Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2419/10.0BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/21/2022

Relator:	JORGE PELICANO

Descritores:	PENSÃO DE APOSENTAÇÃO DECRETO-LEI Nº 362/78, DE 28 DE NOVEMBRO

Sumário:	I - O despacho de arquivamento do pedido de concessão de pensão de aposentação ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, constitui um acto de indeferimento da pretensão do interessado, mesmo naqueles casos em que é referido que o procedimento será reaberto no caso do interessado vir a juntar os documentos em falta. II - O pedido de reabertura do procedimento que foi formulado a 21/06/2010, consubstancia um novo pedido de atribuição da pensão, que não beneficia do regime jurídico aprovado pelo DL n.º n.º 362/78, de 28 de Novembro, dado ter sido apresentado após 01/11/1990, data limite que o DL n.º 210/90, de 27 de Junho, fixou para a apresentação de tais pedidos.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

A Caixa Geral de Aposentações vem, no âmbito da presente acção administrativa especial, interpor recurso do acórdão proferido no TAC de Lisboa que, por entender estarem preenchidos todos os requisitos previstos no Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, para a concessão da pensão de aposentação ao ora Recorrido Ó..., a condenou a praticar acto administrativo que atribuísse a requerida pensão a partir de 1 de Novembro de 1990 e ainda “a realizar as operações aritméticas e os actos materiais necessários à fixação do montante mensal da pensão, ao apuramento global das mensalidades vencidas, e dos juros vencidos a partir de Janeiro de 2011”.
Apresentou as seguintes conclusões com as alegações de recurso:
“A - O ofício dirigido ao Autor, em 1991-10-11, apreciou o mérito do pedido formulado pelo requerimento de 1990-10-29, o que fez com que a relação jurídica entre o Autor e a CGA ficasse definitivamente resolvida, no que respeita à apreciação desse mesmo requerimento
B - O requerimento apresentado em 2010-06-21 não pode constituir-se como a reapreciação do pedido formulado em 1990-10-29, antes é um novo pedido, o qual deve ser apreciado de acordo com o quadro legal vigente.
C - Consequentemente, e se assim é, face ao caso resolvido que se firmou na ordem jurídica (que não pode ser ignorado), a apreciação do requerimento de 2010-06-21 passaria sempre pelo indeferimento do pedido de aposentação, por ter sido apresentado extemporaneamente, fora do prazo previsto no Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de junho, que extinguiu a possibilidade de, a todo o tempo, ser requerida uma pensão de aposentação, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de novembro e legislação complementar.
D - Aliás, em caso semelhante, veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de julho de 2011, proferido no Processo n.º 0102/11, em sede de recurso de Revista e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2014-05-22, proferido no Processo n.º 0988/13 (ambos disponíveis em www.djsi.pt).
E - Sendo de sublinhar, ainda, dos ensinamentos do douto Acórdão de 13-07-2011, acima referenciado que, considera o ato de arquivamento proferido pela Entidade Demandada como se tratando de um ato de indeferimento, para todos os efeitos, subentenda-se incluindo o de impugnação, mesmo que aquele despacho fizesse referência a uma possível reabertura para ulterior reapreciação, que com o decurso dos prazos legais se consolida no ordenamento jurídico
F - Assim, violou a sentença recorrida o artigo 9.º do CPA, bem como o disposto no n.º 1 do artigo único do Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de junho.”.

O Recorrido apresentou contra-alegações, em que concluiu que:
“1. - A sentença recorrida não é merecedora de qualquer reparo ou censura;
2. - Porque não violou qualquer preceito legal, outrossim, limitou-se a aplicar o direito aos factos assentes de forma correcta;
3. - E porque bem andou o Tribunal " a quo " ao decidir como decidiu, deverá sempre a sentença recorrida manter-se na integra e,
4. - Em consequência, falecem todas as conclusões da Apelant, por não provadas;
5. - Pelo que, deverá sempre negar-se provimento ao recurso e assim julgado totalmente improcedente e não provada, como se requer.”.

Objecto do recurso.
Há, assim, que decidir, perante o alegado nas conclusões de recurso, se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do artigo 9.º do CPA, bem como do disposto no art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de Junho.

Fundamentação
Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto, que não foi impugnada:
1. Em 29.10.1990, Ó..., ora A., requereu ao Sr. Administrador Geral da Caixa Geral de Depósitos que lhe fosse concedida a aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 363/86, de 31 de Outubro (cfr. de fls. 28 do p.a., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido);

2. Por ofício com a referência 531.EP. 1710167, de 11.10.1991, a então Direcção de Serviços de Previdência da CGD, solicitou ao A. a apresentação de “documentos emanados de serviços oficiais portugueses relativos às condições de serviço efectivamente prestado no ex-Ultramar, designadamente despachos de nomeação, transferências e exonerações, guias de marcha e de vencimentos, dados biográficos referentes ao tempo de serviço, constantes de listas de antiguidades, ou outros de que possa dispor para o fim em vista. (...)” (cfr. fls. 26 do p.a., idem);

3. Pela informação, de 31.3.1992, do Chefe de Serviço da Caixa é proposto o arquivamento do processo face a “impossibilidade de obter do interessado elementos indispensáveis à conclusão do processo” com a indicação de que “[o] processo poderá vir a ser reaberto logo que sejam recebidos os elementos em falta” (cfr. fls. 25 do p.a., ibidem);

4. Na informação que antecede foi exarado o despacho de “Concordo” “Autorizo” de 31.3.1992 (idem);

5. Em 21.6.2010, o aqui A. por carta, subscrita por mandatário constituído, dirigida aos Exmos. Srs. da Direcção da caixa Geral de Aposentações, requereu «que se dignem ordenar, mandar, apreciar, deferindo o pedido de aposentação ..., atempadamente entregue nos v/ serviços, porquanto se mostram preenchidos todos os requisitos legais para o efeito, não sendo necessário para tanto, a prova do certificado da nacionalidade portuguesa, como exigido até aqui por V. Exas., mantendo por isso e de forma indevida, o arquivamento do processo referido. Razão porque, // Mais requer a V. Exas. se dignem proceder de imediato à reabertura do seu processo instrutor tudo com vista à sua apreciação e consequente deferimento do pedido e. t. solicitado, já que, repita-se, reúne “in tottum” todos os requisitos legais exigidos no D/L 363/86 de 31/10.» (cfr. doc. 1 junto à p.i. e de fls. 36 do p.a., ibidem);

6. Em 19.10.2010 o ora A. juntou certidão emitida pelo Departamento de Expediente e Arquivo Geral do Ministério das Finanças de Angola, de 29.9.2010, certificando que “(...) foi abonado dos seus vencimentos no período de quatro de Agosto de mil novecentos e sessenta e cinco a onze de Novembro de mil novecentos e setenta e cinco, tendo sofrido legais descontos para a compensação da aposentação. (...)” (cfr. de fls. 28 a 40 do p.a, ibidem);

7. A CGA não respondeu ao requerimento que antecede;

8. Em 10.11.2010 foi instaurada a presente acção.

Direito
O acórdão recorrido invoca a doutrina que resulta do Acórdão do STA, de 24.5.2012, proferido no âmbito do processo nº 0119/12, acessível em www.dgsi.pt, para decidir que, tendo “o pedido de aposentação formulado pelo A., em 29.10.1990, sido apenas objecto de arquivamento e não de indeferimento, antes de 31.10.1990, data em que, por força do disposto no Decreto-Lei nº 210/90, deixou de ser possível apresentar pedidos de aposentação ao abrigo do regime excepcional previsto no Decreto-Lei nº 362/78 e da legislação complementar (que foi revogado por aquele diploma), tal não implica que o processo (arquivado) não possa ser retomado assim que forem apresentados os documentos de instrução em falta, ainda que para além daquela data (31.10.1990), na medida em que o processo se mantém pendente.
Tal aconteceu no presente caso: o A. apresentou em 2010 prova de efectividade de serviço exigida e dos descontos efectuados para compensação da aposentação, quando o processo administrativo ainda se encontrava pendente.
Donde, preenchendo cumulativamente os requisitos da qualidade de agente ou funcionário da administração pública das ex-províncias ultramarinas, da prestação de pelo menos 5 anos de serviço e da realização de descontos para a compensação de aposentação, e não lhe sendo exigido mais nenhum outro requisito - o que se justifica por se estar face a um regime especial de aposentação, criado atendendo a circunstâncias também especiais -, é de concluir que o A. logrou comprovar que preenche todas as condições para que lhe seja concedida a pensão de aposentação peticionada.”
O direito à atribuição da pensão de aposentação que o Recorrido peticionou, encontra-se previsto no Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro e respectiva legislação complementar, que, conforme se refere no § 1.º do preâmbulo daquele diploma, foi aprovado com a finalidade de resolver o problema colocado pela “impossibilidade de ingresso no quadro geral de adidos, por não reunirem para tal as condições legalmente exigidas, de funcionários ou agentes da antiga Administração Ultramarina, que, no entanto, reúnem as condições de facto para a aposentação”.
O n.º 1, do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, na sua redacção originária, estabelecia que: «Os funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem quinze anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território em que estavam colocados.».
A redacção deste artigo 1.º, n.º 1, foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 23/80, de 29 de Fevereiro, que reduziu para cinco anos o tempo de serviço mínimo para concessão da pensão de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro.
A aposentação dos funcionários e agentes da antiga Administração Ultramarina depende, nos termos do Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, dos seguintes requisitos estabelecidos no n.º 1, do artigo 1.º, desse diploma legal: (1) qualidade de funcionário ou agente da Administração Pública das ex-Províncias Ultramarinas (2) prestação de 5 anos de serviço (3) efectivação de descontos para efeitos de aposentação – neste sentido, entre muitos outros, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17.05.1994 (Processo n.º 033227), e de 03.07.1997 (Processo n.º 042425), e os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 24.02.2005 (Processo n.º 00578/05), de 03.03.2005 (Processo n.º 00520/05), de 28.04.2005 (Processo n.º 07043/05), de 12.05.2005 (Processo n.º 00582/05), de 30.03.2006 (Processo n.º 00941/05), e de 25.10.2007 (Processo n.º 01207/05), todos disponíveis em www.dgsi.pt.
O requerimento de concessão da pensão devia ser apresentado dentro dos 120 dias seguintes à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro (artigo 6.º). Este prazo foi prorrogado até 180 dias posteriores à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 23/80, de 29 de Fevereiro (artigo 2.º), e, depois, até 30 de Setembro de 1981 (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 118/81, de 18 de Maio), tendo o artigo único do Decreto-Lei 363/86, de 30 de Outubro, permitido que tal pensão fosse requerida “a todo o tempo”.
O Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de Junho, veio revogar o Decreto-Lei n.º 363/86, de 30 de Outubro (cfr. artigo 1.º), por ter considerado que os funcionários e agentes da antiga administração pública ultramarina que não tinham ingressado no quadro geral de adidos, tiveram a possibilidade de requerer a aposentação instituída pelo Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro – “medida de carácter temporário e excepcional, destinada a acudir a situações de carência decorrentes da descolonização” –, durante mais de 10 anos, o que foi considerado tempo suficiente para todos eles poderem ter beneficiado daquela medida.
Nos termos dos artigos 2.º e 3.º, do Decreto-Lei n.º 210/90, de 27 de Junho, as pensões de aposentação previstas no Decreto-Lei n.º 362/78, de 28 de Novembro, requeridas até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 210/90, de 28 de Junho, em 1 de Novembro de 1990, vencem-se a partir do mês seguinte ao da recepção do respectivo requerimento no serviço competente.
Como assinala o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Julho de 2011 (Processo n.º 0102/11), disponível em www.dgsi.pt, nem no Decreto-Lei n.º 362/78, nem nos diplomas que se seguiram sobre esta matéria, constava a exigência de que a prova dos pressupostos de concessão da pensão tivesse de ser feita juntamente com a apresentação do requerimento, «…pelo que se terá de admitir a existência, em momento posterior, de uma fase probatória, em sede de instrução do procedimento administrativo, o que efectivamente sucedia, como se sabe. Fase probatória essa que mais não era que uma exigência dos princípios gerais do procedimento administrativo, designadamente do princípio do convite dos particulares para suprirem as deficiências dos seus requerimentos (artigo 76.º do CPA) e, em especial, do consagrado no artigo 86.º, n.º 2, do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL n.º 498/72, de 9 de Dezembro, que se aplica à concessão destas pensões em tudo o que não estiver especialmente regulado no DL n.º 362/78 e diplomas complementares, por força do qual se não estivesse comprovado o tempo de serviço suficiente para a aposentação, deveria ser exigida prova complementar ao requerente. …».
No presente caso, o pedido de atribuição da pensão foi formulado a 29/10/1990, tendo a Recorrente, por ofício datado de 11/10/1991, solicitado ao ora Recorrido que viesse juntar documentos comprovativos do tempo de serviço prestado junto da antiga administração ultramarina.
Em 31/03/1992 e considerando a “impossibilidade de obter do interessado elementos indispensáveis à conclusão do processo” e ainda que “[o] processo poderá vir a ser reaberto logo que sejam recebidos os elementos em falta”, foi determinado o arquivamento do processo.
A jurisprudência maioritária que tem sido proferida em casos análogos, tem decidido que tal despacho de arquivamento consubstancia um acto de indeferimento da pretensão do interessado, mesmo naqueles casos em que é referido que o procedimento será reaberto no caso do interessado vir a juntar os documentos em falta.
Neste sentido, veja-se o ac. do STA de 18/02/2021, proferido no âmbito do proc. n.º 046/12.6BELSB, in www.dgsi.pt, em que se faz o enquadramento jurisprudencial que a questão tem merecido, nomeadamente em face dos seguintes acórdãos nele mencionados: Ac. do STA/Pleno de 06.02.2002, Rº047044; AC STA/Pleno de 26.06.2003, Rº01140/02; AC do STA de 13.07.2011, Rº0102/11; AC do STA de 23.02.2012, Rº0429/11; AC do STA de 26.04.2012, Rº01164/11; AC do STA de 22.11.2012, Rº0202/12; AC do STA de 13.02.2014, Rº0184/13; AC STA de 13.02.2014, Rº0564/13; AC do STA de 03.04.2014, Rº01255/13; AC do STA de 22.05.2014, Rº0988/13; AC STA 25.09.2014, Rº984/13; AC do STA de 15.09.2016, Rº0208/16; AC STA de 06.02.2020, Rº02349/11.8BELSB; AC STA de 23.04.2020, Rº02647/14.9BELSB.
Através de ac. datado de 14/05/2015, proferido no âmbito do proc. n.º 0134/15, acessível em www.dgsi.pt, o Pleno da Secção do CA do STA deliberou não admitir um recurso para uniformização de jurisprudência, numa situação análoga à dos presentes autos (em que o acórdão recorrido tinha decidido que o arquivamento do procedimento de atribuição da pensão consubstancia um acto de indeferimento), por se ter entendido que era desnecessário que o Pleno se pronunciasse sobre tal questão, uma vez que o entendimento adoptado correspondia ao seguido pela jurisprudência consolidada do STA.
Sobre a questão, decidiu-se no ac. do STA/Pleno de 06.02.2002, Rº047044] que: “(…) o procedimento administrativo da concessão da pensão foi arquivado por o recorrido não ter apresentado certificado da sua nacionalidade. E foi arquivado desde logo, com efeitos imediatos, sem conceder a qualquer termo, modo ou condição. O facto de ser ressalvada a reabertura do processo, caso, e logo que, o requerente apresentasse aquele documento em falta, não traduz nenhuma destas cláusulas acessórias impeditivas do efeito imediato da denegação da pensão. Apenas se dispõe que a denegação da pensão hoje, por falta de um documento - a certidão da nacionalidade - que a entidade recorrente julgou essencial, não impede que, amanhã, o processo seja reaberto para análise da situação, logo que o requerente junte tal documento.
O efeito denegatório da pensão de aposentação produziu-se desde logo, pela prolação do despacho recorrido, imediatamente, não tendo a CGA deferido a decisão do processo para qualquer momento posterior, nomeadamente quando o requerente apresentasse a certidão da nacionalidade (…)”.
Decidiu-se ainda no ac. do STA de 13/07/2011, proc. n.º 0102/11, acessível em www.dgsi.pt, que «o facto do despacho de arquivamento ter referido que o processo podia ser reaberto, se fosse apresentada prova, nada altera. Na verdade, todos os processos podem ser reabertos, só que a reabertura, no presente caso e perante a estatuição do DL nº210/90, com o alcance que lhe atribuímos, significa um processo novo, consubstanciando um novo requerimento de pensão em data em que já não era permitido”.
Lê-se ainda no ac. do STA de 25/09/2014, proc. n.º 0984/13, acessível em www.dgsi.pt, acerca da interpretação do acto de arquivamento do procedimento, que “…para fixação do conteúdo significativo do acto administrativo o tribunal deve atender, tendo em conta o seu “tipo legal”, para além do próprio texto do acto examinado, a quaisquer elementos extra ou intertextuais e circunstanciais anteriores, coevos ou posteriores à sua produção e de que o que releva é a vontade funcional do órgão (a vontade normativa e não a intenção dos agentes suportes dos órgãos da Administração), que terá de compatibilizar-se com a vontade do legislador ínsita na norma que confere o poder administrativo usado para o cometimento do acto interpretado (Cfr. ac. do Pleno de 29/9/92, P. 22 900).
Efectivamente, o acto do subalterno que ordena o arquivamento de um procedimento de iniciativa particular por não ter sido apresentado um documento comprovativo de um requisito que o interessado entende não ser legalmente exigível, tem o efeito prático, que deve ser-lhe atribuído como conteúdo decisório implícito para efeitos de controlo da legalidade por via administrativa ou contenciosa, de negar a concreta pretensão material que o particular sustenta dever ser-lhe reconhecida sem a prova desse requisito (…)”.

Adoptando-se aqui tal orientação jurisprudencial, há que concluir que o pedido de reapreciação ou de reabertura do procedimento que foi formulado pelo Recorrido a 21/06/2010, consubstancia um novo pedido de atribuição da pensão, que não beneficia do regime jurídico aprovado pelo DL n.º n.º 362/78, de 28 de Novembro, dado ter sido apresentado após 01/11/1990, data limite que o DL n.º 210/90, de 27 de Junho, fixou para a apresentação de tais pedidos.
Pelo que há que concluir que a sentença recorrida incorreu no erro de direito que lhe é imputado, ao ter entendido que o ora Recorrido veio apresentar os documentos em falta “quando o processo administrativo ainda se encontrava pendente” e, portanto, ainda não havia sido decidido.
Deve, por isso, ser revogada.
Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e declarar a improcedência do pedido formulado pelo Recorrido.

Lisboa, 21 de Abril de 2022

Jorge Pelicano

Ana Paula Martins

Carlos Araújo