Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:13095/16
Secção:CA- 2º JUÍZO
Data do Acordão:07/14/2016
Relator:PEDRO MARCHÃO MARQUES
Descritores:INUTILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE; ACTO ADMINISTRATIVO
Sumário:i) O despacho da autoridade administrativa que se limita a concordar com a informação dos serviços na qual se propunha que devia ser requerida a declaração da extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, em acções a correr nos tribunais administrativos, com fundamento em que as alegadas desconformidades das operações aprovadas pelos actos impugnados deixaram de existir, não tem a virtualidade de legalizar a operação urbanística em causa nos presentes autos.

ii) Tal despacho não configura um acto administrativo definidor da situação jurídica do edificado em questão, antes se limitando a manifestar o assentimento com as propostas que foram encontradas para as acções judiciais em curso. Ou seja: trata-se de um despacho cujo conteúdo decisório apenas releva para o destino das acções judiais contempladas na informação dos Serviços; não para a situação concreta do edificado em questão, no que se refere à sua situação urbanística.
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

O Ministério Público junto do TAF de Sintra intentou nesse Tribunal uma acção administrativa especial contra o Município de Oeiras, pedindo a declaração de nulidade da deliberação da Câmara Municipal de Oeiras, datada de 10 de Maio de 1995, mediante a qual foi aprovada uma proposta de rectificação à reformulação do loteamento titulado pelo alvará nº2/82, anteriormente aceite, e que «no essencial passou pela eliminação do lote nº9, que passou a equipamento do condomínio a criar, e pela individualização do parqueamento a cada um dos lotes (…) mediante a criação de um piso na cave dos edifícios» e do despacho do Presidente daquela Edilidade, de 11 de Março de 1997, mediante o qual foi transformado o licenciamento do loteamento num licenciamento de obra particular, de natureza condominial e dos respectivos actos consequentes.

Na petição inicial foram indicados como contra-interessados a sociedade I………..- Sociedade ……………………….., Lda, e Outros, todos melhor identificados a fls. 1 a 5 do R.I. e artigos 26º a 94º,do mesmo articulado.

Alegou, em síntese, que os actos sindicados são nulos porque violam disposição expressa de Plano Municipal de Ordenamento do Território, concretamente, o Plano de Pormenor da Quinta ………………. -a deliberação camarária colide com o estatuído no artigo 56, nº1, al.b) do DL 448/91, de 29 de Novembro e o despacho do Presidente da CMO ofende a norma constante no artigo 52º, nº 2, alínea b), do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro e carece de forma legal.
O Município de Oeiras contestou a fls 344 a 356 dos autos, pedindo a absolvição do pedido, com base no artigo 134º, nº 3, do CPA (na redacção então vigente).
Contestaram os contra-interessados, individualmente, Nuno ……… (cfr. fls. 378 a 391, dos autos) e o Banco ………………. S.A (cfr. fls. 403 a 408, dos autos). O primeiro pugna pela suspensão da instância até a aprovação da proposta de Alteração do Plano de Pormenor da Quinta ………………. e ambos clamam pela improcedência da acção.

Contestaram, ainda, todos os contra-interessados identificados nas págs 1, 2 e 3 do seu articulado (cf. fls. 427/440 dos autos) pedindo que seja decretada a suspensão da instância até à aprovação da Alteração do Plano de Pormenor da Quinta …………...

De igual modo, contestaram os contra-interessados Banco B……………, S.A e Joaquim ………….. e mulher, Maria …………… (cfr. fls. 506 a 509, dos autos) por excepção e por impugnação, por excepção suscitaram, a excepção da ilegitimidade activa da contra-interessada I……………., Lda., que deve ser chamada à demanda na posição processual de Ré, invocaram a excepção da caducidade do direito e, por impugnação, defenderam a suspensão da instância até à conclusão definitiva da alteração ao Plano de Pormenor da Quinta ……………, impugnaram ainda o valor da causa.

O contra-interessado I…………..- Sociedade de ……………..l, Lda, apresentar contestação, defendendo a suspensão da instância até à revisão Plano de Pormenor da Quinta ……….. [PPQF](cfr. fls. 533 e 534).

O Autor, respondeu às questões prévias suscitadas defendendo a sua improcedência, (fr. fls. 581 a 587 dos autos). E, após o R. ter respondido- a instancias suas - sobre o estado do processo de alteração do PPQF, veio a coberto do ofício entrado em juízo no 06.06.2011, pugnar pelo indeferimento da suspensão da instância requerida pelos contra-interessados.

Por despacho datado de 05.11.2012, a instância foi declarada suspensa ” até à aprovação e entrada em vigor da alteração do Plano de Pormenor da Quinta ………., ou, pelo prazo de seis meses, se aquela aprovação não ocorrer entretanto», (cfr. fls. 667/668).

Deste despacho reclamou o Autor para a conferência (cfr. fls. 679 a683 dos autos).

Em 11.06.2013, foi pela Mmª Juíza a quo proferido despacho declarando cessada a suspensão da instância e “prejudicado o conhecimento da reclamação para a conferência” (cfr. fls. 726 e 727 dos autos).

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por sentença de 26.01.2015, declarou extinta a instância, com o fundamento na inutilidade superveniente da lide.

Inconformado, o Autor, Ministério Público reclamou desta sentença para a conferência, nos termos do disposto no artigo 27º, nº2 do CPTA.

Notificados da interposição da reclamação responderam o Réu, Município de Oeiras, e os contra-interessados, Banco …………………., S.A. e Maria .………………….., respectivamente, a fls.902 a 907, 911 a 93l e 915 a 922, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

Em conferência, o colectivo de Juízes manteve a decisão do relator, por acórdão datado de 16.10.2015 (cfr. fls. 947 a 955 dos autos).

De novo inconformado, interpôs o Autor, recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul rematando a respectiva motivação com as seguintes conclusões:

I. O acórdão recorrido, admitindo embora que "(...) até à data da legalização (14/02/2014) a Quinta da ............. permaneceu irregular, mercê dos actos administrativos, cuja declaração de nulidade aqui foi pedida, na sequência de Inspecção realizada pela IGAT", invocando o facto de ter sido alterado o Plano de Pormenor da Quinta da ............., declarou a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide.

II. O acórdão limitou-se a enunciar e dar como provada parte da tramitação dos presentes autos e do procedimento administrativo para a alteração do Plano de Pormenor da Quinta da ............., omitindo a pronúncia, em termos de Factos Provados, relativamente a factos essenciais para a decisão da causa.

III. Está documentalmente provada toda a factualidade alegada pelo Autor Ministério Público, em sede de petição inicial, que ora se dá por integralmente reproduzida e que deverá constar dos FACTOS PROVADOS.

IV. Por outro lado, o acórdão recorrido fez constar dos FACTOS PROVADOS os requerimentos apresentados pelo Réu MUNICÍPIO DE OEIRAS, ao longo do decurso do processo.

V. Salvo melhor entendimento, a sentença só tem de dar como provados - ou não -factos alegados pelas partes, e não o teor dos requerimentos que as mesmas apresentam.

VI. Pelo que, em nosso entender, devem ser eliminados os pontos 3, 5, 7, 8, 9,10 e 12 dos FACTOS PROVADOS.

VII. Caso assim se não entenda, ou seja, a entender-se como provada e relevante para a decisão da causa, a posição sustentada nos autos pelo R MUNICÍPIO DE OEIRAS, relativamente à alteração do PPQF e suas consequências processuais, em termos da alegada inutilidade superveniente da lide, então deverá igualmente ser dado como provada a posição sustentada pelo Autor, relativamente à mesma questão, reiterada em vários requerimentos, e que atrás se reproduziu, em termos para os quais se remete.

VIII. O que está dado como provado, em sede de FACTOS, sob o ponto 12, não pode subsistir nos termos constantes da sentença, por conter matéria puramente conclusiva.

IX. Na verdade, factos são o conteúdo da Informação nº2/2014 e o conteúdo do Despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, de concordância com o teor da informação.

X. Saber se tal despacho teve ou não a virtualidade de legalizar a operação urbanística em causa nos presentes autos, como se refere na sentença, isso é, claramente, matéria de Direito.

XI. Contrariamente ao sustentado da sentença ora em reclamação, não ocorreu inutilidade superveniente da lide.

XII. Desde logo porque o Despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, de concordância com o teor da Informação nº2/2014, não constitui verdadeiramente um acto administrativo, nem teve por virtualidade legalizar a operação urbanística em causa nos presentes autos.

XIII. Com efeito, a Informação nº2/2014, subscrita pelo Arquitecto Luís ………….. da CMO, elaborada, como nela se refere, em articulação e com a colaboração da Exmª Mandatária Forense do Réu MUNICÍPIO DE OEIRAS, destinava-se a apreciar as implicações da aprovação das alterações introduzias ao PPQF e equacionar as suas consequências adjectivas, na perspectiva do Réu, relativamente a dois processos pendentes na jurisdição administrativa, um dos quais o dos presentes autos.

XIV. E conclui unicamente no sentido de entender que "(...) deve ser requerida a declaração da extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no artigo 287º alínea e) do Código de Processo Civil (PCP), aplicável ex vi do art. lº do CPTA em tais acções judiciais (...)", entendimento que mereceu a concordância do Presidente da CMO.

XV. É este o seu conteúdo, e é sobre esta proposta que o Presidente da CMO exarou despacho de concordância.

XVI. Tal despacho não constituiu um verdadeiro acto administrativo, e muito menos teve, ou poderá ter, por virtualidade operar a pretensa legalização dos actos impugnados pelo Autor.

XVII. Tal legalização só ocorreria se existisse norma na alteração ao PPQF, publicada no Aviso nº11092/2013, publicado no DR 2ªSérie nº171, de 14.05, que previsse a sua eficácia retroactiva, relativamente às ilegalidades detectadas, o que não sucedeu, nem aliás foi alegado pelas partes.

XVIII. Como o Autor sustentou, nos termos e pelos fundamentos constantes da p.i., que ora se dão por reproduzidos, os actos impugnados são nulos.

XIX. O princípio tempus regit actum, acolhido no artigo 12º do Código Civil, constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo.

XX. Preceitua o artº67- RJUE que "a validade das licenças, admissão das comunicações prévias ou autorizações de utilização das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no artigo 60."

XXI. O artº103º RGIGT preceitua serem nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável.

XXII. Por outro lado, tal nulidade decorre igualmente do disposto no artº68º RJUE.

XXIII. Os actos administrativos nulos não produzem quaisquer efeitos jurídicos e são insanáveis, quer pelo decurso do tempo, quer pela ratificação, reforma ou conversão –artº137º, nº l CPA.

XXIV. Como tem sido entendimento jurisprudencial, cfr. Acórdão do STA de 3 de Abril de 2003, in Pº 0246/02, «(...) de acordo com o disposto no artº137, nº l, do CPA, "não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes", de modo que, qualquer alteração daqueles quadros, ocorrida posteriormente, é inteiramente irrelevante para aferir da legalidade desses actos (acórdão STA de 4.10.00, no recurso 41528), não sendo também figurável em relação a eles, por essas mesmas razões, o aproveitamento do acto, só admitido, dentro de apertados parâmetros, em relação aos actos administrativos anuláveis (acórdãos STA, de 17.1.02, no recurso 46482 e de 27.4.99, no recurso 35821). Do mesmo modo, não é admissível a sua revogação [art.s 139, nº1 alínea a), do mesmo código]. Acresce que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo (art.5134, n.ºs l e 2, do CPA).»

XXV. Pelo que é irrelevante, para a decisão de declaração de nulidade dos actos impugnados, a aprovação de alteração do Plano de Pormenor da Quinta da ............., em momento posterior à da data da prática dos actos impugnados, por a mesma não ter eficácia retroactiva.

XXVI. Se, como bem refere a sentença em causa, existiam nulidades urbanísticas, e se, contrariamente ao sustentado na mesma sentença, tais nulidades não foram "legalizadas" por via da alteração ao PPQF nem o despacho do Presidente da CMO teve tal virtualidade, inexiste qualquer fundamento para a invocada inutilidade superveniente da lide.

XXVII. Tendo a legalidade da operação urbanística em causa que aferir-se face à versão então vigente do PPQF, o impugnado acto de aprovação do loteamento infringiu o disposto no Plano de Pormenor da Quinta da ............., e em vários indicadores, a saber:
a. Foi aprovado um excesso da área de implantação em cerca de 1.858m2 (+81%).
b. Foi aprovado um excesso de área de construção para habitação em 676m2 (+8%).
c. Foi ainda aprovado um excesso de construção para garagens de 904,5m2 (+33%).
d. Foi aprovado um excesso de um piso, em cave, em todos os lotes e a eliminação do lote 9 (violação do disposto nas alíneas b) e c), do n9 l, do Regulamento do Plano, e da planta de síntese).
e. Área de construção para arrecadações de 825,50m2.
f. Área de construção para instalação de apoio ao Lote 9, de 390m2.
g. Violação do índice de construção previsto pelo Plano, que era de 0.67, uma vez que foi aprovado o índice de 0.76.

XXVIII. Por outro lado, o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, de 11.03.1997, também violou o Plano de Pormenor na medida em que este destinava aquela parcela, denominada Parcela C, para efectivação duma operação de loteamento e de 9 lotes, o que acabou por não acontecer pois aquele acto revestiu a natureza de licenciamento de obra particular.

XXIX. Os dois actos administrativos impugnados são pois nulos e de nenhum efeito (cfr. art.º56º, nºl, alínea b), do DL 448/91, de 29 de Novembro, quanto ao primeiro acto, e art.º52º, nº2, alínea b), do DL 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo DL 250/94, quanto ao segundo acto),

XXX. Isto quer em função da violação do disposto no plano de pormenor, quer ainda, e quanto ao segundo acto impugnado, por carecer ele da forma legalmente prevista para o mesmo (artº 133º, nºl e 2, alínea f) do CPA).

XXXI. Nulidade essa que, num caso e noutro, deve ser declarada judicialmente, e que acarreta, como consequência, a igual nulidade dos actos consequentes.

XXXII. Na verdade, pressuposto da aplicação do referido artº134º nº3 CPA, referido na parte final do acórdão, é a prévia declaração de nulidade do acto administrativo,

XXXIII. Pelo que se o tribunal a quo entendia ser tal normativo aplicável, teria que previamente declarar a nulidade dos actos administrativos impugnados - o que não fez - e, após, com a devida fundamentação, atribuir efeitos putativos a esses actos nulos.

XXXIV. Ou seja, teria que previamente julgar procedente a presente acção, e, nessa medida, declarar a nulidade dos actos impugnados.

XXXV. Com efeito, a possibilidade prevista no artº 134º, n.º3 do C.P.A. não se trata de sanar um acto nulo, mas sim de atribuir efeitos ao decurso de um determinado lapso de tempo, visando tal regime conferir protecção a algumas situações de facto, consolidadas no tempo, em homenagem aos princípios da boa-fé, da confiança e da justiça, o que faz através de uma única via: a atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos.

XXXVI. O acórdão ora recorrido não aplicou tais pressupostos ao caso concreto, limitando-se no final do mesmo a referir, após ter invocado o referido art.º134º, n.º3 do C.P.A., que "in casu, o Plano de Pormenor da Quinta da ............. foi alterado, tendo sido legalizada a operação urbanística em causa nos presentes autos",

XXXVII. Questão essa - da superveniência de um quadro normativo (ius superveniens) diverso daquele que vigorava na data em que foi praticado o acto administrativo em causa -absolutamente distinta da prevista no art.º134º, n.º3 do C.P.A., que, como referimos, implica a prévia declaração de nulidade dos actos impugnados (e a consequente procedência da acção interposta).

XXXVIII. O acórdão recorrido violou, assim, o disposto nos artºs 615º nºl al. b) e d) e 277ºal. e) CPC, aplicáveis ex vi o artº lº CPTA, 94º nºs l e 2 e 95º, ambos do CPTA, e 134º, nº 3 CPA em vigor à data da prática dos actos impugnados.

XXXIX. Pelo que tal acórdão é nulo.

XL. Nos presentes autos não foi proferido despacho saneador nem dado cumprimento ao disposto no artº91ºnº 4 CPTA, sendo certo que todas as partes não prescindiram expressamente de alegações.

XLI. Termos em que o acórdão recorrido deverá ser revogado, por nulo, anulando-se todos os actos posteriores ao mesmo, e substituída por decisão que dê cumprimento ao disposto nos artºs 8?e e seguintes do CPTA.

XLII. Sem prescindir, e para a hipótese de assim se não entender, o acórdão recorrido deverá ser revogado e substituído por outro que fixe a matéria de facto provada, nos precisos termos atrás referidos, e que, conhecendo do pedido, julgue procedente a presente acção, e, nessa medida, declare a nulidade dos actos impugnados, com as legais consequências.

Termos em que o acórdão recorrido deverá ser revogado, por nulo, anulando-se todos os actos posteriores ao mesmo, e substituída por decisão que dê cumprimento ao disposto nos art-s 87º e seguintes do CPTA.

Sem prescindir, e para a hipótese de assim se não entender, o acórdão recorrido deverá ser revogado e substituído por outro que fixe a matéria de facto provada, nos precisos termos atrás referidos, e que, conhecendo do pedido, julgue procedente a presente acção, e, nessa medida, declare a nulidade dos actos impugnados, com as legais consequências.

Assim decidindo farão V. Ex.as JUSTIÇA.


Os Contra-interessados Cláudia ………………….. e outros e o Município de Oeiras contra-alegaram, sustentando a improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.

I.2 Questões a apreciar e decidir:

I.2.1. As questões suscitadas, delimitadas nas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se, em suma, em apreciar:

-Se a acórdão recorrido enferma do vício de nulidade; quer por não especificar os fundamentos de direito que justificam a decisão b) do nº1 do artigo 615º do CPC [qualquer menção ao CPC, sem indicação em contrário, é feita ao Código do Processo Civil aprovado pela Lei 41/2013, de 26.06] , quer por omissão de pronúncia - al. d) do n.º 1 do art. 615.º do CP alínea b) do nº1 do artigo 615º do CPC [

- Se o Tribunal a quo errou na selecção da matéria de facto que efectuou, concretamente ao ter levado ao probatório a matéria ínsita nos pontos 3, 5, 7, 8, 9, 10 e 12 do probatório.

- Se o Tribunal a quo incorreu em nulidade processual ao não ter proferido despacho saneador, nem ter dado cumprimento ao disposto no artigo 91º, nº4 do CPTA

- Se o Tribunal a quo errou ao julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

II. Fundamentação

II.1. De facto

No acórdão recorrido vêm descritos como provados os seguintes factos que aqui se reproduzem na integra:


1. O DMMP propôs a presente acção pedindo a declaração de nulidade de Actos Administrativos relacionados com o Plano de Pormenor da Quinta da ............., Carnaxide - resulta dos autos.

2. A presente acção deu entrada em juízo em 26 de Dezembro 2007 - idem.

3. Em 12/01/2012, o Município de Oeiras veio apresentar o seguinte requerimento em juízo:

“ (…)Município de Oeiras, R. nos autos à margem identificados em que é A. o Ministério Público, notificado por V. Exa. para informar sobre o estado do procedimento de alteração ao Plano de Pormenor da Quinta da ............. (PPQF) e para juntar aos autos o Regulamento do PP ou o projecto de regulamento, vem, em cumprimento do referido despacho, informar o seguinte:

No que respeita ao procedimento de alteração do PPQF, terminou, em Dezembro p.p. a fase de concertação com as entidades, in casu com a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT), e irá iniciar-se, ainda no decurso deste mês de Janeiro ou no início de Fevereiro, o período de discussão pública.

Terminado esse período (de vinte e dois dias úteis), proceder-se-á à análise e ponderação de eventuais reclamações. Segue-se a aprovação do plano em sessão de Câmara Municipal e, posteriormente, em Assembleia Municipal. Estima-se, pois, que em Março a alteração ao PPQF esteja aprovada e publicada.

Conforme determinado por V. Exa. envia-se, como doc. n° l, o projecto de regulamento do PPQF alterado que foi remetido à CCDRLVT.

Junta: l documento e comprovativo de notificação às contra-interessadas.

4. Juntou o projecto de regulamento do PPQF, intitulado " Alteração do Plano de Pormenor da Quinta da ............. / Carnaxide - Regulamento" - fls. 629 e ss.

5. Em 20/04/2012, o Município de Oeiras apresentou novo requerimento em juízo nos termos seguintes:

"(...) Município de Oeiras, R. nos autos à margem identificados em que é A. o Ministério Público, notificado por V. Exa. para informar sobre o estado do procedimento de alteração ao Plano de Pormenor da Quinta da ............. (PPQF) e para juntar aos autos o Regulamento do PP ou o projecto de regulamento, vem, em cumprimento do referido despacho, informar o seguinte:

O procedimento de aprovação do Plano de Pormenor da Quinta da ............. sofreu um atraso em relação ao que estava previsto por este Município, determinado em grande parte, pelo envio um pouco mais tardio da apreciação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT) da proposta de alteração.

O Município de Oeiras prevê a abertura do período de discussão pública da alteração do PP no decurso do mês de Maio, mantendo-se, para já, actualizados os elementos remetidos a esse Mmo. Tribunal através do nosso requerimento de Janeiro p.p. O Município de Oeiras manterá o Tribunal informado dos procedimentos entretanto desenvolvidos, designadamente através do envio da publicação oficial do período de abertura da discussão pública (...)" — fls. 659.

6. Por Despacho de 5/11/2012 foi suspensa a instância até à aprovação e entrada em vigor da alteração do Plano de Pormenor da Quinta da ............. - fls. 667/9.

7. Em 25/02/2013 veio o Município de Oeiras informar o seguinte:

"(...) MUNICÍPIO DE OEIRAS, R. nos autos à margem identificados em que é A. o MINISTÉRIO PÚBLICO, vem, nos termos do disposto no artigo 266º, n.º l, do CPC, aplicável ex vi artigo lº do CPTA, informar V. Exa. do seguinte:

1. Foi publicado no Diário da República, 2ª série, Nº 246, de 20 de Dezembro de 2012, o Aviso nº16992/2012, através do qual foi anunciada, nos termos e para efeitos do disposto nos n.ºs 3 e 4 do artº 77 do Decreto-Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº46/2009, de 20 de Fevereiro, a abertura da discussão pública da proposta de alteração ao Plano de Pormenor da Quinta da ..............

2. Findo o período de discussão pública, não foram apresentadas quaisquer reclamações, observações ou sugestões.

3. De todos os desenvolvimentos posteriores do procedimento de alteração do PP da Quinta da ............. dar-se-á oportunamente conhecimento ao Tribunal.
- fls. 686 dos autos.
8. Em 7/06/2013 veio o Município de Oeiras informar o seguinte:
MUNICÍPIO DE OEIRAS, R. nos autos à margem identificados em que é A. o MINISTÉRIO PÚBLICO, vem informar V. Exa. que a proposta de alteração ao Plano de Pormenor da Quinta da ............. foi objecto de aprovação em Assembleia Municipal na sessão ordinária n.9 2/2013, realizada em 14/05/2013, conforme doc. l que ora se junta, aguardando, assim, publicação em Diário da República.
- fls. 718.
9. Juntou Documento do teor seguinte:
SESSÃO ORDINÁRIA Nº2/2013 DA ASSEMBLEIA MUNICIPAL DE OEIRAS
2ªREUNIÃO, REALIZADA EM 14 DE MAIO DE 2013 MINUTA DE PARTE DA ATA
DELIBERAÇÃO Nº 46/2013
PROPOSTA C.M.O Nº237/13 - DP - SP 17/89- ALTERAÇÃO DO PLANO DE PORMENOR DA QUINTA DA ............. - ENVIO DA VERSÃO FINAL DO PLANO À ASSEMBLEIA MUNICIPAL
________A Assembleia Municipal de Oeiras tomou conhecimento da proposta número duzentos e trinta e sete barra treze, a que se refere a deliberação número vinte e quatro da Reunião da Câmara Municipal, realizada em vinte e sete de março de dois mil e treze, e deliberou por maioria, com vinte e dois votos a favor sendo dezoito do Grupo Político Municipal ………… Oeiras Mais à Frente, um do Centro Democrático Social/Partido Popular e três do Membros Não Inscritos, Senhores, Paulo ………., José …………….. e Custódio …………., com catorze abstenções, sendo nove do Partido Socialista e cinco do Partido Social Democrata e com quatro votos contra sendo três da Coligação Democrática Unitária e um do Bloco de Esquerda, aprovar o Plano de Pormenor da Quinta da ............., conforme proposto pelo Órgão Executivo do Município, traduzido naquela deliberação.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------------------Mais foi deliberado, por unanimidade, aprovar em minuta esta parte da ata. --------------------------------
Oeiras, aos catorze dias do mês de maio de dois mil e treze
O PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA MUNICIPAL,
- fls. 720.

10. Em 17/01/2014 o Município de Oeiras veio informar o seguinte:

"(...)MUNICÍPIO DE OEIRAS, R. nos autos à margem identificados em que é A. o MINISTÉRIO PÚBLICO, tendo sido notificado por V. Exa. para informar sobre o estado do procedimento de alteração ao Plano de Pormenor da Quinta da ............. (PPQF) e para juntar aos autos o Regulamento do PPQF publicado em Diário da República ou a alteração ao Plano aprovada em Assembleia Municipal, por um lado, e para informar "se, face à aprovação da alteração ao Plano de Pormenor da Quinta da ............., teve início procedimento com vista à "legalização" da operação urbanística em causa no presente processo", por outro, vem, em cumprimento do referido despacho, juntar em anexo o regulamento do Plano que foi objecto de publicação em Diário da República (Doc. 1), bem como a respetiva planta de implantação (Doc. 2), sendo que deste último elemento, bem como dos restantes elementos da alteração do PPQF será posteriormente junta aos autos uma cópia em formato papel.

Mais se informa que, até à presente data, não foi adoptado qualquer procedimento administrativo com vista à legalização da operação urbanística em relevo.

Junta: 2 documentos e comprovativo de notificação aos contra-interessados.
- fls. 749.
11. A Alteração do PPQF foi publicada no DR, 2ª série, n° 171 de 5 de Setembro 2013, a fls. 27903 e ss. - fls. 751 dos autos.

12. Pelo Despacho do Presidente da Câmara de Oeiras de 14/02/2014, exarado sobre a Informação n° 2/2014 - DPGU subscrita pelo Director do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística da CMO foi legalizada a operação urbanística em causa nos presentes autos. - fls. 765 e ss. dos autos, que aqui se dá como reproduzido.


II.2. De direito

Atentas as conclusões da motivação do recurso supra transcrito, impõe-se, atento o disposto no artigo 608º do CPC – norma inserida na matéria da sentença - que refere “ sem prejuízo do disposto no nº3 do artigo 278º, a sentença conhece, em primeiro lugar primeiro lugar, das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância, segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica”, que iniciemos a apreciação do recurso pela invocada nulidade da acórdão por contradição entre os fundamentos e a decisão.

Nos termos do disposto no art. 615.º, n.º 1, al. c), na redacção da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, é nula a sentença, além do mais, quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão. Para que a sentença/acórdão padeça do vício que consubstancia esta nulidade é necessário que exista um vício de contradição formal entre os fundamentos de facto ou de direito e o segmento decisório da sentença. Constituindo a sentença um silogismo lógico-jurídico, de tal forma que a decisão seja a conclusão lógica dos factos apurados, aquela nulidade só se verifica quando das premissas de facto e de direito se extrair uma consequência oposta à que logicamente se deveria ter extraído.

No caso sub judice não vislumbramos que a decisão do Tribunal objecto do presente recurso padeça da nulidade em análise.

O acórdão recorrido consignou a factualidade que julgou relevante, autonomizando-a e discriminando-a, sendo que o seu discurso fundamentador estriba-se nessa mesma factualidade, alcançando o julgador uma determinada conclusão jurídica contida nesses parâmetros. No caso concreto, o Tribunal a quo alcançou a seguinte conclusão: julgou a instância extinta, por inutilidade superveniente da lide por ter entendido que após a publicação da alteração do Plano de Pormenor da Quinta da ............. e a posterior legalização da operação urbanística em causa, não fazia já qualquer sentido prosseguir a acção, pois que a pretensão do autor de ver decretada a nulidade dos actos impugnados claudicava, por via do disposto no artigo 134, nº3 do CPA (na redacção então vigente), e mesmo que o acto fosse nulo, a declaração de nulidade seria um acto inútil, pois que o edificado foi vendido, havendo situações de facto estabilizadas na ordem jurídica.

Daí o ter declarado a extinção da instância, por inutilidade supervivente da lide; como se impunha perante as premissas que se deixaram plasmadas no aresto.

Coisa diversa é a de saber se os termos em que o fez são ou não os correctos, mas tal envolverá um eventual erro de erro julgamento e não a nulidade da decisão.

Donde, improcede a imputada nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão.

E o mesmo se diga quanto a invocada nulidade do acórdão por omissão de pronúncia - nulidade prevista na 1ª parte da al. do artigo 615º do CPC.

A nulidade decisória por omissão de pronúncia está directamente relacionada com o comando inserto na primeira parte do nº 2 do artigo 608º do CPC novo (correspondente ao artigo 660º do CPC antigo) de acordo com o qual o tribunal “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”.

Tal nulidade serve de cominação ao desrespeito de tal dever e só ocorre quando o tribunal não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, traduzidas no binómio pedido/causa de pedir e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras (vide a este respeito, entre outros, o Acórdão do STA de 11/02/2009, Proc. 0217/08, in, www.dgsi.pt/jsta).

Ora o que vem alegado pelo recorrente Ministério Público nas suas alegações de recurso, não se subsume numa situação de nulidade decisória por omissão de pronúncia.

A nosso ver a decisão recorrida não deixou de tomar posição quanto à causa de pedir, tal como foi configurada pelo Autor, pois reconheceu que os actos impugnados na presente acção, cuja declaração de nulidade aqui foi pedida, eram” irregulares”, inquinados dos vícios que lhes eram assacados, mas ainda assim entendeu que são nulidades urbanísticas muito sui generis» a que se deve atribuir certos efeitos jurídicos, os chamados efeitos putativos. E, isso, decorre por força da alteração do PPQF – publicitada in DR, 2ªserie de 05.09.2013 - e da legalização da operação urbanística, conjugados com o artigo 134º nº2 do artigo 143º, nº3 do CPA (redacção vigente à data).

É, pois, por causa dessa construção jurídica em que, afinal, a douta decisão sub judicio se funda, é que se não poderá sequer equacionar, e ao contrário do que vem alegado, que tenham sido cometidas as invalidades formais que agora lhe são assacadas, pelo que improcede neste parte o recurso.

De seguida importaria analisar se o Tribunal a quo errou na selecção da matéria de facto que efectuou, concretamente ao ter levado ao probatório a matéria ínsita nos pontos 3, 5, 7, 8, 9, 10 e 12 do probatório.

Por uma questão de economia processual impõe que se inicie a apreciação do erro na selecção da matéria de facto pelo ponto 12º dos Factos Provados.

A matéria de facto "não pode conter qualquer apreciação de direito, isto é, qualquer valoração segundo a interpretação ou a aplicação da lei ou qualquer juízo, indução ou conclusão jurídica", pelo que as questões de direito que constarem da selecção da matéria de facto devem considerar-se não escritas (embora o NCPC não contenha norma correspondente à ínsita no art. 646º, n.º 4, 1ª parte, do anterior CPC, chega-se à mesma conclusão interpretando a contrario sensu o actual art. 607.º, n.º 4, segundo o qual na fundamentação da sentença o juiz declara os "factos" que julga provados).

Embora só acontecimentos ou factos concretos possam integrar a selecção da matéria de facto relevante para a decisão são ainda de equiparar aos factos os conceitos jurídicos geralmente conhecidos e utilizados na linguagem comum, verificado que esteja um requisito: não integrar o conceito o próprio objecto do processo ou, mais rigorosa e latamente, não constituir a sua verificação, sentido, conteúdo ou limites objeto de disputa das partes (Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, III, 268-269.

Vale isto por dizer, também na expressão de Anselmo de Castro, que "a linha divisória entre facto e direito não tem carácter fixo, dependendo em considerável medida não só da estrutura da norma, como dos termos da causa; o que é facto ou juízo de facto num caso, poderá ser direito ou juízo de direito noutro. Os limites entre um e outro são flutuantes" (ibidem).

São de afastar expressões de conteúdo puramente valorativo ou conclusivo, destituídas de qualquer suporte factual, que sejam susceptíveis de influenciar o sentido da solução do litígio, ou seja, na expressão do Ac. de 09-12-2010 do STJ “que invadam o domínio de uma questão de direito essencial.”

Posto isto, vejamos então o que dizer.

Sustenta o Recorrente que o facto tido por provado sob o ponto 12., consubstancia na realidade um juízo de natureza conclusiva/valorativa, já que aquele despacho de simples concordância do Presidente da CMO, de 14.02.2014, não tem a virtualidade legalizar a operação urbanística em causa nos presentes, pois limita-se a acolher um parecer prestado sobre a Informação nº2/2014, subscrita pelo Arquitecto Luís …………….. da CMO, elaborada, como nela se refere, em articulação e com a colaboração da Exmª Mandatária Forense do Réu MUNICÍPIO DE OEIRAS, e destinada a apreciar as implicações da aprovação das alterações introduzias ao PPQF e a equacionar as suas consequências adjectivas, na perspectiva do Réu, relativamente a dois processos pendentes na jurisdição administrativa, um dos quais o dos presentes autos.

Consta do ponto n.º 12 da matéria de facto que « Pelo Despacho do Presidente da Câmara de Oeiras de 14/02/2014, exarado sobre a Informação n° 2/2014 - DPGU subscrita pelo Director do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística da CMO foi legalizada a operação urbanística em causa nos presentes autos. - fls. 765 e ss. dos autos, que aqui se dá como reproduzido». ( negrito e sublinhado nossos).

Ora, o que se lê na referida Informação nº2/2014 é, de facto é tão só, que a mesma analisa as eventuais repercussões que a Alteração do PP da Quinta da ............., em Carnaxide, pode vir a ter nas acções administrativas que forem intentadas no TAF de Sintra pelo Ministério Público «contra os actos praticadas praticados pela Câmara Municipal de Oeiras, na área de intervenção do Plano de Pormenor da Quinta da .............».

Aí, se referindo expressamente que na acção administrativa especial nº1308/07.0BESNT- o mesmo é dizer os presentes autos - «os actos impugnados na presente acção são os que se encontram consubstanciados na deliberação camarária de 10/05/1995, que aprovou o licenciamento da construção de nove edificações e o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Oeiras, datado de 11/03/1997. E que o fundamento da invalidade era, na essência, a violação dos seguintes parâmetros urbanísticos previstos na versão inicial do Plano de Pormenor da Quinta da ............. (PPQF), aplicáveis às parcelas abrangidas pela operação em causa».

E que «as alterações ao PPQF publicadas pelo Aviso nº11092/2013, no Diário da República, 2â Série, nº 171, de 5 de Setembro de 2013, permitem considerar ultrapassadas as eventuais desconformidades das licenças emitidas, já que a doutrina e a jurisprudência têm vindo a entender que a alteração do direito aplicável, onde se conta a alteração de PMOT, consubstancia, a par da alteração da situação de facto, uma das formas de legalização de operações urbanísticas consolidadas. Do mesmo passo, também é reconhecido unanimemente, mesmo pelos Tribunais, que o regime da nulidade é excessivamente radical e não responde em termos adequados à realidade dos tempos de hoje em que se impõe a consideração das situações de facto constituídas ao abrigo dos actos nulos, designadamente, em virtude dos princípios da confiança, da boa fé e da proporcionalidade».

Diz-se ainda nessa informação que a doutrina «tem sustentado que, por força dos princípios da proporcionalidade e do interesse público, deverá ser ainda admitida a solução que assenta na dispensa declaração de nulidade do ato, bem como da prática de novos atos de licenciamento quando seja possível concluir que estes, a serem praticados, se limitariam a "repetir" o ato anterior. (…) verifica-se que a declaração de nulidade, seguida da prática de novos actos, é suscetível de culminar com a emissão de "novos atos primários com idêntico conteúdo (novas decisões urbanísticas, novas escrituras de compra e venda, novos registos) ao do ato originário, afigurando-se, assim, absolutamente desprovida de sentido (e mesmo de interesse público), já que a referida declaração acaba por "não ter quaisquer consequências práticas, uma vez que, não existindo já qualquer interesse público que justifique a nulidade, os atos em causa podem voltar a ser praticados a qualquer momento, para além de suscitar, não raras vezes, dificuldades de diversa ordem, é possível entender que a mesma redundará numa verdadeira inutilidade».

Para vir a concluir que «deve ser requerida a declaração da extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no artigo 287.9, alínea e) do Código do Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do art.s 1.2 do CPTA, em tais ações judiciais, com fundamento em que as alegadas desconformidades das operações aprovadas pelos atos impugnados deixaram de existir, determinando que a pretensão do autor deixe de poder subsistir por motivos atinentes ao objeto do processo».

Ora, sobre esta informação o Presidente da Câmara Municipal de Oeiras após em 12.02.2014 um despacho que tem o seguinte teor: «Concordo. Proceda-se em conformidade» - cf. fls. 765 dos autos.

É manifesto que tal despacho não tem a virtualidade pretendida na decisão recorrida. Não legaliza a operação urbanística em causa nos presentes autos, já que não configura um acto administrativo definidor da situação jurídica do edificado, antes se limita a manifestar o seu assentimento com as propostas que foram encontradas para as acções judiciais que correm no TAF de Sintra. Ou seja: trata-se de um despacho, cujo conteúdo decisório apenas releva para o destino das acções judiais; não para a situação concreta do edificado em questão, no que tange à sua situação urbanística.

Assim, perante o exposto, importa em primeiro lugar apurar se houve ou não um acto administrativo tendente a legalizar a obra do edificado na sequência da alteração e publicação do Plano de pormenor da Quinta da ............., pois que só assim se saberá com a certeza que se impõe qual a decisão proferida (se a houve) e qual os efeitos contidos na mesma ou que dela se podem retirar.

Razão porque importa – ao abrigo do artigo 662.º, n.º 2, alínea c) do Código de Processo Civil – anular a decisão proferida em primeira instância e ordenar a devolução dos autos diligenciar no sentido de juntar aos autos o indicado elemento, observado o contraditório e demais trâmites instrutórios da causa considerados pertinentes, fixar nova matéria de facto nos termos indicados e julgar em conformidade.



III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso interposto pela Ministério Público, anular a decisão recorrida e ordenar a devolução os autos à primeira instância para a aquisição processual supra explicitada, fixação da matéria de facto e nova decisão em conformidade.

Custas nesta instância pelos sujeitos processuais que contra-alegaram no recurso: Cláudia ……………….. e outros e o Município de Oeiras.

Lisboa, 14 de Julho de 2016


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Pedro Marchão Marques


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Helena Canelas


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António Vasconcelos