I. Relatório

T.................. – SINALIZAÇÃO …………….., LDA., propôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal, contra o MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ, acção administrativa comum, em que formulou o seguinte pedido:

“(…) deve a presente acção ser julgada procedente por provada e, em consequência:

a) O Réu condenado a pagar à Autora a quantia €16.037,13 (dezasseis mil e trinta e sete euros e treze cêntimos), acrescido de juros de mora à taxa legal em vigor desde a data de vencimento da fatura até efectivo e integral pagamento.

b) Caso assim não se entenda, deve o Réu ser condenado a pagar à Autora a quantia de €16.037,13 (dezasseis mil e trinta e sete euros e treze cêntimos), a título de restituição por enriquecimento sem causa, acrescido de juros de mora à taxa legal em vigor desde a data de vencimento da fatura até efectivo e integral pagamento.

c) Deve ainda o Réu ser condenado nas custas do processo e demais encargos legais.”

Por sentença de 4.05.2016 a acção foi julgada procedente, com fundamento em enriquecimento sem causa, e o R. condenado no pedido.

Nas alegações do recurso interposto o ora Recorrente, conclui do seguinte modo:

1. O ora Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, alegando, em síntese, erro de julgamento na aplicação do direito no caso concreto.

2. Veio a Recorrida intentar acção administrativa comum contra o Recorrido com fundamento na falta de pagamento do valor constante da factura n.º A/163, datada de 16-10-2013, com a quantia de €16.037,13;

3. A referida factura diz respeito ao fornecimento de bens levado a cabo pela Recorrida no cumprimento da obrigação a que estava adstrita para com o Recorrente;

4. A Recorrida pede a tribunal, como pedido subsidiário, que o Recorrente seja condenado ao pagamento da referida quantia a título de restituição por enriquecimento sem causa.

5. Na resolução da questão controvertida aqui em apreço, o tribunal a quo decidiu julgar procedente o pedido subsidiário da recorrida, condenando injustamente o Recorrente ao pagamento do valor de € 16.037,13 acrescido de juros vencidos contados desde 16.10.2013, e vincendos à taxa legal.

6. O tribunal a quo faz um pré-juízo errado de que tem de haver condenação “a todo o custo”.

7. Assiste razão ao Recorrente pelo facto de a sua conduta estar conforme as disposições legais aplicáveis no caso.

8. Em virtude do desrespeito pelas normas constantes nos n.ºs 1, 3, 4 e 5 do artigo 5.º e ainda dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 9.º da Lei 8/2012 de 21 de Fevereiro, Lei dos Compromissos e Pagamentos em atraso, bem como das normas do Código dos Contratos Públicos, o Recorrente procedeu à devolução da factura n.º A/163 com a data de emissão de 16/19/2013, no valor de €16.037,13.

9. A recorrida bem sabia da necessidade de observar os requisitos legais exigidos, a constar da referida factura, tendo sido inclusivamente alertada pela Câmara Municipal de Santa Cruz aos 12/11/2013, pela pessoa do Vice-Presidente que lhe remeteu o ofício n.º 16405/2013, onde constava “Pelo presente vem o Município de Santa Cruz devolver a V. Exas. a factura n.º A/163, com data de emissão de 16/10/2013, no valor de €16.037,13, apensa à vossa comunicação com o numero de registo interno 15140 de 18/10/2013, em virtude da factura em causa não respeitar o n.º1,3,4 e 5 do artigo n.º5, e ainda o n.º 1,2 e 3 do artigo n.º9 da lei n.º 8/2012 de 21 de Fevereiro, Lei dos Compromissos e Pagamentos em atraso, bem como, o Código da Contratação Pública, realçando o facto de inexistência de contrato para a despesa em causa.”

10. A Recorrida pede subsidiariamente a restituição da quantia de € 16.037,13 a título de enriquecimento sem causa sem que para tal tenha sustento legal, não obstante, o tribunal a quo dá-lhe razão.

11. Com o devido respeito, a decisão do douto tribunal não faz um correcto enquadramento dos factos à lei.

12. A decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento.

13. Ora, para que se verifique a obrigação de restituição por enriquecimento sem causa, teria de verificar-se in casu o preenchimento cumulativo de vários requisitos.

14. A lei exige que haja um enriquecimento, que esse enriquecimento não tenha causa que o justifique, que seja obtido à custa do empobrecimento de outrem e que não haja um acto jurídico entre o acto gerador do prejuízo deste e a vantagem obtida pelo enriquecimento.

15. O tribunal a quo ignora o não preenchimento de um dos requisitos impostos pela lei e não desenvolve fundamentadamente os elementos concretizadores do enriquecimento sem causa.

16. Se o tivesse feito, como era devido, teria chegado à conclusão de que na base do enriquecimento estava uma relação jurídica contratual mantida entre as partes e mais,

17. Teria constatado que se aplica no presente caso a lei n.º 8/2012 de 21 de Fevereiro que bloqueia a pretensão da Requerida.

18. O tribunal a quo não desenvolve o raciocínio levado a cabo, fazendo “tábua rasa” dos argumentos validamente invocados pelo Município de Santa Cruz.

19. O instituto que serviu de moleta à condenação injusta do Recorrente tem aplicação subsidiária e como tal só tem lugar na falta de acto jurídico que fundamente o enriquecimento.

20. O que parece o douto tribunal não ter entendido é que subsidiariedade não significa que se aplique como “fuga de escape” nos casos em que não há outro sustento para a condenação.

21. O eixo central da modelação da figura do enriquecimento sem causa é a inexistência de uma causa para o enriquecimento, não pode haver uma causa justificativa que legitime o empobrecimento, que, no presente caso, existe.

22. No caso sub judice houve, de facto, uma relação jurídica entre o Recorrente e a Recorrida, não obstante ter sido – e bem – declarada nula pela sentença recorrida.

23. Ou seja, há causa que justifique o empobrecimento sempre que entre o empobrecido e o enriquecido tenha havido uma relação jurídica contratual

24. Na falta de um dos requisitos cumulativos, conforme os artigos 473.º e 474.º do Código Civil não se verifica enriquecimento sem causa, e como consequência não pode ser o recorrente condenado a este título.

25. Com o merecido respeito, inexiste sustento legal para a posição sufragada pelo tribunal a quo.

26. A posição da Recorrida não podia ter sido aplaudida, tal levou à condenação injusta do Recorrente.

27. Por todas as razões explanadas, é de concluir que a quantia de €16.037,13 não é devida.

28. E mais, para além de não estar preenchido um dos pressupostos necessários à aplicação do instituto do enriquecimento sem causa, não podemos olvidar que ao presente caso tem aplicação a lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro – Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LPCA).

29. Atendendo ao disposto no artigo 2.º n. º 1 e n. º 2 bem como ao artigo 3.º al. e) é possível concluir que tanto o âmbito material como o âmbito subjectivo de aplicação desta lei se acham verificados.

30. Com efeito e para o que cumpre agora tratar, o n. º 3 do artigo 5.º prevê a obrigatoriedade de aposição de número de compromisso válido e sequencial, a ser refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente.

31. Contudo, pode constatar-se que o número de compromisso legalmente exigido não existe em nenhum dos documentos (facturas, guias de consignação, etc).

32. Uma vais mais, o pagamento da quantia peticionada pela Recorrida não pode exigido atendendo ao disposto nesta lei, ora vejamos,

33. O seu artigo 9.º n.º 2 prevê que “ Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma”.

34. É possível inferir da letra da lei que o legislador afastou a possibilidade de vir reclamar o pagamento sob qualquer forma, o que naturalmente incluirá o pedido de ressarcimento com base no instituto do enriquecimento sem causa.

35. A não possibilidade de reclamação de pagamentos constitui uma consequência jurídica de natureza individual.

36. Da análise das obrigações jurídicas decorrentes da LCPA, intui-se que, na assunção de compromissos, para além de terem de ser cumpridas condições materiais, também terão de ser observadas as disposições que disciplinam os seus aspectos formais.

37. Uma dessas condições formais é a que consta do n. º 3 do artigo 5.º.

38. A sua violação resulta na emergência de uma específica consequência na esfera jurídica dos agentes económicos (ora Recorrida) perante os quais o compromisso haja sido desconformemente assumido.

39. Da leitura atenta ao artigo 11.º da LCPA podemos retirar uma outra consequência jurídica de natureza subjectivo-individual que consiste na imputação de diversos regimes de responsabilidade dos agentes que assumam compromissos em desconformidade com o preceituado nas normas da LCPA.

40. Em função da natureza do acto praticado e das correspectivas consequências despoletadas, podemos estar perante uma responsabilidade de diversa natureza.

41. A previsão da sujeição aos supramencionados regimes de responsabilidade configura uma consequência jurídica de natureza individual, que incide sobre os agentes a quem cabe assumir compromissos em nome das entidades sujeitas à LCPA.

42. O artigo 11.º da LCPA estatui, em termos genéricos, a responsabilidade civil como consequência da violação das normas de assunção de compromissos.

43. A LCPA opera, em certos casos, uma autêntica desresponsabilização institucional por parte das entidades sujeitas às suas normas.

44. Àquela desresponsabilização corresponde um movimento de sentido inverso, uma responsabilização pessoal ou individual dos agentes que assumam o compromisso, perante os agentes económicos quanto aos danos que estes incorram.

45. Assim resulta do n. º3 do artigo 9.º da LCPA que determina: “os reesposáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos”.

46. A dedução de incidente de intervenção provocada, cabe a qualquer uma das partes indistintamente, de acordo com as regras enunciadas no artigo 316.º do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA

47. Uma vez mais o douto tribunal decidiu alheado destas premissas, incorrendo em erro de julgamento, não admitindo a intervenção dos interessados com legitimidade para intervir na causa:

48. António ……………, Vareador da Câmara Municipal de Santa Cruz, residente na Estrada ……………., Bloco ……….., …………. Caniço;

49. José ………….., residente na ……………, n.º ., Sítio ………….., ……….., Camacha;

50. O tribunal a quo deveria ter procedido ao seu chamamento porque são, tal como o Recorrente e a Recorrida, igualmente interessados com legitimidade para intervir na causa e quando assim é, a lei determina a sua intervenção como associado, é o que se depreende da leitura do n. º 1 do artigo 316.º do CPC.

51. Em suma, a sentença em análise enferma de vício, porque desfasada da realidade, e sem alicerce na legislação em vigor aplicável ao caso, mostrando-se infundadas as considerações feitas em sede de sentença, merecendo a decisão de primeira instância ser revogada, deixando de permanecer na ordem jurídica.

O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, pronunciando-se como segue:

“Segundo o recorrente, não podia a sentença recorrida aplicar este Instituto do enriquecimento sem causa uma vez que a Lei nº 8/2012, de 21-02, lei dos compromissos e pagamentos em atraso, bem como o Código dos Contractos Públicos não permitiam o pagamento da factura nº A/163 de 16-09-2003, no valor de 16.037, 13 Euros, relativa ao fornecimento de sinais de trânsito pela ora recorrida, e daí a sua devolução.

Vejamos se tem razão.

Resulta da factualidade assente que o fornecimento dos sinais de trânsito pela recorrida ao Município recorrente não teve como base qualquer concurso público ou contrato escrito.

Estes factos, declaradamente imputáveis ao recorrente, serviram de base ao indeferimento do pagamento da factura nº A/163 de 16-09-2003, alegadamente com fundamento em que, por não haver contrato, não estava prevista a despesa em causa e ainda por não constar da factura um número de compromisso com violação do CCP e nº3 do artº 5º da LCPA.

Ora, se não havia qualquer contrato escrito, é claro que não poderia a recorrida proceder às formalidades que a lei impõe decorrentes da celebração desse contrato, como seja o número de compromisso.

Mas vejamos o que referem concretamente os normativos alegadamente impeditivos do pagamento em causa:

1- Os dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º

2 - As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respectiva data de vencimento.

3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos.

4 - O efeito anulatório previsto no número anterior pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, a anulação do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa fé.

5 - A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.

1 - Os pagamentos só podem ser realizados quando os compromissos tiverem sido assumidos em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei, em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas e após o fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições.

2 - Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo S.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.

3 - Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos.

1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor.

2 - O disposto no número anterior não prejudica a demonstração da exclusão de culpa, nos termos gerais de direito.

Quanto a nós as regras estabelecidas nestes artigos não só não impedem como impõem a aplicação ao caso do instituto do enriquecimento sem causa.

De facto, tais regras só são aplicáveis em face da existência de uma contratação nos termos estabelecidos no CCP, o que não aconteceu neste caso.

Ou seja, estamos perante um contrato nulo, que se reconduz a um mero acordo ou negócio jurídico mera mente verbal, ao qual são aplicáveis as regras de direito civil.

Assim, não vindo posta em causa que existiu fornecimento dos bens e que o montante devido por esse fornecimento foi o solicitado pela recorrida, o seu não pagamento constitui um locupletamento ilícito pelo recorrente à custa da recorrida, pelo que deverá proceder a esse pagamento.

Quanto ao pedido de intervenção dos agentes do Município que alegadamente teriam sido responsáveis pelas ilegalidades cometidas, afigura-se-nos que, nos termos gerais de responsabilização das entidades públicas, que vem regulada na Lei nº 67/2007, de 31-12 (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas), apesar de poder ser intentada acção de regresso contra os referidos funcionários, tal não obstaculiza o dever de pagamento da factura por parte do aqui demandado.

Efectivamente, estipula o art. 8º da referida Lei, o seguinte:

2 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são responsáveis de forma solidária com os respectivos titulares de órgãos, funcionários e agentes, se as acções ou omissões referidas no número anterior tiverem sido cometidas por estes no exercício das suas funções e por causa desse exercício.

3 - Sempre que satisfaçam qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público gozam de direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis, competindo aos titulares de poderes de direcção, de supervisão, de superintendência ou de tutela adaptar as providências necessárias à efectivação daquele direito, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar.

4 - Sempre que, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º, o Estado ou uma pessoa colectiva de direito público seja condenado em responsabilidade civil fundada no comportamento ilícito adaptado por um titular de órgão, funcionário ou agente, sem que tenha sido apurado o grau de culpa do titular de órgão, funcionário ou agente envolvido, a respectiva acção judicial prossegue nos próprios autos, entre a pessoa colectiva de direito público e o titular de órgão, funcionário ou agente, para apuramento do grau de culpa deste e, em função disso, do eventual exercício do direito de regresso por parte daquela.

Em suma: nada obsta a que seja exercido o direito de regresso por parte do recorrente em relação aos funcionários responsáveis pela prática das ilegalidades cometidas, nos termos regulados por este normativo, sem prejuízo da imediata responsabilidade do pagamento do montante em dívida por parte do Município recorrente a título de enriquecimento sem causa.

De facto, afigura-se-nos ser esta a solução que mais se coaduna com os princípios gerais a que as entidades públicas estão vinculadas nas suas relações com os particulares, nos termos do artº 266.º da Constituição, em particular o princípio da legalidade, da proporcionalidade da boa fé e da responsabilidade.

Termos em que, pelos motivos expostos emitimos parecer no sentido da manutenção da sentença recorrida, com a consequente improcedência do presente recurso jurisdicional.”

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o Tribunal a quo incorreu em errou de julgamento ao ter, na sequência da verificação da nulidade do contrato de fornecimento de bens, ter condenado o Município de Santa Cruz no pagamento peticionado a título de enriquecimento sem causa.

II.1. De facto

Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:

1. A T.................. (ou Autora) tem por objeto o “Comércio e Exportação de sinalização rodoviária e mobiliário urbano; comércio e assistência técnica de máquinas. Exploração de restaurantes e estabelecimento de bebidas similares de hotelaria e restauração em meios móveis.” (cfr. doc. de fls. 12 a 16 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2. No âmbito da sua actividade definida no ponto anterior a T.................. e no que respeita à sinalização rodoviária, efectua no seu armazém, chaparia, moldagem e estampagem dos sinais rodoviários, fazendo a sua entrega. (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento da testemunha Ana ……………………).

3. No âmbito da sua actividade comercial a Autora forneceu, “à consignação”, ao Município de Santa Cruz (ou Réu), a pedido deste, nomeadamente diversa sinalização rodoviária, que se encontra descriminando nas guias de consignação e transporte, com datas compreendidas entre 06/06/2012 e 18/09/2012. (cfr. doc. de fls. 20 a 28 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e depoimento em sede de audiência de julgamento das testemunhas Paulo ………………, Ana ………………… e António ……………….).

4. Todas as guias de consignação e transporte foram rubricadas por funcionários do Réu, que tinha conhecimento do fornecimento daqueles bens e da modalidade da sua entrega (cfr. doc. de fls. 20 a 28 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e depoimento em sede de audiência de julgamento de Paulo ………………, Paulo ……………… e José …………..)

5. Alguns dos bens fornecidos pela Autora foram utilizados pelo Reu, os descriminados da factura nº A-163, que se encontram colocados na via pública do Município, e à disposição dos cidadão. (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Paulo …………., José ……………e José ……………...)

6. Os restantes sinais de trânsito que haviam sido fornecidos “à consignação”, e não foram utilizados pelo Município, Réu, foram devolvidos à Autora (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Ana Luísa Barreto Gomes Moniz, António Jorge Gomes Batista e José Fernando Batista Teixeira)

7. Entre a Autora e o Réu haviam sido estipulado, verbalmente que os pagamentos seriam efectuados à medida que os sinais de trânsito fossem utilizados (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Ana ……………… e José ………………).

8. Aos 16/10/2013, é emitida a fatura nº A/163, com os materiais fornecidos descriminados, cujo valor perfaz € 16.037,13, com data limite de pagamento a 16/10/2013 (cfr. doc. de fls. 17 e 18 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

9. Foram António …………… (Vereador da Câmara Municipal de Santa Cruz) e José ………. (Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz à data dos factos) que solicitaram e assumiram o compromisso, de fornecimento de materiais discriminados na factura nº A/163, de 16-10-2013, no valor total de € 16.037,13 e o seu pagamento. (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Paulo …………., António ………., José ………………).

10. O compromisso assumido não foi precedido de qualquer procedimento concursal nem foi reduzido a escrito por qualquer outra forma (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de António ……………. e José …………….. ).

11. Aos 12/11/2013, a Câmara Municipal de Santa Cruz na pessoa do Vice-Presidente, remeteu à AA. o ofício nº 16405/2013, onde refere :

“Pelo presente vem o Município de Santa Cruz devolver a V. Exas. a factura nº A/163, com data de emissão de 16/10/2013, no valor de € 16.037,13, apensa à vossa comunicação com o número de registo interno 15140 de 18/10/2013, em virtude da factura em causa não respeitar o nº 1º,3º,4º e 5º do artigo nº 5º, e ainda o nº1,2º e 3º do artigo nº 9º da Lei nº 8/2012 de 21 de Fevereiro, Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso, bem como, o Código da Contratação Pública, realçando o facto de inexistência de contrato para a despesa em causa.” (cfr. doc. de fls. 29 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

Deu-se ainda como provado (factos instrumentais):

12. As guias de consignação foram assinadas por João ………….., funcionário, da Câmara Municipal de Santa Cruz (depoimento prestado por Paulo …………. e João ……………).

13. Entre Setembro e Outubro de 2012 os sinais não utilizados pelo Município, Réu foram devolvidos (depoimento prestado por Paulo ……………).

14. O Réu contactou a Autora para fornecimento de sinalização de trânsito “à consignação”, posteriormente eram colocados ou substituídos os anteriores sinais na via pública do Município, sendo estes facturados pela Autora e devolvidos os sobrantes (depoimentos de todas as testemunhas).

Foi exarada a seguinte motivação da decisão sobre a matéria de facto:

A decisão da matéria de facto efetuou-se com base no exame dos documentos, não impugnados, junto aos autos, na posição das partes e audição das testemunhas reproduzida em sede de audiência de julgamento.

O presente recurso vem interposto da sentença do TAF do Funchal que condenou o Município de Santa Cruz no pagamento à Autora da quantia por si peticionada nos autos, com fundamento no instituto do enriquecimento sem causa. Vejamos então do acerto do decidido.

Perante o probatório fixado decorre, sem controvérsia, que o contrato em causa é nulo. Como afirmado na sentença recorrida: “o Município de Santa Cruz não observou a legislação em vigor aquando do pedido de fornecimento dos bens a que respeita a factura emitida pela Autora, não tendo dado lugar a um procedimento contratual ou formalizado qualquer contrato com a Autora, desrespeitando totalmente as regras procedimentais em vigor. Como tal os contratos que careçam em absoluto de forma legal e que não respeitem as normas em vigor são nulos, nos termos do art. 284º, nº 2 do CCP e art. 133º do CPA”.

E, da factualidade assente, não oferece igualmente discussão que a Recorrida forneceu ao Recorrente, a pedido deste, os materiais identificados nos autos (diversa sinalização vertical rodoviária, postes, etc.), ou seja, os referidos fornecimentos foram solicitados pelo município ora Recorrente e no seu interesse, que os integrou no seu património. Tendo estes sido prestados atempadamente pela Recorrida, com a aceitação da Recorrente.

Com efeito, os factos levados ao probatório isso mesmo demonstram:

“3. No âmbito da sua actividade comercial a Autora forneceu, “à consignação”, ao Município de Santa Cruz (ou Réu), a pedido deste, nomeadamente diversa sinalização rodoviária, que se encontra descriminando nas guias de consignação e transporte, com datas compreendidas entre 06/06/2012 e 18/09/2012. (cfr. doc. de fls. 20 a 28 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e depoimento em sede de audiência de julgamento das testemunhas Paulo …………., Ana …………… e António ……………..).

4. Todas as guias de consignação e transporte foram rubricadas por funcionários do Réu, que tinha conhecimento do fornecimento daqueles bens e da modalidade da sua entrega (cfr. doc. de fls. 20 a 28 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e depoimento em sede de audiência de julgamento de Paulo …………, Paulo …………. e José ……………)

5. Alguns dos bens fornecidos pela Autora foram utilizados pelo Reu, os descriminados da factura nº A-163, que se encontram colocados na via pública do Município, e à disposição dos cidadão. (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Paulo …………., José ……………. e José …………….)

6. Os restantes sinais de trânsito que haviam sido fornecidos “à consignação”, e não foram utilizados pelo Município, Réu, foram devolvidos à Autora (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Ana ………………., António ………… e José ……………….)

7. Entre a Autora e o Réu haviam sido estipulado, verbalmente que os pagamentos seriam efectuados à medida que os sinais de trânsito fossem utilizados (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Ana ……………… e José …………….).

8. Aos 16/10/2013, é emitida a fatura nº A/163, com os materiais fornecidos descriminados, cujo valor perfaz € 16.037,13, com data limite de pagamento a 16/10/2013 (cfr. doc. de fls. 17 e 18 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

9. Foram António ………… (Vereador da Câmara Municipal de Santa Cruz) e José ………………. (Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz à data dos factos) que solicitaram e assumiram o compromisso, de fornecimento de materiais discriminados na factura nº A/163, de 16-10-2013, no valor total de € 16.037,13 e o seu pagamento. (cfr. depoimento em sede de audiência de julgamento de Paulo ………….., António ……….., José …………..)”.

É, pois, incontornável que todos os fornecimentos prestados foram solicitados, autorizados, comprovados, aprovados e fiscalizados pelo Município de Santa Cruz, que integrou os bens no seu património; e que o correspondente pagamento dos bens fornecidos não foi efectuado.

Perante isto, defende o Recorrente que a Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro – “Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Pública” - impede não só o pagamento pretendido a coberta da factura emitida (e que foi por si devolvida), bem como o accionamento do instituto do enriquecimento sem causa. O ponto de discussão está na efectivação da responsabilidade a título do enriquecimento sem causa, já que quanto à impossibilidade formal de pagamento da factura nº A/163 de 16.09.2003, no valor de EUR 16.037,13, não existe dissídio.

Parece desde logo esquecer o Recorrente o consagrado no n.º 1 do art.º 227.º do C.Civil que preceitua que: “[q]uem negoceia com outrem para a conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como na formação dele, proceder segundo as regras da boa fé, sob pena de responder pelos danos que culposamente causar à outra parte". Sendo que o princípio da boa fé vem expressamente acolhido no Código do Procedimento Administrativo no seu art. 6.º-A (vigente à data dos factos; actualmente no art. 10.º, após o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro), e perpassa todo o regime do Código dos Contratos Públicos (v., i.a., os art.s 283.º, n.º 4, 283.º-A, n.º 5, 286.º, 312.º, 332.º e 333.º vigentes à data dos factos e actualmente os art.s 1.º-A, nº 1, 275.º, nº 4, 283.º, nº 4, 285.º, nº 4, 286.º, 312.º e 333.º).

Como se afirmou na sentença recorrida: “(…) certo é que a chamada "Lei dos compromissos" obriga todas as instituições a ela sujeitas, referidas e identificadas no artigo 2º de igual forma, desde 2012. O Município de Santa Cruz sabia, desde que a Lei foi publicada, qual o seu âmbito e que estava vinculado ao seu cumprimento, não podendo assumir compromissos financeiros se não tiver disponíveis, previamente, fundos para tal. O Município não pode assumir tais compromissos sem essa disponibilidade, nem tampouco incumprir totalmente as normas em vigor a que estava sujeito no que respeita à contratação pública, criando falsas expectativas nas entidades com quem contrata”.

E resulta provado que foram António ……………. (Vereador da Câmara Municipal de Santa Cruz) e José ………….. (Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz à data dos factos) que solicitaram e assumiram o compromisso, de fornecimento de materiais discriminados na factura nº A/163, de 16-10-2013, no valor total de EUR 16.037,13 e o seu pagamento.

Continuando, escreveu a Mma. Juiz a quo:

“Sendo certo que inexiste qualquer contrato formalizado e as nulidades acabadas de ser apreciadas a verdade é que mesmo neste contrato nulo o Réu tem na sua posse os bens e fornecidos pela Autora, titulados pela fatura nº A/163 deles usufruindo, pelo que, em última instância sempre o enriquecimento sem causa deverá ser tido como questão, tal como vem invocado no articulado inicial.

Sendo, por via deste último reduto que há-de dar-se razão à Autora.

Senão, vejamos.

Para que haja enriquecimento sem causa, nos termos dos arts. 473º e seguintes do Código Civil é preciso que haja uma deslocação patrimonial da esfera jurídica de alguém para a esfera jurídica de outrem.

O enriquecimento sem causa, tendo em vista o enunciado nos arts. 473º e 474º do CC, depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a) existência de um enriquecimento; b) que esse enriquecimento não tenha causa que o justifique; c) que seja obtido à custa do empobrecimento de quem pede a restituição, e d) que não haja um outro acto jurídico entre o acto gerador do prejuízo deste e a vantagem obtida pelo enriquecido.

O caráter subsidiário do instituto do enriquecimento sem causa é condição de aplicabilidade nos termos referidos, existe quando a lei não atribui outros efeitos à deslocação patrimonial, quando não há outro regime aplicável, quando a lei não nega o direito à restituição daquilo que foi recebido pelo enriquecido.

Quanto ao seu objecto, refere o art. 479º, nº1 do CC que a “obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa compreende tudo quanto se tenha obtido à custa do empobrecido ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente.”

(…)

Da matéria de facto provada resulta claramente a existência de um negócio jurídico — um contrato de fornecimento de bens — cuja presunção de onerosidade não foi afastada por quem tinha esse ónus. Tendo o contrato sido declarado nulo, torna-se imperioso que a Autora seja ressarcida por via da aplicação deste instituto.

Como se sabe e decorre da lei substantiva (art. 474º do C. Civil), no domínio da nulidade do contrato e do seu regime especial de restituição de tudo o que tiver sido prestado (art. 289º, nº 1 do C. Civil), está vedado o recurso aos princípios do instituto do enriquecimento sem causa, em função do carácter subsidiário deste.

Não vem alegado pelo Município a disponibilidade da restituição dos sinais e, estando colocados na via pública desde 2012, possivelmente já se verificou a sua degradação ou deterioração por via dessa utilização.

A jurisprudência e designadamente a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo não é adverso a que o instituto do enriquecimento sem causa possa ser aplicado nas relações jurídicas administrativas, nos casos em que deixou de existir cobertura contratual — como a situação que decorre da declaração de nulidade — e naqueles casos em que o efeito ex tunc derivado da nulidade do contrato não possa colocar o contraente no estado em que estaria se não tivesse ocorrido a nulidade.

A verdade é que, no caso, houve o fornecimento de diversos sinais de trânsito por parte do particular, ora Autora, implicando o enriquecimento da Administração à custa daquele, não se tendo o Réu disponibilizado à sua restituição no estado em que os recebeu.

(…)

Por força do art. 479º nº 1 do CC, a obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa (neste caso, na nulidade do contrato) compreende tudo quanto se tenha obtido à custa do empobrecido ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente.

Ora, a Autora forneceu os bens, a solicitação do Réu, da qual o este claramente beneficiou, e não tendo sido paga, reclamou o pagamento da contraprestação respectiva.

(…).”

Do nosso ponto de vista, a conclusão alcançada pelo tribunal a quo quanto à condenação do ora Recorrente no pagamento da quantia reclamada é de subscrever, ainda que se trilhe caminho distinto para a alcançar.

Na verdade, no domínio da nulidade do contrato e do seu regime especial de restituição de tudo o que tiver sido prestado (art. 289.º, n.º 1, do C. Civil), está vedado o recurso aos princípios do instituto do enriquecimento sem causa, em função do carácter subsidiário deste (cfr. o acórdão do STA de 16.02.2010, proc. nº 379/07). É que a lei exige que o enriquecimento não tenha causa que o justifique, que seja obtido à custa do empobrecimento de outrem e que não haja um acto jurídico entre o acto gerador do prejuízo deste e a vantagem obtida pelo enriquecimento. E prevendo a lei mecanismo que permite ao empobrecido algum meio específico de desfazer a deslocação patrimonial, será a esse meio que ele deverá recorrer, não se aplicando as normas dos art.s 473.º e s. do C.Civil (no ac. do STJ de 4.10.2007, proc. nº 07B2721, deu-se como exemplo típico o caso em que a deslocação patrimonial assenta sobre um negócio jurídico nulo ou anulável, em que a própria declaração de nulidade ou anulação do acto devolve ao património de uma das partes os bens ou o respectivo valor com que a outra se poderia enriquecer à sua custa).

Mas isso não significa que exista qualquer razão para alterar a condenação no pagamento dos valores reclamados pela Autora respeitantes aos bens fornecidos. Como se disse naquele acórdão do STA de 16.02.2010: “(…) face à nulidade da relação contratual havida, outra posição que não aquela para que se propende conduziria a manifesta injustiça, isto é, a que a nulidade cometida fosse tratada como se o negócio jurídico em causa equivalesse a um nada. // Na verdade, tal permitiria que o Réu, ora recorrente, e uma vez afastada a aplicação do estatuto do enriquecimento sem causa, e pese embora a celebração da obra, pudesse furtar-se ao pagamento dos encargos que ela representou para o autor da acção. //Ou seja, e em resumo, com a precisão de que o artº 289º, nº 1, do C.Civil, em caso de declaração de nulidade, ao fazer apelo ao valor correspondente quando a restituição em espécie não for possível, confere a pedra de toque para a solução do caso, que vai no sentido da manutenção do acórdão recorrido”.

É isso que dispõe o artigo 289.º (Efeitos da declaração de nulidade e da anulação) do C. Civil:

“1. Tanto a declaração de nulidade como a anulação do negócio têm efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente”.

Ao invés, caso vingasse a tese do Recorrente, a entidade pública iria beneficiar de um bem sem por ele prestar qualquer contrapartida.

Por outro lado, não vem impugnado o concreto fornecimento dos bens, nem o seu valor, antes sendo tal aceite; o que, de resto, resulta expresso do probatório fixado.

Assim, terá que negar-se provimento ao recurso e, com a presente fundamentação, confirmar-se a sentença recorrida.

Impõe-se resolver uma última questão que vem imperfeitamente colocada pelo Recorrente e que se prende com a responsabilidade dos agentes que assumiram (indevidamente) o compromisso em causa.

Nos termos do artigo 11.º da Lei dos Compromissos, sob a epígrafe “Violação das regras relativas a assunção de compromissos”, os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor (n.º 1). E, sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos (cfr. art. 9.º, n.º 4).

Ora, como decorre do probatório fixado, António Jorge Gomes Baptista (Vereador da Câmara Municipal de Santa Cruz) e José Alberto Gonçalves (Presidente da Câmara Municipal de Santa Cruz à data dos factos) solicitaram e assumiram o compromisso, de fornecimento de materiais discriminados na factura nº A/163, de 16-10-2013, no valor total de € 16.037,13 e o seu pagamento (ponto 9 do probatório). Sendo que o compromisso assumido não foi precedido de qualquer procedimento concursal nem foi reduzido a escrito por qualquer outra forma (idem, 10).

Assim, terá que ordenar-se a extracção de certidão da decisão recorrida e do presente acórdão e a sua remessa ao Ministério Público para os fins previstos naquele art. 11.º da Lei dos Compromissos.

Nada mais importa apreciar.

i) O regime da nulidade do contrato, em particular da regra de restituição de tudo o que tiver sido prestado, impede o recurso aos princípios do instituto do enriquecimento sem causa, em função do carácter subsidiário deste.

ii) A declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroactivo (ex tunc), devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado (art. 289.º, n.º 1, do C. Civil).

iii) De acordo com o disposto nesse artigo 289.º (Efeitos da declaração de nulidade e da anulação) do C. Civil: “1. Tanto a declaração de nulidade como a anulação do negócio têm efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente”.

iv) Nos termos do artigo 11.º da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas, sob a epígrafe “[v]iolação das regras relativas a assunção de compromissos”, “os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor.”

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter, com a presente fundamentação, a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Remeta certidão da decisão recorrida e do presente acórdão ao Ministério Público para os fins identificados supra.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2018