| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
O IFAP- Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P, [IFAP, I.P.] interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Castelo Branco, proferida ao abrigo do artigo 121º do CPTA [antecipação do conhecimento da causa principal] que, nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia contra si deduzido pela A…………..- ASSOCIÇÃO DE PRODUTORES …………………….., julgou procedente a acção e, em consequência, anulou o acto impugnado, consubstanciado na decisão do Presidente do Conselho Directivo do IFAP, I.P., [proferida no uso de competência delegada – Deliberação nº515/2015] que “…determinou a alteração do contrato de financiamento nº…………, referente ao pedido de apoio na operação nº………………., designada Área Agrupada de Marmelos e a devolução do valor de €11.880,40, recebido pelo A. através do ofício nº…………../2016DAI-UREC, de 4-5-2016…”
Formula o recorrente nas respectivas alegações as seguintes conclusões que infra se reproduzem:
«A. A decisão do Douto Tribunal a quo que com fundamento em erro nos pressupostos, anulou o ato do Recorrente na parte em que excluiu do financiamento parte das despesas relativas à aquisição de feromonas, -aquisição de armadilhas, poda sanitária e recolha e queima de resíduos, no âmbito da Operação PRODER n°…………, titulada pela ora Recorrida, padece do vício de erro de julgamento impondo-se a sua substituição por decisão que julgue válido o ato administrativo impugnado.
B. A decisão de exclusão da parte das despesas apresentadas pelo promotor relativo à aquisição dos bens e serviços referidos na conclusão anterior do financiamento pelo FEADER, está devidamente acobertada pelo regime comunitário e nacional em vigor no que à elegibilidade de despesas concerne, não havendo qualquer erro do aqui Recorrente sobre os pressupostos que fundamentaram tal exclusão.
C. Conforme definido pelas entidades com competência para tanto (Autoridade de Gestão do Programa e Organismo Pagador Certificado - o aqui Recorrente) nos casos em que se constate o recurso à subcontratação, deverão ser consideradas os valores que os bens e serviços tiveram nesse sub contrato, aplicando-se o que, vulgarmente, se denomina, de "1° preço de venda, ou preço de entrada"
D. Pois que tal preço, tendo sido fixado de acordo com as regras e valores de um mercado concorrencial, será o razoável.
E. Quando, em casos de subcontratação, haja diferença entre esse primeiro preço de venda e o preço cobrado pelo fornecedor ao promotor da operação, deverá ser demostrado, por este, que, ainda assim, o custo final do bem e/ou serviço é razoável, designadamente, demostrando, que a intervenção do seu fornecedor inda além da figura do mero intermediário, trouxe valor acrescentado a tal bem ou serviço, e que essa mais valia justifica e torna razoável o preço final facturado.
F. No caso sub judice, o que se constata, inclusive pela demostração efectuada pelo M° Juiz a quo, é que a diferença entre os valores que os bens e serviços tiveram em sede de subcontratação e os valores que aos mesmos foi dado pelo fornecedor da Promotora, resulta, em exclusivo, da margem de lucro que o fornecedor sobre os mesmos fez incidir, agindo, na verdade como um mero intermediário.
G. Não decorrendo, da sua intervenção, qualquer valor acrescentado para tais bens e serviços que pudesse justificar o valor do custo final dos mesmos.
H. De várias disposições constantes da Regulamentação Comunitária - que se citaram em sede de motivação de recurso e cujo teor aqui se dá por reproduzido - resulta de forma clara que caberá aos Estados Membros, uma vez que sejam respeitados alguns princípios gerais sobre elegibilidade (quer seja dos beneficiários, das operações ou de certo tipo de despesas) estabelecer, por intermédio de disposições legislativas, regulamentares e administrativas, as regras sobre elegibilidade, designadamente, e para o que aqui se discute, das despesas apresentadas nos pedidos de pagamento.
I. No caso de Portugal esse regulação foi efectuada não só através do Decreto-Lei n°37-A/2008, de 5 de Março e das Regulamentos específicos de cada acção, como também através das regras emanadas da Autoridade de Gestão e do organismo pagador certificado (o aqui Recorrente) e compilados no documento a que chamaram "Manual Técnico do Beneficiário do FEADER e FEP que se encontra junto aos autos".
J. E no qual se determinou, de forma expressa, o princípio a observar na apreciação da elegibilidade das despesas nos casos em que as acções previstas nas Operações sejam realizadas com recurso a subcontratação ou subempreitada, sob a bitola do princípio de que nessa apreciação importa levar em consideração os valores de mercado e a razoabilidade dos custos a financiar pelo FEADER.
K. Resultando, de tudo quanto exposto, a validade do ato do aqui Recorrente que excluiu do financiamento parte das despesas, não tendo este agido em erro sob os pressupostos de tal exclusão e estando o seu ato devidamente acobertado pelo regime em vigor.
Nestes termos e nos mais de direito, sempre com o mui douto suprimento de V. Exa., deverá ao presente recurso ser concedido provimento, revogando-se a decisão do Tribunal a quo, e substituindo-se aquela por decisão, que mantenha na ordem jurídica o ato do Recorrente, como é da mais elementar JUSTIÇA!»
Contra-alegou a sociedade recorrida, concluindo do modo que segue:
«1° O ato impugnado, na parte que releva para o objecto do presente recurso, fundamenta-se na alegada existência de relações especiais entre a Recorrida e o fornecedor A........ B........, Lda;
2° Ora da matéria de facto dada como provada nos autos resulta não existirem relações especiais entre a Recorrida e a A……… -B........, Lda., à luz do disposto no art°63° CIRC, e da alínea h) do Ponto 6.2. do Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER (Investimento) e FEP;
3° O ato impugnado não contém fundamentação de facto ou de direito que suporte a alegada existência de relações especiais, nem relaciona a existência dessas relações especiais com a prática de preços fraudulentos ou contrários às regras de mercado;
4° O critério de elegibilidade de despesas que serve de base ao ato impugnado carece de qualquer suporte legal na legislação nacional ou comunitária aplicável;
5° O Ponto 6.2. - "Disposições Complementares de Elegibilidade da Despesa" -alínea h) - "Relações Especiais" - n° 8, do Manual Técnico do Beneficiário, apenas se aplica quando existem relações especiais entre duas entidades, o que não sucede no caso "subjudice";
6° Não consta da fundamentação do ato impugnado nem se mostra provado nos autos que a A........ B........, Lda. se limitou a ser um intermediário da prestação de serviços, sem que a sua actuação tenha trazido àqueles bens e serviços, quaisquer mais-valias que justificassem a diferença;
7° Os critérios de apreciação da elegibilidade das despesas de acordo com os princípios dos custos e dos valores de um mercado concorrencial nas operações que abrangem o ciclo florestal, no âmbito dos Programas de Desenvolvimento Rural e do FEP, estão consagrados na matriz de referência elaborada pela CAOF, criada através do Despacho n°24711/2000, de 2-9, do Senhor Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural;
8° O ato impugnado não se fundamenta no facto dos preços pagos pela Recorrida à A........-B........, Lda, estarem em desconformidade com os previstos na matriz da CAOF, ou que aqueles preços não respeitem os valores do mercado;
9° O Recorrido errou ao considerar como não ilegíveis as despesas apresentadas pela Recorrente, que se mostram conformes as normas legais, regulamentares e administrativas aplicáveis;
10° A sentença "a quo" decidiu acertadamente, procedendo à correia apreciação dos factos provados nos autos, e interpretando e aplicando devidamente o direito vigente.
Termos em que e nos melhores de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o recurso interposto ser julgado totalmente improcedente, com as devidas consequências legais.
Assim se cumprirá a Lei e fará Justiça.»
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir. * 2.- DA FUNDAMENTAÇÃO
A sentença recorrida, deu como provada, e, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:
«1. A "A……….. - Associação de ……………………..", ora Demandante, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por produtores florestais, e tem por objecto social (i) a defesa e a promoção dos interesses dos produtores e dos proprietários florestais, (ii) o desenvolvimento de acções de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora, (iii) a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, (iv) a conservação da natureza, (v) bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados [cf. documento (doc.) constante de fls. 14/17 e versos dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo (cf. artigo 14° da Oposição)].
2. Em 24 de Outubro de 2012, a Demandante apresentou uma candidatura (à qual foi atribuído o número de operação 38861 Área Agrupada de Marmelos) ao programa PRODER (Programa de Desenvolvimento Rural do Continente), no Eixo "Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural", Subprograma 2 - "Gestão Sustentável do Espaço Rural", Medida 2.3 - "Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal", Acção 2.3.3 -"Valorização Ambiental dos Espaços Florestais", Sub-acção 2.3.3.3 ''Protecção contra Agentes Bióticos Nocivos", no Valor de €145.273,03 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 2 e de fls. 14/33 do Processo Instrutor "PRODER'" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo (cf. artigo 14-° da Oposição)].
3. Em 10 de Abril de 2013, a Autoridade de Gestão do PRODER aprovou a candidatura referida em 2), para um investimento total de €145.273,03 e com um investimento elegível de €103.283,17 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 2 e de fls. 34/41 do Processo Instrutor "PRODER' e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
4. Em 16 de Maio de 2013, a Demandante celebrou com o "IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.", ora Demandado, um acordo denominado "Contrato de Financiamento n° ………../0", respeitante ao pedido de apoio na operação nº………………., designada por "Área Agrupada de Marmelos" [cf documento (doc.) constante de fls. 18/21 e versos dos autos cautelares e de fls. 6/12 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; (actualidade admitida por acordo (cf. artigo 14.° da Oposição)].
5. Nos termos do contrato identificado em 4), além do mais, (i) o Demandado concedeu à Demandante um subsídio não reembolsável no valor de €82.626,54 correspondente a 56,88% do valor do investimento total da operação aprovada para aquela "Área Agrupada de Marmelos", (ii) a execução material da operação teria início em 01 de Setembro de 2012 e finalizaria em 31 de Dezembro de 2014, (iii) o apoio concedido seria pago pelo Demandado pro crédito na conta de depósitos à ordem da Demandante [cf documento (doc.) constante de fls. 18/21 e versos dos autos cautelares e de fls. 6/12 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo (cf. artigo 14.° da Oposição)].
6. Em 29 de Julho de 2013, a Demandante apresentou o primeiro pedido de pagamento, instruído, além do mais, com a factura nº17/2013, datada de 26/07/2013, emitida pela empresa "A........-B…………., GESTÃO ………., LDA.", dirigida à Demandante, da qual consta (i) a aquisição de 41 armadilhas ao preço unitário de €35,00, no valor global de €1.435,00, (ii) a aquisição de 41 unidades de feromonas ao preço unitário de €12,50, no valor global de €512,50, (iii) a aquisição do serviço de colocação de 41 armadilhas ao preço unitário de €30,59, no valor global de €1.254,19, (iv) a aquisição do serviço de arranque de árvores mortas, com o peso de 74.000,00 kg, com o preço unitário de €0,02/kg, no valor global de €1.480,00, (v) a aquisição do serviço de rechega de árvores mortas, com o peso de 74.000,00 kg, com o preço unitário de €0,02/kg, no valor global de €1.480,00, e (vi) a aquisição do serviço respeitante ao tratamento fitossanitário (intervenção para erradicação das pragas e fungos das árvores) no Valor global de €1.441,87 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 45/65 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
7. Em 30 de Outubro de 2013 - após controlo administrativo do pedido de pagamento identificado em 6) por parte da DRAP ALENTEJO e na sequência de tal pedido de pagamento ter sido aprovado (em cuja aprovação se incluem todos os valores descritos em 6)) -, o Demandado pagou à Demandante a quantia de €9.722,36 respeitante à despesa apresentada, considerada elegível de €12.152,95 (na qual se inclui os valores constantes da factura descrita em 6)) [cf. documentos (docs) constantes de fls. 66/85 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
8. Em 18 de Fevereiro de 2014, a Demandante apresentou o segundo pedido de pagamento, instruído, além do mais, com a factura n°14/2014, datada de 17/02/2014, emitida pela empresa "A........-B........, GESTÃO ………………, LDA.", dirigida à Demandante, da qual consta (i) a aquisição de 62 unidades de feromonas ao preço unitário de €12,50, no valor global de €775,00, (ii) a manutenção de 41 armadilhas ao preço unitário de €9,69, no valor global de € 397,29, (iii) a poda sanitária no valor global de €29.429,40, e, (iv) a rechega e queima de sobrantes no valor global de €33.633,60 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 86/97 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
9. Em 31 de Março de 2014 - após controlo administrativo do pedido de pagamento identificado em 8) por parte da DRAP ALENTEJO e na sequência de tal pedido de pagamento ter sido aprovado (em cuja aprovação se incluem todos os valores descritos em 8)) -, o Demandado pagou à Demandante a quantia de €51.388,23 respeitante a uma despesa apresentada, considerada elegível de €64.235,29 (na qual se inclui todos os valores constantes da factura descrita em 8)) [cf documentos (docs.) constantes de fls. 98/111 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
10. Em 26 de Novembro de 2014, a Demandante apresentou o terceiro pedido de pagamento, no valor de €19.149,00 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 150/182 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
11. Em 13 de Janeiro de 2015, os serviços da DRAP ALENTEJO efectuaram uma diligência de verificação física de execução do projecto [cf. documento (doc.) constante de fls.188 e verso do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
12. Em 27 de Março de 2015, a Demandante dirigiu um e-mail à Autoridade de Gestão do PRODER um e-mail com o seguinte teor, a saber: "...serve o presente para denunciar o encerramento do PA n°38861 - Área Agrupada de Marmelos, sendo que deverão considerar o Pedido de Pagamento com o nº77080, submetido a 18/02/2014, como sendo o último pedido de pagamento. Neste PA não foi possível em obra efectuar além do já executado devido a constrangimentos operacionais, nomeadamente anos de descortiçamento que não permitiam por lei a execução das podas programadas...”, dando sem efeito o terceiro pedido de pagamento identificado em 10) [cf documento (doc.) constante de fls. 149 e verso do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
13. Em 19 de Junho de 2015, foi elaborado o Relatório de Verificação Física no Local (a verificação física foi marcada manualmente por ter sido efectuada a anulação do último pedido de pagamento por parte do promotor), do qual consta a menção no final "11 - SITUAÇÃO FINAL REGULAR [cf documento (doc.) constante de fls. 189 e verso do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
14. Em 24 de Junho de 2015, os serviços da DRAP ALENTEJO remeteram à Demandante um e-mail com o seguinte teor, a saber: "...na sequência do Vosso email de 27 de Marco para AG PRODER a denunciar o encerramento de vários PA 's, na sequência da eliminação dos últimos PPs já submetidos, o Pedido de Pagamento intercalar anteriormente submetido passará a ser considerado como último, e nesse sentido será necessária a informação relativa ao Relatório de Encerramento, documento associado ao UPP. Assim, vimos solicitar informação actualizada relativamente ao Relatório de Encerramento para os PA's abaixo identificados, nomeadamente:1) Caracterização da Candidatura; 2) Execução Global da Candidatura aprovada; 4) Execução Material; 5) Publicidade de Apoio do fundo; 6) Avaliação da Execução. Listagem dos P As em que foi comunicado o encerramento por parte do promotor: [...] PA 38861 - Área Agrupada de Marmelos..." [cf. documento (doc.)constante de fls. 112 do Processo Instrutor "PRODER'' e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
15. O Demandado colocou em reanálise os pedidos de pagamento descritos em 6) e em 8) [cf. documento (doe.) constante de fls. 113 e de fls, 140 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
16. Em 15 de Julho de 2015, a Demandante remeteu aos serviços da DRAP ALENTEJO O Relatório de Encerramento [cf documentos (docs) constantes de fls. 142/143 e versos do Processo Instrutor "PRODER'' e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
17. Em 20 de Julho de 2015, os serviços da DRAP ALENTEJO remeteram à Demandante um e-mail com o seguinte teor, a saber: "...No âmbito da reanálise do 1.° e 2." Pedidos de Pagamento da operação n°38861 - ÁREA AGRUPADA DE MARMELOS, foi verificado existirem relações especiais entre a empresa prestadora de serviços A........-B........, LDA. e o promotor. Solicitamos assim elementos complementares de análise da despesa apresentada no 1° e 2° Pedidos de Pagamento, nomeadamente:- evidência de que o fornecedor A........-B........, LDA, detém capacidade/recursos humanos necessários para a realização das tarefas facturadas no âmbito da operação, nomeadamente através da apresentação de uma declaração de remunerações remetida à Segurança Social dos meses dos serviços prestados. Deve ainda discriminar a respectiva afectação dos recursos humanos às tarefas realizadas, com o preenchimento do quadro enviado em anexo. - Mapa do imobilizado do fornecedor A........-B........, LDA. de forma a possibilitar a verificação do parque de máquinas que o mesmo dispõe para os serviços prestados, e a respectiva afectação das máquinas aos serviços realizados. - Nas operações manuais ou moto-manuais a que se referem as facturas apresentadas nos Pedidos de Pagamento, como os valores apresentados se encontram indexados ao hectare, devem ser apresentados os valores indexados ao nº de jornas e os respectivos custos unitários por jorna envolvidos. - Caso tenha recorrido à subcontratação para a execução da prestação de serviço ou do fornecimento do bem, tem a entidade fornecedora que apresentar o comprovativo dessa despesa (facturas e respectivos elementos probatórios de pagamento). Facturas apresentadas nos Pedidos de Pagamento: - 1° PP- Factura n°17/2013 datada de 26/07/2013 - A........-B......... LDA.; - 2° PP- Factura n°14/2014 datada de 17/02/2014 - A........-B........, LDA. Não sendo apresentados por parte de V. Exa. os elementos de acordo com o solicitado, no prazo máximo de 5 dias úteis, vimos informar que não temos informação suficiente da parte do fornecedor que demonstre e comprove a composição do preço final do bem ou serviço em que questão, logo a despesa será considerada como não elegível..." [cf documento (doc.) constante de fls. 113 e verso do Processo Instrutor “PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
18. Em 30 de Julho de 2015, a Demandante remeteu aos serviços da DRAP ALENTEJO, via correio electrónico, os elementos solicitados em 17) [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 114/138 e verso do Processo Instrutor "'PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido], tendo também prestado os seguintes esclarecimentos, a saber:"...Quanto à factura 17/2013 e 14/2014, diremos que a Associação não tem estrutura administrativa que permita responder atempadamente às necessidades, razão pela qual houve atraso na emissão da factura, da qual não resultou qualquer prejuízo para qualquer entidade, a não ser a própria Associação. Em relação às armadilhas e feromonas, segue o quadro que solicitamos de forma a conseguir enquadrar o total de armadilhas e feromonas por PA. Junto se anexa os quadros de afectação que nos enviaram e mais documentos. Fomos informados que grande parte dos trabalhos de Arranque e Rechega de árvores foram executados com o tractor identificado no imobilizado que se anexa e resumo de horas..."[cf documentos (docs.) constante de fls. 138 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
19. Em 01 de Outubro de 2015, mediante o Ofício n°OFIC/2081/2015/SRNA datado de 29-09-2015, os serviços da DRAP ALENTEJO notificaram a Demandante, nos seguintes termos, a saber:
« Texto no original»
…" [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 197/200 e versos do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
20. Em 15 de Outubro de 2015, a Demandante remeteu, via postal, aos serviços da DRAP ALENTEJO, pronúncia, tendo requerido, a final, que "...o [...] projecto [...] de decisão [fosse,] reformulado[...] no sentido de manter elegíveis os pagamentos efectuados, porquanto os mesmos correspond[iam] ao integral e efectivo cumprimento do estipulado na[...] correspondente[...] candidatura..." [cf documentos (docs.) constantes de fls.190/196 do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
21. Em 06 de Novembro de 2015, a DRAP ALENTEJO decidiu remeter o projecto de decisão reproduzido em 19) e o requerimento descrito em 20) ao Demandado [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 201/233 e versos do Processo Instrutor "PRODER" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
22. Em 15 de Abril de 2016, a Autoridade de Gestão do PRODER emitiu Parecer com o seguinte teor, a saber: "...
« Texto no original»
... " [cf documento (doc.) constante de fls.20/25 e versos do Processo Instrutor “IFAP” e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
23. Mediante o Ofício n°004211/2016 DAI-UREC, o Demandado notificou a Demandante, nos seguintes termos, a saber:
« Texto no original »
…" [cf. documento (doc.) constante de fls.22/23 e versos dos autos cautelares e de fls.26/28 e versos do Processo Instrutor "IFAP" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido] - acto ora impugnado.
24. Do "Manual Técnico do Beneficiário/Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER (Investimento) e FEP" consta, além do mais, o seguinte, a saber: "...6.2. DISPOSIÇÕES COMPLEMENTARES DE ELEGIBILIDADE DA DESPESA. Os casos de verificação da elegibilidade de despesa a que se referem os pontos seguintes são aplicados a cada Medida/Acção com as devidas adaptações, tendo em conta as portarias enquadradoras dos apoios, os seus normativos específicos ou, caso existam, orientações das respectivas autoridades de gestão. Nestas circunstâncias, a entidade competente pela análise do pedido de pagamento procede às seguintes verificações complementares: (...) h) Relações especiais. Considera-se que existem relações especiais entre duas entidades nas situações em que uma tem o poder de exercer, directa ou indirectamente, uma influência significativa nas decisões de gestão da outra, o que se considera verificado, designadamente entre: (...) 4. Entidades em que a maioria dos membros dos órgãos sociais, ou dos membros de quaisquer órgãos de administração, direcção, gerência ou fiscalização, sejam as mesmas pessoas ou, sendo pessoas diferentes, estejam ligadas entre si por casamento, união de facto legalmente reconhecida ou parentesco em linha recta; (...) No âmbito das relações especiais, o beneficiário deve assegurar que as transacções efectuadas são identificadas apropriadamente e relevadas nas demostrações financeiras. No âmbito da análise do pedido de pagamento, podem ser solicitados os seguintes elementos: - Documentos emitidos pelo fornecedor ou prestador de serviço que demostrem e comprovem a composição do preço final; - Os preços de aquisição dos bens/serviços pelo grupo, através do dossier de preços de transferência. A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação, o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação (1."preço de venda/preço de entrada)... [cf documento (doc.) constante de verso de fls. 51 e de fls. 52/90 e versos dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
25. A Demandante foi constituída, em 13 de Dezembro de 2005, entre outros, por Jaime …………………….., como associação sem fins lucrativos, de cujos estatutos consta, além do mais, o seguinte, a saber:
« Texto no original»
(…)
... " [cf. documento (doc ) constante de verso de fls. 14 e de fls. 15/17 e versos dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
26. A Direcção da Demandante é, desde 24 de Junho de 2011 [data em que se procedeu à designação do Tesoureiro e do Secretário], composta por Humberto ……………………. (Presidente), Jaime ………………………. (Vice-Presidente), Maria ……………….. (Tesoureiro), António …………………. (Secretário) e Manuel ……………………… (Vogal) [cf. documento (doc.) constante de verso de fls. 90 dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
27. O Conselho Fiscal da Demandada é, desde 24 de Junho de 2011, constituído por Alexandre …….. (Presidente), José ……………………(Secretário) e Agostinho ………………. (Secretário) [cf. documento (doc.) constante de verso de fls. 90 dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
28. Desde a constituição da empresa "A........-B........, GESTÃO FLORESTAL, LDA." que Alexandre …………….. é seu sócio e gerente; sendo que, desde 27 de Setembro de 2013, Jaime …………………… é seu sócio e gerente [cf. documento (doc.) constante de fls. 91 e verso dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].
29. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf.documentos (docs.) constantes de fls. 1/235 e versos do Processo Instrutor "PRODER" e de fls. 1/28 e versos do Processo Instrutor "IFAP" e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].».
Consta ainda da sentença recorrida que «Inexistem outros factos provados ou não provados para além dos supra elencados com relevo para a apreciação da causa; sendo que a restante matéria não foi considerada por não ser relevante, por respeitar a conceitos de direito, por consistir em alegações de facto ou de direito, ou por encerrar opiniões ou juízos conclusivos» e a título de MOTIVAÇÃO que «A convicção do Tribunal quanto à factualidade julgada provada assentou na análise crítica (i) do teor dos documentos que constam destes autos cautelares e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) que se encontra apenso, (ii) da posição assumida pelas partes nos seus articulados [tendo-se aplicado o princípio cominatório semi-pleno pelo qual se deram como indiciariamente provados os factos que resultaram da admissão por acordo e por confissão, compatibilizando-se toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas por lei ou por regras de experiência, tendo o Tribunal tido em atenção os factos para cuja prova era exigível documento]; e, (iii) da aplicação das regras de distribuição do ónus probandi - tudo conforme referido a propósito de cada ponto da matéria de facto indiciariamente julgada provada».
* 3- MOTIVAÇÃO DE DIREITO
Como resulta do disposto nos artigos 635º nº 4 e 639º nº 1 do NCPC- sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso- as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso e assim delimitam o seu âmbito.
Adoptando o enquadramento feito pela Digna PGA no seu douto Parecer, diremos que o presente recurso jurisdicional vem interposto, pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP,IP), da Sentença de 18/11/2016 (a fls. 150 a 163) proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco (TAF CB) nos termos da qual foi julgada procedente a acção tendo sido anulado o acto impugnado
A requerente A………….- ASSOCIAÇÃO …………………………, requereu contra o IFAP - INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., a "...Providência Cautelar de Suspensão da Eficácia de Ato Administrativo..." da "...decisão do Presidente do Conselho Directivo [da Entidade Requerida] [...,] que determinou a alteração do contrato de financiamento n°………………/0, referente ao pedido de apoio na operação n°……………., designada por Área Agrupada de Marmelos, e a devolução do valor de €11.880,40, recebido pela Requerente a título de subsídio de investimento e notificada [...] através do ofício ………………./2016 DAI-UREC, de 4-5-2016..."
Sucede que depois de regularmente citada a Requerida deduziu a respectiva oposição e na sequência da audição das partes, foi decidido antecipar o juízo sobre a causa principal que corre termos no mesmo Tribunal e que constitui o processo n°1493/16.0BELSB, no qual a aqui Requerente, aí Autora, peticiona a anulação da decisão do Presidente do Conselho Directivo do IFAP,IP., que determinou a alteração do contrato de financiamento n° …………../0, referente ao pedido de apoio na operação n° ………………., designada por Área Agrupada de Marmelos e a devolução do valor de €11.880,40, recebido pela Autora a título de subsídio de investimento e notificada através do ofício n° 004211/2016 DAI-UREC, de 4-5-2016.
Como causa de anulabilidade do acto impugnado, a A. invocou, no fundamental, que não exerce qualquer influência nas decisões da empresa "A........-B........ -GESTÃO ……………….., LDA.", nem esta exerce qualquer influência nas suas decisões, pelo que inexistem, entre si, quaisquer relações especiais e que os custos dos trabalhos e fornecimentos facturados pela empresa A........-B........ respeitam a valores de mercado, não tendo o Demandado justificado que, por causa das questionadas relações especiais, tenham sido estabelecidas condições diferentes das que seriam normalmente acordadas entre entidades independentes.
A isso contrapôs o Réu que entre a A. e a A........-B........ existem efectivamente relações especiais porque os sócios e gerentes desta última são, precisamente, o vice-presidente da Direcção e o Presidente do Conselho Fiscal da A., mais tendo alegado que a existência das referidas relações especiais não foi o fundamento para a redução das despesas consideradas elegíveis, mas o ponto de partida para averiguações sobre a razoabilidade dos custos, tendo-se apurado que, dos documentos de despesa apresentados pela A. resultaram valores que não coincidem, porque superiores, ao custo real que tais serviços/fornecimentos de bens tiveram, devendo, por isso, ser apenas considerado o valor que os mesmos tiveram no seio da subcontratação (este chamado de 1° preço de venda/preço de entrada).
Sendo essa a controvérsia a resolver, vê-se, então, que a decisão da causa passa por determinar se entre a A. e a empresa "A........-B........ - GESTÃO ……………., LDA" existem, ou não, relações especiais para, consoante a resposta dada aferir, de seguida, se o IFAP,IP., errou, ou não ao considerar inelegíveis as despesas apresentadas pela Demandante nas Facturas n°17/2013 (datada de 26/07/2013) e n°14/2014 (datada de 17/02/2014), na parte em que os valores que a empresa A........-B........ facturou à A são superiores aos valores que tal empresa pagou aos seus fornecedores de bens e serviços.
Vejamos, então.
Patenteia o probatório, no que importa à qualificação das ditas relações especiais e seguindo de perto a clarividente condensação que a EPGA estabeleceu no seu douto Parecer da Factualidade relevante, que:
-A A. é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por produtores florestais e tem por objecto social a defesa e a promoção dos interesses dos produtores e dos proprietários florestais, o desenvolvimento de acções de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora, a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados.
-Em 24 de Outubro de 2012, apresentou uma candidatura (à qual foi atribuído o número de operação 38861 Área Agrupada de Marmelos) ao programa PRODER (Programa de Desenvolvimento Rural do Continente).
-Em 10 de Abril de 2013, a Autoridade de Gestão do PRODER aprovou a candidatura referida em 2), para um investimento total de €145.273,03 e com um investimento elegível de €103.283,17 e em 16 de Maio de 2013 celebrou com o IFAP, IP., um acordo denominado "Contrato de Financiamento n°………………/0", respeitante ao pedido de apoio na operação n°…………….., designada por "Área Agrupada de Marmelos".
-Nos termos deste contrato o R. concedeu à A. um subsídio não reembolsável no valor de € 82.626,54, a execução material da operação teria início em 01 de Setembro de 2012 e finalizaria em 31 de Dezembro de 2014;
-Em 29 de Julho de 2013, a A. apresentou o primeiro pedido de pagamento, instruído, com a factura n.° 17/2013, emitida pela A........-B........ da qual consta a aquisição de 41 armadilhas ao preço unitário de € 35,00, no valor global de € 1.435,00, a aquisição de 41 unidades de feromonas ao preço unitário de € 12,50, no valor global de € 512,50, a aquisição do serviço de colocação de 41 armadilhas ao preço unitário de € 30,59, no valor global de € 1.254,19, a aquisição do serviço de arranque de árvores mortas, com o peso de 74.000,00 kg, com o preço unitário de € 0,02/kg, no valor global de € 1.480,00, a aquisição do serviço de rechega de árvores mortas, com o peso de 74.000,00 kg, com o preço unitário de € 0,02/kg, no valor global de € 1.480,00 e a aquisição do serviço respeitante ao tratamento fitossanitário (intervenção para erradicação das pragas e fungos das árvores) no valor global de €1.441,87.
-Em 30 de Outubro de 2013, após controlo administrativo do pedido de pagamento, o IFAP,IP., pagou à A. a quantia de € 9.722,36 respeitante à despesa apresentada, considerada elegível de € 12.152,95.
-Em 18 de Fevereiro de 2014, a A. apresentou o segundo pedido de pagamento, instruído, com a factura n°14/2014, emitida pela A........-B........, da qual consta a aquisição de 62 unidades de feromonas ao preço unitário de € 12,50, no valor global de € 775,00, a manutenção de 41 armadilhas ao preço unitário de € 9,69, no valor global de € 397,29, a poda sanitária no valor global de € 29.429,40 e a rechega e queima de sobrantes no valor global de €33.633,60.
-Em 31 de Março de 2014, após controlo administrativo do pedido de pagamento por parte da DRAP ALENTEJO e na sequência de tal pedido de pagamento ter sido aprovado, o R. pagou à A. a quantia de €51.388,23 respeitante a uma despesa apresentada, considerada elegível de €64.235,29.
-Em 26 de Novembro de 2014, a A. apresentou o terceiro pedido de pagamento, no valor de €19.149,00 e em 13 de Janeiro de 2015, os serviços da DRAP ALENTEJO efectuaram uma diligência de verificação física de execução do projecto.
-Em 27 de Março de 2015, a A. informou a Autoridade de Gestão do PRODER do encerramento do PA n°38861 - Área Agrupada de Marmelos e que o Pedido de Pagamento com o n°77080, de 18/02/2014, havia sido o último; mais informou que não havia sido possível em obra efectuar, além do já executado - "... devido a constrangimentos operacionais, ... anos de descortiçamento que não permitiam por lei a execução das podas programadas..., dando sem efeito o terceiro pedido de pagamento;
-Em 19 de Junho de 2015, foi elaborado o Relatório de Verificação Física no Local do qual consta a menção no final "l l - SITUAÇÃO FINAL REGULAR";
-Em 24 de Junho de 2015, os serviços da DRAP ALENTEJO remeteram à A informação segundo a qual solicitaram informação actualizada relativamente ao Relatório de Encerramento para os PA's: Caracterização da Candidatura, Execução Global da Candidatura aprovada, Execução Material, Publicidade de Apoio do fundo e Avaliação da Execução.
-O Demandado colocou em reanálise os pedidos de pagamento descritos em 6) e em 8) e em 15 de Julho de 2015, a A remeteu aos serviços da DRAP ALENTEJO o Relatório de Encerramento.
-Em 20 de Julho de 2015, os serviços da DRAP ALENTEJO informaram a A que no âmbito da reanálise do 1.° e 2.° pedidos de pagamento da operação n°38861 – ÁREA AGRUPADA DE MARMELOS, foi verificado existirem relações especiais entre a empresa prestadora de serviços A........-B........ e o promotor, solicitando elementos complementares de análise da despesa apresentada, nomeadamente, evidência de que o fornecedor A........-B........ detém capacidade/recursos humanos necessários para a realização das tarefas facturadas no âmbito da operação, designadamente através da apresentação de uma declaração de remunerações remetida à Segurança Social dos meses dos serviços prestados, devendo ainda discriminar a respectiva afectação dos recursos humanos às tarefas realizadas, mapa do imobilizado do fornecedor de forma a possibilitar a verificação do parque de máquinas que o mesmo dispõe para os serviços prestados e a respectiva afectação das máquinas aos serviços realizados; nas operações manuais ou moto-manuais a que se referem as facturas apresentadas nos Pedidos de Pagamento, com os valores apresentados se encontram indexados ao hectare, devem ser apresentados os valores indexados ao número de jornas e os respectivos custos unitários por jorna envolvidos.
-Em 30 de Julho de 2015, a A. remeteu aos serviços da DRAP ALENTEJO, os elementos solicitados, tendo também prestado outros esclarecimentos, mencionados em 18. do probatório.
-Em 01 de Outubro de 2015, a DRAP ALENTEJO enviou à A. o Ofício n° OFIC/2081/2015/SRNA e em 15 de Outubro de 2015 a A apresentou pronúncia no sentido de a decisão projectada ser alterada.
-Através do Ofício n°004211/2016 DAI-UREC, o R. notificou a A da decisão final tomada, cujo teor integral consta do ponto 23 do probatório e que constitui o acto impugnado.
-A A. foi constituída, em 13 de Dezembro de 2005, entre outros, por Jaime Manuel de Almeida Guimas, como associação sem fins lucrativos;
-A Direcção da A. é, desde 24 de Junho de 2011, composta por Humberto ……………………. (Presidente), Jaime …………………. (Vice-Presidente), Maria ………………….. (Tesoureiro), António …………………. (Secretário) e Manuel ……………………… (Vogal);
-O Conselho Fiscal é, desde 24 de Junho de 2011, constituído por Alexandre ……………… (Presidente), José ………………… (Secretário) e Agostinho ………………. (Secretário);
-Desde a constituição da empresa A........-B........ que Alexandre …………….. é seu sócio e gerente e desde 27 de Setembro de 2013, Jaime ………………. é também seu sócio e gerente.
Sendo essa a factualidade que essencialmente releva para dar a resposta às questões colocadas, vê-se da respectiva fundamentação que na sentença se considerou que o R. se limitou a referir a existência de relações especiais entre a A. e a A........-B........ sem que substanciasse, em silogismo lógico, essa conclusão nem tendo invocado sequer qualquer das alíneas previstas no n°4 do art. 63.° do CIRC.
Por assim ser e como não bastava uma mera presunção natural (ou “desconfiança”) de que porque um dos membros dos órgãos de uma entidade era também membro de um dos órgãos da outra entidade configurava a existência de relações especiais, o certo é que juridicamente porquanto o legislador exige uma coincidência maioritária. Embora o citado normativo não defina o que deve entender-se por "relações especiais", a doutrina fiscal vem considerando que tais relações existem quando haja situações de dependência, nomeadamente no caso de relações entre a Sociedade e os sócios, entre empresas associadas ou entre sociedades com sócios comuns ou ainda entre empresas mães e filiadas.
Como se refere na sentença sob censura, podemos verificar que, nem sequer de forma muito sumária, existe a descrição das relações especiais alicerçada na relação de domínio.
Do todo o modo e como bem denota a EPGA, dado que o R. teve por inelegíveis despesas documentadas pelas Facturas n°17/2013 e n°14/2014 ambas da empresa A........-B........, a aferição da existência de relações especiais tinha de ser feita por referência à data em que as facturas foram emitidas, na medida em que somente assim se poderia afirmar que no momento em que a referida empresa exigiu determinado preço à A. fê-lo por causa das referidas relações e teria facturado outro preço, caso existisse uma situação de plena concorrência. Ou seja, que naquele momento tenham sido estabelecidas condições diferentes das que seriam normalmente acordadas entre pessoas independentes, já que decorre do inciso legal que para existirem relações especiais é necessário o estabelecimento de condições diferentes das que se fixariam entre pessoas independentes. Isso tendo em conta, designadamente, o princípio de plena concorrência consagrado no art. 9º da Convenção Modelo OCDE de que Portugal é membro, segundo o qual a existência de relações especiais ocorrem quando entre os sujeitos considerados se estabeleceram condições diferentes das normalmente acordadas entre pessoas independentes e que tais relações especiais são causa adequada das ditas condições.
Ora, era sobre o Réu que impendia o ónus de demonstrar, descrevendo-as, a existência de tais relações e não o logrou, nem antes, nem na AAE que efectivamente existissem as invocadas relações especiais entre a A e a A........-B........, sendo certo que esse foi o fundamento invocado para solicitar a devolução da quantia que solicitou.
Por outro lado, o R. também não demonstrou que os preços cobrados pela A........-B........ à A foi motivado por essas relações especiais; nem o R. pôs em causa que as despesas apresentadas corresponderam a operações efectivamente executadas.
Ora, resulta cristalino da factualidade apurada e supra enfocada que, na realidade, os bens que a A........-B........ forneceu à A. não foram por si produzidos, tendo sido adquiridos por aquela a terceiros.
Mais resulta que os serviços que a empresa A........-B........ prestou à A. foram executados por terceiros sub-contratados.
Apesar de todas estas evidências, persiste o R. em afirmar que tal circunstância conduz à limitação da despesa elegível, ao montante pago pela A........-B........ aos seus fornecedores; não obstante, o R. nem no acto impugnado, nem na decisão da DRAP ALENTEJO para onde remete, identifica a norma que suporta este critério de não elegibilidade.
Por esse prisma, é assertiva a consideração do Mª Juiz, secundada pela EPGA, de que o R. incorre em erro, pois interpreta incorrectamente o art. 24.° do Regulamento n°65/2011, na medida em que o mesmo dispõe que os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação da realidade das despesas declaradas, o que não legitima qualquer juízo sobre a elegibilidade das despesas.
Daí, pois, que o entendimento correcto é o de que a norma considera não elegíveis as despesas que não correspondem a uma efectiva prestação de serviços ou aquisição de bens ou que, correspondendo, sejam de tal forma desproporcionadas com o valor de mercado do bem ou serviço que não se traduzam numa despesa real, mas sim numa despesa fictícia, gerada para efeitos de aumentar o valor da comparticipação a receber.
Em suma: em concordância com a sentença e com o ponto de vista manifestado pela EPGA no seu douto Parecer, entende-se que o R. errou ao considerar inelegíveis as despesas apresentadas pela aqui A. descritas nas Facturas n°17/2013 e n°14/2014 e, nesse pendor, o acto sindicado tinha de ser anulado, o que acarreta a improcedência do recurso interposto pelo R. não e a manutenção da sentença recorrida.
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3. -DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorria.
Custas pelo recorrente.*
Lisboa, 02-03-2017 (José Gomes Correia) _____________________________________
(António Vasconcelos) _____________________________________
(Pedro Marchão) _________________________________________ |
