«Resulta do probatório que a Impugnante celebrou com o Ministério da Agricultura o contrato de concessão para a utilização dos recursos hídricos para captação de águas superficiais destinadas ao abastecimento público na Albufeira do R........ Como se preconiza no contrato de concessão, a Impugnante assumiu a obrigação de proceder ao pagamento da taxa de recursos hídricos, bem como a comparticipar nas despesas originadas com a conservação, manutenção e exploração da barragem do R........ // Por seu turno, a ABR....... é responsável pela exploração e conservação da obra de aproveitamento hidroagrícola do R......., sendo-lhe devida uma taxa de conservação e exploração por parte daqueles que utilizem a água do aproveitamento. Simultaneamente, a ABR....... utiliza os recursos hídricos daquele aproveitamento e, nessa medida, é também sujeito passivo da taxa de recursos hídricos. // Foi na qualidade de ente público responsável pela conservação, gestão e exploração da obra de aproveitamento hidroagrícola do R....... que a ABR....... emitiu os atos de liquidação impugnados e referentes às taxas de conservação e exploração de abril a junho de 2017, calculadas nos termos previstos nos sucessivos orçamentos aprovados para cada um destes anos. // Em defesa da ilegalidade dos atos ora em crise a Impugnante esgrime, por um lado, a fórmula de cálculo da taxa de conservação e exploração intentando demonstrar que a taxa de conservação e exploração não se mostra afeta aos custos das infraestruturas e equipamentos da obra, mas antes consubstancia um preço indevidamente cobrado pela ABR pela água captada na albufeira do R......., e, por outro lado, a taxa de recursos hídricos. // Tais argumentos não logram, porém, procedência, sendo a taxa de conservação e exploração uma verdadeira taxa, cobrada pela pessoa coletiva pública para tal competente e que não se sobrepõe à taxa de recursos hídricos. Senão vejamos. //Em primeiro lugar, não é despicienda a circunstância de o próprio legislador qualificar a taxa de conservação e exploração como uma verdadeira taxa, tal como acima melhor referido. Aliás, se bem se interpreta o arrazoado na petição inicial, a Impugnante não questiona a taxa tal como a mesma é criada pelo legislador, mas antes a sua liquidação e cobrança por banda da Impugnada, que, nos moldes em que esta o faz, a transmutaria num verdadeiro preço pela água captada. // Em segundo lugar, as taxas não pressupõem uma equivalência económica, mas antes um equilíbrio entre as prestações realizadas pelas entidades públicas e as correspondentes contraprestações exigidas aos destinatários. (…). Assim, não releva que a taxa de conservação e exploração não corresponda inteiramente às despesas concretamente incorridas pela ABR......., contrariamente ao que propugna a A......., ora Impugnante, uma vez que, como qualquer taxa, se encontram subjacentes à prestação do ente público não só a compensação pelos custos, mas, igualmente, razões de ordem pública. // Em terceiro lugar, a vantagem que a Impugnante retira da prestação da Impugnada – conservação das infraestruturas nas quais se encontra armazenada a água que é por si captada – é calculada em função da quantidade de metros cúbicos dessa mesma água, o que não equivale a dizer que a Impugnante se encontra a pagar uma taxa pela utilização da água. Aliás, o critério do volume de água utilizado encontra expresso acolhimento legal, constando, nomeadamente, do artigo 67º, nº 1 do Decreto-Lei nº 269/82, de 10/07, sendo um critério que se configura como proporcional e adequado para apurar a medida da comparticipação da Impugnante nas despesas de conservação e exploração das infraestruturas e equipamentos da obra de aproveitamento hidroagrícola».
2.2.2. No que respeita ao fundamento do recurso referido em i), a recorrente alega que a liquidação e cobrança da taxa em causa viola o princípio da proporcionalidade.
Apreciação. Estão em causa liquidações de taxas de exploração e de conservação da barragem do R........
O regime jurídico do aproveitamento hidroagrícola foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 269/82, de 10/07, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 86/2002, de 06/04 [RJAH]. «A utilização da obra hidroagrícola para fins não agrícolas não pode, excepto quando se trate de abastecimento público, prejudicar a satisfação de todas as necessidades das áreas beneficiadas, sendo devida uma taxa de conservação e exploração nos termos a fixar pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, por proposta do IHERA. // É aplicável à taxa de conservação e exploração para actividades não agrícolas o regime estabelecido na subsecção anterior, sendo a mesma devida a partir do início da actividade» [Artigo 69º-A RJAH].
«Pelos prédios e parcelas beneficiados pelas obras de aproveitamento hidroagrícolas, é devida pelos proprietários ou usufrutuários uma taxa de conservação anual por hectare beneficiado. // A taxa de conservação destina-se exclusivamente a cobrir os custos de conservação das infra-estruturas (…) [artigo 66.º do RJAH]. Nos termos do artigo 67.º do RJAH, «[p]ela utilização da obra, é devida pelos regantes beneficiários e utentes precários uma taxa de exploração em função do volume de água utilizado». «A taxa de exploração destina-se exclusivamente a cobrir os custos de gestão e exploração da obra, incluindo os custos de utilização da água previstos no Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro …» [artigo 67.º do RJAH].
Do artigo 36.º, §único, do Regulamento da obra de Rega dos Campos do R....... consta o seguinte (1): «[a] taxa de exploração e conservação a cobrar das câmaras municipais e das indústrias que utilizem a água do aproveitamento será fixada pela forma estabelecida para o pagamento da taxa de rega e beneficiação (…)».
Do probatório resulta que o empreendimento hidroagrícola do R....... é classificado pela Agência Portuguesa do Ambiente como um “Empreendimento de fins múltiplos” (2).
«Os empreendimentos de fins múltiplos originariamente constituídos para realizar mais do que uma utilização principal são geridos, em cada caso, por uma única entidade pública ou privada» [artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31/05, que estabelece o regime jurídico dos títulos de utilização dos recursos hídricos – RJTURH]. O regime dos empreendimentos de fins múltiplos deve seguir os princípios seguintes: «a) [s]empre que o empreendimento seja explorado por uma pessoa colectiva de direito privado, ainda que de capitais públicos, a exploração deve ser titulada por contrato de concessão; // b) [s]ão administrados pela entidade exploradora do empreendimento os bens do domínio público hídrico afectos ao empreendimento, podendo ser transmitidos a esta entidade, pelo contrato de concessão, total ou parcialmente, as competências para licenciamento e fiscalização da utilização por terceiros de tais recursos hídricos públicos; // c) [a]s concessões atribuídas às entidades exploradoras dos empreendimentos são outorgadas pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, em nome do Estado, cabendo a tutela sobre a concessionária a esse membro do Governo conjuntamente com o ministro responsável pelo sector de actividade em causa» [artigo 76.º da Lei n.º 58/2005, de 19/12].
Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 311/2007, de 17/09, estabelece o regime de constituição e gestão dos empreendimentos de fins múltiplos, bem como o respectivo regime económico e financeiro [RJEFM]. «A classificação de uma infra-estrutura hidráulica de âmbito nacional ou regional como empreendimento de fins múltiplos pode ser promovida por iniciativa do Instituto da Água, I. P. (INAG, I. P.), mediante proposta apresentada por um serviço ou organismo da Administração Pública ou, ainda, sob requerimento de interessado» [artigo 3.º do RJEFM].
Compete à entidade gestora do empreendimento de fins múltiplos as competências seguintes: «a) Manter em condições de segurança as infra-estruturas hidráulicas, promovendo, para este efeito, adequadas acções de exploração, manutenção, reparação e reabilitação; // b) Cumprir o disposto no Regulamento de Segurança de Barragens; // c) Definir e impor deveres relacionados com a utilização, manutenção e gestão dos bens comuns afectos ao empreendimento; // d) Manter em condições de segurança as barragens, promovendo, para este efeito, adequadas acções de exploração, manutenção, reparação e reabilitação; // e) Efectuar a exploração das infra-estruturas de acordo com as normas de segurança e outras aprovadas pela Autoridade Nacional de Segurança e Barragens e promover a sua observação de acordo com o plano de observação aprovado; // (…) // j) Realizar as reparações e outros actos necessários à conservação dos bens comuns; // (…) // n) Fazer reverter sobre os utilizadores de usos principais os custos resultantes dos actos de gestão e exploração, repartindo-os na proporção das respectivas utilizações, de acordo com a fórmula definida no anexo ao presente decreto-lei, que dele faz parte integrante» [artigo 9.º do RJEFM]. Nos termos do anexo referido, «[o]s custos resultantes dos actos de gestão e exploração da entidade gestora que revertem sobre os utilizadores de usos principais são repartidos entre estes na proporção das respectivas utilizações, de acordo com a seguinte fórmula: // Q(índice i) = (M + C) x permilagem da utilização/1000 // em que: // Q(índice i) = custo imputável a cada utilizador principal resultante dos actos de gestão e exploração; // M = despesas de manutenção e gestão dos bens comuns que se prendem com o funcionamento diário do empreendimento; // C = despesas de conservação dos bens comuns que se prendem com as obras e reparações que têm de ser realizadas para evitar a degradação do empreendimento; // Permilagem da utilização = permilagem do volume de água captada ou utilizada por cada utilizador principal em função do volume total de água captada ou utilizada por todos os utilizadores de usos principais».
Suscita-se a questão de saber se a fórmula de calculo da taxa em apreço nos autos observa os preceitos legais que lhe são aplicáveis. Por outras palavras, cumpre determinar se as liquidações questionadas permitem aferir da existência do sinalagma ou da equivalência jurídica entre a prestação recebida e a contrapartida exigida ao contribuinte.
Constitui elemento identificativo das taxas o princípio da equivalência jurídica. O mencionado princípio encontra-se consagrado, por exemplo, no artigo 4.º/2, da LGT, bem como no artigo 4.º/1, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (3), nos termos do qual: «[o] valor das taxas das autarquias locais é fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade e não deve ultrapassar o custo da actividade pública local ou o benefício auferido pelo particular». A este propósito, de referir que «a relação sinalagmática inerente à taxa tem de apresentar um carácter substancial ou material, de modo a envolver uma contraprestação» (4), mas, por outro lado, que «esta exigência não implica a verificação de uma estrita equivalência económica entre o valor do serviço e o montante a pagar pelo utente desse serviço» (5). É que, «[a]s noções da equivalência jurídica e da equivalência económica prendem-se com diferentes planos de análise das taxas, a primeira respeitando à delimitação conceitual das taxas, a segunda respeitando à sua legitimação material: assim, quando se pergunta pela “equivalência jurídica” de uma taxa local trata-se de apurar se ela é cobrada em função de uma prestação efectivamente provocada ou aproveitada pelo particular, distinguindo-as das contribuições e dos impostos, e de saber se foi lesada a reserva de lei parlamentar fixada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP; quando se pergunta pela “equivalência económica” de uma taxa local trata-se de apurar se o seu montante corresponde ao custo ou valor das prestações que as autarquias dirigem a quem a paga e de saber se com isso respeitaram os princípios da igualdade e da proporcionalidade» (6).
No caso em exame, o cômputo da taxa de exploração e de conservação de empreendimento hidroagrícola de fins múltiplos, com base na aplicação do preço unitário da água sobre o volume de água captado não permite aferir da existência do equilíbrio entre as prestações efectuadas e-ou os benefícios obtidos e as prestações exigidas ao contribuinte, dado que a impugnante não utiliza a barragem nos mesmos termos dos demais beneficiários da mesma. Não são indicados elementos relativos ao cômputo dos custos de conservação das estruturas de captação e de recolha da água utilizada pela impugnante, incorridos pela recorrida.
A taxa em apreço nos autos não se confunde com a taxa de recursos hídricos, também liquidada pela recorrente (7), a qual incide sobre «[a] utilização privativa de águas do domínio público hídrico do Estado» (artigo 4.º/1, do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11/06). «A primeira é devida pela circunstância de a Impugnante captar água proveniente da albufeira e armazenada na obra de aproveitamento hidroagrícola do R......., beneficiando das infraestruturas geridas e exploradas pela ABR......., enquanto que a segunda se reporta, concretamente, à utilização privativa da água do domínio público para prossecução do objeto do contrato de concessão, em particular a captação e tratamento de água para abastecimento público» (8). Sem embargo, fica por explicar como é que a diferenciação das figuras tributárias em apreço se repercute na forma de cálculo da prestação pecuniária correspondente, dado que a liquidação de ambas recorre ao volume de água captado multiplicado pelo preço unitário (9).
Em suma, seja a equivalência jurídica, seja a equivalência económica, no que se refere às liquidações de taxas questionadas, não se mostram comprovadas nos autos (artigo 4.º/2, da LGT). O método de apuramento da taxa em apreço não tem arrimo no regime legal aplicável, não permitindo discernir o nexo de equivalência económica em que a mesma se baseia.
As liquidações impugnadas violam o princípio da equivalência das taxas, devendo, por este motivo, ser anuladas. A sentença recorrida, ao decidir diversamente, incorreu em erro de julgamento, pelo que não se pode manter. Deve ser substituída por decisão que julgue procedente a impugnação.
Ficam prejudicadas as demais conclusões de recurso.
Termos em que se concede provimento à presente intenção recursória.