| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
V..... interpôs recurso da sentença do TAF de Sintra, que julgou improcedente o pedido formulado pelo A. para que o R., Estado Português (EP), fosse condenado no pagamento de uma indemnização de valor não inferior a €119.404,28, por responsabilidade civil extra-contratual do Estado, por facto lícito, decorrente da entrada em vigor do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra-Sado.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: ”1ª. Ao considerar já decidida a “questão prejudicial” identificada nos autos, com a mera decisão em 1ª instância dessa causa – antes de transitada em julgado tal decisão que, entretanto, foi objecto de recurso jurisdicional – a sentença recorrida enferma de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 279º, nº1 e 284º, nº1 c) do CPC, pois só com o trânsito em julgado da decisão da causa prejudicial é que esta deixa de existir como obstáculo à decisão.
2ª. Por igual juízo de cautela com que fundou a propositura da ação (v. arts. 18º e 19º da .p.i.), o recorrente não pode – no contexto processual que lhe é patenteado – conformar-se com o sentido da decisão recorrida, imputando-lhe nesta sede errada interpretação e aplicação dos artigos 9º do DL 48051, de 21 de novembro de 1967, 18º da Lei 48/98, de 11 de agosto e 143º, nºs 2 e 4 do DL 380/99, de 22 de setembro, invocados pelo recorrente como sustento do seu pedido indemnizatório.
3ª. Ao contrário do entendimento expresso na decisão recorrida, as limitações decorrentes da entrada em vigor do POOC, interditando a construção no lote de terreno do Recorrente, provocam uma erosão do direito de propriedade do solo no seu núcleo fundamental, impossibilitando o Recorrente de dar ao seu lote uma utilização correspondente à sua concreta potencialidade edificatória, traduzindo-se num prejuízo especial e anormal.
4ª. O Estado Português, tendo aprovado o POOC Sintra-Sado através do Conselho de Ministros, é a pessoa colectiva responsável pelo pagamento de indemnização pelos citados danos indemnizáveis decorrentes desse instrumento de gestão territorial - cfr. art. 143º/6 do DL nº 380/99, de 22 de Set.”
O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1° - Como resulta dos autos o A. propôs contra o Estado Português a presente acção administrativa com processo comum na forma ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por danos patrimoniais.
2º- Através da douta sentença proferida nos presentes autos foi declarado improcedente o pedido formulado pelo A. por não estarem reunidos os pressupostos, de verificação cumulativa, para a indemnização.
3°- Sendo que no âmbito da sentença proferida foi ainda declarada cessada a suspensão da instância dado já ter sido julgada a acção que foi considerada causa prejudicial, acção nº proc. 683/05, que igualmente correu termos neste TAF de Sintra sendo também A. o ora recorrente e demandado o Município de Sintra.
4º- O recorrente considera no que a decisão proferida enferma nessa parte do vicio de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do disposto nos artgs. 279° nº 1 e 284º nº 1- c) ambos do CPC, por considerar que a cessação da suspensão da instância e 284º nº 1- c) ambos do CPC, por considerar que a cessação da suspensão da instância só pode ser declarada, quando tiver ocorrido decisão com trânsito em julgado da causa prejudicial.
5°-Situação que não ocorreu no caso dos autos tendo em conta que na acção que foi julgada causa prejudicial foi interposto recurso, pelo demandado Município de Sintra que ainda se encontra pendente, daí a nulidade invocada.
6º- Sucede no entanto que a questão controvertida na acção que determinou a suspensão nesta era a qualificação da natureza da medida consagrada no artg 74º - a) do POOC Sintra -Sado.
7°- Concluindo-se que a mesma tem natureza de uma medida preventiva estado consequentemente sujeita ao regime previsto nos artg". 107° e segts. do DL 380199 de 2219, designadamente no que respeita ao âmbito temporal de aplicação, 1 ano no caso em análise, artg". 112º nº 2 do mesmo diploma, decidindo-se pela caducidade da medida imposta pelo normativo em causa, 76º -a) do POOC/Sintra - Sado.
8°-E em consonância pela declaração de anulação do acto de 12/3/2005 de indeferimento de autorização de construção.
9º- Sendo certo que naquele processo a M". Juíza decidiu no sentido que pode considerar-se em conformidade com orientação jurisprudencial dominante de modo uniforme e reiterado.
10°- Como aliás é referido na douta sentença, quando se refere; «E isto porque aderimos à orientação jurisprudencial, da sentença proferida por este Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no processo nº 167/05, e do AC do Tribunal Central Administrativo Sul, de 14112/2005, prolatado no processo 1024/05, bem como das decisões proferidas, pela Iº instância, pelo Tribunal Central Administrativo Sul e pelo STA, na acção administrativa especial nº 1l 60/06.2BESNT, que consideram a norma do artgº. 74°, al a) do Regulamento do POOC Sintra - Sado como uma medida preventiva.»
11º- É assim inteiramente previsível, dado que a sentença proferida naqueles autos reflecte orientação jurisprudencial com carácter uniforme e reiterado, plasmada no ac. do STA de 20/512009 proc. 0724/0, que o recurso interposto no proc. 683/05, venha a ser liminarmente indeferido nos termos do disposto no artgº. 27º nº 1- i) do CPTA, 705° do CPC.
12º- Pelo que se entende que deve improceder a nulidade invocada por não ocorrer qualquer errada interpretação da lei.
13°- Quanto à eventual responsabilidade civil do R. Estado Português, conclui-se na douta sentença que o A. dada a natureza de medida preventiva atribuída à norma constante do artgº. 74º n-a) do POOC/Sintra - Sado, apenas viu os seus direitos, capacidade construtiva, do lote de que é proprietário, restringida no período de tempo compreendido entre o dia 30/6/2003 e o dia 30/612004.
14°- Sendo certo que tal como consta da conjugação entre os factos dados como provados e a sentença o A. não tinha à data da entrada em vigor do POOC/Sintra- Sado, em 30/6/2003, uma situação preexistente e juridicamente consolidada relativamente às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, dado que;
15º- No período de tempo anterior à entrada em vigor (em 30/6/2003) do POOC/Sintra-Sado, o A. podia ter iniciado e prosseguido a execução dos trabalhos, lançando mão do mecanismo previsto no artgº. 111º-b) e 113º do DL 555/99 de 16/12, dado que tinha ocorrido deferimento tácito do acto de autorização de construção, e as medidas preventivas estabelecidas pelo RCM nº 86/2003 de 25/6, cessaram em 13/3/2003.
16º-Sendo que não o fez, pelo que efectivamente na data de entrada do POOC/Sintra Sado em 30/6/2003, não tinha quanto ao lote de que era proprietário; uma situação preexistente e juridicamente consolidada relativamente ás possibilidades objectivas de aproveitamento do solo.
17°- Pelo que era na data da entrada em vigor do POOC/Sintra-Sado proprietário de um lote de terreno com o nº 14, cujo licenciamento de loteamento, se encontrava titulado pelo alvará nº 6/99, que abrangia outros 31 lotes.
18º- Tal facto, não lhe conferia desde logo nenhum direito definitivo a construir no referido lote, tanto mais que o POOC/Sintra-Sado não determinou a ilegalidade do alvará de loteamento 6/99, mas apenas, tal como se refere na douta sentença, "...constituiu uma limitação ou condicionamento relativamente às obras de construção no local, onde se incluiu o lote em causa nos autos. "
19º- Sendo certo que; " No direito de propriedade constitucionalmente consagrado (artgº. 62º nº 1) não se tutela o jus aedificandi, um direito à edificação, como um elemento necessário e natural do direito fundiário. ", ac. do STA de 61312007 Proc. 0873103.
20°- Acresce que, mesmo estando perante processo sujeito a autorização para construção dada a existência de licenciamento de loteamento válido anterior, tal não significa que a mesma não possa ser indeferida, atento o disposto no artgº. 31° nº 1 do DL 555/99 de 16112 na redacção dada pelo DL 177/2001 de 4/6.
21º- Sendo que exigindo os artgs. 18°- nº 2 da Lei 48/98 de 11/8- lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território bem como o artgº. 143° nº 2 do DL 380/99 de 22/9, que a restrição às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo sejam preexistentes e juridicamente consolidadas, para efeitos ressarcitórios e não se verificando tais elementos deve a esta luz o pedido formulado pelo A. improceder.
22º - O mesmo ocorre quanto ao pedido formulado com base no artg". 9º do Dec. Lei 48051, dado que para que o mesmo pudesse proceder o A. teria de alegar e provar que a compressão do direito de propriedade sobre o seu lote, com a entrada em vigor do POOC/Sintra Sado constituía para si a produção de prejuízos que pela sua intensidade e dimensão teriam de ser qualificados com o especiais e anormais, verificando-se ainda que tal não ocorreu.
23º- Como se refere no ac. de 91212012 do STA, proc. 0678111, referindo-se à aplicabilidade do artgº. 9° do Dec. 48051; «1- (...) II- O direito ressarcitório nascido nos termos do citado normativo só se pode fazer valer quando o sacrifício imposto ao interessado com a prática daqueles actos administrativos ou materiais não constitui uma simples limitação do seu direito ou posição subjectiva decorrente da normal vida em sociedade, partilhada pela maioria dos seus concidadãos, mas um ataque grave traduzido numa compressão excepcional desse direito ou posição subjectiva a qual, pela sua dimensão e intensidade, o individualize em relação às restantes pessoas que estejam em situação semelhante.».
24°- Ora no caso dos autos, como se refere na douta sentença; " ... o facto do lote do Autor ter ficado integrado, no período compreendido entre 30/6/2003 e 30/6/2004, em Unidade Operativa de Planeamento e Gestão nº 5 não tem como contrapartida necessária a perda do seu valor económico e o consequente prejuízo do Autor, como por outro lado, nada individualiza a sua situação em relação à dos restantes proprietários com terrenos na mesma área (em número de 33). ".
25°- Acrescenta ainda o A. que a elaboração e aprovação do Plano de Pormenor exigida pelo POOC/Sintra - Sado, está dependente de critérios discricionários da Administração e por outro se o Plano de Pormenor vier a ser elaborado só em condições muito excepcionais é que poderia vir a admitir construções na área respeitante ao loteamento e mesmo que tal viesse a suceder tal exigiria sempre uma adequação especial do projecto de construção constante do alvará nº 6199.
26°- Ocorre no entanto que, como já se viu esta não é a realidade a que o A. se encontra sujeito, dado que desde logo se entendeu que a restrição no que lhe diz respeito vigorou apenas de 301612003 a 301612004, isso mesmo foi decidido na acção nº 683/05.SBESNT,que como se sabe, constituía causa prejudicial para que fosse proferida decisão nesta acção.
27°-Por outro lado, mesmo que assim sucedesse, nesse caso teria de ser avaliado o invocado prejuízo nesses termos em função dos novos normativos aplicáveis, designadamente no novo Plano de Pormenor entretanto criado e nunca nos presentes autos..”
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.
II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações e contra-alegações de recurso e respectivas conclusões, são:
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 279.º, n.º 1 e 284.º, n.º 1, al, c), do CPC (na anterior versão), por a decisão recorrida ter entendido deixar de se verificar a causa prejudicial que decorria da acção administrativa especial n.º 683/05.5BESNT, quando tinha sido interposto recurso da decisão ali proferida, que por essa razão não havia transitado em julgado;
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-2967, 18.º da Lei n.º 48/98, de 11-08 e 143.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22-09, porque as limitações impostas pelo Regulamento do POOC provocaram um prejuízo especial e anormal ao A. e Recorrente, que deve ser ressarcido nos termos peticionados nesta acção.
Decorre dos autos que por despacho de 20-06-2007 foi julgada verificada a existência de uma causa prejudicial, por a presente acção estar dependente da decisão a prolatar-se na acção administrativa especial n.º 683/05.5BESNT, onde o A. e ora Recorrente pedia a declaração de nulidade ou a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra (CMS) de 12-03-2005, que indeferiu o seu pedido de autorização relativo ao projecto de arquitectura, respeitante à construção de uma moradia unifamiliar no prédio que é comproprietário. Essa suspensão foi depois mantida por despachos de 05-05-2008, de 04-08-2008, de 09-12-2008, de 11-02-2009, de 03-04-2009, de 28-05-2009, de 23-08-2009, de 25-02-2010 e de 18-05-2011. Através deste último despacho a suspensão foi mantida por 4 meses.
Pela decisão recorrida entendeu-se ser possível conhecer da presente acção “sem necessidade de mais prova”, o que se fez. Esta decisão foi prolatada em 13-04-2012.
Frente ao exposto, é evidente que a decisão de manter a suspensão da instância apenas por mais por 4 meses foi decidida pelo despacho de 18-05-2011 e não pela decisão ora recorrida.
Porque a causa prejudicial que se invocava era a existência da acção administrativa especial n.º 683/05.5BESNT, cujo desfecho prejudicaria a decisão na presente acção, a suspensão da instância haveria de ficar dependente do trânsito em julgado da decisão final aí prolatada, como clama o ora Recorrente.
Porém, através dos supra indicados despachos de 05-05-2008, de 04-08-2008, de 09-12-2008, de 11-02-2009, de 03-04-2009, de 28-05-2009, de 23-08-2009, de 25-02-2010 e de 18-05-2011, não se decretou aquela suspensão até ao trânsito em julgado da decisão a ocorrer no processo que era causa prejudicial, mas foi-se decretando suspensões da instância pelo tempo definido nesses mesmos despachos. No despacho de 18-05-2011 determinou-se a suspensão por 4 meses, isto é, até 18-09-2011. Logo, em 13-04-2012, quando a decisão aqui recorrida foi prolatada, aquela suspensão já não se verificava. Nessa lógica, na decisão recorrida conheceu da presente acção entendendo que os autos estavam prontos para decisão “sem necessidade de mais prova”.
Ou seja, a decisão recorrida não se pronunciou sobre a suspensão da instância, nem para a decretar novamente, nem para a fazer cessar – pois já terminara em 18-09-2011.
Por conseguinte, o presente recurso carece de objecto nesta parte, pois a decisão recorrida não versou sobre aquela suspensão. Se o A. e Recorrente pretendia reagir contra a decisão que não fez depender a suspensão da instância do trânsito em julgado da decisão a proferir na acção administrativa especial n.º 683/05.5BESNT, haveria de ter recorrido do despacho de 18-05-2011.
Improcede, por isso, a presente alegação de recurso, porque a decisão recorrida não se pronunciou relativamente à indicada suspensão, a mesma já não se verificava no momento em que a decisão recorrida foi prolatada e a determinação de uma suspensão em termos oficiosos, por aplicação do art.º 279.º do CPC, cabe nos poderes discricionários do juiz, sendo certo que a decisão recorrida também não indeferiu nenhum requerimento do A. e ora Recorrente a requerer nova suspensão.
Vem o Recorrente invocar um erro decisório e a violação dos art.ºs 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967, 18.º da Lei n.º 48/98, de 11-08 e 143.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22-09, porque as limitações impostas pelo Regulamento do POOC provocaram-lhe um prejuízo especial e anormal, que diz que deve ser ressarcido nos termos peticionados nesta acção.
O A. e Recorrente constrói o seu pedido indemnizatório considerando que a aprovação do Regulamento do POOC Sintra-Sado, que entrou em vigor em 30-06-2003 - nos termos do qual o lote 14 do alvará de loteamento n.º 6/99, de que é comproprietário, passou a integrar na área UOPG 5 Praia das Maçãs - trouxe-lhe um prejuízo, decorrente de não poder construir no citado lote. Considera o Recorrente que o Regulamento do POOC Sintra-Sado ao impossibilitar a construção no indicado lote trouxe-lhe uma restrição edificativa semelhante a uma expropriação, pois o seu direito de edificação já estava consolidado por força da licença de loteamento previamente emitida.
Da factualidade provada resulta que o A. e Recorrente é comproprietário desde 03-02-2001, do lote 14, destinado à construção de uma moradia unifamiliar isolada, com a área de implantação de 127m2 e área de construção de 208m2, que está abrangido pelo alvará de loteamento n.º 6/99, emitido em 15-04-1999.
Em 17-01-2002 o A. apresentou na CMS um pedido de licença de obras, que foi indeferido por despacho do Presidente da CMS de 12-03-2005. Este despacho foi anulado por decisão do TAF de Sintra de 10-04-2012, por se considerar ferido de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos e foi condenado o Município a proferir nova decisão sem a interdição prevista no art.º 74.º, al. a), do Regulamento do POOC Sintra-Sado.
O Regulamento do POOC Sintra-Sado entrou em vigor em 30-06-2003.
Determina o art.º 79.º do Regulamento do POOC Sintra-Sado o seguinte: “UOPG 5 — Praia das Maçãs
1 — A Câmara Municipal de Sintra elaborará, em articulação com o ministério responsável pela área do ambiente, um plano de pormenor para a UOPG 5.
2 — O limite definido no POOC para esta UOPG pode vir a integrar uma unidade mais vasta e que extravase a área de intervenção do POOC.
3 — O plano de pormenor obedece aos seguintes objectivos:
a) A revitalização dos espaços urbanos e sua inter-relação com a orla costeira, reduzindo a pressão edificatória neste troço da costa;
b) Compatibilização dos usos tendo em conta a faixa de risco e os valores naturais em presença;
c) Reformulação de acessos pedonais e viários;
d) Renaturalização das áreas degradadas;
e) Requalificação dos espaços públicos do aglomerado urbano;
f) Elaboração de um programa de valorização do monumento nacional integrado numa área verde de enquadramento.”
Por conseguinte, como resulta do citado o art.º 79.º do Regulamento do POOC Sintra-Sado, com a emissão deste Plano o direito do A. a construir no seu lote não ficou proibido ou impossibilitado, mas tão-somente condicionado ao que viesse a ser fixado no Plano de Pormenor da UOPG 5 — Praia das Maçãs.
Basta esta constatação para falecer a alegação do A. relativa ao sacrifício total do seu direito a edificar, porque interdito tout court.
Resta averiguar do direito do A. a ser ressarcido por ser comproprietário do referido lote e este passar a ficar sujeito às limitações introduzidas pelo art.º 79.º do Regulamento do POOC Sintra-Sado.
Da aplicação conjugada dos art.ºs 143.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09 e 18.º da Lei n.º 48/98, de 11-08, decorre o direito dos particulares a serem indemnizados quando os instrumentos de gestão territorial, que sejam vinculativos, determinem “restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação”, ou “restrições significativas a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidadas” (que não possam ser compensadas através dos mecanismos de perequação) e impliquem a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.
Considerando a matéria factual apurada nos autos e o determinado no art.º 79.º do Regulamento do POOC Sintra-Sado, este Plano, que é vinculativo para os particulares (cf. art.ºs. 3.º, n.º 2, 42.º e 90.º e ss. do Decreto-Lei n.º 380/99, de 2-09) e introduzirá, muito provavelmente, alterações à licença de loteamento que o A. é titular. Porém, no que se refere às concretas alterações que poderão ser introduzidas na indicada licença, não vêm alegadas ou provadas nestes autos.
A decisão recorrida apreciou essencialmente a limitação que decorreu para o A. das medidas preventivas indicadas no art.º 74.º, al. a), do Regulamento do POOC. Considerando que estas medidas terminaram em 01-07-2004 e que a entrada em vigor do POOC não afectava nem a validade do alvará de loteamento, nem impedia a construção no local – após esse tempo – entendeu-se na decisão recorrida que, no caso, não ocorria uma restrição significativa de efeitos equivalentes à expropriação. Assim, concluiu-se naquela decisão pela inexistência de prejuízos especais e anormais, que devessem ser indemnizados.
Não acompanhamos inteiramente a fundamentação da decisão recorrida, porquanto consideramos que a entrada em vigor de um POOC que afecte direitos de uso do solo, inclusive durante o tempo em que ocorram medidas preventivas, relativamente a certos proprietários poderá configurar um prejuízo especial. No entanto, acompanhamos a decisão recorrida quando julgou que, no caso, não estão verificados os pressupostos previstos nos art.ºs 143.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09 e 18.º da Lei n.º 48/98, de 11-08, para o A. e Recorrente poder ser indemnizado nos termos dos citados preceitos, não existindo um prejuízo anormal.
Na verdade, tal como se julgou em 1.ª instância, conforme decorre do Regulamento do POOC, a licença de que o A. e Recorrente é titular não caducou por força da entrada em vigor desse Plano.
Tal licença terá ficado apenas alterada nas suas condições. Mas no que se refere ao concreto teor dessas alterações, o A. e Recorrente não o alega especificadamente na PI quais foram, pelo que não ficou provado nos autos que a entrada em vigor do Regulamento do PCCC implicasse determinadas alterações na licença de loteamento. O Recorrente também não impugna o julgamento de facto que foi feito pela decisão recorrida. Ou seja, ainda que se admita que possa ter existido uma alteração das condições de um licenciamento prévio válido, das condições da licença de loteamento, desconhece-se em absoluto as concretas alterações que possam ter ocorrido.
Depois, como acima dissemos, o direito de construção do A. e Recorrente não ficou aniquilado, tal como este afirma. Tal direito terá apenas ficado alterado nos seus contornos, por passar a ter que respeitar um Plano de Pormenor a elaborar, que terá que reduzir “a pressão edificatória neste troço da costa”, adaptar a construção à aptidão natural do terreno ou à sua vinculação situacional, para compatibilizar com “a faixa de risco e os valores naturais em presença” e para respeitar os demais objectivos indicados no supra citado art.º 79.º do Regulamento do POOC Sintra-Sado.
Por conseguinte, frente à matéria fáctica apurada e ao preceituado no art.º 79.º do Regulamento do POOC Sintra-Sado, não se poderá concluir que a alteração que seja introduzida na licença de loteamento implicará uma restrição significativa dos direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados.
Logo, os pressupostos dos art.ºs 143.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.09 e 18.º da Lei n.º 48/98, de 11-08, não estão preenchidos.
Como corolário, porque nos autos não se provou existir um prejuízo anormal, entendido como um prejuízo grave, que ultrapasse os limites daquilo que um cidadão tem de suportar enquanto membro de uma comunidade, que ultrapasse os encargos sociais normais, também não ficam provados os pressupostos do art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967
Claudica, portanto, in totum, o presente recurso.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida, com a fundamentação ora adoptada.
- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).
Lisboa, 20 de Setembro de 2018.
(Sofia David)
(Nuno Coutinho)
(José Correia) |
