparecendo invocada a mesma em transcrição de Acórdão proferido por este Tribunal Central em 21 de Junho de 2012 – Proc. 08727/12, transcrito nas páginas 6 a 9 da decisão recorrida – no qual, aliás, é vertida argumentação que, não obstante produzida na vigência da anterior versão do CPTA, mantém toda a actualidade actualmente, dado a natureza do prazo em apreço não se mostrar alterada.

Assim, tendo a ora recorrente sido notificada da decisão de adjudicação do concurso em apreço, bem como do respectivo relatório final em 13 de Novembro de 2015 – cfr. item C) dos factos apurados – o prazo para lançar mão do presente meio processual começou a correr no dia 14 de Novembro – cfr. alínea b) do artigo 279º do Código Civil – esgotando-se no dia 14 de Dezembro – cfr alínea c) do mesmo preceito – pelo que tendo a presente acção de contencioso pré-contratual sido instaurada no dia 16 de Dezembro, com o pagamento de multa correspondente à entrega da p.i. no 2º dia para além do dia 14 de Dezembro – cfr. item B) dos factos apurados -, na referida data já se mostrava esgotado o referido prazo de um mês, pelo que bem decidiu a sentença recorrida ao concluir pela verificação da excepção dilatória de intempestividade de instauração da acção – “intempestividade da prática de acto processual”, na terminologia da alínea k) do nº 4 do artigo 89º do CPTA - conclusão que não é afectada pela argumentação aduzida pela recorrente quanto à aplicação dos princípios da economia processual e da celeridade da justiça, manifestamente inaplicáveis ao presente recurso em que está em causa saber a natureza do prazo consagrado no artigo 101º do CPTA.

III) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 19 de Junho de 2016

Nuno Coutinho
Carlos Araújo
Rui Belfo Pereira