Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11971/15

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/07/2016

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	ANTENAS DE RADIOCOMUNICAÇÕES. ORDEM DE REMOÇÃO

Sumário:	A competência atribuída às câmaras municipais para fiscalização do cumprimento do disposto no capítulo II do Decreto nº 11/2003, de 18 de Janeiro, prevista no artigo 13º, relativamente à instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, inclui, necessariamente, a competência para ordenar a remoção das mesmas, sempre que não se mostre possível, nomeadamente por razões atinentes à protecção do património, manter a referida infra-estrutura no local onde foi instalada.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

V., S.A. intentou acção administrativa especial, visando acto proferido pelo Vereador da Administração Urbanística da Câmara Municipal de Estremoz, em 2 de Agosto de 2005, nos termos do qual foi ordenada a retirada da infra estrutura de suporte de estação de radiocomunicações instalada na cobertura da Igreja de Santa Maria.

Por Acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, em sede de reclamação para a conferência, em 16 de Setembro de 2014 foi julgada improcedente a acção.

Inconformado com o decidido, a A. recorreu para este TCA Sul, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1 - O acto impugnado enferma do vício de violação da lei, facto que deveria, consequentemente, ter determinado a sua anulação e a procedência da acção por parte do tribunal a quo;

2 - Ao entender diferente, a sentença e o acórdão da Conferência violam frontalmente ou fazem uma incorrecta aplicação de diversos preceitos legais;

3 - Assim, o R.J.U.E. não tem aplicação ao caso dos autos (licenciamento ao abrigo da norma transitória do Decreto-Lei nº. 11/2003);

4 - Não poderia, consequentemente, o tribunal a quo aplicar, como fez, para escorar a decisão do Município os diversos preceitos do Decreto-Lei nº. 555/99;
5 - Preceitos estes que não foram invocados no acto impugnado, não cabendo ao tribunal de primeira instância suprir a falta de fundamentação deste acto;

6 - Ao fazê-lo está a pôr em causa a possibilidade de a Recorrente se defender convenientemente em relação ao acto de que discorda, limitando até a possibilidade de escrutínio desse acto. Pense-se, por exemplo, na questão da delegação de competência;

7 - Repete-se: o R.J.U.E. não tem aplicação ao caso dos autos, incluindo o que consta nos seus artigos 4°, 28° a 33° e 106°;

8 - Como bem se decidiu no processo nº. 02474/07, "pelo menos desde a entrada em vigor do Dec.-Lei nº. 1112003, de 1811, o R.J.U.E. deixou de ser aplicável à instalação de intra-estruturas...";

9 - Ao entender diferentemente o tribunal a quo faz uma incorrecta aplicação dos mencionados artigos do Decreto-Lei nº. 555/99 que, assim, saem violados;

10 - O Decreto-Lei nº. 11/2003 também não confere justificação ao acto praticado pelo Município;

11 - A simples leitura dos artigos 4° a 10° permite concluir com enorme facilidade que em lado algum se refere ou se prevê a possibilidade de ordenar a retirada da instalação;

12 - Quanto ao artigo 14°, nº 1, também é fácil constatar que aí se estabelece tão só que são puníveis como contra-ordenação "a instalação e funcionamento das intra-estruturas de suporte das estações... sem autorização municipal;

13 - Não se vê, consequentemente, como poderá esse normativo escorar o acto impugnado;

14 - Mesmo que porventura se entendesse que a ordem de remoção seria uma espécie de sanção acessória da contra-ordenação, ela também não seria legítima sem previsão expressa na lei, sob pena de violação do artigo 21°, nº 1 do RGCO;
15 - Por seu turno, o artigo 13°, nº 1, que menciona a possibilidade de fiscalização, também não é apto a conferir poderes à Demandada para ordenar a retirada da instalação;

16 - Esta norma - única invocada pelo despacho impugnado na acção administrativa instaurada - é manifestamente insuficiente por validar o acto administrativo em apreço;

17 - E tanto assim é que o tribunal a quo sentiu a necessidade de invocar muitos outros preceitos legais para justificar a legalidade do acto;

18 - Assim, salvo melhor entendimento, fez-se uma incorrecta aplicação das ditas normas do Decreto-Lei nº. 11/2003 (artigos 4° a 10°, 13°, nº 1 e 14°, nº 1, alínea a)) que, assim, saem violadas;

19 - De resto, caso se entenda que as normas deste Decreto-Lei (11/2003) é que escoram a decisão impugnada, facilmente se concluiria que o Sr. Vereador não teria tido poderes para praticar o acto já que a delegação de poderes é de 2002 (anterior ao Decreto) e, conforme resulta do doe. Junto aos autos, está limitada a alguns pontos do R.J.U.E. .

20 - Para além de tudo o que se afirma sempre o recurso deveria proceder pois o tribunal não poderia aplicar as normas do R.J.U.E., sem antes dar oportunidade à Autora para se pronunciar. O Código de Processo Civil assim o exigia - cfr. Artigo 3°, nº 3.

O recorrido contra alegou, concluindo da seguinte forma:

“1.- A Mmª Juiz a quo fez um correto enquadramento jurídico dos factos apurados, não merecendo a douta decisão qualquer censura;

2.- Em 27 de janeiro de 2004, o IPPAR emitiu parecer negativo relativamente à instalação de equipamento de radiocomunicaçôes da V., ora recorrente, na cobertura da Igreja de Santa Maria, em Estremoz - imóvel classificado como monumento nacional, artigo 1.º do Decreto n.º 47508, de 24 de janeiro de 1967;

3.- Em matéria urbanística, os pareceres negativos são vinculativos;

4.- Logo, o Município de Estremoz, recorrido nunca poderia, sob pena de nulidade, deferir o pedido da recorrente - artigo 24.º,n.1, alínea c) e artigo 68.º, alínea c) in fine do Decreto - Lei 555/ 99, de 16 de Dezembro;

5.- Nessa esteira, Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, com as alterações da Lei n º 26/2010, de 30 de março, Almedina , pág. 227; Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, de 03 de março de 2011, proferido no âmbito do Proc. n.º 02551/07;

6.- Em 29 de abril de 2004, o recorrido notificou a recorrente do indeferimento do pedido de instalação de equipamento de radiocomunicações.

7 - Não sendo possível a legalização da instalação, apenas a remoção da instalação repõe a legalidade violada;

8.- Cabe ao recorrido proceder à fiscalização do cumprimento do procedimento que subjaz à instalação da infraestrutura de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios - artigos 13.º, n.º 1 e 4.º do Decreto - Lei n.º 11/2003, de 18 de janeiro e artigos 4.º, 28.º a 33.º do Decreto - Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro;

9.- Tendo a recorrente instalado uma infraestrutura de suporte das estações de radiocomunicações e respctivos acessórios sem autorização municipal e com parecer desfavorável do IPPAR, o recorrido está obrigado a mandar repor a legalidade, através da remoção, reposição da instalação - artigo 13.º, n.º1, artigo 4.º a artigo 10º e artigo 14.º, n.º 1, alínea a), todos do Decreto - Lei n.º 11/2003, de 18 de janeiro e artigos 4.º, 28.º a 33.º e 106.º do Decreto - Lei n.º 555/ 99, de 16 de dezembro.”

II) No Acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

A) Em 2004-01-27, o IPPAR emitiu parecer negativo quanto à instalação da estação de radiocomunicações da A. na cobertura da Igreja de Santa Maria, em Estremoz: cfr. PA;

B) Em 2004-04-29, e sem que o IPPAR tenha proferido parecer em sentido diverso, a Entidade Demandada não concedeu a requerida autorização municipal para a instalação na cobertura da Igreja de Santa Maria, em Estremoz, da infra-estrutura de suporte de radiocomunicações: cfr. PA e Doc. n.º 3 junto com a Petição Inicial - PI;

C) Acto impugnado:

Em 2005-08-02, a Entidade Demandada ordenou, além do mais, a remoção da nova estação de radiocomunicações instalada na cobertura da Igreja de Santa Maria, em Estremoz: cfr. PA e Doc. n.º 1 e n.º 3 juntos com a PI.

Ao abrigo do artigo 662º do C.P.C. aditam-se os seguintes factos:

D) No dia 4 de Maio de 2005 foi elaborada, pelo Chefe de Divisão de Administração Urbanística da Câmara Municipal de Estremoz a informação nº 11/05 da qual se reproduz o seguinte:
“1 – A empresa V., S.A. procedeu em 28/04/05 à instalação de uma nova estação de radiocomunicações na cobertura da Igreja de Santa Maria Maior em Estremoz, imóvel classificado de interesse público pelo Decreto-Lei nº 47508 de 24/01/1967, sem haver procedido ao respectivo licenciamento nos termos do D.L. nº 11/2003, de 18 de Janeiro.
2 – Esta nova instalação não é legalizável por afectar negativamente o património histórico, cultural e paisagístico da cidade dada a dimensão do conjunto e a visibilidade que o imóvel detém de toda a cidade.
3 – Esta instalação é de maior porte que a anterior existente no local e que havia já sido indeferida por despacho do Sr. Vereador do Pelouro em 19/04/04 e baseada em parecer negativo e vinculativo do IPPAR.
4 – Refira-se a este propósito que a empresa em questão nunca deu entrada de novo projecto de instalação de nova solução a acordar com o IPPAR como se havia comprometido por carta de 15 de Março de 2004.
5 – Decorrido um ano sobre tal compromisso a empresa manteve ilegalmente a anterior instalação, não encontrou nova solução com o IPPAR e ao contrário vem agora de novo ilegalmente substituí-la por nova instalação com impacto ainda mais negativo por maior dimensão.
6 – Propõe-se assim:
1 – Remeter o processo para Tribunal de coimas tendo em conta a alínea a) do nº1 do artº 14º do D.L. nº 11/2003.
2 – Intimar a empresa a no prazo máximo de 15 dias retirar o conjunto ilegalmente instalado, nos termos do nº 1 do artº 13º do referido decreto-lei alertando-se o infractor para que o seu não cumprimento constitui crime de desobediência, nos termos do artº 348º do Código Penal” – cfr. P.A. não numerado.

E) A recorrente foi notificada para se pronunciar em sede de audiência prévia, através de ofº datado do qual constava o seguinte:
(….)
“Tendo em conta o previsto no nº 3 do artº 106º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção do DL nº 177/01 de 4 de Junho, tem V. Exa um prazo de 15 dias para sobre tal se poder pronunciar – cfr. P.A. não numerado.

F) A recorrente pronunciou-se em sede de audiência prévia – cfr. P.A. não numerado.

G) No dia 21 de Julho de 2007, o Chefe de Divisão de Administração Urbanística da Câmara Municipal de Estremoz elaborou informação com o seguinte teor:
“Ao Vereador M.
Esta resposta é extemporânea mantém-se a minha proposta de 21/06/05” – cfr. P.A. não numerado.

III) Fundamentação jurídica

Como primeiro fundamento de ataque à decisão recorrida a recorrente invocou não ser aplicável ao procedimento de licenciamento em apreço o D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro, entendimento que este Tribunal acolhe mas que é irrelevante para o presente recurso.

Com efeito, e se é indiscutível que o Acórdão recorrido faz apelo ao regime constante do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro, o certo é que o despacho impugnado nos autos não se estribou no mesmo, mas sim no artigo 13º do D.L. nº 11/2003, - cfr item D) dos factos assentes - sendo irrelevante a menção efectuada no ofício mencionado no item E) do probatório ao aludido D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro – pelo que, não obstante o Acórdão recorrido ter aplicado diploma não convocado na fundamentação do acto impugnado tal circunstância é irrelevante para o presente recurso, cujo objecto, primordial, consiste em saber se o D.L nº 11/2003, concretamente o respectivo artigo 13º, confere poderes para ordenar a remoção de estruturas de suporte de antenas de radiocomunicações.

Como fundamento principal de ataque à decisão recorrida foi esgrimido argumento segundo o qual “a simples leitura dos artigos 4º a 10º permite concluir com enorme facilidade que em lado algum se prevê a possibilidade de ordenar a retirada da instalação” – cfr. conclusão 11ª – pelo que foi feita, no Acórdão recorrido, “…incorrecta aplicação das ditas normas do Decreto-Lei nº 11/2003 (artigos 4º a 10º, 13º, nº 1 e 14º nº 1, alínea a), que, assim, saem violadas.” – cfr. conclusão 18ª

Para a decisão da pretensão recursiva formulada revela-se útil transcrever as normas, do D.L. nº 11/2003, alegadamente violadas na decisão recorrida:

“CAPÍTULO II
Autorização municipal
Artigo 4.º
Instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações

A instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios está sujeita a autorização municipal, com excepção:
a) Daquelas que se destinam à instalação de estações do serviço rádio pessoal, banda do cidadão, e do serviço de amador;
b) Daquelas que se destinam à instalação de estações de recepção dos serviços de radiodifusão sonora e televisiva, incluindo a recepção por satélite;
c) Daquelas que se destinam à instalação de estações terminais para acesso, por parte do utilizador, a serviços prestados através do sistema de serviço fixo via rádio;
d) Das infra-estruturas temporárias para suporte de estações de radiocomunicações.

Artigo 5.º
Procedimento de autorização

1 - O pedido de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios consta de requerimento, dirigido ao presidente da câmara municipal, que deve ser instruído com os seguintes elementos:
a) Identificação do titular;
b) Identificação do título emitido pelo ICP - ANACOM, quando existente, nos termos do Decreto-Lei n.º 151-A/2000, de 20 de Julho;
c) Memória descritiva da instalação (com indicação dos critérios adoptados condicionantes, materiais empregues e métodos construtivos e de fixação) e peças desenhadas (planta de localização à escala de 1:25000, planta de implantação à escala de 1:200 ou de 1:500 e plantas e alçados à escala de 1:100);
d) Termo de responsabilidade dos técnicos responsáveis pela instalação, quer a nível civil, quer a nível das instalações eléctricas;
e) Declaração emitida pelo operador que garanta a conformidade da instalação em causa com os níveis de referência de radiação aplicáveis, de acordo com normativos nacionais ou internacionais em vigor;
f) Cópia do documento de que conste a autorização expressa dos proprietários dos terrenos para a instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios.
2 - Tratando-se da instalação de estações em edificações, além dos elementos referidos nas alíneas a) a e) do número anterior, devem ainda ser juntos:
a) Estudo justificativo da estabilidade das edificações sob o ponto de vista estrutural e da fixação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações ao edifício;
b) Cópia do documento de que conste a autorização expressa para a instalação do proprietário ou dos condóminos, nos termos da lei aplicável.
3 - O pedido de autorização a que se refere o n.º 1 pode ainda ser requerido por qualquer sociedade que desenvolva a actividade de instalação e exploração de infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações.
4 - Na situação referida no número anterior será também entregue documento comprovativo do pedido de instalação do operador à respectiva sociedade.

Artigo 6.º
Procedimento

1 - O presidente da câmara municipal profere despacho de rejeição liminar do pedido no prazo de oito dias a contar da respectiva apresentação, sempre que o requerimento não seja instruído com os elementos referidos no artigo anterior.
2 - Compete ao presidente da câmara municipal promover, no prazo de 10 dias a contar da data de apresentação do pedido, a consulta às entidades que, nos termos da lei, devem emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente à instalação
3 - O requerente pode solicitar previamente os pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos junto das entidades competentes referidas no número anterior, devendo para o efeito disponibilizar os documentos mencionados na alínea c) do n.º 1 do artigo 5.º.
4 - No termo do prazo referido no n.º 2, o interessado pode solicitar a passagem de certidão da promoção das consultas devidas, a qual será emitida pela câmara municipal no prazo de dois dias.
5 - Se a certidão for negativa, o interessado pode promover directamente as consultas que não hajam sido realizadas, devendo em tal certidão ser enumeradas as entidades que devem ser consultadas.
6 - Os pareceres, autorizações ou aprovações das entidades consultadas devem ser recebidos pelo presidente da câmara municipal ou pelo requerente, conforme o caso, no prazo de 10 dias a contar da data de recepção do pedido de consulta.
7 - Considera-se haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os respectivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro do prazo fixado no número anterior.
8 - O presidente da câmara municipal decide sobre o pedido no prazo de 30 dias a contar da data de recepção do pedido.
9 - O acto de deferimento do pedido consubstancia a autorização para a instalação de infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios.
10 - O disposto no número anterior não dispensa o pagamento de taxas administrativas de instalação exigíveis nos termos e montantes a definir em regulamento municipal, de acordo com os critérios definidos na lei.

Artigo 7.º
Indeferimento do pedido

O pedido de autorização é indeferido quando:
a) Não for cumprido o estabelecido no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 151-A/2000, de 20 de Julho;
b) A instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações violar restrições previstas no plano municipal de ordenamento do território ou no plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais ou regulamentares aplicáveis;
c) O justifiquem razões objectivas e fundamentadas relacionadas com a protecção do ambiente, do património cultural e da paisagem urbana ou rural.

Artigo 8.º
Deferimento tácito

Decorrido o prazo referido no n.º 8 do artigo 6.º do presente diploma sem que o presidente da câmara se pronuncie, o requerente pode iniciar a colocação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, mediante a entrega prévia de requerimento em que solicite a emissão da guia de pagamento das taxas devidas.

Artigo 9.º
Audiência prévia

1 - Quando existir projecto de decisão no sentido do indeferimento do pedido de autorização, deve ser realizada uma audiência prévia que tenha por objectivo a criação das condições de minimização do impacte visual e ambiental que possam levar ao deferimento do pedido.
2 - Quando o sentido provável da decisão for o indeferimento do pedido de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações em edificações existentes, o presidente da câmara municipal, em sede de audiência prévia, pode definir uma localização alternativa, a encontrar num raio de 75 m.
3 - Caso não seja possível encontrar nova localização nos termos do n.º 2, o presidente da câmara municipal defere o pedido, excepto nos casos em que a isso obste a resposta negativa aos pedidos de pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações, emitidos pelas entidades competentes.

Artigo 10.º
Autorização limitada

1 - Nos casos em que se preveja a realização de projectos de utilidade pública ou privada no local indicado pelo requerente para a instalação da sua infra-estrutura de suporte, pode o presidente da câmara municipal conceder uma autorização limitada, válida até à realização daqueles projectos.
2 - Uma vez definida a data para a realização daqueles projectos, deverá a câmara municipal notificar o titular da autorização para, dentro de um prazo não inferior a 60 dias, remover integralmente a estação em causa.
(…)

Artigo 13.º
Fiscalização

1 - Compete às câmaras municipais a fiscalização do cumprimento do disposto no capítulo II do presente diploma, relativamente à instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios.

Artigo 14.º
Contra-ordenações

1 - Sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, são puníveis como contra-ordenação:
a) A instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios sem autorização municipal;
(…)

O D.L. nº 11/2003, de 18 de Janeiro, teve como escopo, conforme se retira do respectivo preâmbulo “…dar resposta ao vazio legislativo relativo à autorização municipal para a instalação e funcionamento de infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações, tendo em conta a natureza atípica e específica das mesmas e a necessidade de uniformização da actuação dos municípios nesta matéria, garantido a celeridade de todo o processo, características fundamentais para o cumprimento das obrigações inerentes à prestação do serviço pelos operadores de telecomunicações móveis.”

Lidas as normas cuja violação foi invocada pela recorrente necessário é reconhecer que em nenhuma se prevê expressamente a possibilidade de ser ordenada a retirada das estações de radiocomunicações, apenas prevendo a alínea a) do nº 1 do artigo 14º ser punível como contra-ordenação a instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios sem autorização municipal; contudo da omissão expressa de tal possibilidade não se pode concluir pela impossibilidade da prática de acto de conteúdo semelhante ao visado nos autos.

Na verdade, se compete às câmaras municipais a fiscalização do cumprimento do disposto no capítulo II do diploma supra parcialmente transcrito, relativamente à instalação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, dificilmente se compreenderia que se permitisse que uma infra-estrutura de suporte de estação continuasse instalada em determinado local quando a mesma, como sucede no caso em apreço, se encontra instalada em imóvel de interesse público e o IPPAR, sobre a mesma, emitiu parecer negativo.

Com efeito, sufragar-se o entendimento sustentado pela recorrente implicaria aceitar que uma estação de radiocomunicações, instalada sem prévia autorização municipal em imóvel de interesse público, continuasse a funcionar apenas porque o D.L. nº 11/2003 somente prevê que a instalação sem prévia autorização municipal constitui contra-ordenação, entendimento que este Tribunal não acolhe, devendo, ao invés, interpretar-se os poderes de fiscalização previstos no artigo 13º como contendo, também, a competência para tomar as medidas de reposição da legalidade urbanística, dado que, entender-se o contrário, implicaria reconhecer que tal competência se encontraria truncada e as estações de radiocomunicações poderiam ser livremente instaladas, mesmo sem serem prévia ou posteriormente, nos termos do artigo 15º, submetidas a licenciamento municipal, se as entidades responsáveis pela respectiva instalação estivesse dispostas a sujeitar-se, somente, a um processo contra-ordenacional, entendimento que não se sufraga.

O poder de fiscalização tem de conter, sob pena de ser praticamente inócuo, a competência para praticar actos que reponham a legalidade, como seja, a retirada das infra-estruturas em apreço, pelo que o acto em crise que ordenou a retirada da que se encontra instalada na Igreja de Santa Maria, em Estremoz, praticado ao abrigo do D.L. nº 11/2003, não violou a lei, improcedendo assim este segmento de ataque à decisão recorrida.

No que concerne à alegação sintetizada na conclusão 19ª das alegações de recurso – falta de competência do autor do acto – importa referir que tal vício não foi suscitado em sede de p.i., não tendo o Acórdão recorrido conhecido da mesma, pelo que tendo os recursos como alvo sentenças e sendo a estas dirigidos não pode este Tribunal conhecer deste novo vício, devendo ser negado provimento ao recurso.

III) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.

Lisboa, 7 de Abril de 2015

Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Rui Belfo Pereira